宅基地流转问题

第一篇：宅基地流转问题

姓名云剑升龙

人文学院

关于宅基地流转问题的社会调查报告

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地的所有权属于农村集体经济组织。根据我国法律规定，宅基地属于农民集体所有，公民个人没有所有权，只有使用权。同时，根据《中华人民共和国担保法》第三十七条规定：耕地、宅基地、自留山等集体所有土地使用权不能抵押。研究农村宅基地问题，可以发现宅基地流转中的得失与利弊，维护农民的合法权益，推进我国如火如荼的新农村建设。

2010年8月，我就农村宅基地流转问题走访了附近的几个行政村，向当地的村干部与村民询问了宅基地流转的基本情况。在我走访的村子里，以浙江省诸暨市大唐镇马店新村最具代表性。马店新村有村民539户，共计1407个人口，是当地一个比较大的行政村。该村耕地面积达941亩，其中水田828亩，地势比较平坦。马店新村以轻纺业为主，共有剑杆布机600多台，袜机300余台，家庭手工业发展迅速。该村充分利用现行法律，在法律允许的范围内，相互转让宅基地或空余房屋，扩大家庭手工业的规模，大大促进了马店新村经济的发展，使农村剩余资源利用率达到最大化。在这次的走访调查中，我对马店新村的宅基地流转情况有了一定的了解。

1.处于不断扩张势态的家庭手工业需要房屋空间的支撑，连续的房屋有利

于家庭作坊的扩大与发展，马店新村存在着宅基地的转让买卖事件。

2.马店新村是由拆迁在后形成的新农村，因而存在着大量的宅基地，这是

宅基地流转的基础。

3.由于宅基地申请要求严格，程序复杂，以及近年来农村经济的发展，宅

基地的价格也水涨船高，从几年前的3万元一间涨到现在的10万元一间，还是有价无市。

4.马店新村的宅基地转让基本上是同村之间的转让，很少出售给不是本村的村民。

5.从该村来看，宅基地买卖正规化，转让合同越发正式且合理合法，法律

意识比较强，因而宅基地转让所引起的法律纠纷很少。

宅基地流转问题其实是宅基地使用权的流转问题，我国的宅基地使用权有四大特征，包括以下内容：

l．依法取得。农村村民获得宅基地的使用权，必须履行完备的申请手续，经有关部门批准后才能取得。

2．永久使用。拥有宅基地使用权的公民，使用权没有期限，由公民长期使用，长期不变。可在宅基地上建造房屋、厕所等建筑物，并享有所有权；在房前屋后种植花草、树木，发展庭院经济，并对其收益享有所有权。

3．随房屋转移。宅基地的使用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋所有权的转移而转移。房屋因继承、赠与、买卖等方式转让时，其使用范围内的宅基地使用权也随之转移。在买卖房屋时，宅基地使用权须经过申请批准后方可随房屋转

移。

4．受法律保护。依法取得的宅基地使用权受国家法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。否则，宅基地使用权人可以请求侵权人停止侵害、排除妨碍、返还占有、赔偿损失。

通过这次调查我发现宅基地使用权流转问题是一个复杂的社会问题，宅基地流转是一把双刃剑。

首先，随着社会经济的发展，大量农村劳动力出村进城，外出务工人员大都定居城镇，于是农村就出现了许多废弃的房屋。据一个房产机构称，经济发达乡镇的农村可利用住房闲置率为6%，中等发达乡镇的农村可利用住房闲置率为4%，一般乡镇的农村可利用住房闲置率为1.5%。由此可见，农村宅基地资源，各种建筑资源浪费严重。从某种意义上来说，宅基地的流转可以节约土地，实现土地资源的市场配置。

其次，农村家庭手工业发展迅速，这在东部尤为明显。而其生产扩大往往受到机器安放与产品堆积空间太小的限制。农村宅基地使用权流转，使家庭作坊有机会发展，这一方面促进了农村经济的发展，提高农民生活水平，另一方面也创造更多的就业岗位，缓和社会就业压力。

此外，自从党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务后，各地农村将“包装”村民房屋，改善村容村貌作为工作重点之一。而新农村中往往存在长期无人居住的空房或危房（这些可视为新的宅基地），对这部分房屋的修缮，无疑是对资源的浪费，若对之弃之不理，则又是影响整个行政村的村容村貌。宅基地使用权的流转可以使这部分无用之地真正成为有价值的土地，从而推进新农村建设。

当然，宅基地是农民安身立命之地，体现了“居者有其地”的理念。如今城乡贫富差距并不小，宅基地使用权的流转，必然会有很大一部分农民丧失居住地，导致农民流离失所，成为社会的不稳定因素，不利于和谐社会的建设。

同时宅基地作为产权，有很大的升值空间，因而宅基地市场化将不可避免的掀起新一轮的炒地热，哄抬宅基地价格，将有限的宅基地资源集中到少数强势群体手中，为强势群体乘人之危提供便利，成为强势群体手中一只会下金蛋的鸡。这样无限制的流转，必然是强势群体剥夺弱势群体的利益，导致农民阶级权益的流失。

宅基地使用权流转问题是关乎国计民生的大问题，草率地决定宅基地流转与否，这是不科学，也是不合理的。实事求是得说，在现今这种风气下，完全无限制的宅基地流转，很有可能会给大部分农民造成悲剧，影响社会稳定。若禁止宅基地使用权流转，则又不能适应社会主义市场经济的发展。因此，我个人认为应允许宅基地使用权自由流转，但应在小范围内流转，即只允许在农村人口之间转让，非农村户口的人不得买卖宅基地。这样既能维护农民群众的合法权益，又能活跃农村经济，促进社会和谐发展，同时也能减少一些矛盾的产生。在宅基地流转过程中，国家也应加强监控力度，使之合法合理有序的进行。

参考文献：1.《农村宅基地使用权该如何流转》 陈建明 陈忠浩

2．《浅谈农村宅基地流转》 冯一飞 杨鸿鸣 许鹏

3.《禁止宅基地转让的正当性和必要性》孟勤国

4.浙江省诸暨市大唐镇马店新村档案,

第二篇：浅谈宅基地使用权流转问题

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浅谈宅基地使用权流转问题

浅谈宅基地使用权流转问题

摘要：近年来，我国农村宅基地使用权流转活动空前活跃，由此引发了诸如交易纠纷、“空心村”、一户多宅等等一系列问题。我们应当正视农村宅基地使用权流转的现实，深入研究、积极探索农村宅基地使用权流转制度的创新。

关键词：宅基地使用权，用益物权

Abstract: in recent years, the using right of rural homestead circulation flourished, resulting in such as transaction disputes, “hollow village”, more than one house and so on a series of questions.We should face up to the transfer of the right to use rural homestead reality, innovation, and actively explore the in-depth study of rural residential land use right transfer system.Keywords: land use right, usufructuary right

中图分类号：D922.33文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)

近年来，随着市场化和城市化进程的加快，农村村民住宅的流转活动也空前活跃。然而，现行的土地管理法律法规政策事实上已无法有效管理一些地方农村宅基地的使用和变更。一方面，政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导，许多城市特别是在一些发达地区，农村人均宅基地普遍存在利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题。另一方面，由于利润的驱动，出现了集体和农民利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易，形成了地下宅基地市场。由此就引发了诸如交易纠纷、“空心村”、一户多宅等等一系列问题。因此，我们应当正视农村宅基地使用权流转的现实，深入研究，积极探索农村宅基地使用权流转制度的创新。

一、现行法律法规和政策对农村宅基地的相关规定

《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：农村村民一户只

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能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。《继承法》也有规定，继承人对房屋等遗产有继承权。但是对房屋以下宅基地使用权的继承以及使用年限，现行法律法规均无规定和正式说明。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确规定，在符合规划的前提下，农民集体所有建设用地使用权可以依法流转，但限制集体建设用地流转的用途，不得流转作商业性房地产开发。随后，国土资源部根据该决定精神出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知（国土资发[2004]234号）再次强调要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。这一具体规定，强调对农村宅基地使用权流转的进一步限制，即禁止农村宅基地使用权向城镇居民流转。

而在2007年出台的《物权法》，在宅基地使用权的取得、行使和转让方面，虽依然适用土地管理法等法律和国家有关规定，但是体现了农民对宅基地房屋的用益物权，为宅基地制度的改革预留了空间。

二、农村宅基地使用权流转的重要性和必要性分析

（一）宅基地使用权流转是现代物权发展的必然体现。

现代物权法由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。只有允许宅基地使用权流转，才能将资源流向有效的利用主体，实现资源的最优配置。农民住宅一旦建成以后，房屋、宅基地和房屋所有者之间就形成了无期限、无流动、无价格的固定占有、使用关系。如果房屋所有者的社会经济状况发生变化，原房主不想再占有这处宅基地，他只能选择无偿将宅基地让出，放弃作为农村集体中的一员该得到的福利，而不能将该福利转化为经济收益。而在市场经济条件下，特别是城市住宅价格不断上涨的今天，让农户做出这样的选择显然是不符合市场经济规律的。农民移居后，空置的房屋不能转让、出租，现成的财产变不成钱，对经济状况本就不宽裕的农民来说，是很痛心的。没有移居的农民发展农业生产、从事一些经营活动融资或者得重病花

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钱救治，却不能用房屋抵押获得贷款，将花费在房屋上的死钱用活，这在一定程度上影响了农村经济的发展。物不能尽其用，不符合市场经济发展的要求。因此，要实现对宅基地使用权的充分利用，除有明确的归属外，流转是实现价值的有效途径。

（二）宅基地使用权流转是盘活大量潜在宅基地供需的要求。

20世纪九十年代，由于农村经济发展产生的大量农村剩余劳动力纷纷由西部地区流向东部地区，由农村流向城市，使流出地的宅基地长期闲置；有的家庭父母有宅基地，子女也有宅基地，而实际却生活在一起，空闲了宅基地；有的在城里购买了房产居住，而户口依旧在农村，同样出现了空置的宅基地。因此在这些地区大量出现“空心村”。随着我国城市化措施的出台，尤其是城市户籍制度改革的加快和深入推进，农村空闲宅基地将变为潜在的市场供给。据我国城市化进程的分析资料估计：今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153m2计算，每年将均有18.36万 hm2的农村宅基地可能闲置不用。

（三）宅基地使用权流转有利于促进农村市场的发展

城市居民到农村从事生产、经营，或退休返乡生活等，既可以为农村带来急需的资金、技术，还可以引入先进的知识、观念，对改变农村面貌的积极作用是毋庸置疑的。目前，有的农村已把吸引城镇居民到农村作为招商引资的重要方式，因此，完全阻止其购买宅基地，不尽合理。而一旦国家政策有条件地允许城镇居民购买宅基地，则不仅促进宅基地的流转，也会促进农村市场的发展。

三、宅基地使用权流转现状分析

（一）目前宅基地使用权自主流转的方式、途径

1、出租。随着社会经济的快速发展和城市化进程的大力推进，农村耕地逐步减少，加之农地的收益甚微，许多农民将自己住房的一部分用来出租以获取租金，承租人将其作为住宅、办公、仓库或其它经营服务场所。这样，农民在出租房屋的同时也出租了宅基地使用权，承租人在居住的同时也获得了土地使用权。目前，除一些经济尚不发达的偏远地区外，此类流转形式几乎遍及城乡结合部、都市村庄、县城和中心集镇等经济活动较为活跃的地区。如西安市南郊高校聚集

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区，租金已成为农民现金收入的主要来源之一。出租房屋已成为目前最为普遍的一种流转方式。

2、买卖。近年来，进城务工经商人员在取得一定的经济收入后在城市购买商品房而将原农村住宅连同宅基地出售给他人居住；农民“农转非”后留下的房屋和因婚丧嫁娶一户有多处而又长期闲置的房屋等都会进行买卖。即让渡宅基地使用权和房屋所有权。根据“房地一致”的原则，由于房屋所有权的转让，宅基地使用权也因此而转移。此外，在城市新区建设热浪的冲击下，一些有远见的农民或经营者在城市近郊可能发展为新区的地段买下部分宅基地，而在新区建成后将其高价出售也成为宅基地使用权买卖的一种新走势。

若允许农村宅基地和住房流转，对于留在本地务农的农民，通过出租多余住房，可获得相对稳定的收入；对于异地承包、规模经营的农民，可通过购买或租赁当地农房，降低生产成本。对于进城务工的农民，一方面可通过出售或出租住房，增加一条融资渠道，所获得的宅基地收益可以成为农民进城的资本，也使这种转移更为彻底，加速城市化进程；另一方面，在城郊结合部租赁廉价的农民房屋，打工的农民可以降低城市务工生活成本。

（二）流转现状引发的实际问题

1、尽管国家对宅基地的管理实行严格的审批制，但在宅基地的审批过程中，擅自多批宅基地给村民的现象严重，政府无法宏观调控，导致宅基地的管理严重失衡。许多地方一户多宅、超面积住房、违法占地建房等现象非常普遍，这不仅干扰了国家对宅基地的正常管理，而且严重损害了农民利益。

2、长时间私自转让宅基地使用权存在社会隐患，造成管理混乱。由于暗箱转让，购买农民宅基地的居民与出让宅基地使用权的农民之间往往仅凭一纸转让协议就决定了宅基地的转让，而相关部门却无法对其进行有效的制止，只能听之任之。其结果，一是村集体组织无法知道本村宅基地的实际使用人是谁，造成管理混乱。二是由于农民对宅基地使用权的原始取得是无偿的，相对价格低廉，有较大的市场价值空间，再加上转让是暗箱进行的，无须进行登记，无须交纳相关费用，给炒作宅基地使用权的人以可乘之机。三是农村集体组织的宅基

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地使用权实际已经流失，而与法律规定相悖的这一社会事实，将长时间存在。

3、由于缺乏宅基地使用权流转的相关法律规范，尤其是宅基地使用权的登记制度，实践中转让方与受让方的权利义务不清，导致流转的法律纠纷和经济纠纷不断，交易安全得不到保障。有些农民在出让宅基地使用权后，遇到征地、拆迁等情况，想收回宅基地使用权，但购买方已付清钱款，且投入相当资金重修或建房，拒绝接受，于是引发纠纷，甚至打官司；有些卖掉自己宅基地上房屋的农民在城里生活困难，闹回村里要求重新批地；还有些势力强大的村强行收回已被村民卖掉的宅基地，买方财地两空。此类强制腾退、返还财产的执行案件，由于关乎当事人的切身利益，且往往数额较大，法院在执行中存在相当大的难度，有的案子反反复复执行了几年，还是执行不了，消耗了大量的司法资源，还容易导致矛盾激化，影响农村社会的稳定。

四、促进宅基地使用权流转合法化的对策及建议 就目前不规范的宅基地使用权流转现状来看,为了保障我国土地资源的可持续发展,切实保障农民的合法权益,提高宅基地的配置效率和集约利用程度,就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。

（一）提高农民对农村宅基地流转的思想认识 如今城乡结合部的农民在进行其房产交易的同时,他们并不知道自己的宅基地也随着在交易,只认为这样可以增加自己的收入。这是因为农民是典型的“经济人”,追求的是经济利益最大化,所以其行为方式往往受到经济利益的驱动,这也是城乡结合部土地市场如此混乱的重要原因之一。因此,要加强农民对集体土地流转的认识,加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。(二）建立宅基地使用权有偿、有期限制度

随着市场经济的发展和人民生活水平的提高,我国现行的农村宅基地使用权无偿、无期限使用制度日益暴露出弊端。如果再贯彻无偿、无期限制度势必影响宅基地资源的合理分配,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。所以 ,应参照城市国有土地有偿使用制度，实行宅基地有偿使用制度。对农村居民取得宅基地象征性的收取费用，对宅基地的闲置和浪费，收取较高费用。另外，他物权的存在都是有期限的。

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参照城市住宅用地使用权期限为70年的规定,宅基地使用权的期限也应规定为70年 ,自农民申请宅基地获得批准之日起算，期间届满的,自动续期。

（三）尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作, 完善宅基地使用权登记制度，明晰宅基地产权

产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理，不断完善宅基地使用权登记制度。我国《物权法 》第十条规定:“不动产登记,由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定。”第十四条规定:“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”第一百五十五条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”从以上规定可以看出 ,我国对宅基地使用权实行的是登记生效主义，并且未区分城市和农村,应是城乡一体化登记制度。所以，应当加强登记的规范化建设。对宅基地闲置、浪费问题，针对不同情况，可以采取在规定标准以内的予以登记发证，对超标准部分，要求缴纳资源占用费，采取限期拆除等措施。

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第三篇：关于农村集体土地流转和宅基地建设问题调研报告

关于农村集体土地流转和宅基地建设问题调研报告

市人大农村农业代表专业小组

按照市人大常委会的工作要点和《2007年市人大代表活动安排意见》，农村农业代表专业小组于5月中下旬，在常委会余荣霭、李汉章副主任的带领下，围绕社会主义新农村建设中的“农村集体土地流转和宅基地建设问题”，深入到香洲、金湾、斗门三个区进行了专题调研；与市国土资源局、市规划局召开了专题座谈会；专程赴佛山、中山两市学习好的经验和做法。通过调研，了解了我市农村集体土地流转和宅基地建设的现状，对存在的问题及其原因进行了分析，并提出了一些意见和建议。现将有关情况综述如下：

一、我市农村集体土地流转和农民宅基地建设的现状

（一）农村集体生产、生活留用地的确权状况

1988—1993年，我市对农村集体土地进行了统征或预征，在保留原旧村场的同时，按征地时各村在册人数和户数，以一定指标，划给各行政村相应数量的生产、生活留用地，其中生活留用地（宅基地）用于农民建房。香洲区范围内（包括高新区）各区的生产、生活留用地基本上办理了《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，而部份旧村场因没有进行土地确权，未办理上述一证一书。斗门、金湾（包括临港工业区），由于农村土地利用未作出规划，农村建设用地确权工作尚未完成，斗门各村的生产生活留用地和旧村场基本上没有办理《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》。万山的情况与金湾、斗门两区的情况类似。也就是说，香洲区已完成了生产建设用地和宅基地的确权工作，而金湾的一部份、斗门的大部份尚未确权，主城区的留用地已大部份使用，而金湾、斗门尚未充分使用，东部与西部发展不平衡。

（二）我市未实施农村集体土地使用权流转政策，农村集体用地无法实现“同地、同权、同价”。

2005年省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（省政府100号令），但我市并未实施，农村集体用地不能流转，无法实现“同地、同权、同价”。集体用地无法进入市场交易、无法进行抵押借贷，村集体无力融资开发，经济发展受到较严重的制约，开发商对无法办理产权的村集体用地不敢大胆使用，给招商引资带来了难度。由于没有规范的流转渠道，部分农村为发展经济，在利益的驱动下，只好自主、零星、没有按规划地建设，以出租给企业和外来人员获取集体和个人的利益，因而造成工业园区周边出现了不少违章建筑。但市政府在已完成了征地任务的香洲区，采取集体建设用地部份转为国有用地的办法进行了流转，从九十年代初开始，实行了村集体建设用地的30%转为国有商用地进行开发建设和流转，较好地解决了城郊征地农村和农民的收益问题。而斗门、金湾未实行过此项政策。

（三）近几年，农民宅基地的建设无序状态严重

从1999年开始，城郊的村停止了宅基地的审批报建，斗门自改区后也停止了报建。虽然停止了报建，但由于工业园区周边的生活配套不完善，市场需求较大，在利益的驱动下，村集体或村民进行自主建设，改建、抢建等违章建筑多，非法搭建严重。城中旧村改造让村民尝到了甜头，许多人在旧村改造前也抢建。但也有一部分村民，住宅出现了危房，确急需维修拆建的，也有一些家庭子女长大，成家立业需要分户的，由于农村规划严重滞后和政府对农村建设缺乏有效的积极政策，不给报建，农民违章建设比较普遍。目前，无序建设状态严重，个别严重的村已到了“法不治众”的地步（如南屏广昌村曾出现过集体上访、堵路、殴打执法人员的情况），一些村民经常上访，已出现了不稳定的因素。

（四）宅基地布局零散，影响城乡一体化的推进

规划划拨农村新村用地位置时，大多数村基本上是在原有旧村的周围就近划拨，这样的留地方式造成两个不利的后果：一是每个村的新地旧地都统统划在一起，使得村庄的面积比原来旧村的范围更加大了，不但改变不了村民以往单家独户建私房的习惯，也由于新旧村混在一起，增加了改造旧村和推进城市化工作的难度；二是生活用地和生产用地都是在每个村的现状位置附近划拨，造成每个村镇的生产用地位置分散，无法形成具有一定规模的工业集中片区，无法推进现代化大生产。因此，布局零散影响了城乡一体化的推进。

（五）旧村改造存在一些历史遗留问题

2006年6月，市委市政府作出了“改造城中旧村，建设文明社区”的重大决策。经过多年的推进，列入改造城中旧村范围的26个行政村41个项目，至今已有23个行政村中的33个项目确定了开发商，并取得了实质性效果。这33个项目中，已有23个项目建好并回迁；5个项目建好部分回迁房回迁；3个项目待建（江村、吉大、官村）；2个项目未启动（前山B、C地块）。除此33个项目外，余下的8个项目（翠微、造贝、莲塘、上冲、梅溪、联安、高沙、关闸），市政府决定暂缓改建。

七年的城中村改造，虽然取得了较大的成绩，但也存在一些历史遗留问题。目前遗留的最大问题：一是回迁房建设速度慢，签订合同后未及时按期改建引起补偿争议。有的拆了未建，有的未拆未建，有的建好了未回迁，造成成本加重，开发商与村民矛盾较大。二是村集体资产补偿和村民拆迁补偿问题，开发商与村民意见不一致，僵持不下。如北岭村，回迁房已全部建好，由于集体资产补偿开发商与村民无法达成一致意见，阻碍了回迁。南村项目中关于村综合楼的补偿，双方仍在打官司中。夏村改建项目，村民要求提高回迁补偿标准，许多村民还拒绝与开发商签订合同，严重阻碍了拆迁工作，几年的改造才回迁了58户，余下的80%多仍未拆迁。三是有的回迁后至今无法办理房地产权证。如南村改建项目，部分村民原产权资料不完备，无法核对原房屋拆迁情况，回迁房迟迟未能办理房地产权证。四是个别村的村民内部纠纷影响了改建项目的实施。如吉大村，村民因历史上恩怨分成派，对所拥有的集体资产分别成立了两个股份公司（富泓股份公司、日昇股份公司），两公司对改建、补偿等问题无法统一意见，互相斗气，根本无法统一对开发商谈判签约，致使整个项目瘫痪。五是旧村改建问题成为群众上访的焦点。村民经常到市、区两级上访，存在较大的不稳定因素。

二、存在问题的原因

（一）农村规划滞后制约了农村建设的发展。珠海历年来对规划的投入重点放在城区，而对数量众多的农村及郊区的规划投入极少，基本依靠村镇有限的投入，加上农村规划编制的主体不明确，使农村规划远远滞后于城市规划。据统计，已编制了较完善的村域规划的行政村和社区不超过总数的15%，且多为90年代初编制的成果，已远不能适应建设社会主义新农村的发展要求。在实际操作中，各村在使用生活留用地作为宅基地分配和建设时，往往只是做了局部的简单规划，而没有经费做全村整体的规划来统筹和指引村的建设和发展，对市政基础设施和公共服务设施考虑往往不足，集体生产留用地与宅基地资源缺乏长远规划。因此，土地的利用、确权尚未完成，土地的利用规划和建设规划滞后，农村集体生产留用地的建设与宅基地的建设难以在规划的指导下实施，出现混乱的状态在所难免。

目前，在新农村建设中已意识到这个问题，并致力于扭转局面。2006年启动并完成了全市21条试点村的规划编制，今年又计划推动54条行政村的新农村规划编制工作，并拟在总结试点村规划及其实施经验的基础上，2009年底前完成全市121条行政村的新农村建设规划。但是对平沙、红旗两个华侨农场，未列入新农村规划编制中。

（二）农村集体土地流转和宅基地建设缺乏相应可操作的配套政策。

对《中华人民共和国土地管理法》、《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》和《珠海市土地管理条例》的实施，政府没有出台相应的实施细则，土地流转没有得以实施。在宅基地建设上，从1999年起。我市主城区范围内基本上停止了村民住宅报建，斗门改区后也停止了报建。停止至今，一直没制定出可操作的配套政策。集体建设用地使用权有流转的需求，宅基地建设有迫切建设的需要，但流转、报建缺乏可操作性，只堵不疏，没有畅通渠道，势必会出现自主违章的建设。

（三）查处违章建筑执法操作较难。

过去，由于法律、法规不健全，对正在建设过程中的违章抢建实施强制拆除缺乏法律、法规的支持，申请法院强制执行又失去时效性，客观上造成一些违章建筑的历史问题。《珠海市相对集中行政处罚权条例》实施后，虽然赋予了执法人员强制拆除违章建筑的权力，但村民报建的合理需求得不到满足，对立情绪严重，执法难度大。执法手段缺乏，不具备足够有效的强制力，当遇到暴力抗法事件时，执法人员的安全没有保障，影响执法力度。新修订的《珠海市规划条例》中虽有了明确的罚款条款（如九十四条），但操作起来也难于落实（需有关部门核定出“全市平均建筑安装造价”，难及时作出处罚决定）。行政执法力量薄弱，部门协同配合力度不够，加上近年来执法体制的不稳定，给执法也带来了一定的影响。

（四）国家的土地法和广东省人民政府的集体建设用地使用权流转管理办法以及珠海市的土地管理条例有不一致的地方。

国家土地法第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”，也明确规定农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。这里所指的集体土地不知是否含括了农村集体留用的生产建设用地和生活建设用地。广东省人民政府颁布的100号令关于集体建设用地使用权流转管理办法，明确规定和规范了建设用地使用权的出让、出租、转让、转租和抵押，允许在该办法规范下流转。而珠海市土地管理条例第四十九条规定，“农民集体经济组织不得将本村的集体建设用地使用权转让或抵押”。因此，对国家的法律如何理解实施，对省政府的流转管理办法如何贯彻执行，对珠海市的土地管理条例如何理解执行并作出相应的实施细则，还需要相关部门的研究，理出既不违背上位法，又有利于提高集体建设用地的利用率和产出效益的可操作的办法来。这点也是当前影响我市集体用地流转的一个原因。佛山、中山市的经验告诉我们，按省政府的100号令实施并作出相应的实施细则，已取得了较好的效果。

（五）城中旧村的改建既有政府职能管理和政策引导问题，也有村民对改建政策不理解和过高补偿要求的问题。

政府在管理上设立了旧村改建领导小组，但下设的办公室是香洲区的改建办，这样的协调机构难于行使政府的管理职能，遇到问题时，靠向市领导报告和商请有关规划、建设、行政执法等部门的配合，对解决拆迁补偿纠纷的行政裁决和依法强制拆迁也难以实施。对类似延迟未拆，但签了合同又付给了村民几年租金，或已拆并被搬迁（如长沙工业区2002年5月市旅游路建设市政府要求长沙工业区马上搬迁，但后来调整又不需拆除，但厂区厂商已在规定时间全部搬走并已拆除了部分建筑，市有关部门未作任何补偿）但又未获得任何补偿的，政府在制定“拆一免几”的政策时，未作出相应的优惠政策引导。加上村民对改建政策不理解，额外要求对宅基地或村集体土地作出补偿；有的村民对补偿要求过高超出改建政策标准；违章大户利益得不到满足，阻碍或煽动其他村民不予配合；几年的拖延，村民认为市场价值升高，提出了更高的补偿要求。这些都在不同程度上影响了旧村改建的推进。

三、建议意见

农村的留用地，是解决被征地农民长远生活的重要保障。一方面用于发展集体经济，提高农民的生活水平并使农民生活长久有保障，另一方面用于解决农民住房问题，建设好社会主义新农村。因此，在解决集体建设用地流转和宅基地建设问题上，要紧紧围绕增强农村集体经济发展能力和保障好农民的生活来研究制定我们的政策。针对我市存在的一些问题，按照有关的法律、法规，借鉴佛山、中山市的经验，提出了如下一些意见和建议：

（一）坚持规划先行

规划是龙头，规划是基础，规划也是关键。无论是城市总体规划、土地利用总体规划和新农村建设规划还是城镇建设规划，规划编制工作都要走在各项工作的前面。坚持规划先行，要解决好以下几个问题：一是加大经费投入问题。二是解决好零星的生产、生活留用地的整合，按推进城乡一体化进行规划建设，特别是城乡结合部更应如此。要积极稳妥地推进农村“三集中”（工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向集镇小区集中）。三是新农村的规划要“因地制宜，因区制宜”，规划模式不搞“一刀切”。香洲片区应鼓励“上楼”，金湾、斗门根据现状和发展作出规划，能“上楼”则“上楼”，并给予相应的优惠。对分散的村适当临近以片区组团规划；对经济落后，没有条件上楼的以改危建新村进行规划。四是尽快完善金湾、斗门土地利用规划。五是为提高土地的经济产出效益，按照“集体建设用地总量不变，位置变”的办法，做出调整用地规划。

（二）加快农村集体土地的确权、发证工作。尽快完善全市旧村的确权和农村生产、生 活留用地确认、登记、发证等手续，为规划先行作好准备，为流转和建设打下基础。

（三）制定农村集体建设用地流转和村民宅基地报建方面的相关政策。

一是尽快出台土地流转实施办法。二是政策上增加农村集体建设用地功能的兼容性。根据用地位置，应突破农村集体建设用地（包括旧村场）用地功能的限制，凡符合规划的，用地功能上都给予支持，宜工则工、宜商则商、宜住则住。三是在金湾、斗门积极实施允许集体建设用地按一定的比例转为国有用地的政策。四是尽快出台新的珠海市农民住宅报建管理规定和宅基地分配管理办法等。最好能综合建设、规划、国土等部门的管理职能统一出台一管理办法，即制定《珠海市社会主义新农村建设管理办法》，为加快新农村建设和规范报建提供法规上的支持。五是制定出鼓励村民“上楼”的优惠政策，使有限的建设用地资源发挥出更大的产出效益。

（四）加强领导，加大清理违章建筑的力度，实行堵疏结合。

要借鉴中山的成功经验，解决我市目前的无序状态问题。历史上，中山也有严重乱建的情况，如十四村就是典型。但中山从1998年开始就制止了这种情况，市长亲自挂帅进行清理整顿，依法堵截乱建行为，并加强依法报建，渠道畅通，堵疏结合，很快就进入了规范和有序的状态。借鉴中山的经验，应加强领导，加大清理打击力度，同时要尽快出台政策，疏通报建渠道，让有迫切需求的集体和村民的报建简便快捷，缩减审批环节和费用，对公寓式“上楼”有容积率和报建面积的优惠，以畅通的渠道、优惠的政策引导村民走上自觉报建的轨道。

（五）完善旧村改造政策和办法，解决旧村改建中的历史遗留问题，推动城郊城区的旧村改造工作。

对旧村改建中的遗留问题，应从全面统筹、统一政策、一揽子解决去考虑制定相应的政策，力争尽快解决。在改建中，大力推动公寓式住宅建设，按照政府扶持、集体组织、个人出资、规范户型、市场运作的原则建设公寓式住宅，让征地农民宅基地优惠政策在市场化和旧村改造中得到兑现，既保障征地农民宅基地合法权益，又以市场经济规律配置资源，发挥土地资源的最大效益，促进社会经济发展。

（六）要建立保障农民村民利益的长效机制。

机制要与土地流转的收益綑绑起来，按照省人民政府100号令《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第二十五条规定“集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。”江苏已有成功的经验，把征地款打入社保账户，用于保障农民的长远利益。

（七）加强法律法规的宣传。教育广大农民遵章守法，依法诉求，让广大农民共享改革的成果，也让他们支持珠海整体的发展。

第四篇：宅基地问题

《物权法》规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”而《土地管理法》第6条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”根据法律规定，公民使用的宅基地，所有权属于国家或集体；国家及集体所有的土地是可以依法确定由个人使用的，即公民对宅基地有依法使用的权利。遗产必须是公民合法拥有的财产，所以，公民是不能将宅基地作为遗产继承的，而只享有使用权。宅基地为居民、村民各户使用，包括屋基地和院落地，长期不变。宅基地的所有权和公民私房的使用权是分离的，宅基地的所有权属于国家或集体，私房的所有权属于私房产权人。宅基地的使用权不属于遗产，不能被继承，但公民继承了房屋，宅基地的使用权也就随着房屋而转移给新的所有人，这也只是具体执行国家的行政法规，而不是继承的结果。所以，中共中央、国务院在（中发〔1997〕11号）中规定：“农村居民每户只能有一处不超过省、自治区、直辖市规定标准的宅基地，多出的宅基地，要依法收归集体所有。”

房产是可以继承的，也是可以过户的，费用也不高，但前提必须是宅基地的“集体土地使用权证”要办理下来。

关于收费，不论是土地发证还是房产发证，都是以件为单位来收费的，而不是已面积等来收费的，国家规定的标准都不高，你可以到当地县国土部门及房管部门去咨询一下。

【案情】1985年2月，王某的父亲以一家四口人(王某父母、王某与其妹)名义，向当地村委会申请宅基地建房。1992年王某高中毕业，考上省城的一所大学，户口随之迁出，后分配到距离家乡不远的一座城市里的机关工作，婚后在市里居住。1996年6月，王某的妹妹出嫁，户口也随之迁出，老家的住宅一直由王某的父母居住。此后，王某的父母先后去世，老宅已无人居住。2003年8月，当地村委会通知王某，因其父母已经过世，村里按规定将其老宅的宅基地使用权收回，要求王某在规定时间里将宅基地上的附着物拆除清理，或者按规定将该处住宅卖给本村有宅基地使用权的村民，但遭到王某的拒绝。王某认为其父母的房屋连同土地应作为遗产由其继承。双方争执不下，最后村委会将王某告上了法庭。法院判决王某将该宅基地使用权返还给村委会。

【评析】宅基地是指农村村民为建设自住房屋使用的土地。在我国广大农村，宅基地的管理实行的是所有权与使用权相分离的使用制度。宅基地使用权作为土地使用权的一部分，归当地的农村经济组织(村委会)所有，但公民可以依法取得对宅基地的使用权。同时，我国农村宅基地还有一定的福利性质，农民一般无偿取得宅基地使用权，在取得宅基地使用权后，享有长期占有、使用的权利。

宅基地使用权受到法律的严格限制。一是用途限制。对已取得宅基地使用权的，权利人如需变更土地用途，必须依法经过批准。二是面积限制。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。三是宅基地使用权的转让受法律限制。《土地管理法》第六十二条规定：“农村农民出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”《土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

我国《继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。”但根据我国现行法律，基于身份关系，无偿从村集体经济组织获得的宅基地使用权，应作为一种特殊物权。因此，农村宅基地不能作为一般“财产”进行继承。另外，农村宅基地使用权与农民个人的集体组织成员资格紧密相关，必须因具有农村集体经济组织成员资格而取得，具有很强的人身依附性。本案中，随着王某户口的迁出，其宅基地使用权资格就随之丧失，而其父母的土地使用权也因他们的死亡而丧失。因此，无论是王某还是其父母，都不再是宅基地使用权的主体，王某只能将房屋拆除，将宅基地使用权返还给村委会。

弋阳县王先生来电咨询：我一位亲戚去世后留下四间宅基地，现在，其子女为争抢宅基地闹出矛盾。请问：宅基地可以继承分割吗？

弋阳县法院答复：《土地管理法》第八条规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民经人民政府批准取得土地建房，对该宅基地只有使用权而无所有权，不得出卖、出租，即使在原宅基地建房，也得重新获得批准。因此，你亲戚的子女不能对其父亲留下的宅基地进行继承分割。（赖海鹰 周军）

第五篇：浅谈宅基地使用权问题

浅谈宅基地使用权问题

法学091 陶淑俊 200950725110

从1994年开始，有多名画家购买宋庄农民的住房，目前画家村居住有近1500名艺术家，其中有200多人购买了农民的住房。由于北京房价的不断上涨，“画家村”住房的价格也一路攀升。最初上百平方米农家住宅不过一两万元，而现在需要要二三十万元。正是由于这个原因，不少农民在出售住房后反悔，向法院起诉要求宣告房屋买卖合同无效。马海涛诉李玉兰案就是著名的一件案件.宅基地使用权,是指农民集体成员为建造自住房屋及其他附着物而占有和使用集体所有土地的权利.宅基地使用权不仅是农民的一项重要财产权,同时也是农民的生存保障权.它是农民的安身立命之地,承载着农民的最低生存保障.此案中的宅基地使用权只能归农民集体成员所有,所以李玉兰本身就没有拥有农家住宅的权利.开始的住宅买卖就是不合法的.一般在房屋买卖过程中多数买房人是善意购买的,主观过错很小,与作为买房人的农民相比,明知农村宅基地住房不允许买卖,却为了经济利益将住房卖给城市居民,占有主要过错.出卖多年后又以违法出售房屋为由主张合同无效,故出卖人应对合同无效承担主要责任.这样的情况很容易就会助长农民见利忘义.当初农民卖房子时都是闲置房,看着房价涨了就想将房子要回去.然后又拿出去卖.这样有损买房人的利益.所以我认为,如果在法律允许的基础上,能够稍有规章变动,使得农民能够自己自主经营自己的财产,出售、出租闲置私房,使有限的宅基地资源发挥应有的作用.这样就能减少很多关于宅基地所有权归属问题的争论,而且能够保证多方面的公民权利,将利益最大化.