理性官僚制的困境与创新

第一篇：理性官僚制的困境与创新

理性官僚制的困境与创新

理性官僚制作为一种现代组织形式，在各国政府和大的企事业机构的行政管理中得到广泛采用，这个格局至今没有根本改变。但是随着时代的巨变，尤其是信息经济时代和后工业化社会的来临，理性官僚制在应对时局的变化方面显得缺乏灵活性，曾经值得称道的“效率”也大大下降。如何改革现有的官僚制，“建立和维持一个顺乎民意而负责的官僚机构，是现代化和正在现代化的社会－资本主义社会或社会主义社会、发达社会或落后社会－的难题之一”【1】。许多国家的政府和企事业机构为提高行政管理的效率而进行了卓有成效的改革努力，国外学者也在这个领域里进行了有益的新探索，总结了改革的经验和价值取向，提出了进一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和学习西方的先进经验，以及各国学者的最新研究成果，对推进我国当前的政治体制和经济体制改革、提高政府部门和企事业机构的行政工作效率会有重要的启迪作用。

一，现代理性官僚制的特点

要理解当前西方所进行的官僚制改革，就必须首先要了解现代理性官僚制的特点。现代理性官僚制通常指以相对专业化的官僚为主体，所构成的政府和企事业的一系列制度和原则的总和；它实质上是一种官僚体系，是近代尤其是产业革命后发明与创造出来的主要用来指导政府和企事业活动的组织形式，也是迄今为止最有效、最流行和最成功的组织形式。它意味着理性和效率，是极权主义统治滥用权力的取代物【2】。在现代政治制度里，由于官僚几乎包办了政治制度的输出，极大地影响着决策过程，起着大部分裁决和传达信息的功能作用，充当着利益表达者和聚合者的角色，所以，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作。【3】历史上抛弃和砸碎官僚制的革命均以失败而告终就是明证。

德国著名学者马克斯·韦伯曾经对理性官僚制进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。他所说的理性官僚制是建立在合法型统治理论的基础之上的。他认为任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法统治大致有三种纯粹的类型，即合法型统治、传统型统治和魅力型统治。传统型统治是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；魅力型统治是建立在非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；而合法型统治是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。而合法型统治属于理性的统治，因为它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础, 同时后者也是合法型统治的最纯粹类型。【4】 历史上任何制度的产生都需要特定的环境，理性官僚制的产生也概莫能外，它的产生至少需要以下几个方面的社会和经济前提：1，货币经济的发展；2，行政管理的范围和数量的扩大；3，行政管理强度的深化和现代交流手段（公共的陆路、水路、铁路、电报等等）的现代化；4，现代资本主义的经济交往要求行政管理具有尽可能快捷地、精确地、明晰地、持续地完成任务的纯技术上的优势；5，国家权力和行政管理运作手段的集中；6，现代群众民主的建立与人和物意义上的“法律平等”。

【5】根据以上前提条件，理性官僚制的行政管理只能首先发生在西方的现代资本主义国家，因为它们拥有发育良好的理性法律、货币经济、发达的通讯和运输手段、先进的科学技术和行政手段的集中化，而象中国这样拥有悠久传统官僚制历史的国家，则由于缺乏这些条件难以成为理性官僚制的发源地和生长地。事实上，现代资本主义与现代理性官僚制有着不解之缘，因为它首先在历史上创造了对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的官僚制行政管理的需要，同时也提供了官僚制以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础，如货币资金和现代技术条件等等。

具体而言，理性官僚制的行政管理有着以下几个突出特点：1，法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。2，科层化。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。3，公私分开。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。4，专业化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、一切非理性的、不可预计的感觉因素。5，职业化。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；采用固定的货币薪金支付报酬。6，效果的可预见性。理性官僚制作为一种社会组织的特殊形式，其存在便于将总体法规应用于具体情况，从而增加了行动的可预见性，“对于官僚体制来说，‘可预见的规则’，具有真正决定性的意义。”【6】 因此，理性官僚制这一组织形式的行政管理是属于目的合理性的管理行为，体现了科学精神、法制精神与理性精神，抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时„„能达到最佳的效果。”【7】所以韦伯盛赞官僚体制的行政管理是“实施统治形式上最合理的形式”，各个领域里（国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等）现代团体形式的发展，一般都与官僚体制的行政管理的发展和不断增强有关。【8】正因为如此，它适应了随现代化浪潮而来的现代政府、企业和一切大型社会组织管理复杂化的需要，并同自由竞争的市场经济、完备的理性法律和适应社会变化的崭新伦理原则一起，推动着近现代社会的不断进步和发展。

二，时代的挑战与面临的困境

理性官僚制在近现代史上起过重要的进步作用，而时代的发展和社会的进步也不断向它提出新的挑战。特别是20世纪下半叶以来，高新技术革命使得世界发生着日新月异的变化，社会发展的速率和节奏愈来愈快，社会的复杂性较以往大为增加,这一切都是产业革命时代所望尘莫及的；而自70年代以后，人类社会的脚步已经开始迈向后工业化社会或后现代化社会，跨入到信息革命和知识经济时代的门槛。在这种新形势下，政府与企业相互渗透产生出混合经济，规模巨大的跨国公司出现在世界各地，全球化一体化浪潮越来越成为大势所趋。与此同时，人口素质极大提高，人口流动非常频繁和迅速，人们的工作价值观趋向追求更多参与、更有意义的和创新的工作。因此, 理性官僚制所面临的外部环境已完全不同于产业革命时期。

这些新因素的出现要求一种和谐的、灵活的组织结构。作为一种组织形式的理性官僚制出现了明显不适应现状的情况：一是无法解决个人目标与组织目标的矛盾冲突，二是在外部环境发生剧烈变化的条件下缺乏足够的应变能力。它出现今天这样的困境并非偶然，因为任何制度，无论它多么优越与先进，都会存在这样或者那样的不足，理性官僚制也不能幸免，自从诞生之日起就存在普遍的无能和惰性、官僚主义这样一些问题，不仅政府部门而且企业界也有这些问题。阿尔文·托夫勒就说过，“„„在工商业界，官僚主义的猖獗程度决不亚于政府机关。的确，许多世界上最大的公司和企业同样地陈腐保守和傲慢无礼。”【9】另外，产生于产业革命时期的理性官僚制体制具有强烈的等级制时代特征，只有最上层的人才掌握作出决定的足够的信息，并借助于集权机制来适应环境，使组织有效地维持与发展；而今这种体制已变成迟缓的、中央集权式的官僚体制，在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪末期已不能有效地运转。可以说，官僚制的体制结构变得无法调适其内部的活动，以维持内部系统的正常运作，也无法协调与外部环境的关系, 这影响了它本身的命运和前途，不少学者对理性官僚制产生了深深的怀疑，并向它发动了猛烈的攻击。这种形势的发展迫使它非得进行彻底的改革不可。

官僚机构在今天的新形势下所面临和要解决的问题不是个别的，而是复杂多样的。从总体上说来，理性官僚制目前遇到几个方面的挑战：第一是责任问题－要使各机构都为已经确定的目标各负其责；第二是公平问题－公平对待每一位公民，这通常是指根据明文规定的法规同等对待每一个人；第三是顺应民意问题－对某些人的要求做适当的反应；第四是效率问题－在现有的财力和物力基础上获得最大的收效；第五是完善财政制度的问题－确保公共基金节俭地用在公共事业上；最后还有就是专横统治，即政府官员的行为不受法律授权的约束，或者是以某种伤害我们正义感的方式来执法办事。【10】 在今天各种竞争日益加剧、社会变化迅速、服务对象要求质量和有选择余地的状况下，官僚制所遭遇的问题必须解决，具体而言理性官僚制在现今阶段存在以下几个方面的严重不足：1，繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和随大流；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。2，政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。3，官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率。4，官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题, 导致了“鸽笼”的无休止扩大，使解决具体问题缺乏了总体的思维和方法。5，政府机构和所有大型组织都沾染着诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题，政府本身就是混乱状况制度化（基于缓和各种要求之间竞争的需要）、文牍主义制度化（基于满足那些无法化解的要求的需要）和逃避责任制度化（基于减少批评、维持权力的愿望）的体现。【11】 理性官僚制存在的上述问题和不足，使得官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效率低下。即使是韦伯本人对这种组织形式也表示过不满, 曾指出理性官僚制作为现代组织形式

虽然不可避免，但它确实扼杀企业家精神, 其过度发展有可能损害民主，甚至认为早晚总有一天，世界上会充满了齿轮和螺丝式的芸芸众生，不顾一切地沿着官僚化的等级层次阶梯向上爬。【12】所以，在产业革命时代发展起来的理性官僚制,由于“烟囱工业时代盛行的老式官僚主义”和新时代的挑战，在现代社会容易变成专注于各种规章制度和层次繁多控制系统的中央集权官僚制，缺乏生机和效率，不能进行有效的运作, 无法适应社会发展的需要, 如果不进行及时的改革和制度创新，那么难逃成为被变革对象的命运。

三，企业精神与制度创新

既然理性官僚制在新时代存在着上述各种问题和不足，影响了它的效率和可预计性，危及到它在新时代的前途和命运，那么应当如何解决这些问题以重新焕发出它潜藏的活力与生机呢？自80年代以来，美国各地和各个部门在探索克服官僚主义的实践中，作出了不少有益的改革尝试。一些政治家用市场机制和企业精神来改革政府机构和公营部门，一些企业家也在悄悄改革他们的管理体制，更加重视企业家精神。与此同时，一些经济学家和政治学家也开始使用曾经用于研究商业公司的分析方法来研究政府机构，提出要在官僚制中引入市场机制，下放权力，用企业精神去改造公营部门，重塑政府形象。

尤其是在也存在着严重官僚主义的工商机构，先于政府走在了改革的前面。它们认识到在由工业化社会向后工业化社会过渡的阶段里，信息和信息技术的爆炸性发展确实大大加强了市场的力量，而市场就意味着选择和机会，处于这个经济大环境下的政府与企事业机构，应当重视和利用市场机制，以取得更佳的效果。这些工商机构没有坐视官僚主义现象的存在，在生存危机的逼迫和利润动机的驱使下，对内部的官僚体制及其运作方式进行了大刀阔斧的改革，取消了中央集权，下放权力，减少了中间层次，着重抓质量，提高生产效率，接近广大的消费者，这一切努力都是为了在新的全球市场中保住自己的竞争地位。

“美国公司企业在过去十年中完成了革命性变化，„„这一切好象是美国社会生活中所有的机构都同时在努力争取适应一些大规模的深刻的社会变革，力求更加灵活，更加革新，更加富有企业家精神。” 【13】正因为改革使得私人企业利用较低的劳动力成本、更有效的管理和更强的竞争能力，在大多数公共服务领域的经营中也能取得更高的效益。与这些工商机构积极进取的情形相比，政府的改革却姗姗来迟，没有工商界那么积极主动，但还是有不少成功的典范。这并不是说政府天生就反对改革政府和进行创新，而是与政府机构所确立的价值取向有着密切关系。根据管理学泰斗彼得·德鲁克的理论，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，即使是那些最有企业家创新精神的人，掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，“其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样。”【14】

美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础上，十分推崇政府中的“企业家”式人物和“企业家”精神，主张用企业精神来改革公共部门，借以克服官僚主义，提高官僚机构的效率，在美国引起一定的反响。众所周知，“企业家”概念是法国经济学家萨伊所提出，其含义是指能"把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方”的人，即能运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业家定义不仅适用于私营部门，也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企业家精神和市场机制来改革政府和公营部门，使它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。事实上也出现了不少这样成功的新型公共机构。它们具有有机的、更多自由度的组织结构，人员精悍，权力分散，标新立异，灵活机动，且能及时地适应环境的变化和很快学会新东西；并利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来有效地完成使命，尽一切可能创造性地工作。【15】美国学者詹姆斯·Q·威尔逊也指出，经验证明减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能从而产生实际效益，减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力；因此, 要提高政府机构的工作效率，改善公共服务的质量，就必须加强他所谓的的合同而非规章的作用，即简化程序并下放权力, 让人能利用所有基本的信息，总之“只有政府小些，官僚主义才会少些”。【16】 概而言之，改革后的企业化政府具有下面一些属性。1，起催化剂作用的政府：政府是掌舵而不是划桨，关注的中心并不简单是提供公众服务，而是促使公营、私营和志愿服务各部分行动起来解决自己社区的问题。2，社区拥有的政府：授权而不是服务，把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民。3，竞争性的政府：引入竞争机制到服务提供者中，促进在服务提供者之间展开竞争，使政府成为竞争性政府。4，有强烈使命感的政府：行为的动力不是来自规章条文，而是来自自己的目标和使命。5，讲究效果的政府：衡量各部门的业绩和拨款是根据效果而非投入。6，顾客取向的政府：把服务的对象重新界定为顾客，让顾客们有所选择，满足顾客而非官僚政治的需要。7，有预见的政府：防患于未然，而不是在问题成堆以后才来提供各种服务。8，有事业心的政府：引入利润动机，变管理人为企业家，集中精力于挣钱而不单单是花钱。9，分权的政府：下放权力，积极变等级制管理为参与协作式管理。10，市场导向的政府：宁可要市场机制而不要官僚主义机制，通过市场力量来进行变革。【17】

当然企业化政府的出现并不意味着实行私营公司代替政府的全盘私有化，或者政府完全可以像企业那样来运作，它只是对现有理性官僚制具有校正的功能，而不真正具有替代功能。无论是主张以市场机制改造政府，还是主张以企

业精神改革公营部门，以及主张权力下放和地方分权，都不意味着理性官僚制的末日到来了，只能证明它在经历一次制度创新。政府和企业毕竟是根本不同的两种机构组织，二者之间存在着不可逾越的界限：前者是公共机关，后者是经济部门。企业的动力通常来自竞争，政府则来自种种垄断；企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连选连任;企业的大部分收入来自其顾客，而政府的大部分收入则来自其纳税人。此外，政府行政部门在宏观管理、提供福利、保障平等和维持国家的整合等方面起着企业不可替代的作用。实际上，很少美国人会真的要求政府像一个企业那样运作, 大多数美国人真正需要的不是什么大政府或小政府，而是一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，一个有治理能力和实行治理的政府【18】。但这一事实并不意味着政府不可能有更多的企业家精神。相反，要取得更好的政府治理更需要在官僚行政管理中引入企业家精神和市场机制，以减少官僚主义。

奥斯本和威尔逊等学者所总结的美国政府和企事业机构在官僚制改革方面的经验影响很大，甚至受到颇有作为的比尔·克林顿总统的青睐。克林顿总统执政后，其政府机构改革的取向是适应市场，提高效率, 增强社会活力, 减少官僚主义, 迄今所取得的成就有目共睹。事实上, 自八十年代以来, 许多西方国家的政府都进行了富有成效的改革, 其主要特点就是精简政府, 下放权力, 减少政府对经济的直接干预和控制, 实行国有企业的大规模私有化。

中国建设社会主义市场经济体制的战略，提出了改革计划经济体制下的政府体制和企事业体制的要求，目标是建立办事高效、运行协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍；并根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，培育适应社会主义市场经济发展的社会中介组织，从根本上解决机构重叠、政企不分、官商不分、决策混乱的问题。要实现这个目标并非易事，必须得付出艰苦卓绝的努力，因为政府机构和国有企事业机构的改革涉及到改变千万人的既得利益结构, 此时借鉴西方发达国家以市场为取向和以企业家精神为导向的改革战略，定会减少改革过程中的曲折, 降低改革的风险, 使机构改革走出精简－膨胀－再精简－再膨胀的怪圈，实现良性运转，同时使国有企业提高效率，摆脱困境。

注释：

【1】【3】参见[美]阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，商务印书馆1993年10月版，第156页，第154－158页。

【2】【9】【13】【14】【15】【17】【18】参见[美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社1996年6月版，序第13页，译序第7页，序第13页，前言第7页，序第2页，序第21页及有关正文，序21－25页以及正文23－25页。

【4】【6】【8】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（上），商务印书馆1997年12月版，第241－245页，第243－245页以及下卷第278－286页，第248页。

【5】【7】参见[德]马克斯·韦伯著：《经济与社会》（下），商务印书馆1997年12月版，第286－323页，第296页。

【10】【16】参见[美]詹姆斯·Q·威尔逊：《美国官僚政治》，中国社会科学出版社1995年2月版，第377－378页，第439及447页。

【11】参见《改革政府》的前言、序言以及有关正文；《美国官僚政治》第447页； James S.Wunsch:《Institutional analysis and decentralization: developing an analytical framework foreffective Third World administrative reform》, 《PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT》,vol.11.431-451(1991)。

【12】参见朱国云：《韦伯官僚组织结构理论的新演变（下）》，载于《国外社会科学》1995年11月号。

第二篇：官僚制（本站推荐）

官僚制的优点：

（1）稳定性。官僚制运作非人格化，办公程序条理规章化，管理工作不是随心所欲进行的，有一整套规则和程序来规范成员的行为，保证了管理工作的一致性，减少了个人主观决断的现象，这保证了官僚体制的连续性和稳定性。

（2）严密性。办公体制等级化，既有层级节制的权力体系，形成了一个统一的指挥链条，又有高度明确的分工，形成了一个严密的体系。

（3）合理性。工作任务专业化，运作必有记录，具有很强的可操作性，能够增加服务数量，提高服务质量，提高组织的工作效率。

（4）普适性。官僚制适用面广，政府机关，企事业单位甚至私人组织都可以采用。

官僚制是一把双刃剑，它的优点也对应着缺点：

（1）官僚制过分强调稳定性，官员职务终身性，官员没有被解聘的压力，滋长了组织的惰性。运作的非人格化，忽视了人的复杂性主、体性，使成员行为刻板，使组织缺乏创造能力和应变能力。

（2）等级森严，层级节制，下级对上级绝对服从，一方面不利于上下级的沟通，使决策信息不全，不能及时发现下层问题。另一方面压制了员工参与的主动性和积极性。

（3）过分的专业分工和职能划分，一方面会使组织出现本位主义，思想僵化，形成官僚作风。另一方面分工过细，使成员沟通协调受限，组织的综合能力削弱，影响组织的效率。同时不利于公务人员的全面发展。

总的来说，我认为官僚制优点大于缺点，功大于过。事实证明官僚制在维护政府组织的稳定，提高行政效率等方面发挥了很大作用。而且我国政府官僚制还不健全，有很多人治的现象，需要完善官僚制，贯彻其理性精神。官僚制很符合政治组织的特点，在公共管理领域也很难找到完全替代它的体制。

但是，正如黑格尔所说“任何时代的理论都只不过是用抽象思维来表现那个时代的精神”，任何理论随着时代的发展都会暴露出各种问题，官僚制在实行和发展的过程中出现了一些问题，使管理成为了目的本身。所以我们应不断改革发展官僚制，但不能全盘否定，应利用好这个工具让它更合理，更能应对新的变化，解决新的问题，例如建立和完善公众参政议政的机制和公务员竞争机制，对内部机构进行调整加强各职位的联系和沟通，重塑价值理念注重质量和服务等。，

第三篇：韦伯的官僚制与官僚主义

韦伯的官僚制与官僚主义

提到官僚制，很多人都会把它和另一个词联系在一起，那就是官僚主义。或者说，很多人会直接地把官僚制和官僚主义等同。其实，官僚制和官僚主义是不同的两个概念。

首先，从定义上来说，韦伯所提出的官僚制，是指建立在知识的基础上、以行政效率为目标的一种科学理性的现代行政管理体制。而官僚主义则有不同的定［1］义。官僚主义不仅仅是一种思想作风，更是一种组织意义上的、制度性的现象。就像现实主义、浪漫主义这些词一样，官僚主义揭示的更多的是思想层面的东西。但与现实主义、浪漫主义不同的是，官僚主义与组织和制度密切相关。有学者认［2］为，官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异。最常见的表现是形式主义、文牍主义、命令主义等。所以，从含义上看，官僚制与官僚主义就是不同的。

18世纪，法国重农主义学者维森特·德·古尔内，首次使用了“官僚制”这一概念。但是，我认为官僚制在古希腊、罗马时就应该出现了，官僚制应与政治相伴相生，是构成政治活动所必不可少的组织基础和运行机制。只不过古希腊罗马时期的官僚制没有显示出严格的组织体系和等级制度。现代意义上的理性官僚

［3］制是由马克斯·韦伯提出的，他说，官僚制是现代社会不可逃避的现代性命运。现代官僚制的产生离不开资本主义的发展和社会分工的日益精细、专业。而官僚制也一直发展至今。

对于中国的官僚制，韦伯曾作出这样的评价，中国的官僚制并不是真正意义上的现代官僚制。而事实也确实如此。现代官僚制是建立在法治和理性的基础上，且是社会生产力高度发展的结果。中国的官僚制经历了原始社会、奴隶社会、封建社会和社会主义社会，我们所熟知的是经历了漫长时期的封建官僚制。由于中国特殊的社会文化的影响，中国的官僚制存在着浓厚的人治因素，缺乏现代官僚

［4］制应有的理性精神和法治精神。从本质上说，中国的官僚制是剥削阶级思想和

［5］旧社会专制衙门作风的反映。有学者认为，科层化所引发的官僚主义和传统的官僚主义十分复杂地糅合在一起，构成了中国当代官僚主义的复杂形态。

我认为，官僚主义是官僚制的衍生品，当官僚制沿着非理性的方向发展时，就会显示出官僚主义的种种弊端。韦伯所提出的现代官僚制虽然讲求科学和理性，但他所说的理性是一种工具理性，过于追求组织的行政效率，弱化了组织成［6］员的独立人格，这样会产生很多问题。就像西蒙所说：“我们发现理性完全是工具性的，它不能告诉我们去哪里，顶多告诉我们怎么去。它是一只供租用的手枪，能服务于我们的目标，无论好坏。”可以说，官僚主义是官僚制在运作过程中出现的失误，是一个很大的漏洞。我们不得否认的是，官僚主义的出现与官僚制有密切的联系。

但是，官僚制却不是官僚主义产生的唯一条件。当我们思考一个事物的产生条件时，往往会联想到这个事物所处的时代背景以及各种主客观条件。官僚主义也是如此，官僚主义的产生有其特殊的社会政治、经济、文化方面的原因。以下，我将以中国为例，对官僚主义的产生条件作进一步的分析。

［1］［2］ 《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察

《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［3］ 《官僚制的伦理困境及其重构》池忠军，知识产权出版社，2004年 ［4］ 《论官僚主义长期存在和难以消除的历史原因》饶学开，广西大学学报，第29卷增刊 ［5］ 《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［6］ 《基础与困境：现代性视角下的西方官僚制》金太军，顾茜茜，出自《理论探讨》第148期

有学者对我国的官僚制现状进行过分析，认为我国的官僚制发展不足，某些方面又发展过度。然而，我国的官僚主义问题却十分严重。从政治方面来说，我国实行了两千多年的封建专制制度，就算在近代进行了制度的重构，但是仍然摆脱不了人治的因素；从经济方面来说，我国封建时代一直是小农经济占主导地位，资本主义在我国发展并不充分。人们自给自足，社会阶层的差异明显，又因官民之间缺乏必要的沟通，所以官僚制更显僵化；从文化方面来说，中国人的官本位思想严重，人民的忍耐力相当坚韧，不仅对于自身的权利没有明显的诉求意识，也缺乏对官员的合法监督，更加助长了官员的不良的官僚主义作风。由此看来，各国的官僚制、官僚主义皆与其特殊的社会历史背景息息相关。而官僚制也并不是官僚主义产生的唯一条件。

韦伯的官僚制和官僚主义都有其弊病，我们对官僚制和官僚主义应有清醒的［1］理解和认识。有学者揭示出了官僚制的现代性困境：一是官僚制的正功能与反功能并存，二是理性型的官僚制与现实的不可能性的冲突。认为官僚主义是由官

［2］僚制的反功能所引发的。但是，法国社会学家米歇尔·克罗齐认为，科层组织

［3］是一种无法克服自己弊病的组织机制。当代的官僚制是一种“极其深刻的保守力量”，不可避免地并且天生就是抵制变革的。但是，我们不可以轻易地摒弃官僚制，因为我们暂时找不到更好的组织形式来替代它。官僚制的存在有其合理性，因为它毕竟能够保证一定的行政组织效率，也以严格的等级来促进政治的稳定。我们要做的，是以合理的方式来促进官僚制的完善。

第一，完善人们的政治参与渠道，充分鼓励人们积极参政。当一个政府的人事流动性比较强时，权力就不会轻易地集中在某一个人或某个既得利益集团手里。这样的话，政府的严格的僵化的等级制也会被一定程度地撼动。

第二，注重多角度、多层次的监督，让法治多于人治。强化法律的作用和群众的监督，可以调动官员的积极性，不至于慵懒成风。这样也可以相对地抑制官僚主义作风。

第三，官员应强化独立的人格。在现有的官僚制下，官员似乎成了政府机构［4］的附属品。“在官僚体制中，一切个人主义和自由主义完全让位于制度，个人的最高道德就是无我和祛除主观任性。”可是，当官员的独立人格弱化后，官员

［5］也会陷入一种保守的境地，得过且过。虽然他们并非是为了保守而保守，只是出于自身利益最大化的考量。如果官员的独立人格能够彰显，政府部门将会更有活力，至少领导们的“面子工程”会大大减少，这对于克服官僚主义大有裨益。

虽然有人说韦伯的官僚制跟不上时代的步伐，是一种“保守的力量”，但是，我认为官僚制还是有一定的发展空间的，并没有发展到废弃的地步。所以，辅以合理的方式，官僚制和官僚主义的弊病是可以得以克服或改善的。

［1］［2］ 《基础与困境：现代性视角下的西方官僚制》金太军，顾茜茜，《理论探讨》第148期

《官僚主义现象的组织社会学研究》杨建荣，出自时事观察 ［3］ 《官僚制对话官僚主义》王博，出自东京文学，2011年02月 ［4］ 《官僚制的伦理困境及其重构》池忠军，知识产权出版社，2004年 ［5］ 《官僚制内幕》唐斯

第四篇：理性化与官僚制的利弊

理性化与官僚制的利弊

摘要：官僚制是一种适合所有领域所有组织的一种理想类型，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心就是理性。在很长一段时间，人们都认为官僚制是最有效的组织形式。官僚制最突出的特点就是对理性和效率的追求，也因为这个特征，官僚制具有很多其他组织形式所不具有的优点。从控制方面来看，官僚制确实是一种颇为理想的组织形式，但是，在管理方面，它却不总是那么有效的。正因为官僚制处处强调理性，在过度追求理性和效率的过程中也随之出现了许多问题，人们也不再认为官僚制是特别有效的组织形态。任何事物都会有正反两方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一个有效的组织形态需要理性，也需要效率，这是毋庸置疑的，但物极必反，如果只是一味地注重理性化和效率也会产生许多负面效应。因此，对于官僚制中的理性，我们应辩证地看待，批判地继承，才能推动官僚体制的改革和创新。

关键词：官僚制理性优点缺陷

一、前现代官僚体制的人格化

19世纪末，在官僚体制理论尚未健全之前，就已经存在着某种形式的行政管理，即行政管理的前传统模式——前现代官僚体制。这种行政体制在本质上是人格化的，非理性的，韦伯说它是建立在“裙带关系”基础之上的，即以效忠国王或大臣等某个特定的人为基础，而不是以效忠组织或国家为基础，因此不是非人格化的、理性的。行政的过程中充满了个人情感或偏好因素，很多一心想走仕途的人往往依靠亲戚或朋友来获取工作或买官，或是以钱买官，然后再从人民手中捞回买官所投资的成本，甚至中饱私囊，大赚一笔。最终，这种做法常常导致谋求个人利益的贪污行为或滥用职权，这成为当时政府职能的普遍行为。但这种依靠裙带关系的方式无法保证被政府雇佣的人能够在各方面都胜任，无能的而不是能干的人被安排到领导岗位上，因此行政效率也就不见得有多高，公平和正义也无法在全社会普及，理性也就更谈不上了。

所以，前现代官僚体制在本质上是人格化的，特殊的，非理性的。

二、现代官僚制中的理性

据马克斯·韦伯的论述，官僚制是一种适合所有领域所有组织的一种理想类型，是现代社会理性化发展趋势的产物，其核心就是理性。

在管理理论中，组织必须完成两项互相关联的任务才能存在下去，一项是协调组织成员的活动和维持内部系统的运转，另一项是适应外部环境。第一项任务要求组织由某种复杂的社会过程使其成员适应组织的目标，而组织也适应成员的的个人目标，这一过程也被称为“互相适应”、“内适应”或“协调”。第二项任务要求组织与周围环境进行交流和交换，称之为“外适应”或“适应”。而一切管理都是在组织中并且借助于特定的组织形式进行的。在当时社会里，官僚制被认为是最有用的工具，无论是营利或是非营利组织，官僚制都是实现上述任务的工具。韦伯还认为存在三种类型的权威：魅力型——一个非凡的领导人的吸引力；传统型——世袭权利或传统文化，如部落酋长的权威；法理型——权威来自法律和社会契约。与前两种基本上是非理性的和超出法律范围的权威类型相反，后一种权威类型本质上是理性的和法律的。[1]而帮助组织实现组织目标的基础是法规和理性，而不是个人权威。

官僚制体系依靠着理性和逻辑，用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政，批判和否定了产业革命初期依靠个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断以及感情用事进行管理的做法，它的逻辑在于被统治者的服从是因为上司掌握正式职位的权力和具备相应的专长和能力。韦伯明确指出“官僚制是理性性质的：规则、目的、手段和求实的非人

格性控制着它的行为”。[2]韦伯认为人类的希望在于理性化，这种理性化体现在组织中可以

归纳为以下几个方面：

第一，注重制度、法规和正式职务，而不是个性。官僚制有着明确权责的规章制度。公

职人员根据法律或行政规章发号施令，并且有固定的和法定的管辖范围。人员的行为都要受

规章制度的约束。实行严格的等级制度，存在着职务等级制和权力等级化原则，这体现为一

种上下级之间稳定有序的制度，在这种制度下，较低职位者受到较高职位者的监督，权威和

权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人维持的，职位高则权力大，职位低则权力小，有职则有权，无职则无权。等级制度及其规定在个人离开组织之后保持不

变，而不会随着人员的离职而消亡。现代公职职务的执行建立在保存书面文件(档案)的基础之上，一批积极从事公共事物的官员与其的物质设备和档案构成了一个机构。书面文件的保存是比不可少的，当类似的事件发生时，以前的案例则成为先例。只有保存档案，组织

在运用各种规定是才能保持一致。档案的存在、前例的参照和法律依据意味着在相同的环境

中总是会做出相同的决策。这不仅提高了效率，而且能使公民和官僚等级制中的人员都知道

自己所处的立场。另外，职务工作是与个人生活分离的领域，职位上的财物同官员的私有财

产分开。它是完全非人格化的。

第二，注重公事公办，而不是个人关系。决策以及决策的执行都要遵循一系列法定的程

序，而不是由某个人说了算，管理人员根据法律赋予的权力，严格按照规程办事，而不是服

从于某个人。因此裙带关系在此是发挥不了作用的。

第三，注重技术专长，而不是心血来潮，一时聪明。现代公职管理通常以全面而专门的训练为先决条件，官方活动要求官员完全发挥工作能力，每一层级的行政人员必须具有特殊的才能，并且经过特殊训练和公开竞争考试才有资格成为组织的一员所以，公职人员凭借小

聪明而没有技术专长是无法立足的。

第四，注重逻辑性和预见性，而不是非理性的感情和不可预计的后果。决策过程中注重

有逻辑的推理和科学的预测，注重对决策环境的评估和分析，而不依靠主观的臆想和胡乱猜

测。

第五，在职能专业化的基础上进行劳动分工。层级制结构中的每一个职位都是构成一个

完整的组织不可缺少的因素，在合理分工的基础上赋予每个职位相应的法定权利和义务。每一个职位都有明确的职能范围，不属于任何私人。每个管理人员只负责特定的工作，拥有执

行自己职能所必要的权力。[3]特定职能可按照等级制结构授权给较低的层次，这也意味着任

何官员都可以行使整个组织权威，提高了官员的积极性，也减轻了领导的负担，提高行政效

率。

第六，系统化的工作程序以及人际关系的非个性化。官僚制往往制定有一整套的行政程

序，形成一个系统，各种事务均按照一定的流程办理。而其中的人际关系也表现得较为简单，人们的交谈通常基于工作，很少谈论工作以外的事。因此，人际关系也是理性的。

从这几个方面，我们不难看出官僚制中无处不体现着理性化的成分。追求理性和效率也

成为官僚制最突出的特点。以往人格化的前官僚体制被抛弃，理性的官僚制则为当时的大多

数人所认同并采用，这足以证明理性在当时是世界发展的趋势，人们政治经济等各方面的生

活都需要理性的存在。

三、官僚制中的理性化所产生的利与弊

因为特别强调理性，所以官僚制也因此具有很多其他组织形式所不具有的优点。

与从前那腐败盛行的制度相比，以理性为核心的官僚制的确更具效率，它否定了依靠个

人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断以及感情用事进行管理的做法，一定程度上减轻了

腐败，防止了专制。韦伯还认为官僚制度在稳定性、可靠性、精确性方面都优于其他组织。

官僚制体系在对外界环境的适应方面是有一定空间的，因为这种结构在面对那些稳定的、可

预测的、相对均一的环境是较好的组织形式，在处理日常的、重复发生的事件上，这种组织

结构是很有效率的。并且处于官僚制顶端的官员也能借助集权机制使组织适应环境的变化，从而使其能够有效的维持和发展。而且职业化公务员的思想对个人和业余服务都是一个巨大的进步。职能专门化有利于生产力的提高和行政效率的提高，权威的等级制度和规章制度有

助于决策的确定性；制度的非人格化意味着在同样的环境中科重复做出同样能的决策，提高

了行政效率，并且使决策的制定不能独断专行。

因为追求理性，官僚制具有了很多的优点，所以成为实现组织任务的有效的工具。正如

韦伯所说的那样：“精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有的优势条件和特点。”在当时的背

景下，以理性为核心的官僚制确实是一种非常有效的体制，它对私营部门和公共部门都管用，但更易于并且长久地在公共行政方面运用。

但是，正因为官僚制处处强调理性，在过度追求理性和效率的过程中也随之出现了许多

问题，人们也不再认为官僚制是特别有效的组织形态。

首先，由于官僚制过分注重制度、法规，因而容易产生官僚主义问题。

公职人员必须在制度法规范围内行为，按照既定的章程行事，决策和办事绝不能违反制

度法规，必须严格按规则办事，以保证效率，但长期受规则的限制，则会泯灭人的主动性和

革新性，管理人员也容易变得目光短浅、不尽人情、打官腔、缺少生气。遵守规则在一定程

度上却是能够提高行政效率，在相同的情况下作出相同的决策，但很多情况下，固守规则是

没有必要的，它不仅不能快速地解决问题，反而错过了解决问题的最佳时期。固守规则一开

始是作为提高效率的一种手段，但现在，规则本身却取代了效率，成为了组织的目标，从而

出现“目标移位”现象，“工具价值变成了终极价值”。并且，任何规则都会有例外，为了处

理例外的情况就需要制定新的规则，新规则又会有例外，仍然需要制定新的规则，如此下去，规则就会越来越多，形成繁文缛节、文牍主义。

严格的等级制度下，形成了众多的组织层次和机构，机构显得极其臃肿，需要耗费大量的组织成本、管理成本、行政成本，许多管理部门会陷入繁杂的日常事务而无法自拔，例行

公事，文山会海。在等级制中，人们不能够越级行事，只能墨守成规，工作变成了乏味的例

行公事，这会遏制组织的创造性和创新性，久而久之，公职机构和人员的思想也随之僵化，责任心下降，缺乏创造力。表现出色的员工与表现不良者在报酬上也体现不出太大的差异，其产生的结果就不会是高生产力，而是低生产力。[4]另一方面，终身雇佣制也就无所谓称职

与不称职的问题了，这些人工作起来就可能毫无效率可言，也不必担心被解雇。另外，公职

人员的职位是稳定的，权力也是稳定的，难免有些公职人员对职位权力产生依赖性，产生各

种不良作风，以权谋私，贪污受贿。这些个人可能目光短浅、不尽人情、打官腔、缺少生气，在决策的时候也可能会不理性，仅凭个人喜好做出抉择。

官僚制在外部环境稳定的情况下运行良好，但面对外部环境的迅速变化，官僚制严格的等级制度就无法对外部环境的迅速变化做出相应的有效的反应。当环境持续变化是，固定的工作程序和有规律的工作模式将无法运行。外部环境给这种体制带来的问题是组织所无法逾

[5]越的障碍。因此，僵化的官僚制是难以适应外部环境的变化的，这种外适应问题可以说是

官僚制的致命伤。

凡此种种，都不同程度的降低了行政效率。传统的官僚制总是试图进行全方位的控制，力图去规范操作程序，控制投入，却忽略了产出和结果。以过程为运行的基础，立足于制定

要遵循的程序，而不重视结果，不以结果为组织运行的基础，这种僵化的，缺乏弹性的官僚

制组织不再受人们的青睐看起来也是理所当然的了。

其次，官僚体制中系统化的工作程序以及人际关系的非个性化可能导致非正式组织的出

现。

官僚制制定有一整套的行政程序，形成一个系统，各种事务均按照一定的流程办理。由

于理性的蔓延，对效率的追求，官僚制无疑压制了人的自由，人的工作变得越来越远离人的本来意图，非人性化充斥着工作的过程之中。其中的人际关系也表现得较为简单，人们的交

谈通常基于工作，很少谈论工作以外的事。但在工作以外的时间，人们可能基于相互钦佩、兴趣和趣味相投而经常接触，交往。与此同时，非正式组织也随之出现。当组织中非正式组

织的目标与组织的总目标不一致或冲突时，非正式组织就会成为组织目标实现的障碍，可能

会出现集体抵制上级的政策或目标的情况。非正式群体中的成员喜欢维持现状，反对变革，对组织提出的任何变革措施都采取一种抵制或部分抵制的态度。由此看来，非正式群体会影

响到行政组织的行政效率，因此，它的存在也是不可忽视的。官僚制中的内部协调问题使其

无法做到内适应，这也可以说是官僚制的“内伤”。

再次，官僚制更多地是让一群标准的官僚精英秘密进行运作，这不符合民主制的要求。

如果国家大小事务都是由官僚们关起门来决策，而从不听取不同领域的不同声音，人民大众

一律不能参与，最终由官僚机构将最后决策昭告天下，这又如何能将国家建设成民主国家，民主又从何谈起呢？这样，官僚制就使国家在少数精英的控制下运行，民主制也就变得毫无

意义了。

最后，官僚制一旦建立就难以消除，正因为如此，我国的政治体制改革变得寸步难行。

政治体制改革必然会触动很多官僚制中的成员的既得利益，官僚制的稳固性是极强的，并且

人都有维护自己既得利益的本性，这种绝对的理性也使得官僚体制的改革成为很大的一个难

点。

可以说，“官僚制组织形式中的理性化，将成为限制人类激情和个人自由的牢笼”。从控

制方面来看，官僚制确实是一种颇为理想的组织形式，但在管理方面，它却不总是那么有效的。任何事物都会有正反两方面，追求理性和效率的官僚制也不能例外，一个有效的组织形

态需要理性，也需要效率，这是毋庸置疑的，但物极必反，如果只是一味地注重理性化和效

率也会产生许多负面效应。因此，对于官僚制中的理性，我们应辩证地看待，批判地继承，才能推动官僚体制的改革和创新。

参考文献：

（1）欧文·E·休斯.彭和平、周明德、金竹青等译.公共管理导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2001.（2）马克斯·韦伯． 经济与社会(下册)[M].北京： 商务印书馆，1997．

(3)曹现强、王佃利.行政管理学[M].北京：清华大学出版社，2011.（4）欧文·E·休斯.彭和平、周明德、金竹青等译.公共管理导论（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2001.（5）郑杭生.社会学概论新修（第三版）[M].北京：中国人民大学出版社，2002

第五篇：2我国街头官僚的困境及解决对策10.14

基于街头官僚理论的城管执法行为困境与破解

[摘要]城管执法行为存在消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法等问题与困境，城管与市民的冲突构成了现代官民冲突的相当部分。针对造成基层城管执法人员执法行为困境的原因并基于李普斯基的街头官僚理论，从客观和主观层面提出破解基层执法人员政策执行困境的对策与方法，为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

关键词： 街头官僚 暴力执法 自由裁量权

一、街头官僚理论综述

自1977年李普斯基发表《建立一个街头官僚理论》以来，“街头官僚”一词被正式的提出并得到广泛的引用。就其概念而言“街头官僚”是指工作在一线与公民直接打交道的最基层的政府工作人员，是政府政策执行的终端，他们构成了公务员队伍中的大多数。“典型的街头官僚包括警察，公立学校的教师，社会工作者，公共福利机构的工作人员，收税员，等等”[1]。他们主要是履行社会管理与市场监管职能的行政机关的基层部门中，直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。他们拥有对公民行为是否合理、合法的直接判断能力（虽然这种判断不一定准确），因而街头官僚也直接决定着对公民的奖励和惩戒。因此他们“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有的相当大的自由裁量权”。[1]

然而“街头官僚”概念的提出并不代表对“街头官僚”的研究的开始。在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均从不同视角对街头官僚的行为进行过分析和论述，只是没能像李普斯基一样提出“街头官僚”这一形象的描述。但是在李普斯基之前的这些学者的研究都没能对街头官僚理论进行系统的研究和论述，因而对公共行政理论研究的贡献和影响都是有限的。紧接着，1980年李普斯基发表了《街头官僚：公共服务中的个人困惑》一文，这标志着街头官僚理论的正式确立。此后，在李普斯基街头官僚理论的影响下，更多的学者也加入到对街头官僚的研究上来，“街头官僚”也逐渐成为公共行政学中的一个非常重要的研究领域。比较有代表性的就是波纹丝和荣锐迪斯的观点。他们认为由于现代通讯技术和网络技术的发展和普及，数字化政务得以在现实中得到应用，街头官僚也逐渐演变成为“屏幕官僚”。更多的数字化操作大大减少了街头官僚与民众的直接接触，也为控制街头官僚过大的自由裁量权提供了很好的解决方法。

街头官僚理论的研究相对较晚，可以说街头官僚理论的研究还处于起步阶段。主要的研究还是停留在对西方街头官僚理论的分析阶段。理论研究的捉襟见肘，与我国庞大的街头官僚体制队伍和巨大的影响力形成鲜明的对比。在国内，比较有代表性的学者主要有叶丽娟、马俊和韩志明。在韩丽娟和马俊发表的《公共行政学中的街头官僚理论》中，两位学者主要论述了街头官僚理论的发展历程、街头官僚的政策制定能力、和信息时代下街头官僚的嬗变和控制问题。文章引起了国内对一线工作者的政策制定能力和自由裁量权的关注。

二、城管执法存在的问题与困境

（一）消极作为

城管作为一个“理性经济人”存在个人的利益追求和部门利益保护，在做出执法决策的时候，自然地也会根据具体的情况选择对自己或者部门有利而又似乎合法的决策。比如在应对复杂社会事务或者于己不利而又责任模糊的地带他们会选择视而不见或者拖延处理的消极态度。这与当前我国建设服务型政府，提高行政效率的大方向是背道而驰的。当公共服务的供给不能满足广大群众的需求的矛盾积累达到一定程度的时候矛盾便会被激化，进而引发政府合法性危机。

（二）滥用自由裁量权

“街头官僚在制定和执行行政决策的过程中与其他层次官僚之间存在明显的不同他们必须不断地做出大大小小的决策，这些决策涉及某些规则的运用，有时还涉及对这些法律或者规则的解释”[2]。在城市快速发展的背景下，城市问题也变得纷繁复杂，这就要求城管执法队伍在更多的时候当场就要做出决策，因而无法像重大的决策一样经过酝酿讨论，再得出讨论结果。比如城管本可以对街边的小商小贩乱摆摊问题进行教育劝说，但是由于法律制定的缺陷，赋予城管的自由裁量权过大或者由于城管个人的价值观、经验技能甚至是可能是城管的主观好恶、心情等原因都有可能导致城管对行政相对人施以较为严厉的处罚。

（三）暴力执法 一方面，随着我国城市化进程的快速发展越来越多的人涌进城市寻求发展机遇，但与之相配套的就业，医疗，卫生等公共事业的建设却严重滞后。迫于生计，进城人员不得不在现实面前变成流动商贩或者从事其他非固定职业，他们的流动性大大增加了城市管理的难度，加剧了城管与这些处于社会底层人员的摩擦系数。与此同时，在同情弱者的价值观取向的媒体报道下城管俨然成为了“暴力”，“野蛮”的代名词。

三、基层城管执法人员执法行为困境的原因

城管执法人员是处于我国行政执法系统最基层的行政执法人员，同时，他们 也是面对广大民众的第一线执法人员，是典型的“街头官僚”。城管执法人员作为街头官僚，具有他们十分特殊的身份、地位和工作性质，而这就决定了他们与其他行政系统有着不同的行动逻辑。而我们需要从城管执法人员的行为分析入手，才能试图探索对这个典型的“街头官僚”队伍有效的控制与管理。

（一）缺乏激励机制导致上升空间狭窄 在我国，官僚体制倾向于以晋升来调动员工的工作积极性，用来奖励员工的贡献。可是，这一招，在面对数量庞大的城管执法人员却发挥不了它应有的效果。从现实的情况来讲，相对于数量极其巨大的基层城管执法人员而言，其晋升的职位是及其稀缺的，这就导致了有限的职位设置与无限的职位需求之间的矛盾。另外，官僚体制下单一的奖励制度，也大大局限了城管执法人员的晋升之路，让广大的城管们自感其通过职位上升的空间很小，自身的价值没有得到很好的实现。

（二）规则本位导致基层工作人员消极应对

随着我国城市化进程的加快和市场化改革的深入，城管执法人员的工作面临越来越多的复杂情况，但是现有的城市管理的法律并不是完备无遗的，现有的法律法规没有也不可能穷尽地对所有问题的描述。因此，在规则缺位的地方，规则依赖实际上就成为捆绑城管执法人员的“枷锁”，也成为他们不负责任的理由。这一结果，导致了广大的城管执法队伍大大降低了对执法方式、方法的创新热情，逐渐局限于现有的处理事情的模式，甚至，更为严重的是，一旦城管们墨守成规，将会消极地应对在城市管理中的问题，并且让问题常态化，成为影响城市经济发展和人民生活水平提高的“毒瘤”。

（三）“理性经济人”思维 随着我国经济社会快速发展，公众的法制意识在不断提高，公众对于城管执法的要求也越来越高，公众对城管高素质的需求的无限性和城管能够提高的服务的有限性导致了这两者之间的供需矛盾，而这就使得这些掌握着公共资源的街头官僚们不得不考虑该如何进行现有资源的合理分配，城管执法人员在做出决策时同样也会遵循理性“经济人”的行为方式，在他们觉得认为有必要的地方投入他们的资源进行处理，然而，这些决定在很大程度上是根据城管执法人员自我价值观，阅历，经验所作出的，具有利己主义倾向和个人局限。

（四）“一线”弃权

城市管理的复杂性和不确定性，决定了城市管理人员安全的不确定性。我国的城管执法人员经常面临着危险的工作环境。比如需要经常面对无证摊贩、小广告散发者、黑车司机等在城市边缘生存的社会弱势群体。所以不可预测的对象群体以及复杂深层的矛盾根源使得理性的城管们通常会以巧妙的方式逃离“一线”执法现场[3]。与此同时，城管体制的设立本身就存在先天不足，城管面对的是纷繁复杂的城市社会事务，管理幅度之大和任务之重可想而知，但是其底层位置却常常被人们所忽视。在等级森严的政府体系中，他们甚至无法充分主宰自己的命运，并且通常是政府机构改革或权利斗争的牺牲品[4]。那么“一线”弃权在这种情况下就显得是“明智”的。

四、城管执法行为困境的破解

近些年来，城管执法人员的暴力执法和社会弱势群体的暴力抗法事件已经成为了城市街头司空见惯的景象，一系列的负面的报道下，人民心中的“城管”逐渐演变成“野蛮”，“暴力”的代名词，似乎城管与城市社会弱势群体成为一对冤家，其最直接的影响是城管在日常执法当中的威望和公信力遭到严重的质疑与打击，在城管执法行为遭遇困境的情况下，我们该如何进行破解呢？

（一）客观控制

1．执法过程的程序控制

执行程序的前提是法律，缺乏法律的明确规定，程序也难以执行。城管执法过程的程序一旦设定并法律化之后，城管们在行使自由裁量权的时候，他们的选择的执法行为方式、方法以及步骤都必须遵循法律程序的规定有，换言之就是“按行政程序规定的方式、方法和步骤去作为，否则就要承担违反程序的法律责任[5]”。那么做好程序立法，才能真正让这些城管执法人员“有法可依”“有法必依”，从而最大限度的减少城管的“瞎指挥，乱执法”行为，保证城管执法效果的有效性。

2．法律控制

我国是社会主义法治国家，一切活动的出发点都必须坚持依法行政，依法办事的法治原则，严格地执行法律、法规和政策规定等[6]。城管执法人员，顾名思义作为法律和政策的执法者，当然必须也要做到这一点。然而，我国关于城管执法的立法工作滞后于城市现实管理的需求，至今仍然没有一部独立的城市管理的完备法律，所以造成城管执法人员借助现有的其他法律作为自己执法的法律保障的这样一个尴尬局面。因此，当务之急，我国应尽快制定相关的法律法规，明确规定城管部门的执法范围、工作职责以及他们的权利与义务等，使得城管执法人员有法可依，而不是仅凭自由裁量权来使用自己手上的权利。城管执法系统，作为我国最基层的行政机构，除了接受立法机关和司法机关的监督之外，还必须立足于广大的人民群众，发挥公民维权的积极作用，通过有效的公民维权来实现对城管部门的有效控制，从而达到法律控制的效果。

3．管理控制 城管执法部门，处于我国行政系统的末端，同时又是面向广大人民群众的第一线，通过城管这一特殊的地位，一方面可以让上级行政机关对下级行政机关以及执法人员自由裁量权的行驶进行监督；另一方面，可以提高公民的民主监督意识和法律参与意识，通过信访和行政诉讼等多种渠道对城管执法机关及其人员进行监督。发挥城管执法部门的上级与公民的“双向”同时监督，辅助必要的司法监督，能够最大程度上减少城管执法人员知法犯法的行为。

4．信息技术和网络控制 网络互联网的高速发展，微信以及微博等社交网络平台的迅速普及，网络监督正在成为一种重要的监督力量。近年来，城管的暴力执法的镜头在更多的时候是在微博等网络社交平台迅速曝光，使得公众能够在第一时间了解到城管的暴力 执法情况。可以说，利用微信以及微博等网络社交平台进行对城管执法人员的监督，能够最大限度的超越时间、空间的局限，能够及时、灵活、迅速地传播一线信息，进而形成对城管执法的媒体和舆论监督。这种监督并不是简单的单向制约，也是对城管执法队伍赢得社会认同的有利工具。今年来城管暴力执法的负面报道屡见不鲜，但其中却不乏媒体为博得眼球的夸大虚假报道。所以利用好媒体的作用，从另一个角度来还可以还原事实的真相，还城管一个“公道”。即然是互利双赢的方法，那么我们何乐不为呢？

5．引进企业管理模式 城管执法人员又称为“街头官僚”，而官僚们一般认为自己在官僚体制之内，是铁饭碗，是公务员，存在很多吃“大锅饭”的现象。所以，要打破城管执法人员对自己官僚自我认识，首先就要引进现代企业的管理模式，落实好现代企业管理当中的绩效考核，并适当增加奖励机制，目的是增强城管执法人员的工作积极性，也从另外一个方面让城管人员心中的官僚形象转变为为人民服务的公仆形象。

（二）主观控制 1．加强道德约束

城管执法人员现在面临的大环境是缺乏规则和监督机制的情况，那么在这种情况下下加强他们自身的道德约束，使得他们即使在这“破烂不堪”的监督环境下可以从事合乎道德规范的行为就显得尤为的重要了。城管执法人员应该清楚的认识到法律虽然是他们必须遵守的行为规范，但是就法律本身而言也是有漏洞和不足的。那么作为法律补充的道德就应该成为他们的执法依据，因为在很多的时候伦理道德更能得到到大家的公认。特别是现在随着公共服务理念的兴起，城管不仅要履行政治的，法律的责任，更必须对社会道德有所承担，运用道德的力量去影响甚至是教化公民和社会[6]。

2．城管自身应加强学习，提升素质以适应复杂变化的情况 城管们必须明白，他们自身的这个群体是主要为人民服务，而不是与人民对抗的，所以，城管自身应该加强学习，学习一些为人民服务的服务型执法技能，更为重要是，他们从学习当中应该学会提升自己的素质，学会在任何复杂的情况下都坚守和服务于公众的利益。城市是一个大熔炉，城市在快速发展的同时，也在不断融合着来自四面八方的不同性格，不同种类的人群，所以，城管作为直面公众的第一线执法人员，更应该提升自己的素质来面对这复杂多变的社会情况。

五、结语

本文将基层执法人员置于街头官僚理论视角下来分析基层执法人员的政策执行力问题，分析了城管执法存在的问题与困境，即消极作为、滥用自由裁量权、暴力执法，然后分析了造成基层城管执法人员执法行为困境的原因，最后从街头 官僚理论出发，提出破解基层执法人员政策执行困境的对策，以期能为解决基层执法人员的政策执行问题提供一定的理论基础和借鉴意义。

参考文献

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