第一篇：海南征地改革制度调查分析
海南征地改革制度调查分析
征地制度改革的关键性问题是：如何维护好被征地农民的合法权益，也就是如何解决和处理好产生问题的主要矛盾和农民最关心的问题。
一、具体分析目前征地主要问题有以下三个方面：
（一）、是补偿标准过低问题。以土地粮食作物年产值为基点确定补偿费的办法一直延续至今，这与农民的受偿意愿具有很大的落差，也与社会发展的现实状况不相适应。与上个世纪80年代初相比，普通公职人员的工资增长了100倍以上，粮食价格增长不到10倍。改革开放初期农民种2亩水稻所产生的效益，可以换一辆自行车，现在种200亩水稻还换不了一辆汽车，而当时拥有一辆自行车与现在拥有一辆汽车的满足感是一样的。由于农业产值增加远远赶不上工业发展的加速度，农产品附加值过低和工业产品附加值越来越高，使得农、工部门之间交易条件不断恶化，造成了农民的相对收入大大降低。这样，按现行做法测算下来的补偿安置费用，就远远不能满足被征地农民保持原有的生活水平不降低、长远生计有保障的规定和受偿诉求。再者，现行的征地拆迁补偿存在“重补房、轻补地”倾向，本应主要用于补偿土地的费用转向了补偿房屋，造成总量有限的补偿费用分配不公，土地的价值得不到合理补偿，土地权益人的利益受损。
（二）、是被征地后丧失基本保障问题。计划经济年代将人口从户籍上分为“城市户口”和“农业户口”，《宪法》和《土地管理法》根据这一“计划身份”特征，将被征地农民通过“农转非”转为“吃皇粮的非农人员”，很好地实现了发展权的置换，这是以往我国征地工作能够顺利推进的主要条件。在当前我国社会保障体系尚不完善的情况下，土地仍是农村发展的最基本生产资料，是农民长远生计的最根本依赖。征地行为一旦发生，农民将面临失去生产资料、丧失发展权的危机。农民失地后，获得的补偿，必须能够替代基本生产资料和基本生活保障两大功能。而现在大部分征地项目仅是给被征地农民发放一笔安置补助费，让他们自谋出路。对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等后续保障问题重视不够，致使失地农民陷入“种地无田、就业无岗、发展无路、低保无份”的窘境，这是造成当前征地矛盾频发的症结所在。
（三）、是发展权无法有效落实问题。实行家庭联产承包责任制后，农民实际上是分散的个体户，农村集体经济组织难以发挥作用。由于农民没有技术、缺
乏信息、不了解市场，失地后农民难于发展第二、第三产业，发展权无法落实，难以分享城市化和工业化成果。
二、海南土地改革政策与补偿费标准：
（一）、海南征地改革政策：
海南省政府施行《海南省征地安置留用地管理办法》，全面实行留用地安置制度。该办法规定，政府依法征收农村集体土地时，按征收土地面积的一定比例给被征地农村集体安排留用地，用于保障被征地农民的生产生活。
该办法对留用地的安置条件、规模、用地性质、办理程序、开发利用，以及留用地作价入股、联营合作、转让、租赁等交易行为做了具体规定，明确了各相关职能部门留用地监督管理的职责。该办法的颁布施行，对加强和规范我省留用地管理，保障农民长远生计，促进社会和谐稳定将起到积极作用，将有效化解我省征地难题，促进征地工作顺利进展，为加快国际旅游岛建设发展提供有力的政策保障。
（二）、补偿费标准：
(1)、征收水田、旱田、菜地、园地和鱼塘，按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付;
(2)、征收已种植但未收益的园地，可以按作物长势比照邻近同类作物前3年平均年产值的4-8倍支付;
(3)、征收林地，按被征林地平均年产值的10-15倍支付;
(4)、征收其他土地，按第(1)项中旱田的标准减半支付。
征收耕地的安置补助费，按国家有关规定的标准支付。征收林地的安置补助费按被征林地平均年产值的10-15倍支付。
三、对海南征地制度改革的建议：
海南征地制度改革应立足当地基本情况，按照“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的原则有序推进。要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织的管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。具体建议如下：
（一）按照土地权益人利益不受损、发展权有保障的原则，建立按用途确定使用条件的制度，完善征地制度。
我国现行的建设用地是征供分离的制度，供地的收入都进入公共财政，其本质是为了广义的公共利益。我国征地制度改革应立足基本国情，按照“土地权益人利益不受损、发展权有保障”的原则有序推进。在基础设施投资、土地用途改变等形成的土地增值收益没有相应的税费制度剥离或者调节之前，如果照搬照抄国外的做法，将产生土地权益人利益分配的严重不公，土地征收工作将难以为继，并且大量的公共产品投资资金形成的价值还会无偿地流进土地受让人的腰包，造成公共利益的流失。所以在相应的税费制度没有建立之前，应将近期征地制度改革的重点放在研究保障土地权益人利益不受损、发展权有保障方面，特别是被征地农民的发展权问题。根据被征地后农民失去多少农用地的发展权，按照发展权不减少的原则，配置或者留用相应的建设用地，并且在规划、产业等方面确保老百姓发展权益的实现。将征用土地范围的部分土地留给当地农民或者将适当位置的土地与农民置换，作为生产发展用地，政府对农村产业发展予以科学规划引导，充分体现土地发展保障权，保留一定比例的集体建设用地，达到缩小征地范围的目标。在符合相关法规、规划和土地用途管制的前提下，按照市场评估地价，依法履行农村土地非农购置与出让，做好土地价值尤其增值部分的剥离与分割，运用市场机制促进城乡建设用地的优化配置，确保土地权益人利益不受损。
同时，要严格按照党的十七届三中全会提出的城乡同地同价同权，建立城乡统一的土地市场的指导思想，在符合国民经济发展规划、城乡发展规划、土地利用规划等各类综合或专项规划的前提下，缩小征地范围，允许农村集体建设用地享有与国有建设用地同等的权益，可以通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多元化方式积极参与生产经营建设，确保其可持续的生存和发展能力，允许城市规划范围内国有土地和集体土地两种产权并存，并应在《宪法》和《土地管理法》修订中逐步统一。
（二）鼓励推进“留地安置”“换地安置”等多元化征地补偿机制探索，切实保障海南被征地农民的持续生存和发展能力。
在尊重农民意愿的前提下，除了采取货币和“留地安置”、“换地安置”补偿外（“留地安置”——被征地在城市规划区、园区规划区范围内，老百姓具有就地经营的商业机会，留用一定比例土地给实地农民，实行“留地安置”；“换
地安置”——被征地在城市规划区、园区外，没有相应的商业机会的，要选择具有相应商业机会的地方，进行“换地安置”），还要不断改革资源配置制度，根据被征地农村集体经济组织的管理水平、经营能力等具体情况，明确将被征地农民能够经营好的行业、项目配置给他们。政府要根据社会经济发展的状况积极引导、组织、培育农村经济组织，针对适宜农村集体经济组织的产业项目制定倾斜政策，实现由农民单体发展向农民群体协同联动发展的转变，让被征地农民参与社会生产环节，从空间上积极引导集聚发展。要以地方法规的形式，明确给“留用地”、“置换地”配套相应的商业机会，以及将老百姓能够经营好的发展机会交由村民经济组织经营，比如房屋出租、绿化工程、填方工程、出租车、石料厂、混凝土搅拌等技术含量比较低的项目，保障他们获取持续稳定的收益，充分分享工业化与城镇化的成果。
（三）充分借鉴国际惯例，抓紧推进征地改革综合配套体系建设，跟上时代的步法，繁荣海南。
“不断提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降，生活质量不降低，长远生计有保障”，是中央精神的根本要求，也是市场化改革的基本准则。推进征地制度改革，着力点在于：一是以土地价格的形成理论为指导，构建新同地同价同权体系，对被征集体土地所有人各项权利的内在价值、对因规划用途管制和公共设施建设辐射带来的土地增值等均进行全面核算，严格细化征地补偿标准。二是完善征地程序，积极推进征地前、中、后的全程监督监管，完善征地补偿款预存制度，择机在局部地区试点引入司法审查与申诉环节，探索征地救济制度。三是构筑征地共同责任机制，明确对政府、国土资源管理部门、农民集体、农民个人等不同主体在征地前、中、后各环节的法律责任，推进基层治理结构健全化。四是从不同土地价值构成、中央和地方不同层级出发，明确差别化不动产税费的基准、水平和范围等，逐步缩小征地范围。
（四）逐步完善农村社会保障体系。在海南，由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，解决农民的后顾之忧。
总之，海南征地制度改革必须坚持循序渐进、稳步推进的原则，既要立足当前我国特殊的国情、民情，又要有紧密结合我国国土资源产权、规划、市场管理和国家税费管理体制等特点，对国外先进的经验、做法进行有选择地借鉴和吸收，真正选择一条适合我国特点的征地制度改革方案，通过试点探索、过渡完善，逐步走上和谐征地、科学发展的轨道。
第二篇：海南陵水、三亚征地创新调查
海南陵水、三亚征地创新
刘守英
（国务院发展研究中心农村部副部长）
内容摘要：现行征地制度在加快工业化城镇化进程的同时，也带来大量社会问题，已难以为继。海南陵水、三亚市政府探索新征地拆迁模式，让农民成为征地拆迁的参与者；合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果；创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业，实现了农民与政府的双赢，促进了和谐稳定与发展，值得在征地制度改革中予以借鉴和推广。关键词：征地，土地增值收益，海南
近年来，征地拆迁成为群体性上访的首位原因，征地问题占国土资源部信访案件的40%以上。暴力强征、强拆等恶性事件呈多发且不断升级态势，在一些地方引发官民冲突，加大社会风险。我们在海南实地调研中发现，陵水县大墩村、三亚市月川村民从为“誓死保卫土地”和政府发生多起冲突，到主动配合组织实施征地拆迁，前后形成巨大反差，为改革征地制度提供了经验。
一、海南陵水、三亚征地创新的做法与经验
（一）让农民成为征地拆迁的实施者
三亚市和陵水县政府在实施征地拆迁时，改变了以往先找好大企业作下家、政府实施拆迁的办法，而是明确政府在征地拆迁中的定位是主导但不包办，主要起指导、监督、宣传和协调保障作用。征地搬迁工作由村委会负责实施，确立被征地农民的主体地位。具体做法是：政府在对被征地区块的地上附着物等进行市场评估后，将征地补偿总费用和工作经费“打包”给村委会或居委会，由其成立的股份制公司实行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，结余费用由全体村民共享。
让农民成为征地的实施者，已体现出明显的优势：一是化解了征地过程中政府、开发商与农民的矛盾冲突。我们在三亚市和陵水县的试点村调查时
发现，新办法使被拆迁人和拆迁人成为同一个利益主体，充分调动起每个被拆迁对象的积极性，使征地拆迁这一在许多地方被称为“天下第一难”的事，竟然变得非常“简单”！自1994年以来多次强拆均未完成拆迁改造的月川村，2007年仅用了三个月，就基本完成了拆迁安置工作。二是杜绝了困扰所有地区征地拆迁中的违规违建问题，使城市化成本大大降低。政府采取包干补偿办法后，村民明白，在青苗、坟墓上的补偿资金多了，留给公司发展的资金就少了，可以开展的项目就随着减少，自己的利益自然也就少了。因此，如果有人抢建抢种，就会侵害其他村民的利益，村民之间自然形成有效监督，杜绝了征地拆迁过程中的抢种抢建甚至造假坟的行为。三是保障了被征地拆迁人的合法权益。在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园11670亩土地征收时，大墩村拆迁公司没有聘请评估公司，而是通过村民代表大会，组织村民对拆迁地、青苗地等类地块上的附属物进行自主评估，节约了近100万元的评估费。由居委会和村民成立开发公司负责对自身地块的拆迁工作，负责改造后的不动产经营和管理工作，并具体测算拆迁成本，从根本上杜绝了由政府、开发商实施拆迁过程中产生的“灰色收入”以及特殊利益群体，防止腐败现象的发生。大墩村项目拆迁结束后，农民集体通过地上青苗附着物补偿等节余5700多万元，加上10%的工作经费和10%的不可预见费，共获得9700多万元的村办股份企业发展资金，为村集体经济发展和解决失地农民就业、生活来源和长远发展提供了保障。
（二）合理分配土地增值收益，让农民分享城市化成果
三亚市在城中村改造试点中，按照十七届三中全会精神，制订了集体建设用地和国有建设用地按照同地同价的补偿原则。先以政府指导价，按被征土地和拆迁房屋面积对被拆迁人予以足额货币补偿和过渡安置，其后由农民自主拆迁腾地。政府再进行土地招拍挂，将土地出让收益计提各项税费后，扣除20%作为政府前期规划和基础设施投入经费，剩余部分全额返还农民。三亚市25度阳光片区（商品房）征用月川居委会26亩土地，返还土地出让收益3200万元，平均每亩123万元，是土地补偿款的38倍。月川居委会五组一块13亩的土地，返还土地出让收益1120万元，是土地补偿款的350倍。陵水县在实施国际旅游岛陵水海洋主题公园征地拆迁时，对大墩村实行海南省最高征地补偿标准进行补偿，其中集体农用地补偿5.7983万元/亩；原属国有农用地使用权的，按60%（3.4789万元/亩）补偿；地上附着物补偿以
每亩2万元、每个坟墓4200元的标准包干给村集体实施。相比邻县商业用地（雅居乐住宅项目）征地时仅1.5万元/亩的补偿款，大墩村民得到的补偿要高得多。另外，地方政府允许村委会在旧村改造时，将节余的389亩集体建设用地直接进行公开招拍挂，拍卖价158万元/亩，共获得6.1亿元土地收入，村集体将所获得的土地出让收益作为村民建房和基础设施建设资金。陵水县由农民集体直接将集体建设用地招拍挂出让的办法，在国内尚属首例。它让农民直接分享土地级差收益，实现了集体建设用地与国有建设用地的同地、同价、同权。
（三）创新留用地安置，培植适合农民从事的有稳定收入流的产业为了切实解除失地农民的后顾之忧，陵水县政府按照征地总面积的8%给村委会留足建设用地。村委会可在为村民建安置房屋后将其余土地转化为商业地产，通过土地市场将其挂牌拍卖或自己创办集体企业。在安排留用地时，县政府采取优先安排的办法，将所规划项目区内基础设施最完善、地理位置最佳的优越地段优先安排被征地的农村集体经济组织使用，并从规划、产业发展方向加强引导，扶持被征地农村集体经济组织发展特色商业，参与海南国际旅游岛的建设，让被征地农民从建设海南国际旅游岛建设中得到实惠。以海南国际旅游岛陵水海洋主题公园建设为例，县政府共征用黎安镇大墩村集体土地3108.56亩，按8%的比例给黎安镇大墩村委会的留用地为248.68亩，将海南国际旅游岛陵水海洋主题公园项目中地理位置最优越、并在建设规划中确定为商业、住宅一体的地块优先安排给大墩村发展旅游产业，村委会拟使用该地块与知名企业联合兴建五星级酒店。他们还计划在新村安置点规划建设4栋320间公益酒店和超市、市场自行经营或出租，保障农民长久收入。月川社区在新模式下实施的拆迁改造，不仅极大地改善了原住民的居住条件，还让他们拥有了价值更高的、作为重要收入来源的出租房和铺面，每户2～3套房，月租金在8000元以上。政府还给月川居委会留用地127.7亩，村委会已在这块地上盖起了酒店、市场等。目前，月川居委会每年集体经济收入1000多万元，2010年村民人均收入13000元，人均固定资产达70多万元。留地、留物业安置的办法，使农民集体土地变成了可资本化的财产权，是城市化过程中兑现农民土地财产价值的重要形式。
在农民土地被征用后，发展与农民能力相适应的产业，解决他们的就业和收入来源，是落实法律保障失地农民生活水平不降低、长远生计有保障的根本。陵水县政府的办法是，将项目建设中的建筑、土方、园林绿化等工程交由村公司承建；鼓励被征地的农村集体组织将集约用地后腾出来的集体土地为附近项目建员工村、员工俱乐部、出租铺面等，为农民提供固定而可靠的收入。比如，在实施海南国际旅游岛陵水海洋主题公园时，地方政府将征地、土地平整、公墓建设等配套服务交由村股份公司进行，农民集体从中赚到了几千万元的利润；将40辆出租车的运营交给黎安镇大墩村委会的村办企业经营，解决了该村80人的就业；把项目建设中需要的混凝土、节能环保砖交给村委会经营。目前，混凝土搅拌站和节能环保砖厂已建成投产，按照设计的生产规模，每年可创造利润近3500万元，全村3480人，每人每年可分到利润1万元。
三亚市政府在征地拆迁前，就帮助村集体成立股份制公司，其主要职能是前期负责拆迁，后期经营和管理集体资产，确保村民对村级组织领导人的监督，保障村民获得分红收益。陵水县政府支持大墩村村民共同成立股份公司，管理和经营集体土地资产，为了经营好公司，他们还从外地聘请了专业技术人员参与管理、指导生产。
在新征地模式下，长期上访、冲突不断的月川村悄然息访，曾经以命相搏抵抗征地的大墩村实现了“零上访”。农民参与了城市建设，实现了集体建设用地与国有建设用地同地、同价、同权，真正做到了农民长远生计有保障。农民收入水平和生活条件发生了巨变，为党和政府赢得了民心。
二、完善征地制度的几点政策建议
从海南化解征地矛盾的经验来看，只要政府在征地拆迁中，主动走到农民中去，从农民的切身利益出发思考征地解决之道，将农民的权益纳入城市化进程中一并考虑，地方发展就能得到农民的积极配合与支持，征地难题就能迎刃而解，而且还能换来农民对党和政府的衷心拥护，促进社会和谐。
（一）改变现行征地拆迁模式，让农民成为征地拆迁的实施主体和受益者
海南等地的经验表明，让农民成为征地拆迁的实施主体，从征地拆迁的开端就能得到一笔收入，将征地拆迁成本与农民利益捆绑，避免了政府与农民的直接对立，解决了传统征地模式下地方政府陷入无解的违规违建导致的城市化高昂成本。新的征地拆迁方法，政府不要支付违章建筑和抢建抢种的款项，在征地拆迁的过程中补偿给违章建筑和抢建抢种的款项一般都大于50%。新的征地拆迁方式财务成本低、行政成本低、老百姓收益高。在征地制度改革中，应推广由农民集体成立征地拆迁公司，并作为征地拆迁实施主体的做法。地方政府经过合理评估后，将征地拆迁补偿费用统一支付给农村集体经济组织，节余部分归农村集体组织合理分配使用。
（二）实现集体建设用地和国有建设用地同地、同价、同权
政府征收集体建设用地（使用权）不能按照农用地价格的标准补偿，必须按非农用地的市场价格进行赔偿。不管城市规划区内还是城市规划区外，都应允许集体建设用地的存在，集体建设用地可以同国有建设用地一样出让其使用权。
（三）切实落实“被征地农民长远生计有保障”
借鉴海南陵水和三亚的做法，地方政府在征地时，必须留一定比例建设用地供农民长期使用，发展农民有稳定、长远收入的产业，切实实现被征地农民长远生计有保障。政府在项目资源的配置上要将有稳定、持续、较好收益的项目配置给被征地农民。在项目开发中，政府的采购制度要向农村集体组织倾斜。政府还要帮助农民完善经济组织结构，健全农村治理结构，保障全体村民长期、公平获得土地增值收益，以及将被征地农民纳入与城市职工同等的社保和养老体系。
来源：：《改革内参·综合》2012年第3期
第三篇：海南检察机关专项调查重点项目征地补偿情况
海南检察机关专项调查重点项目征地补偿情况
原标题：琼检察机关专项调查重点项目征地补偿情况
2014-06-07 09:23:58来源： 中国国土资源报作者：尹建军
记者日前从海南省检察院获悉，海南省检察机关将对全省政府投资建设的重点项目征地补偿情况开展专项预防调查，重点查找可能诱发职务犯罪的风险环节，并建立征地补偿工作的职务犯罪防控机制。
据悉，预防调查范围为2011年～2013年省、市、县政府投资的重点建设项目征地补偿工作，内容包括：征地补偿工作的基本情况，职务犯罪案件的基本情况，征地补偿工作的政策规定和制度规范，征地补偿工作中的政策缺陷、制度漏洞和机制问题，违法行为或职务犯罪的隐患、原因。
专项调查将采取查阅资料、走访、座谈、问卷调查、咨询专家、询问等多种方式进行，重点查找非规范职务行为和可能诱发职务犯罪的隐患，发现和收集职务犯罪的信息、线索，建立征地补偿工作职务犯罪防控机制，防范和遏制征地补偿工作中的职务犯罪。
第四篇：浅析中国当前征地制度及改革建议
浅析中国当前征地制度及改革建议
浅析中国当前征地制度及改革建议
（大类一班王彬2012141094137）
摘要：土地是宝贵的资源和财产，土地的征用是政府引导土地合理有序
利用的一项重要权利。随着我国经济的发展，现行的征地制度已越来越难以适应我国城市化进程和经济的快速发展。本文通过在简述我国目前征地制度现状的基础上，提出了改革征地制度的相关建议和措施。
关键字：土地；征地制度；现状；改革
On Land Expropriation System In China And The Reform Proposals
Class OneWangbin2012141094137
Abstract: Land is valuable resources and property.Land requisition is the important rights of government guiding the use of the land.With the development of the economic,the current land expropriation system is difficult to adapt to the rapid development of urbanization and economy in our country.This paper introduce the status quo of land expropriation system.On the basis of land requisition syetem reform suggestions and measures are put forward.Key words: Land;Land Expropriation;Current Situation;Reform
一、引言
土地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给与补偿的行为，征地制度是土地管理的重要制度之一1。我国的征地制度始于计划经济时代，实行土地社会主义公有制，分为国有和集体所有。由于土地征用涉及到国家、集体和农民个人三方之间的利益，因此，建立完善合理的土地征用制度对保障各方权益，尤其是农民权益显得尤为重要。随着经济的不断发展，现行的征1 曲福田，《规范政府土地征用行为，切实保护农民土地权益》，《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》2004年第12期
地制度越来越难以适应市场经济的发展要求，其内在的缺陷也日益显现。为此，改革征地制度，加速土地资源的市场化配置进程成为当前土地管理的重要课题。
二、我国当前征地制度现状
我国征地制度始于计划经济时代。经过半个多世纪的制度演化与政策调整，我国目前已近形成以《宪法》为基础，以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度法律体系。现行的征地制度在保证国家建设用地的取得、积累地方和中央财政资金、推动城市化进程和促进地区经济发展等方面起了重要的和不可磨灭的作用。然而，随着经济进程的推进，现行的征地制度也逐渐暴露出与市场经济不相协调的缺陷，主要表现在一下几个方面：
1.土地征用范围过宽。造成这一问题的原因是对公共利益界定不明确。土地征用是政府与生俱来的权利，但是为了防止滥用和泛化土地征用权，各国政府普遍强调公共利益这一条件。虽然我国《宪法》和《土地管理法》等有明确规定，土地征用必须以公共利益需为目的，但是相关法律法规对公共利益这一概念并没有做出先关界定。因此，公共目的或公共利益限定的不足为政府滥用土地征用权创造了条件，导致国家土地征用行为缺乏规范2。
2.征地补偿不合理。这一问题主要体现在两个方面：第一，征地补偿的非市场化。我国目前的土地赔偿标准是：土地补偿费为被征耕地前三年平均年产值的6~10倍，安置补偿费用为4~6倍，两者之和最高不得超过被征地前三年平均年产值的30倍。这是一种完全与市场脱节的征地补偿制度，它仅仅包括直接的损失，并未包括间接的损失。因为土地存在增值，未引入市场机制——估价制度的征地制度最终带来了诸多的问题，如干群矛盾紧张。第二，被征地农民安置困难。我国现行的征地制度由于缺乏间接损失补偿，失去土地的农民由于缺乏相应的技能，失去了赖以生存的土地之后，生存问题变得严重。失地农民的就业安置问题并未得到良好的解决。
3.缺乏健全的土地征用法律法规。自建国以来直到现在，我国任然没有一部具体而完整的《土地征用法》来规范土地征用各权利主体的权利与义务，往往是各个地方各自为政，一方面呈现土地征用碎片化，各有各的规定，各有各的要求；另一方面，各个地方在土地征用中的目的、程序、补偿以及纠纷的解决方面也缺2 葛吉琦，《国外土地征用制度的实践》，《农业经济》2002年第5期
乏具体的规范，土地征用随意性大。
4.征地过程缺乏透明度。在我国，存在的一个普遍的现状是：在整个土地征用过程中，参与主体往往是政府官员、用地单位和农民集体的个别领导，农民自身通常是被排除在外的。在具体的征用过程中，农民无法了解自己被征土地的实际面积、国家赔偿标准等。面对权益受损，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且往往被排除在土地征用政策的制定和执行之外。面对庞大的官僚机构，农民对这种不透明的决策机制无能为力，且往往忍气吞声。
三、改革建议及措施
1.缩小征地范围，切实推进以公共利益为征地标准。这主要包括两个方面：一是要明确公共利益，规范政府土地征用行为。对公共利益用地如公共交通、基础设施、环境保护。基础医疗等非盈利性用地采取土地征用的方式并实行公平补偿；对以营利为目的的经营性用地，要打破政府土地征用的垄断，在土地利用总体规划的前提下充分发挥市场机制的作用3。二是要积极发展集体建设用地使用权市场4。土地征用是支撑一国城市化进程和经济发展的重要因素，在没有找到一个好的方式替代现有征地制度下的建设用地供给和资金募集，一味的缩小征地范围也难以解决问题，反而可能引发城市化进程减缓，政府财政收入锐减等新的问题。推进集体建设用地使用权市场一方面可以缓解城市化进程中的建设用地供给紧张问题，另一方面可以提高集体用地的使用效率，推进农村经济的发展。
2.提高土地征用赔偿标准。改进当前的土地赔付只注重直接损失而忽视间接损失的赔偿机制。一方面做到提高当前直接赔付机制的赔付标准，另一方面引入土地赔付的市场化机制，加快土地估价制度的建设，为征地补偿费的测算提供依据。同时，土地征用必须改变政府单独定价的不合理方式，以估价方式进行土地赔偿，运用土地评估价格加市场价格的方式，以可以更好的维护农民权益。最后，要加强与征地制度有关的失地农民的安置再就业措施，解决失地农民生存问题，缓和社会矛盾。
3.加强土地征用的法制建设，完善相关法律法规。市场经济是法制的经济，任何主体都必须在法律的约束下行使自己的权利和履行自己的义务。在征地制度中，必须有一套完善的法制体系来规范土地征用各方的行为。一是加快完善《土3钱忠好，《中国土地征用制度反思与改革》，《中国土地科学》2004年10月第5期贾生华，《规范集体建设用地使用权市场是加快征地制度改革的突破口》
地征用法》，形成一部完整具体的土地征用法规，以达到土地征用有法可依的效果。同时，要加强征地执法力度，各级政府要严格按照征地法律程序行事，不可暗箱操作或产生寻租行为。加强征地法制宣传，增强广大农民的法制意识，使之有能力有意识的维护自己的土地财产权利。二是加强对土地征用的监督力度，建立和完善土地征用合法性审查、审批和监督程序，杜绝滥征滥用等违法行为，加强对土地征用过后的监督力度，杜绝“多征不用”或“少征多用”等违法行为的出现。三是建立和完善土地征用听证制度，充分保证农民的知情权，确保土地征用的合法与公平，以维护农民的土地权益。
4.加快被征地农民社会保障体系建设，完善社会保障体系。中国是一个农业大国，当农民土地被征之后，失地农民的安置问题往往对后期社会效益具有重大影响。对中国农民来说，一旦失去了土地，也就失去了其农民的身份和土地的福利绩效，一方面他们不能享受城市居民的社会保障待遇，另一方面又因失去了土地而丧失了农村居民社会保障待遇，最终成为弱势群体，造成被排除在社会保障体系之外的状态5。为此，必须改革现有的社会保障制度，扩大保障范围，将失地农民纳入社会保障体系之中，使之享受国民应有的待遇，维护其合法权益和国民尊严，以缓和社会矛盾和不安定因素。
5.明细土地发展权归属。当前征地制度出现问题的一个重要原因是土地发展权并没有明确的归属，造成在征地中农民权益受损的情况。一方面，可以明确规定将土地发展权和所有权一样，归属于国家，由国家决定其土地的使用方式，征地中补偿给农民的只限于使用权赔偿；另一方面，可以将土地发展权明确归属于农民，在征收土地上获得经济增值应归属于农民。
6.完善土地增值分配机制。农民与开发商、政府之间的征地矛盾，很大部分是由于土地增值过后利润分配不合理造成的。完善土地增值分配机制，用相关法律明确规定各主体之间的利润比例。在农用地转为非农业用地之后，三方按用地性质定期按比例分配增值利润，形成长期的利润分配机制。
四、结论
随着中国经济的发展，现行的征地制度显现出了各种问题。由于征地制度涉5 钱忠好，《中国土地征用制度的反思与改革》，《中国土地科学》2004年10月第5期
及到国家、集体和农民个人三方的利益6，为此，合理有效的征地制度对中国经济的发展和社会的稳定具有重要意义。中国当代的征地制度存在诸如征用范围过宽、赔偿费用低、政府随意征地、缺乏相应监管等问题，农民与政府在土地征用方面的矛盾也不断激化。为此，改革现行的征地制度，提高赔偿费用标准、完善相关征地的法律法规、杜绝政府不为公共利益而为寻租利益的征地行为等具有重大的现实意义。在中国这个农业人口占总人口70%的国家，土地征用如果忽视了这个庞大群体的利益，整个社会和国家将难以发展。同时，政府和国家必须改变以地养人的发展模式，降低地方和中央对通过卖地积累财政资金的依赖，改变经济发展方式。唯有如此，方能解决当前征地制度中存在的诸多问题，促进我国土地使用的良好发展。
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第五篇：征地制度
国外征地制度的特点及对我国征地
制度改革的启示
[ 摘要] 在国外, 土地征用制度是为了公共利益的需要而动用国家征地权的一种制度安排。从现实来看, 国外的征地制度较为有效地保障了土地所有者的利益, 可以为我国征地制度改革提供有益的借鉴。本文就是在介绍国外征地制度的基础上, 总结各国在保护被征地主体利益方面的主要特点, 并与我国征地制度进行对比分析, 从中得出对我国征地制度改革的有益启示。
[ 关键词]土地征用国际比较启示
土地征用是国家为了公共目的或公共利益需要, 依照法定程序, 强制性地取得他人的土地并给予补偿的行为。土地征用制度业已成为世界上许多国家极为重要的土地制度之一。自从1980年3 月8 日历史上第一部《土地征用法》在法国公布后, 各国的土地征用制度在发展中不断得到完善。他山之石, 可以攻玉, 国外的征地制度比较成功地保护了农地、保障了土地所有者的利益,他们提供公共利益和公共物品所需土地的市场化交易制度、最终动用征地权的制度设计无疑可以为我国征地制度改革提供有益的启示与借鉴。这在中国农地非农化的快速发展阶段, 亟需通过完善征地制度保护农民利益的现实背景下, 显得尤为重要。鉴于此, 本文就是在介绍世界上主要国家征地制度的基础上, 通过与我国征地制度进行对比分析, 从中得出对中国征地制度改革的有益启示。文章共分为四个部分, 第一部分是介绍世界上主要国家征地制度;第二部分则总结各国征地制度中在保护被征地方利益方面的一些的主要特点;第三部分则是从上文总结的几个特点出发, 对比分析中国征地制度存在的缺陷;第四部分是简要的研究结论和政策建议。
一、主要国家征地制度介绍
虽然各国的征地制度不尽相同, 但就其核心内容而言, 大多包含征地目的、征地程序、征地标准以及征地补偿费等几个方面, 因此, 本部分将就征地制度中上述几个主要的构成要素对主要国家的征地制度作一简要介绍。
(一)德国征地制度
在德国, 土地征用被称为“征收”。德国法律认为, 土地征收是特定少数人为社会公益被迫牺牲了自己的权益, 因此, 除非公共福利需要, 且经与拟征收土地所有权人多次协商购买未果以外,一概不得动用征地权, 即使动用征地权, 也必须公平合理。也就是说, 德国土地征用需要符合三个基本条件: 其一, 土地征用目的必须是为“公共利益”;其二, 必须与被征地主体进行多次协商,在协商未果的情况下才能动用征地权;其三, 征地必须保证被征地人的合法权益, 做到公平合理。虽然德国法律未对社会公共利益范围进行明确限定, 但是, 由于其他法律对私人土地或者财产给予了充分的保护, 因而使公共利益的范围受到了严格限制。
德国法律规定, 代表国家的政府机关和依法取得公益性建设的单位均可以通过请求获得国家授予的征地权, 行使德国的征地权。
德国征地补偿价格以官方公布征用决定时的交易价格为准, 补偿标准按市价评定, 以被征收人重新获得同质等量的标的物为标准。各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人, 且各类补偿应在征收决议发出之日起一个月内给付, 否则征收决议将被取消。征地补偿费的内容有: 其一,土地或其他标的物损失补偿, 以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或
市场价值为标准;其二, 营业损失补偿, 即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时或持续的损失, 以在其他土地投资可获得的同等收益为标准;其三, 征用标的物上的一切附带损失补偿。同时, 为充分保障被征地权利人的合法权益, 德国法律规定, 当被征地权利人对补偿金额有争议时, 可依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。
(二)英国征地制度
在英国, 土地征用被称为“强制购买”。英国《强制征购土地法》规定, 土地征用必须符合公共利益需要, 并且征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。英国的征地主体是英国的法定机构, 如政府机关以及自来水等公用设施单位, 征地程序主要包含四个阶段: 申请, 核准, 补偿的议定或裁决, 让与合同的订立与补偿的给付。关于土地征用补偿, 英国作了较为详尽的规定, 包括土地征用补偿原则、补偿估价日期、补偿范围和标准以及补偿争议的处理等。英国法律规定, 土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据。由于从通知被征用土地所有权人及其他相关权利人到最后取得土地往往需要花费几个月或者更长的时间, 因此, 土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定, 若补偿金额为双方同意时, 则以土地征
用通知日期为估价日期;若土地征用补偿引起争议, 可以申请土地法庭裁决补偿费, 并以土地法庭听证的最后一日为估价日期。土地征用补偿费的内容有: 其一, 土地及建筑物的补偿, 以
公开市场土地价格为标准;其二, 残余地分割或损害补偿, 以市场贬值价格为标准;其三, 租赁权损失补偿, 指契约未到期的价值及因征用而引起的损害;其四, 迁移费、经营损失等干扰的补偿;其五, 其他必要费用支出的补偿, 如律师或专家的代理费用、权利维护费用等。
(三)美国征地制度
美国联邦宪法规定:“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿, 不得征用私有财产供公共使用。”这意味着,美国土地必须具备三个要件方能征用: 正当的法律程序、合理补偿、公共使用。
美国征地程序为: 首先, 由具有资格的正式审核员在征得土地所有者同意后, 实地调查、汇总, 提交审核报告给负责征地的机构;然后, 高级监督员进一步研究是否同意审核员提出的征地补偿价格;再次, 征地机构向土地所有者或相关利害关系人报价。若产权方对政府征地报价存有异议, 可以与政府进行谈判;若仍不能达成一致,政府及有关机关则实施强制征用。
美国土地征用补偿以征用前的土地市场价格为计算标准, 充分考虑土地所有者的利益。在计算土地征用补偿费时, 不仅考虑土地现有价值, 而且考虑土地未来价值, 还考虑因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。
(四)加拿大征地制度
加拿大土地征用制度具有三个特点: 其一, 公共利益界定极为严格, 仅限为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校医院、社会福利等方面;其二, 征地主体多元化。加拿大法律规定, 只要征地目的符合公共利益标准, 政府及各行业部门、机构组织, 甚至是私人企业, 都可以通过立法授权享有征地权;其三, 征地程序大体包括征地申请、征地目的审核、土地登记、征地赔偿四个阶段, 并全程公开。
(五)日本征地制度
日本《土地收用法》规定, 土地征用必须从公共利益出发, 并采取概括兼列举式对公共利益进行了界定, 公共利益界定十分具体、明确。
日本征地程序一般包括六大环节: 申请征地, 登记土地和建筑物, 达成征购协议, 申请征用委员会的裁定, 让地裁定, 征用终结。日本征地补偿费的内容主要为: 其一, 征用损失赔偿, 并按征地批准时的市场价格计算;其二, 通损赔偿, 即对权利者因征地而可能受到的附带性损失进行补偿。此外, 对被征用者在收益上所受的损失也进行赔偿;其三, 少数残存者补偿, 即对因征地使得人们脱离生活共同体造成的损失进行赔偿;其四, 离职者赔偿, 即对土地权利人的雇佣人员因土地被征用而失业时发生的损失进行赔偿;其五, 事业损失赔偿, 即对公共事业完成后产生的噪音、废气、水污染等造成当事人的损失进行赔偿。此外, 征用补偿除采取现金补偿外, 尚有换地、耕地开发、宅地开发、代为迁移和工程代办等其他方式。
(六)韩国征地制度
韩国的法律规定, 土地征用必须为公共利益服务, 并采用概括兼列举式对公共利益进行了界定。韩国土地征用大致经历下列程序: 公益事业项目人需要征用或使用土地时, 必须依据总统令, 接受建设交通部部长对项目资格的审查和批准;当项目获准发布公告以后, 项目人为了征得或者取消该土地的使用权, 应按总统令, 与土地的所有人和关系人进行协商。若达不成协议或者不能协商, 项目人应该在项目获准公告发布之日起的一年以内, 向管辖地的土地征用委员会提出
征用裁决。
韩国征地补偿内容主要为: 其一, 地价补偿,并统一以公示地价为征收补偿依据;其二, 残余地补偿, 即对因土地征用导致的残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程等给予的补偿;其三, 迁移费用补偿, 即对被征地上的定着物给予迁移补偿费用;其四, 其他损失补偿, 即对土地征用致使被征者或关系人蒙受的经济损失给予相应的补偿。
二、国外征地制度的主要特点
以上所选几个国家对我国来说极具代表性,很值得借鉴。欧洲的德国、英国以及北美的美国、加拿大是当今西方发达国家的主要代表, 这些国家的各项制度经过多年的发展和完善, 已基本趋于成熟, 至于日本、韩国则与我国同属于亚洲国家, 是我们的近邻, 因此, 日、韩等国的土地征用制度对我国来说具有重要的借鉴意义。从以上对这些国家征地制度的简要介绍中, 可以粗略的认识国外征地制度在保护被征地方利益方面的一些的主要特点。
(一)清晰的土地产权安排是保护被征地主体利益的重要前提
西方大多数发达国家都以土地私有制为主,土地属于个人所有, 土地产权安排清晰, 征地主体及客体都比较明确, 同时国家的法律也强调对个人财产权的保护, 例如法国的《人权宣言》指出,“财产权是不
可侵犯的神圣权利”;美国联邦宪法也规定,“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产”, 在征用土地的时候, 政府必须要尊重个人的财产权。制度经济学告诉我们, 明晰的产权是市场交易的基础, 在清晰的产权安排下, 一方面政府可以运用市场规律较为顺利的实施土地征用, 另一方面也使得被征地主体有了维护自身利益的基础。
(二)明确的征地范围是防止征地权滥用的有效保证
各国的征地制度在界定征地范围时, 不约而同的提到了只有为了公共利益才可以征用土地,从国外的经验来看, 各国对公共利益的界定大体可分为三种方式: 其一, 列举兼概括式, 代表性国家有加拿大、日本、韩国等。这一方式严格限定“公共利益”的范围, 公共利益的界定十分具体、明确、可操作性强。例如, 日本把征地仅仅限于依据《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》等法律规定的公路、水库、堤防以及港湾建设;其二, 严格论证式, 代表性国家有美国、英国。例如英国在征地前要确认征用的土地是否适用《强制征购土地法》, 而确认适用该法的门槛很高, 征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”, 比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失等;其三, 概括式列举, 代表性国家有
德国和法国。这一方式虽然没有象第一种方式那样详细规定了“公共利益”的范围, 但通过其他方面的规定来保证土地征用公共利益的实现。例如, 德国虽然没有对土地征用公共利益的范围进行直接明确的限定, 但是, 它通过其它法律给予私人土地或财产以充分的保护, 从而间接限定了征地范围。可见, 西方发达国家在界定征地范围时, 对于“公共利益”的征地目的作了极为严格的限制, 这是防止征地权滥用、行政权力侵犯个人权利的有效保证。
(三)科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键
能否科学合理地确定征地补偿标准问题, 是一个国家或地区征地制度发展完善与否的重要体现。西方发达国家在制定征地补偿标准时大多按公平市场价格定价, 即以被征土地征用时在公开市场上能得到的公平市场价格为计算依据, 它可使买卖双方都愿意接受。在认定征地补偿内容时, 或遵循完全补偿原则, 或遵循不完全补偿原则, 或遵循相当补偿原则。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同一的生活状态所需要的代价为补偿标准, 既包括直接损失, 也包括间接损失。不完全补偿强调补偿仅限于被征用财产的价值;可以量化的财产损失、迁移损失、营业损失以及各种必要的费用等具有客观价值而又能举证的具体损失。相当补偿强调视情况不同或采用完全补偿或采用不完全补偿。一般情况下,本着宪法对财产权和平等原则的保障, 对特别的财产征用侵害给予完全补偿, 对特殊情况可以准许给予不完全补偿。从各国的发展趋势来看, 土地征用补偿范围与标准均呈现日渐放宽之势, 往往对被征用主体所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿, 而这种合理、充分、完全的补偿是保护被征地主体利益的关键。
(四)完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础
总体来看, 国外较为完善的征地一般除了包括征地申请、审查、批准、征地公告等环节外, 还规定了被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序。尽管各国征地程序的侧重点不同, 严格程度存在一定差异, 但都强调整个征地程序的公众参与、过程公开。例如, 日本公益事业项目人要将公益事业项目的认定申请, 按规定提交给都道府县地方政府的知事, 或者建设大臣。建设大臣或者都道府县地方政府知事将举行听证会, 并提供材料供人们自由阅览, 最后在听取有关专家和群众意见的基础上3 个月之内对土地征用进行申请的认定;在加拿大, 从预征土地、批准、补偿到进入使用土地, 都要求必须告知被征者, 有的甚至明确要求有公告;区对土地征用程序都有严格的规定。由于有一整套完善的征地程序, 同时在这一过程中强调公众参与、以及征地过程的全程公开, 因此, 在公众的监督下, 土地征用的公共目的以及被征地主体的利益得到了较为有效的维护。
三、国内外征地制度的对比分析
从上文的分析中可以看出, 国外的征地制度之所以能够有效保护被征地主体的利益, 与清晰的产权安排、明晰的征地范围、合理的补偿标准和范围以及完善的征地程序是分不开的, 而我国征地的征地制度恰恰是在这几个方面上存在着一定的缺陷, 这也直接导致了农民在征地过程中的利益得不到有效的维护。
(一)模糊的农地产权安排使得农民丧失了维护自身权益的基础
我国《土地管理法》规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理, 已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体所有, 村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”但问题是究竟产权主体是谁、是哪一级集体经济组织法律中并无明文规定, 因此也就造成了“ 人人有权、人人无权”的尴尬局面。与国外清晰的产权安排相比, 我国这种模糊的产权安排使得土地征用过程中, 缺乏真正所有权主体的所有权能对土地征用的制约作用, 其后果必然是使得真正的土地所有者的权益得不到有效的维护, 农民丧失维护自身权益的基础。
(二)宽泛的征地范围容易诱发征地权的滥用
与国外明确的征地范围相比, 我国在进行土地征用时界定的征地范围显然显得过于宽泛。尽管说我国《宪法》也规定了“国家为了公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用”, 但相关法律不仅未对什么是公共利益的需要以及什么是非公共利益的需要做出明确界定, 反而规定凡国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业等, 都可征收集体土地, 这在事实上造成了把征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为一切用地项目, 这在世界各国的征地制度中是绝无仅有的。与此同时, 由于没有明确“公共利益”的内涵, 使得政府的任何征地行为都可以被其解释为了“公共利益”的需要, 很容易诱发征地权的滥用, 事实证明, 如果国家征用权不能受到很好的限制, 将会严重侵犯土地所有者的利益。
(三)偏低的征地补偿标准无法保证农民合理的土地权益
我国现行法律法规规定, 土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据。《土地管理法》规定的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6～10 倍和4～6倍。两项之和, 低限是10 倍, 高限为16 倍, 特殊情况最高不能超过30 倍。与国外按照市场定价的原则制定的征地补偿标准相比, 我国的征地补偿标准至少存在以下两个缺陷: 第一, 我国的征地补偿费的测算不够科学, 现行的按照被征前三年耕地平均年产值的若干倍计算征地补偿费的方法, 其本质是行政决定的征地补偿标准, 由于土地的区位不同以及土地的利用方式、种植方式、市场情况等条件的不确定性, 因此, 前3 年平均年产值根本不能反映被征用土地的区位条件和本质特征的内在差别, 与国外的征地补偿基本以市场价格为标准确定的情况有较大差异。事实上, 这种与市场定价没有关系的政策定价远不能够保证农民在土地被征用后仍能达到原有的生活水平。第二, 征地补偿的范围过窄, 我国的征地补偿费仅仅补偿了与被征用主体有直接关联的经济损失, 仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项内容, 与国外给予被征地主体更充分、更完全的补偿相比, 我国的征地补偿范围明显显得过窄, 一些可以量化的补偿如残余地补偿以及其各种必要的费用都未纳
入补偿范围。
(四)不健全的征地程序剥夺了农民的参与权和申诉权
从国外的经验来看, 完善公开的征地程序是保证被征地主体充分参与征地并维护自身利益的重要基础, 然而, 在我国, 现有的征地程序中缺乏国外诸多保证被征地主体知情权、参与权以及申诉权的规定。我国《土地管理法》第22, 23 条的规定, 列入国家固定资产投资计划或准许建设的国家建设项目的建设单位, 持国务院土地主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件, 经县级以上地方人民政府审查同意后, 由土地管理部门召集用地单位、被征地单位签订征地协议, 征地文件批准后, 由县级以上土地管理部门向被征地单位发出征地通知书, 限期划拨土地。简而言之, 我国的土地征用程序包括如下几个环节: 申请———>审查———>批准———>公告———>颁发使用证。与国外完善的征地程序相比, 我国的征地程序至少在以下几个环节存在漏洞, 其一, 我国征地程序中虽然规定了征地要公告, 但公告是在在征地范围、补偿标准以及安置标准都已经确定的情况下进行的, 这事实上是事后公告, 而并非国外征地程序中的事前公告, 其目的也并非是为了让被征地主体参与到征地过程中, 充分行使自己的知情权, 而只是通知被征地农民到指定的单位办理补偿登记手续, 因此, 在很多地方, 这种公告实际上已经演化为一种通知性的甚至是强制性的公告;其二, 征地中政府仅仅只需要“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”，而农民由于缺乏对征地中间一些诸如补偿标准、补偿安置方案等重要问题发表意见的渠道, 因此, 这种“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”的要求在现实中往往没有任何体现, 而在国外的征地过程中一般都会在征地之前召开听证大会,土地所有者可以对征地中间的重要问题提出自己的看法, 并同征地方协商解决;第三, 我国征地中间缺乏必要申诉和仲裁程序,按照土地管理法规定, 对补偿标准有异议的,“有县级以上地方人民政府协调, 协调不成的, 又批
准征用土地的人民政府裁决”, 这实际上是让政府既是管地者, 又是用地者, 还是出现争议时的裁决者, 这种既当“运动员”又当“裁判员”的做法很难保证政府在发生争议时有效维护农民的利益。
四、简要的研究结论与政策建议
通过对中外土地征用制度的比较分析, 可以发现: 明晰的土地产权, 公共利益的土地征用目的, 市场定价的征地标准和较为宽泛的补偿范围, 体现公正、公平、公开的征地程序以及完善的申诉程序, 是这些国家土地征用制度得以成功的关键因素。这种征地制度安排背后的深层指导思想在于对个人财产权的充分尊重。这样的征地制度安排既有效地保护了被征地主体土地权益, 又保证了土地征用的权威性和公平性。相反, 我国现行的土地征用制度存在土地产权不明、征用目的界定不清、征地范围过大、征地补偿水平偏低、征地过程缺乏公开透明等缺陷, 并产生极大的社会矛盾。为此: 第一, 通过强化农民的承包经营权, 进一步将其物权化, 明确土地征用中农民的土地产权主体, 充分尊重农民的土地产权权益,在土地产权制度安排上为农民有效保护自己的土地权益提供制度保障。第二, 合理界定公共利益的范围。
短期内, 依靠法律形式明确界定公共利益的范围;长期趋势看, 建立严格的土地征用审查制度, 形成良性的公众参与机制, 提高土地征用过程中农民决策参与度, 从根本上约束政府可能的扩张征地范围的冲动。第三, 在现有财力允许的情况下, 尽可能地提高征地补偿水平, 最大限度地保证农民失去土地后生活水平不下降。从长期趋势看, 采用市场定价方式作为征地补偿计算依据, 扩大征地补偿范围。第四, 建立独立于土地征用者和土地所有者之外的第三方仲裁机构, 改变过去政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法。
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