征地制度改革：实地调查与改革建议

第一篇：征地制度改革：实地调查与改革建议

征地制度改革：实地调查与改革建议

一、公共目的的界定

大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由，是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。

一般说来，关于国家强制征地的法律有三种方式

来定义公共目的：（1）国家只能因公共目的而征地的一般原则；（2）列出可以定义为公共目的的具体公共用途；（3）两者结合使用。一般原则方式只说明征用的土地必须用于公共用途这一原则，这种方法给与国家行政机构极大的自由裁量权，也给与国家司法机构极大的法律解释权，它可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质。

列举法明确规定只能对如学校、公路和政府办公楼等公共目的征用土地。一般说来，与一般原则法相比，列举法极大地限制了行政和司法部门的自由裁量权。列举可以是排他性列举或包容性列举。排他性列举是列举出所有公共目的，在此之外国家不得行使其征地权力。

而包容性列举则是把列出的公共目的名单和一般原则结合使用，如果征地目的属于这一名单或符合这一一般原则，国家便可以征地。

中国目前使用的是一般原则方法，规定国家可因公共利益征地，但没有规定因公众利益征地的范围②「宪法规定国家有权因公共利益需要进行征地。1998年《土地管理法》重申了宪法的这一规定，但没有界定哪些用途属于公共利益。该法的实施细也没有对之给予详细说明。这样，国家机关在处理哪些情况属于公共利益这个问题上拥有完全的自由裁量权。」。

中国现行的征地法律制度还规定，除少许例外，所有非农用地都必须使用国有土地。如果计划农转非的土地属农村集体所有，则必须通过一定程序先把所有权转为国有，即征地。在这种征地制度下，国家不仅可以因“公共利益”征用农民的土地，而且还可以征用土地用于其他所有非公共用途。因为现有的法律制度禁止将集体所有的土地直接转为非农业的商业用途，任何用于商业用途的农地必须经过国家征地将农地转为国家所有。由于对“公共利益的需要”没有明确的定义，再加上国家在土地农转非上的垄断地位，使国家的征地中有很大一部分是因营利性的商业目的征地。

这也是我们最近在实地调查中发现的实际情况。在我们走访的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地产、加油站、采石场和工业设施等商业用途。在剩余的16起总的说来属于公共用途的征地中，很多是同时具有商业和公共设施建设的“双重用途”.例如，安徽省的一个村子中有10亩土地于1997年被征来建设学校。学校建成后，该学校又将一部分建筑物作为店铺出租给许多商店的老板，每32平方米的店铺每月收取100多元租金。

中国土地征用制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”上。在这种体制下，至关重要的是，国家必须继续严格制定严格的法律和切实实施法律，从而确保土地农转非符合政府的土地利用规划和防止农地过于流失。从中国的执法实际和中国的大陆法系传统来看，最好的方法是在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公共利益”.尽管这样的列举几乎包括所有可能的“公共利益”，但肯定还会有一些例外。因此，列举应该是包容性列举，而不应该是排他性列举，同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由国务院批准。

二、征地补偿

中国当前的土地征用制度，存在两个不同但互有联系的补偿问题。一是征地的补偿标准，二是作为土地所有者的集体与拥有30年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。对这两个问题的探讨不仅适用于国家征地的情况，而且也适用于目前在一些地区试点的集体建设用地流转。

1.补偿费。大多数国家的征地法律都对补偿水平做了象“公平的市场价”或“公正补偿”这类宽泛的定义。在大多数市场经济国家中“，公正补偿”定义为买卖双方愿意接受的价格。在中国的香港特别行政区，补偿标准为“财产征收当日被征用财产的公开市场价”.根据香港土地管理署的规定，确定被征用财产的公开市场价值的基础是“征地当日同一地区同类财产的市场交易证据。评估过程包括比较被征用的财产和同类财产的市场交易价，并且要根据如位置、环境、建筑状况……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各种因素进行必要的调整。”

重要的是，许多国家规定，政府不仅要向土地所有者给予补偿，而且还必须向承租人给予补偿。

例如，在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。加拿大明确规定要向承租人给予补偿。政府根据以下因素确定对承租人的补偿：（1）租赁期限以及租约上剩余的年数；（2）有无续租权或续租的预期；（3）承租人对土地的投入

第二篇：浅析中国当前征地制度及改革建议

浅析中国当前征地制度及改革建议

浅析中国当前征地制度及改革建议

（大类一班王彬2012141094137）

摘要：土地是宝贵的资源和财产，土地的征用是政府引导土地合理有序

利用的一项重要权利。随着我国经济的发展，现行的征地制度已越来越难以适应我国城市化进程和经济的快速发展。本文通过在简述我国目前征地制度现状的基础上，提出了改革征地制度的相关建议和措施。

关键字：土地；征地制度；现状；改革

On Land Expropriation System In China And The Reform Proposals

Class OneWangbin2012141094137

Abstract: Land is valuable resources and property.Land requisition is the important rights of government guiding the use of the land.With the development of the economic,the current land expropriation system is difficult to adapt to the rapid development of urbanization and economy in our country.This paper introduce the status quo of land expropriation system.On the basis of land requisition syetem reform suggestions and measures are put forward.Key words: Land;Land Expropriation;Current Situation;Reform

一、引言

土地的征用是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给与补偿的行为，征地制度是土地管理的重要制度之一1。我国的征地制度始于计划经济时代，实行土地社会主义公有制，分为国有和集体所有。由于土地征用涉及到国家、集体和农民个人三方之间的利益，因此，建立完善合理的土地征用制度对保障各方权益，尤其是农民权益显得尤为重要。随着经济的不断发展，现行的征1 曲福田，《规范政府土地征用行为，切实保护农民土地权益》，《中国工业化、城镇化进程中的农村土地问题研究》2004年第12期

地制度越来越难以适应市场经济的发展要求，其内在的缺陷也日益显现。为此，改革征地制度，加速土地资源的市场化配置进程成为当前土地管理的重要课题。

二、我国当前征地制度现状

我国征地制度始于计划经济时代。经过半个多世纪的制度演化与政策调整，我国目前已近形成以《宪法》为基础，以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度法律体系。现行的征地制度在保证国家建设用地的取得、积累地方和中央财政资金、推动城市化进程和促进地区经济发展等方面起了重要的和不可磨灭的作用。然而，随着经济进程的推进，现行的征地制度也逐渐暴露出与市场经济不相协调的缺陷，主要表现在一下几个方面：

1.土地征用范围过宽。造成这一问题的原因是对公共利益界定不明确。土地征用是政府与生俱来的权利，但是为了防止滥用和泛化土地征用权，各国政府普遍强调公共利益这一条件。虽然我国《宪法》和《土地管理法》等有明确规定，土地征用必须以公共利益需为目的，但是相关法律法规对公共利益这一概念并没有做出先关界定。因此，公共目的或公共利益限定的不足为政府滥用土地征用权创造了条件，导致国家土地征用行为缺乏规范2。

2.征地补偿不合理。这一问题主要体现在两个方面：第一，征地补偿的非市场化。我国目前的土地赔偿标准是：土地补偿费为被征耕地前三年平均年产值的6~10倍，安置补偿费用为4~6倍，两者之和最高不得超过被征地前三年平均年产值的30倍。这是一种完全与市场脱节的征地补偿制度，它仅仅包括直接的损失，并未包括间接的损失。因为土地存在增值，未引入市场机制——估价制度的征地制度最终带来了诸多的问题，如干群矛盾紧张。第二，被征地农民安置困难。我国现行的征地制度由于缺乏间接损失补偿，失去土地的农民由于缺乏相应的技能，失去了赖以生存的土地之后，生存问题变得严重。失地农民的就业安置问题并未得到良好的解决。

3.缺乏健全的土地征用法律法规。自建国以来直到现在，我国任然没有一部具体而完整的《土地征用法》来规范土地征用各权利主体的权利与义务，往往是各个地方各自为政，一方面呈现土地征用碎片化，各有各的规定，各有各的要求；另一方面，各个地方在土地征用中的目的、程序、补偿以及纠纷的解决方面也缺2 葛吉琦，《国外土地征用制度的实践》，《农业经济》2002年第5期

乏具体的规范，土地征用随意性大。

4.征地过程缺乏透明度。在我国，存在的一个普遍的现状是：在整个土地征用过程中，参与主体往往是政府官员、用地单位和农民集体的个别领导，农民自身通常是被排除在外的。在具体的征用过程中，农民无法了解自己被征土地的实际面积、国家赔偿标准等。面对权益受损，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且往往被排除在土地征用政策的制定和执行之外。面对庞大的官僚机构，农民对这种不透明的决策机制无能为力，且往往忍气吞声。

三、改革建议及措施

1.缩小征地范围，切实推进以公共利益为征地标准。这主要包括两个方面：一是要明确公共利益，规范政府土地征用行为。对公共利益用地如公共交通、基础设施、环境保护。基础医疗等非盈利性用地采取土地征用的方式并实行公平补偿；对以营利为目的的经营性用地，要打破政府土地征用的垄断，在土地利用总体规划的前提下充分发挥市场机制的作用3。二是要积极发展集体建设用地使用权市场4。土地征用是支撑一国城市化进程和经济发展的重要因素，在没有找到一个好的方式替代现有征地制度下的建设用地供给和资金募集，一味的缩小征地范围也难以解决问题，反而可能引发城市化进程减缓，政府财政收入锐减等新的问题。推进集体建设用地使用权市场一方面可以缓解城市化进程中的建设用地供给紧张问题，另一方面可以提高集体用地的使用效率，推进农村经济的发展。

2.提高土地征用赔偿标准。改进当前的土地赔付只注重直接损失而忽视间接损失的赔偿机制。一方面做到提高当前直接赔付机制的赔付标准，另一方面引入土地赔付的市场化机制，加快土地估价制度的建设，为征地补偿费的测算提供依据。同时，土地征用必须改变政府单独定价的不合理方式，以估价方式进行土地赔偿，运用土地评估价格加市场价格的方式，以可以更好的维护农民权益。最后，要加强与征地制度有关的失地农民的安置再就业措施，解决失地农民生存问题，缓和社会矛盾。

3.加强土地征用的法制建设，完善相关法律法规。市场经济是法制的经济，任何主体都必须在法律的约束下行使自己的权利和履行自己的义务。在征地制度中，必须有一套完善的法制体系来规范土地征用各方的行为。一是加快完善《土3钱忠好，《中国土地征用制度反思与改革》，《中国土地科学》2004年10月第5期贾生华，《规范集体建设用地使用权市场是加快征地制度改革的突破口》

地征用法》，形成一部完整具体的土地征用法规，以达到土地征用有法可依的效果。同时，要加强征地执法力度，各级政府要严格按照征地法律程序行事，不可暗箱操作或产生寻租行为。加强征地法制宣传，增强广大农民的法制意识，使之有能力有意识的维护自己的土地财产权利。二是加强对土地征用的监督力度，建立和完善土地征用合法性审查、审批和监督程序，杜绝滥征滥用等违法行为，加强对土地征用过后的监督力度，杜绝“多征不用”或“少征多用”等违法行为的出现。三是建立和完善土地征用听证制度，充分保证农民的知情权，确保土地征用的合法与公平，以维护农民的土地权益。

4.加快被征地农民社会保障体系建设，完善社会保障体系。中国是一个农业大国，当农民土地被征之后，失地农民的安置问题往往对后期社会效益具有重大影响。对中国农民来说，一旦失去了土地，也就失去了其农民的身份和土地的福利绩效，一方面他们不能享受城市居民的社会保障待遇，另一方面又因失去了土地而丧失了农村居民社会保障待遇，最终成为弱势群体，造成被排除在社会保障体系之外的状态5。为此，必须改革现有的社会保障制度，扩大保障范围，将失地农民纳入社会保障体系之中，使之享受国民应有的待遇，维护其合法权益和国民尊严，以缓和社会矛盾和不安定因素。

5.明细土地发展权归属。当前征地制度出现问题的一个重要原因是土地发展权并没有明确的归属，造成在征地中农民权益受损的情况。一方面，可以明确规定将土地发展权和所有权一样，归属于国家，由国家决定其土地的使用方式，征地中补偿给农民的只限于使用权赔偿；另一方面，可以将土地发展权明确归属于农民，在征收土地上获得经济增值应归属于农民。

6.完善土地增值分配机制。农民与开发商、政府之间的征地矛盾，很大部分是由于土地增值过后利润分配不合理造成的。完善土地增值分配机制，用相关法律明确规定各主体之间的利润比例。在农用地转为非农业用地之后，三方按用地性质定期按比例分配增值利润，形成长期的利润分配机制。

四、结论

随着中国经济的发展，现行的征地制度显现出了各种问题。由于征地制度涉5 钱忠好，《中国土地征用制度的反思与改革》，《中国土地科学》2004年10月第5期

及到国家、集体和农民个人三方的利益6，为此，合理有效的征地制度对中国经济的发展和社会的稳定具有重要意义。中国当代的征地制度存在诸如征用范围过宽、赔偿费用低、政府随意征地、缺乏相应监管等问题，农民与政府在土地征用方面的矛盾也不断激化。为此，改革现行的征地制度，提高赔偿费用标准、完善相关征地的法律法规、杜绝政府不为公共利益而为寻租利益的征地行为等具有重大的现实意义。在中国这个农业人口占总人口70%的国家，土地征用如果忽视了这个庞大群体的利益，整个社会和国家将难以发展。同时，政府和国家必须改变以地养人的发展模式，降低地方和中央对通过卖地积累财政资金的依赖，改变经济发展方式。唯有如此，方能解决当前征地制度中存在的诸多问题，促进我国土地使用的良好发展。

参考文献：

1.毕宝德，《土地经济学》，[北京]中国人民大学出版社2005年版。

2.刘浩，《国外土地征用制度的实践及其对我国征地制度改革的启示》，《江苏社

会科学》2002年第2期。

3.钱忠好，《中国土地征用制度：反思与改革》，《中国土地科学》2004年第15

期。

4.钱忠好，《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社，1999年。

5.钱忠好，《中国农地保护：理论与政策分析》，《管理世界》2003年第10期.6.商春荣，《土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护》，《农业经济问题》

1998年第5期。

7.汪辉，《城乡结合部的土地征用》，《中国农村经济》2002年第2期。

8.牛若峰，《农民集体所有土地非农转移中的产权利益问题》，《现代经济探讨》

2003年第12期。

9.曲福田，《土地行政学》[M],南京：江苏人民出版社，1997

10.闫振华，《我国集体征地制度之弊端》，《河南商业高等专科学校学报》2001

年第2期。6 葛吉琦，《国外土地制度的实践》，《农业经济》2002年第5期

第三篇：征地乱象与农村土地征用制度改革

征地乱象与农村土地征用制度改革

廖富洲

[摘要]改革开放以来，我国征地规模巨大，违法违规征地现象屡禁不止，其根源在于征地范围过大、农村集体土地产权虚置、征地程序不完善不规范、土地财政和政绩考核的驱动、征地政策监督不力等。加快农村土地征用制度改革，必须明确界定国家征地的公共利益范围、进一步明晰农村集体土地产权主体、建立完善的土地征用程序规范体系、实行多元化补偿安置方式、推进农村集体建设用地合法入市、严格征地监督制约等。

[关键词]征地乱象；征地制度改革；问题

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农村集体土地被征用，因征地而引起的矛盾和冲突也越来越多，加上一些地方在征地中违规操作，盲目圈占，侵害农民权利，导致农民上访和涉地案件频繁发生，影响社会稳定，在一定程度上已演变成了一个严重的社会问题。因此，加快农村土地征用制度改革，保障农民合法利益，是今后一个时期我们面临的一个非常重要而紧迫的问题。

一、地方征地乱象频发的主要根源

（一）征地范围过宽，征地权力滥用

我国除了1953年《政务院关于国家建设征用土地办法》、1958年《国家建设征用土地办法》和1982年《国家建设征用土地条例》是直接针对土地征收征用的法规文件外，至今还没有一部具体的法律来约束规范土地征用各权利主体的权力、保护被征地农民的权利，给征地留下了诸多后患。尤其是就我国目前相关法律来看，更没有一部法律对国家征地中涉及的公共利益作出一个明确具体的界定。这种制度上的抽象性为地方政府任意解释“公共利益”进而滥用征地权提供了法规空子，给多征多占、侵犯农民土地权益留下了漏洞，也为房地产企业炒地、圈地、乱占滥用农地提供了借口。按照现行的制度设计，任何单位和个人需要使用土地，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的属于农村集体的土地，从而将宪法规定的征地范围从公共利益的需要，扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。征地已成为满足各类建设用地的主要途径，大量营利性项目通过种种手段获得政府批准，以“公共利益”的名义得到批准，从而导致实践中征地权被滥用，征地范围过宽。一些地方就是利用现行征地制度的不完善和所掌管的征地主导权，以征地牟取暴利，把土地当作第二财41政，低征高卖，以地生财，赚取快钱，形成征得越多、获得土地收益越大的恶性循环，这是“圈地风”越演越烈的根源。

（二）集体土地产权虚置，农地入市受严格限制

目前我国法律对农村集体土地所有权主体的界定是模糊和抽象的。按照法律规定，农村集体是农地的所有者，拥有土地的占有权、使用权、收益权和处分权，但无论是我国的《土地管理法》还是《土地承包法》，都没有对农村集体土地所有权主体进行明确的界定。所谓的“农村集体”是一个抽象的集合群体，不具有法律上的人格，也不具有真正意义上的土地所有权。规定农村土地“集体所有”，使得权属主体处于缺失和虚置状态，财产归属不清，谁真正拥有土地，实际上并不明确具体。正是由于农村土地产权制度所存在的所有权主体的模糊和缺位，直接导致了责权利不清，农民土地产权不被尊重和承认，农地产权不断受到侵犯，农民合法权益得不到充分保障，也为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益提供了条件，是地方政府违规违法大肆征占耕地的制度原因。

农地产权的缺陷，农地入市受到的制度限制，使得农民无法通过市场获取土地收益，也导致土地价格形成机制不顺。根据我国法律，集体土地只有被征为国有以后，才能进入土地市场。就是说，我国目前的农业用地是无法直接进入非农土地市场的，这种制度安排导致被征地农民的利益受到损害。对于土地的所有者和承包者来说，他们都具有为自己谋取利益的本性，都希望在保证自己土地利用效用满足情况下，能够利用土地获取一定的收益，但在目前的土地制度框架下却难以实现，特别是对农民来说更是如此。正是由于农地合法入市受到政策限制，农民既无法通过市场获取土地收益，也使土地价格形成机制不顺，城乡土地市场相互分割，城乡土地价格差距巨大，农地不断被侵蚀。实践中，由于缺乏规划指导和用地指标的限制，许多地方大量农村集体建设用地自发、盲目、隐蔽地进入土地市场，造成违规项目不断出现，土地规划指标屡遭突破，建设用地供应总量难以有效控制，严重干扰了正常的土地市场秩序。

（三）征地程序不规范，征地行为扭曲

从我国目前的征地程序来看，一方面，程序比较复杂，过于繁琐，强化了政府职能部门对农地管制的行政权力。我国现行的土地征用制度为了体现“最严格的耕地保护”的立法动机，在土地征用的程序和环节上，沿用了过去以政府为主导的计划经济管理模式，在程序性的规定上制定了最严格的实体性内容，使得征地程序种类多、步骤杂，流程长、盖章多、交叉重复多、搭车收费多、资料量大、报件繁琐等。过于严格复杂的征地程序进一步强化了职能部门对农用地的管制，为政府滥用征地权创造了有利条件。另一方面，很多征地程序在实践中又流于形式。如《土地管理法实施细则》和《征用土地公告办法》都对土地征用规定了“两公告一登记”等制度，但实施中往往执行力度不够，没有真正落到实处，暗箱操作严重。征地过程缺乏民主性，公众参与征地决策并未被严格实施，征地只是少数人说了算，没有充分考虑被征地的村集体特别是农民的意见，剥夺了农民的知情权、参与权和合理申诉权，甚至有些地方政府以征地之名行“圈地之实”。尤其是在土地规划、审查公共利益、确定征地补偿标准等重大问题时，把农民排斥在外，也缺乏公开公正和有效的听证制度；在征地补偿中，缺乏独立、科学的评估机构，对于补偿费和安置办法等，农民只能被动接受已经约定好了的条件；一旦发生纠纷，农民也常常没有相应的司法救助和顺畅的申诉渠道，很易激化矛盾。

（四）对土地财政的依赖，官员政绩考核的驱动

我国实行分税制财政体制后，财权上移，事权下移，使地方政府经济利益独立化，地方政府的财政收入与本地的经济发展水平呈现出正相关关系。从我国现阶段中央与地方事权和财权的构成比例来看，地方政府的财权事权是不对称的，很多地方财政入不敷出。而在现行土地制度下，由于土地能够给地方政府带来巨大的财政收入，因此土地财政成为地方政府增加收入的一个重要渠道。此外，中央在土地出让金管理上缺乏法律约束，也激励了地方政府的卖地冲动。一些地方政府把土地出让金当成了新的经济增长点甚至摇钱树，最大限度地多征地，以获取最大规模的土地出让金，也导致土地滥征乱象频生。

就对地方政府及官员的考核来看，我国的地方官员是任期制的，任职期间的政绩决定着官员的升迁和以后的政治前途。对官员政绩考核的主要是上级官员和单位，而考核的标准则是任期内的“业绩”或政绩。在以经济发展为中心任务的大环境下，对官员进行考核的最有效、最直接的办法就是看主要经济指标的增长速度，实际上就是GDP考核，通过地区经济增长速度、城镇化率、招商引资额、税收和财政收入等经济指标来考核官员的业绩。为了实现执政期间政绩的最大化，很多地方政府官员不可避免地以机会主义倾向搞短期行为，在任期内大搞看得见的“政绩工程”、“形象工程”，而更多地动用土地征用权以增加财政收入、搞项目建设是显示政绩、增加晋升资本最直接和显著的方法。因而，许多地方都实施以“资源换项目”，以“土地换投资”的经济发展方法，导致耕地越征越多、建设项目越来越多、占地规模越来越大，呈现一片“繁荣”景象。

（五）征地政策监督“虚脱”，政府权力约束不力

我国目前还没有建立起科学的、明确的土地征用责任制度保障及责任追究机制，在征地过程中缺乏一个具有相对独立性的监督机构，监管工作比较薄弱，征后跟踪检查相对滞后，导致地方政府容易在征地过程中通过多征滥征谋取利益。这是造成征地权被大肆滥用，征地太多太滥的一个重要原因。从中央到地方，国土资源系统掌握着土地的审批权、执法权，掌握着大量预算资金的管理和支配权，在行使这些权力的时候，也有一定的自由裁量权，因此容易滋生权力腐败和商业贿赂。目前，我国的征地监管机制也存在一些困境：作为地方政府土地管理部门的土地监察机构，难以对越权批地、非法管地及乱占滥用等违法问题进行有效的防范和查处，对土地违法主体（尤其是地方政府）的行政处罚缺少有效的制裁手段，执行起来比较难。在土地征用中，越权批地、边报边批、未批先征、未批先用等情况较为普遍，即使事后被查出，也多是通过补办征地手续，把不合法的征地行为披上合法的外衣。同时对非法占地行为的处罚，常常由于处罚力度过轻，使得违法成本与所获收益极不对等，地方政府及其领导者个人违规、违法征地的政治经济风险和成本都较低，所获取的收益又很大，特别是实践中出现违法违规者不断得到升迁等好处的例子，起到了反面的激励作用，这是地方政府征地行为失范，圈地占地一轮又一轮重复发生的重要原因。

二、加快我国农村土地征用制度改革的基本对策

(一)以立法形式明确界定国家征地的公共利益范围

土地是不可再生资源，是农民赖以生存的基础，对农民有多重保障功能。让农民失去土地涉及经济、社会等方方面面的重大问题，必须慎之又慎，必须坚决贯彻执行中央最严格的耕地保护制度，强化节约用地的责任感和紧迫感，尽量不多占用农民的土地。因此，改革农村土地征用制度，必须从源头上遏制地方政府滥用征地权谋取利益的行为，严控征地规模。从理论上说，土地征用是国家为了公共利益的需要而依照法定程序把集体土地转为国有土地，并付给合理补偿的政府行为。其中，公共利益是衡量国家是否滥用征地权的标准，是土地征用权是否合理行使的唯一标准。因此，必须以立法形式严格而明确地确定公共利益用地的范围，这是严肃征地行为、改革征地制度的关键。要站在维护国家长远发展大局和保护农民利益的高度，严格界定国家为了公共利益而进行征地的范围，从严控制各类建设占用耕地。尤其要按照中央要求，严格界定公益性和经营性建设用地，把国家征地范围严格限定在公共利益范围之内。根据国际经验和我国的实际，必须以立法的形式，把国家公共利益征地的范围严格限定在以下领域：军事设施、涉外等特殊用地;机关团体、科教文卫、公共设施等公共服务用地;地面线路、场站等交通运输用地；陆地水域、海涂、沟渠水工建筑物等水域及水利设施用地；其他由政府兴办、用于以公共利益为目的的事业用地等。在公共利益之外的用地，不能动用国家征地权。特别是要将商业、娱乐、商品住宅、各类开发区工业用地等经营性用地，退出国家征地范围，使它们在土地利用总体规划和农地转用计划的控制下，通过公开的市场交易取得土地使用权。即使公共事业也不一定全部动用国家征地权，除了军事设施、战备需要、抗洪抢险救灾用地等之外，一般性的公共事业项目完全也可通过市场购买的方式获得土地使用权，从而从根本上控制征地规模，遏制滥征乱占耕地现象，切实维护农民的土地合法权益。

(二)具体明晰农村集体土地产权主体

产权的核心特征是具有排他性，改革农村土地征用制度，必须对现行的农村土地集体产权进行改革，对土地产权进行科学合理和充分的界定，这是解决问题的根本所在。如前所述，由于我国目前的农村集体土地产权制度存在虚置和模糊的缺陷，这里的关键是必须对农村集体土地的产权主体进一步具体化、明晰化。这里的重点，一是要还原农村集体土地所有权的各项权能,明晰农民的土地承包经营权，从法律上明确农民对承包土地的实际占有权、利用权、处分权和收益权，也可以赋予土地承包经营权以物权属性，防止农民的承包经营权受到“集体经营权”的侵害,从而确保农民自身土地权益的实现。二是可以尝试在坚持农村集体土地公有制的前提下，考虑把村民小组作为农村集体组织的有效单位，明确确定为农村集体土地的产权主体或被征地主体。这样做的目的，不是主张将农地产权分解到个人，也不是主张废弃农村土地的集体所有制，而是在维持现有农村社会政治组织形式的基础上，对农村集体土地产权主体的进一步明确化和具体化。因为村民小组一般都以自然村落为单位，家庭之间具有一定的血缘或亲朋睦邻关系，历史交往悠久，相互联系密切，共同利益一致，透明度和民主性较强，相互监督相对容易。把村民小组确定为产权主体和被征地主体，能够更好地代表本区域农民的利益，能够进一步调动农民的积极性，充分行使承包土地所赋予和带来的各项土地产权，有利于在民主协商的基础上，更好地团结一致，充分发挥博弈主体的作用，提高在土地征用中与开发商和政府的谈判能力，切实维护自身的利益，有效阻止其他各级组织侵犯其权利。并且更重要的是，能够在一定程度上克服村集体组织作为农村集体土地所有权主体带来的弊端，使农村集体土地所有权主体更加规范化、明晰化、具体化、稳定化，更加显化土地产权的完整性。就实践来看，在现行的征地调查中，很多地方一般都是以村民小组为调查对象的，所以，确定村民小组为农地产权单位或被征地主体，实践中更易于操作，也可以充分显示其生产与征用的公平与效率原则，实现土地资源的优化配置。在保证国家土地公有和农村基本经济制度稳定的基础上，尝试将村民小组作为被征地的产权单位和产权主体，对于我国农村土地制度改革具有重要的探索意义。

(三)建立完善的土地征用程序规范体系

土地征用程序的繁琐复杂和实施中的暗箱操作，是违规征地泛滥的重要原因。改革农村土地征用制度，必须致力于建立公开、公平、公正、高效的土地征用程序和管理体制，这是我国农村土地征用制度改革的重要环节和主要目标之一。要通过健全和完善国家土地征用的相关法律法规，形成一整套完整的土地征用程序规范体系，保证地方政府土地征用的操作过程受到严格的规范体系的约束，把土地征用纳入规范化、法制化的轨道。首先，要在科学合理地简化过于繁琐的征地程序的基础上，建立土地征用审查制度，只有在确认符合公共利益需要、进入征收目录的项目后，才能动用征地权。其次，要强化土地征用公告制度，增强征地各个环节的透明度。征地凡涉及拟定拟征地项目的补偿标准、安置方案等需报相关政府部门批准的事项,必须提前三个月公告，一律在公开栏予以公开,或书面告知当事人,以增强征地工作的公开性和透明度,真正实行阳光工程，有效杜绝暗箱操作。也可以引入规范的土地征用听证程序，让土地所有人或相关权利人参与到征地过程中，了解具体详细情况，保证被征地农民享有充分的参与权、知情权和话语权。凡不按照规定予以公告、不举行听证的，农民可以有权拒绝征地。其三，要建立与被征地农村集体和被征地农民的协商机制，建立公平的争议仲裁制度，充分听取被征地集体和农民的意见和建议。具体的征地方案必须同每个被征地农户直接见面，征求意见，充分协商，并签订补偿安置协议。有争议的可向所在地县级以上人民政府申请复议，可以向当地人民法院提起诉讼，切实保障农民的申诉权。也可以考虑建立第三方仲裁机构，或者在省人大常委会下设立土地征用审查机构，负责调查、受理并裁决土地征用中的争议和纠纷，切实在程序上保障失地农民的合法权益不受侵害。

(四)实行多元化的征地补偿和安置方式

土地补偿是征地问题的核心，也是保障被征地农民利益的关键。我国现行的征地补偿标准明显偏低，完全是一种与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价格和农民的预期，政府通过低征高卖可以获得巨额经济利益，具有多征滥征的利益驱使。同时，现行征用补偿费用违反市场经济的平等竞争原则，严重侵犯农民土地权益。改革农村土地征用制度的重点之一，就是要改革征地补偿制度，不断提高补偿标准。根据国内外征地补偿的成功做法，我国的征地补偿标准必须在确认农民集体土地财产权利的基础上，以土地当时的市场价格为依据，建立市场化的农地征用补偿机制，实行公平合理的补偿。在此原则下，征用补偿费至少应包括土地本身的市场价格和其他相关赔偿及补助等。其具体补偿标准应体现被征土地对农民的生产资料功能和社会保障功能、发展功能，体现征地给经营者带来各种直接和间接损失赔偿。这个赔偿不仅要考虑土地被征用前的价值、现有价值，还要考虑土地可预见的未来价值，特别要考虑农民再就业成本、物价上涨引起的风险成本以及土地市场潜在收益，对被征地农民的基本生活、长远发展、就业、住房和社会保障等多方面从制度上做长远安排，使农民得到公正、公平、合理的补偿，确保其生活水平不降低和有较稳定的生活来源。

按照被征土地的市场价格进行补偿，是世界上大多数发达国家的做法，也是我国征地补偿制度改革的方向。但就我国各地实际情况来看，如果完全按照市场价格对农民进行补偿，可能会使许多地方政府在财政上难以承受。因此，目前可行的做法是，根据当地经济发展和人民生活的实际水平，在努力不断提高补偿标准的同时，采用多元化的补偿和安置方式，即一方面继续进行货币补偿，与此同时采用实物补偿、债券或股权补偿的方式加以补充。其中，实物补偿包括留地补偿和替代地补偿，支持被征地农村集体经济组织和农民从事生产经营活动，解决农民失地后的就业问题。此外，也可以针对基础设施建设周期长、收益稳定的特点，适当发放一定的土地债券或股权作为土地补偿，给予失地农民以长期生活保障。这些方式在都有成功的经验和做法，可以根据各地实际综合运用。为了从制度上保证补偿费的合理分配与使用，还要建立土地征用补偿费管理机制，及时把土地补偿费发放到农民手中，不能随意拖欠和克扣。在对失地农民的安置方面，要把农业安置、留地安置、保险基金安置、低保安置、居住安置、培训就业安置等安置形式结合起来，多方面保障失地农民的利益和长远发展需求。

(五)逐步推进农村集体建设用地合法入市

为了统一城乡建设用地市场、挖掘农村集体建设用地潜力、保障被征地农民的合法权益，也为了充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，优化土地资源配置，在农村土地征用制度改革中，必须逐步推进农村集体建设用地合法入市，实现与城市国有土地“同地、同价、同权”流转，这不仅是农村土地制度改革的重要内容，也是农村土地征用制度改革的必然趋势。实现农村集体建设用地合法入市，可以降低交易成本，有利于打破垄断，逐步形成反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的土地价格形成机制，建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系，充分发挥市场机制对土地资源优化配置的作用。通过推进农村集体建设用地合法入市，以公开、规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权，可以防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力，有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系，也有利于让失地农民分享土地级差收益,充分享受到城镇化发展的成果，更好地保障失地农民的长远利益。

(六)强化对政府征地的监督制约和责任追究

改革农村土地征用制度，必须构建政府征地权力运行的制度框架，完善政府征地权力监督制约机制。这里的重点是，为了规范和监督土地征用权，必须正确发挥地方政府在土地征用中的职能，必须建立严格的监督制约机制。如，要加强地方政府的外部监督和内部监督，发挥人大对地方政府征地行为的监督和司法监督的作用，加强新闻媒体的监督，加大土地征用违法案件的查处力度，提高滥用征地权力的成本与风险等，用严格的监督制约机制约束地方政府的滥征行为。同时，必须建立明确的征地责任制度保障及责任追究机制，明确规定征地的责任主体、责任内容、责任范围等，一旦发现土地征用中存在违法违规行为等过错，应根据过错的性质与实际损失，追究相关人员的行政和法律责任。

第四篇：征地制度改革的实践与探索

征地制度改革的实践与探索

严之尧

2013-4-5 6:55:24来源：2013-4-5 经济日报

现行征地制度有待改革完善

我国是农业人口大国，土地制度涉及大多数人的利益，涉及国家稳定和发展大局。建立好、实行好土地制度不仅是保障农业发展的基础，也是保持国家稳定、治国安邦的根基。

征地制度是土地制度中的最主要部分。征地做得好，是改善农村社会治理结构、撬动社会经济发展的支点；征地做得不好，将是阻碍经济发展、引爆社会矛盾的“导火索”。与时俱进地不断改革、创新、完善土地制度特别是征地制度，以促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，实现经济社会科学、持续、和谐发展，是当前应该深入研究的大课题。

改革开放30多年来，土地制度不断改革创新，对我国城镇化、工业化的快速发展起到重要支撑作用。但是，现行征地制度在加快工业化、城镇化进程的同时，也带来了一些社会问题。究其根源，主要有以下几个方面：

首先，法律制度滞后，难以适应社会主义市场经济体制的要求。这具体又可以分为三种情况：一是集体土地权能缺失，使用权流转受限；二是征地制度尚有缺陷，难以做到被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障；三是缺乏发展机会均等的制度设置。由于失地农民缺乏技术、资金、信息等，难以平等参加市场竞争，缺乏合理的资源配置和产业引导政策，很难从市场竞争中获得持续稳定的发展机会，无法分享城镇化和工业化成果。其次，受外部制度环境的影响，行政规章和政策工具发挥不足。在这方面，主要是地方政府执政理念的偏差，导致行政成本居高不下、市场失灵、群众利益受损。再次，征地拆迁补偿争议救济制度渠道不畅通，导致某些社会问题。一是被征地农民的征地主体地位缺失，和谐征地难实现。二是征地仲裁、救济机制缺乏。农民对征地行为不满，在申诉无门、诉讼无路的情况下，只能采取上访等行为，甚至酿成群体性事件、恶性事件。

党的十八大明确提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比

例。这为进一步推进我国征地制度改革指明了方向。

创新征地拆迁模式的实践启示

基层实践探索是任何一项制度创新的源头活水和不竭动力。近来，不少地方积极探索征地拆迁的方式方法，出现了一些新的模式，其做法给我们带来很多思考和启示。这些较为成功的实践案例充分说明，只要坚持执政为民的理念，深入实际、深入群众、尽职尽责、想方设法地维护好群众利益，让老百姓共享改革开放与社会发展的成果，群众就会真心实意地支持和拥护党的政策，征地问题也就能迎刃而解。

其一，把握改革的全局性和系统性，是解决问题的基本前提。土地制度问题带有全局性和长期性，必须把握好制度创新的切入点和落脚点。征地制度改革需要准确把握好三个层次的关系：首先，征地制度改革是一个复杂的系统工程，必须与社会管理创新、经济发展、新农村建设等宏观战略统筹推进，与土地管理制度体系建设同步推进。只有把握好征地制度改革的这一总体角色定位，才能确保改革不走偏。其次，在大的国土资源管理框架尺度下，需要将征地制度改革与农村土地产权制度建设、宅基地管理、集体建设用地流转、土地节约集约利用、国有土地有偿使用制度等统筹谋划和同步推进。最后，才是征地范围、补偿标准、补偿安置方式以及征地程序等征地制度本身的问题。

其二，未雨绸缪、事前作为，是解决问题的主要经验。分析征地拆迁成功案例的做法，一是在计划征地前就认真考虑被征地农民的眼前收益和长远生计，进行新的制度设计，防止矛盾的发生，而不是等征地纠纷发生后才想办法解决矛盾，更不是实行“强征强拆”。二是改变经营土地、经营城市的理念，不因为追求政绩而损害群众利益，不盲目追求经济建设的速度，按照党的方针政策用智慧精心设计制度，科学合理重新配置资源，促进利益相关主体利益的同步增加。总的来看，精心谋划，处处让广大人民群众获得发展、获得实惠、获得尊严，是得到百姓支持、拥护的关键。

其三，理解透、践行好党的方针政策，是制度创新成功的基础。征地制度改革必须站在国家发展战略全局的高度，建立在对国内外复杂形势科学研判的前提下进行，做到因地因时制宜。在征地拆迁成功的案例中，当地政府深入理解工业

反哺农业、城市支持农村以及保障和服务民生的要求，创造性践行被征地农民“生活水平有提高，长远生计有保障”的精神，科学合理地运用“同地、同价、同权”的政策工具，在征地实践中切实维护了农民的土地财产权益，让被征地农民共享改革开放和经济发展的成果，实现了农民从害怕征地、抵制征地到愿意征地、主动参与征地的转变。

其四，制度创新的科学、合理性，是确保顺利实施征地的核心。一般来说，农民的发展权难以落实，是导致当前征地矛盾频发的症结所在。在征地拆迁搞得比较好的地方，都不仅是简单地提高补偿标准，而是以改革创新促进发展、“授人以渔”的方式来实现和谐征地，由此产生了一系列的“多赢”效应：有利于避免因为前后征地标准差异过大而诱发要求追加补偿的“骨牌效应”；有利于避免征地后老百姓不会理财、没地、没岗，造成生活没有来源变为贫困阶层；有利于被征地农民及时转化为当地经济社会建设的人力资源；有利于当地企业、人力资源的有机互补，形成合理的人力结构。可以说，这样的制度创新是对落实失地农民发展权的有益探索。

其五，强化服务理念，是落实农民发展权的有效办法。征地制度改革必须牢固树立立党为公、执政为民的理念，深入推进服务型政府建设，彻底转变政府管理理念和管理方式，科学明晰政府职能边界。该放手让市场配置的，要果断放手；该由政府指导服务的，要切实担当起来。在征地拆迁搞得比较好的地方，政府各部门没有“大包大揽”，只是根据各自职责，负责做好拆迁项目实施的服务、指导、监督和管理工作，让农民成为征地拆迁的主体。与传统模式相比，这样的模式具有明显的优势，既可以避免政府与农民的对立，避免强制拆迁，使得拆迁速度快、矛盾少，又有利于壮大集体经济，在一定程度上解决失地农民的就业、生活保障和长远发展问题。

改革创新完善征地制度

实践表明，征地制度改革要切实转变思想观念，真正立足实际改革创新，充分兼顾公平和效率，尊重民意、惠及民生，体现包容性增长的理念，改革方案要与我国自身特点和实际相适宜。

具体来说包括以下几个方面的内容：一是合理确定征地补偿标准。按照土地

价格的构成理论，对土地权益者各项权利的产能价值以及因基础设施、规划用途改变等形成的级差地租进行全面核算，在相应的基础上科学制定土地区片价。同时，建立与社会总体收入、消费水平相适应的征地补偿动态调整机制，确保补偿安置标准的合理性长期不变。二是鼓励推进多种方式的征地补偿安置机制。量化被征用土地的发展权益，以“留地安置”等多种方式，给农村集体经济组织安排相应的建设用地，并且通过用途安排、明确规划等手段，确保老百姓发展权益的实现，切实保障被征地农民的持续生存和发展能力。三是建立合理有序的城乡统一的土地市场。严格按照党的十七届三中全会精神，促进城乡土地优化配置。四是改革资源配置和政府采购制度。农民土地被征收后，有关部门应结合区域社会经济发展状况、农村集体经济组织管理水平、经营能力等，制定相应的政策，给“留用地”配套合适的商业机会和产业项目；同时还可以定向采购农村集体的产品，让被征地农民共享工业化与城镇化成果。五是充分发挥被征地农民的主体作用。引入公众参与机制，提高被征地农民的知情权、参与权，让征地补偿拆迁、安置、发展等问题真正成为老百姓自己的事情。这样，就让广大人民群众真正成为了改革的受益者，可以实现农民从被动的征地拆迁到主动自行征地拆迁的转变，有效化解征地矛盾和冲突，实现和谐征地。六是做到征地程序公开透明。进一步提高有关部门依法行政的意识和能力，推动行政权力规范运行。除依法不能公开的，都应向社会公开征求意见，创造条件让公众广泛参与，使征地工作相关重要决策事项都充分地体现人民群众的意愿，并确保各类信息公开透明。

（作者系国土资源部耕地保护司司长）

第五篇：浅谈个人所得税改革与建议

浅析中国个人所得税与改革建议

摘要

个人所得税从征收以来一直到现在，在我国税收比重中占的份额越来越大。我国的个人所得税也经历了一个不断完善的过程是，在实践中仍存在着很多的不足。个人所得税是对个人(自然人)取得各项应税所得征收的一种税。随着中国经济的发展和全民收入水平的提升，个人所得税在中国经济发展中所扮演的角色也愈发重要。但是随着经济形势的发展，逐渐暴露出税收征收制度的不规范和执行过程中所体现的税负不公平，同时个人所得中的应税项目。税率和减免政策方面开始与现实生活不相符。因此建立一套公平合理、行之有效的个人所得税法律体系的呼声也越来越高。

关键词：个人所得税 个税改革 免征额 税制改革

一、中国个人所得税的认识

（一）概念

个人所得税，是指对在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，在中国境内无住所又不居住，或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得的所得征收的一种税。

（二）个人所得税的特点

个人所得税及其相关法律在新中国经历了一个从无到有，在发展中不断认识、不断完善的过程。作为税法体系重要组成部分，个人所得税法既具有税法的基本特征，又具有自身的特点。

在征收制度上实行分类征收制；费用扣除上定额和定率扣除并用；税率上累进税率与比例税率并用；申报缴纳上采用自行申报和代扣代缴两种方法。

（三）个人所得税的地位

随着中国市场经济的发展，税法在国民经济中发挥着越来越重要的作用。第一，它是国家组织财政收入的法律保障；第二，税法是国家宏观调控经济的法律手段；第三，税法对维护经济秩序有重要的作用；第四，税法有效地保护纳税人的合法权益；第五，税法是维护国家利益、促进国家经济交往的可靠保证。

1（四）个人所得税的历史沿革

新中国个人所得税法的立法实践可以追溯到1950年，当时由政务院颁布的《全国税政实施要则》中, 曾设置薪金报酬所得税, 但未能开征。1950 年曾对个人的存款利息所得、公债和其他证券利息所得以及其他利息所得征收开征过利息所得税, 但此税已于1959 年停征。改革开放后, 随经济发展,全国人大、国务院于1980 年后通过《个人所得税》、《城乡个体工商户所得税》和《个人收入调节税》等法律法规开始向个人征收收入所得税。但三个税种在发挥积极作用的同时，也暴露出一些不能回避问题，如由于税制和税法不统一, 使不同税种的纳税主体之间的纳税差距加大。因此我国于1994年进行了个人所得税制度的全面改革,将原来按照纳税人类型分别设立的个人所得税、个人收入调节税和个体工商户所得税合并为统一的个人所得税,并从纳税人、征税项目、税率、费用扣除等方面加以完善,从而形成新中国成立以来第一部比较完善的、统一的和符合我国国情的个人所得税制度。1994年1月1日，“三税合一”后的《个人所得税法》正式开始实施。其后，《个人所得税法》经过多次完善，如1999 年10 月起对居民储蓄存款开征利息税；2000 年1月起对个人独资企业和合伙企业由征收企业所得税改为征收个人所得税； 2005年，国家根据经济发展的实际，将个人所得税的扣除额由800元提高到1600元；2007年，第十届全国人民代表大会常务委员会的再次修订，又提高到2000元。

尽管如此，由于立法之初的经验、条件所限，个人所得税立法与征收等方面很多深层次的问题还没有被解决，同时中国经济快速持续的发展也使得个人所得税法“立法置后”的矛盾日益突出。因此有必要全面审视现行《个人所得税法》的不适之处，并找到相应的改进对策。

二、我国现行的个人所得税制存在的问题

（一）分类课税模式弊端多

我国目前的个人所得税采用分类所得税制。这种模式将应税项目划分为11大项，采用9套税率，有的采用按月征收；有的采用按月预缴，年终汇算清缴；有的则采用按次征收方式。虽然这种课税模式具有纳税人无需申报、源泉扣缴、税务工作量小、课征方便等优点，但在实际运行中却暴露出不少问题。一是缺乏公平性，二是容易诱发逃税和避税行为，导致税款流失。三是费用扣除标准不合理。我国个人所得税的费用扣除实行综合扣除办法，即定额扣除与定率扣除相结合。现行个人所得税制没有充分考虑纳税人的各种负担，自然也就不能按照纳税人的负担能力，贯彻税收公平的原则。工薪收入减除费用标准内外差距过大，在2005 年以前，外籍人士减除费用标准为4000 元，是中国公民800 元的5 倍；2006 年调整为4800 元，为1600 元的3倍，2000 元的2.4 倍。外籍人士在中国取得收入，其大部分时间居住在中国，主要在中国消费，其减除费用标准可适当高一些，但差距不能太大，否则必然造成税收负担不公平。

（二）征管权归属不当

首先，个人所得税具有调节收入分配的功能。公平分配的职能应主要属于中央政府而非地方政府。征管权归属地方，显然不利于收入分配职能的实现。其次，个人所得税是国际税收涉及的主要税种，归地方征管不利于维护国家的税收管辖权和处理国家与国家之间的税收分配关系。最后，个人所得税的纳税人和征税对象流动性大，税收来源在地区间纵横交错，将它划归地方，不仅增加地方征管的难度，而且会造成税源流失和地区间税负不公平。

（三）税收征管不力

个人所得税是所有税种中纳税人最多的税种，征管工作量相当大，必须有一套严密的征管制度来保证。我国目前实行的代扣代缴和自行申报纳税两种征收方法，在实际操作中出现一些问题：一是代扣代缴难落实。近年来全国税务专项检查和国务院开展的财政税务大检查都揭示，个人所得税征管中的代扣代缴问题严重，一些代缴义务人向税务机关作虚假申报，或公然不履行代扣代缴义务，以致出现“逢查必有漏”的现象。二是自行申报制度不健全。目前还没有健全的可操作的个人申报法规和个人财产登记核查制度，许多达到征税标准的纳税人，只要不“自行申报”，又无人检举揭发，就可以轻易地逃避纳税。

同时，随着市场经济的改革与发展，公民的收入已经打破了单一工资收入制的格局，收入来源已经扩展到各种实物、有价证券、各种形式的福利，甚至是“灰色收入”。这些收入普遍以现金支付，较为分散隐蔽，进一步增加了实施监控的复杂性和难度，尤其是对一些特种行业、高收入的阶层的监控更显薄弱。而众所周知，个人所得税应该是对高收入者通过累进税率调节收入，如果对这部分人群的税收征管失效，个人所得税在国民经济发展中所起的作用将大打折扣。

综上所述，我国现行的个人所得税法，由于立法时的历史局限性，当时国民生活水平普遍较低，生活费用低廉，因此个人所得税的征收起点处于比较低的水平；同时，由于当时中国经济的市场化程度布告，缺乏有效的资本和货币市场，国民收入来源有限；加之我国税收制度的不健全和税收征管基础的薄弱，因此采用了比较简单的分项征收和按月计提的税务模式；再有，出于扩大财政收入的比较现实的考虑，在过去的十年中，我国个人所得税的征收重点集中在工薪阶层。而今天看来，以上这些特征，与中国市场化和现代化的进程是脱节的，同时与“缩小贫富差距、建立和谐社会”的目标也有距离，因此对于现行个人所得税进行改

革是十分必要的。

三、对个人所得税改革的建议

（一）扣除费用标准应因地制宜

在工资薪金税目中, 我国目前的扣除标准是2 000元。也就是说, 当月工资低于2 000元不需要缴税, 如果高于2 000元, 仅就超过的部分作为计税依据来缴税, 因此费用扣除2 000元实际是免征额。工资薪金的扣除数实际是人们维持正常生活所需的生计费, 我们认为用来解决基本生活保障的生计费是不应该缴税的, 因此应该从当月工资中扣掉。而随着人们普遍经济水平的提高, 维持当月最基本生活需要的费用越来越高, 扣除数一成不变会使越来越高的生计费也成为个税的计税依据。但是, 目前生计费的扣除存在问题, 依据当前的消费能力2 000 元其实不够每月的日常支出。每个人、每个家庭的情况不尽相同, 维持正常开支所需的生计费也不尽相同。人与人之间、地域与地域之间的消费水平都存在很大差距, 在我国实行统一的、定额的扣除额显失公平。比如同样是月薪5 000元, 在北京工作的王某是一位已婚女士, 每月吃饭、租房、抚养孩子这三项费用就会花去6 000元, 工资不够维持基本的生活；而在太原工作的李某是一位单身女士, 吃、住都跟着父母,几乎没有什么花销。对于王某和李某如果不考虑区别, 同样都要扣除2 000 元的生计费来计算每月应缴的个税, 对于王某来说显然是不公平的, 这不符合和谐社会的要求。因此, 最好的办法是按照不同部门、不同岗位, 考虑住房、孩子、老人、教育、医疗等多方因素, 设定各自的比例做好计算模型, 把扣除数从简单的具体数额变为能综合考虑各类情况的计算公式, 全国都使用统一的扣除标准的计算方法。

（二）改变税率设置。

现行个人所得税的税率包括两大类, 一类是比例税率20% , 另一类是九级和五级的超额累进税率。在工资薪金所得中所使用的超额累进税率就是九级税率, 根据所得额与2 000元的差额的不断增加, 税率按照档次不断提升, 第九级税率达到了45%。这样的税率设计并不合理, 在我们常见的计算中, 最多涉及到第五级, 第六级到第九级的税率几乎无人问津。这样繁琐的税率设置在国际上也是几乎没有的。按照国际惯例, 个人所得税的税率改革趋势是减少级次, 简化设置。因此不管是符合国际惯例也好, 还是围绕我国国情也好, 个人所得税的税率首先要降低级次, 另外要降低边际税率。

（三）建立以家庭为单位的减除费用标准制度

目前的个税征收体制，按照个人月收入进行征税，没有考虑赡养系数和家庭人口。这样人均税收负担差异很大，违背了个人所得税的公平原则。因此，个税体制设计应当充分考虑每个纳税人家庭情况和个人收入情况，在家庭收入中允许扣除收入者个人和配偶的生计费用、抚养子女、赡养长辈、伤残人士等扣除额，以其余额为应纳税所得额，积极创造条件实现以家庭为单位申报纳税；当然，抚养子女的费用扣除规定应考虑计划生育政策要求。目前，以家庭为单位申报纳税和减除费用，不同家庭的人口结构与所处地区等不一样，减除费用不相同，操作难度比较大，可先在部分地区试点，待条件成熟，再逐步推向全国。以个人为纳税主体，不区分家庭成员的经济、家庭人口以及经济负担等状况，导致了很大的税收不公平。同样的两口之家，第一家人月入均为2000元，而第二家一人月入3000元，一人月入1000元，而第三家一人月入4000元，同样的家庭总收入，第一家不需要缴纳，第二家需要缴纳75元个税，第三家需缴纳175元。

个人所得税按照家庭征收，避免家庭人口负担差别带来的税负不公，有助于让中产阶层利用税收扣除优惠政策来实现合理避税，同时加大对高收入群体的收入监管。

（四）尽快实行分类综合所得税制

我国目前实行的是分类所得税制，这不仅由于很大一部分人的收入来源多样化，增加了税务部门监管难度、监管成本，对于纳税人而言也有失公平。如果受条件制约,暂时难以实行综合所得税制，可选择分类综合所得税制。对连续性、经营性、劳动性所得，如工资薪金所得，个体工商户的生产经营、承包所得等综合课税；而对非劳动性所得，如财产租赁、转让，利息、红利所得等分项课税。也可以将个体工商户的生产、承包经营等所得，参照企业所得税的办法，按年计算，按月（或次）预缴，年终汇算多退少补；而除此之外的所得，按次或按期计算，源泉扣缴。

参考文献

[1] 王红晓：个人所得税税制要素设计探讨[ J].涉外税务,2004(7).[2] 郭常春：我国个人所得税的改革与完善[ J].山西财政税务专科学校学报, 2009(5)［3］杨卫华：我国个人所得税减除费用的性质与标准［J］.中山大学学报：社会科学版，2009

［4］刘越:也谈个人所得税“起征点”［J］.经济研究参考，2009（44）：55-56.［5］王齐祥:对个人所得税费用扣除标准的若干思考［J］.税务与经济，2009（4）：80-82.[6] 马海涛:中国税制 中国人民大学出版社[M] 2009年