第一篇：人民法院机构设置及审判方式改革问题研究
人民法院机构设置及审判方式改革问题研究
公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。早在50年代，董必武就提出过要推行公开审判，我国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第6条也规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”
然而，很长时期以来，在许多地方的民事、经济审判当中，公开审判并未真正落到实处。一方面，许多案件因行政干预或地方保护主义的影响，在开庭审理前即已形成倾向性意见，使公开审判流于形式、成为过场。另一方面，在庭审中当事人提供的证据或辩论有可能不为法官所接受或考虑，从而对判决结果并不产生实质性的影响。在许多案件中，法官自己包揽调查取证，不注意法庭上的公开质证；当庭也不对当事人讲解认定或不认定某一证据的理由，审判活动的透明度很差，结果，公开审理并未起到应有的作用。加上案件的所谓层层审批、层层把关，也往往使判决意见由法院领导说了算。
广泛推行公开审判与民事诉讼辩论原则的采用是联系在一起的。大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：其一，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法院应将当事人没有争议的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。应当看到现行民事诉讼法已相应调整了庭前准备工作的重心，将原试行的民事诉讼法第87条第1款“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第116条。）这一修正无疑也是一个进步。但它仍然引导着审判人员过早投身于冲突解决之中，不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性，且有可能造成审判人员在开放审理前根据自己调查收集的证据材料形成先入之见，进而难以摆脱开庭审理只不过是这些先入之见的再次推演和展示的状况，使开庭审理形式化和庭审功能萎缩。因此民事经济案件实行公开审判，应采纳辩论原则，主要由当事人举证和辩论，从而达到公开审判的效果。
自审判方式改革以来，各地都在民事、经济审判中大大加强了公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官的业务能力提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质、深厚的法律理论知识，还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审理的能力。
《中华人民共和国民事诉讼法》第138条明确规定：“判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”。但事实上，很长时期以来，法官只注重事实的调查与认定，不重视判决的说理。这一现象，已到了必须引起高度重视并予以切实解决的时候了。
英美国家由其法律传统和思维方式所决定，有着发达的判例法，法院出具的判决书内容具体、推理非常严谨，法官往往从某一个具体的案件出发，通过该案件的审判，阐发或归纳出一项具有普遍指导意义的法律规则。大陆法国家虽为成文法国家，但法官所作的判决，也特别注重推理、说理。而我国法院作出的判决书等法律文件，大多内容过于简单，尤其是推理部分往往下笔太少，对判决中引证的法律条文也未作阐释，有时令人不知其所以然。
当然，出于成文法制度的背景，由于法官不能创制有拘束力的先例，因而其判决通常仅局
限于对可适用法律条款的分析，而不必像英美法国家的法官在判决中那样注重推理（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）。但在我国，法官之所以不重视判决的说理，还有其制度上的特定原因。由于错案的认定标准是事实认定的错误，法官便只对事实的真实可靠负责，这样，自然也就不重视或根本就忽略对判决书中判案理由的阐述。有一种观点甚至认为，法院的判决书应尽量少说理由，说理越多，越易被当事人抓住辫子甚至惹出麻烦。这样的认识和作法显然是十分错误的，正如有的学者所尖锐地指出的：法官们以此为理由使其判决一般较为简洁时，也就同时将他们对于从事冗长论证的不情愿合理化了。事实上，强调法官在判决中说理对正确适用法律是十分必要的。成文法的演绎推论的方法决定了法官的判决及当事人的请求无法通过法律规范而只能借由具体的判决中的理由来阐述。加之成文法产生的历史悠久，理论基础深厚，法律规范体系编排严谨，这就更需要借助法官的判决尤其是判决书中的判案理由来达致活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法条之间的沟通。
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第二篇：刑事审判方式改革现状与对策研究
刑事审判方式改革现状与对策研究
摘要：年修正后的刑事诉讼法对传统的讯问式审判方式进行了较大改革，吸收了
英美法系对抗式审判的一些合理做法。但是，司法实践当中，先入为主、控审不分、重实
体轻程序的现象和做法依然是司法机关亟待改变的现状。笔者试图通过本文发现刑事审判
方式方面存在的问
题，探索完善刑事诉讼制度的措施和途径。
关键词：刑事审判方式现状对策
在现代西方国家，主要存在着两种不同的审判类型：英美法系国家的对抗式审判和大
陆法系国家的讯问式审判。英国法学家彼得·斯坦和约翰·香德在《西方社会的法律价
值》一书中列举了西方社会法律制度的三大基本价值：程序、公平和个人自由。①英美法
系国家基于自由至上和正当程序的理念，严格限制国家权力，强调公民权利和法官的消极中立，追求过程公正。在充分保障无辜者的基本权利方面是卓有成效的，但其犯罪
率高涨、许多显然的犯罪者得不到追究、社会秩序混乱也是有目共睹的事实。十个罪犯得
以逃脱也比一个无辜者被定罪强是其基本信条。大陆法系国家基于安全至上和实体真
实的理念，强调维护秩序、惩罚犯罪和法官积极主动地干预案件，追求结果公正。在查
明案件真相、追究惩罚犯罪方面不乏积极意义，但其内在地蕴含着对被告人合法权利不当
侵犯的危险性和危害性使刑讯泛滥。宁枉不纵为其价值取向。由此观之，两大法系国家的刑事审判制度均是利弊共存，集辉煌与败笔于一身。在对法官权力与控、辩双方权利关
系的处理上，走上了两个极端，对法律的三大基本价值是顾此失彼。基于此，两大法系国
家对各自的审判方式都在进行调整，借鉴和吸收对方的一些理念和做法。
我国传统的审判理念类同于大陆法系国家，其对实体真实的探求和法官职权超强
化的强调，较之大陆法系有过之而无不及。正是认识到传统刑事审判所存在的问题，年修正后的刑事诉讼法对此进行了较大的改革：理顺了控辩审三方的关系，控辩双方的抗
辩性；取消法院庭前实体性审查；扩大合议庭权限等等。这次改革很显然吸收了英、美对
抗式审判程序的因素，顺应了当今各国刑事审判方式的普遍发展趋势。但是，新的刑事审
判制度仍然保留了相当浓厚的讯问式审判的色彩：法官可主动收集证据；可对庭审中的疑
证进行广泛的调查活动；可在庭前对主要证据进行审查等。审判人员这些带有追诉倾向活
动的存在，与我国刑事诉讼法所确定的惩罚犯罪与保障人权并重的诉讼目的、疑罪从无的司法原则不相和谐，立法和司法实践的现状有待改进。
一、现状
（一）庭前审查，造成先入为主，未审先定。
刑事诉讼法第一百五十条规定：人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书
中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应
当决定开庭审判。其中主要证据该如何理解？它包括哪些具体证据？立法未予明确，由
司法机关自行掌握，而实践中是如何做的呢？公诉机关移送的主要证据几乎就是公诉人在法庭上所出示的证据，法官在庭审中所获取的证据信息就是其在庭前审查的证据（仅就控
方证据而言），所不同的仅仅是原件与复印件的区别而已。据有的学者分析，一旦审判人
员已经形成自己的看法，他就很难客观公正地对待被告和所取证据，往往是有意无意地根
据自己的看法，注意听取同自己看法相符的证据，而忽视与之看法不符的证据。案卷移送
制度使法官在庭前就形成有关案件的预断性看法，受此影响，法庭审理常常变成了走过
场，这显然违背了刑事诉讼法的民主性和科学性。②法官常常在庭前形成先入之见的影
响下压制了被告辩护权的行使，一定程度上出现被告人权利虚化的现象。审判前的调查
行为和审判方案本身在某种情况下如此不利于被告，以致无罪推定完全或者部分受到挫
败。
（二）法庭调查、辩论的阶段性明显。
法庭调查与法庭辩论是法庭审理活动的重要内容，两者之间并没有不可逾越的鸿沟。
控辩式的审判方式要求边质证边辩论，在质证中容进辩论的内容。但在司法实践当中，并
未得到很好的执行，依然是法庭调查之后进行集中辩论，即使有时控方或辩方在质证阶段
想展开辩论，却往往受到法官的制止，让其留待辩论的时间再谈。这样做的弊端在于：控
方或自诉方所举证据（原则上是控告一方先举证）由于不能得到及时反驳和质疑，易形成一边倒的局面。尤其是比较复杂的案件，由于证据较多，在很长一段时间内，审判人员听
到的和看到的都是控方的证据和证人，在合议庭成员的心理上越来越倾向于控诉人一方，轮到被告人及其辩护人举证时，控方的观点已经在他们心里扎下了根，显然对被告人不
利；其次，对控方提供出庭的证人，被告人及其辩护人仅可以向其发问，而不能对其证词
进行
辩论，以至于在证人退庭，法庭调查结束进行法庭辩论时，被告人或其辩护人还要对
证人的证词进行质疑，不能使控辩双方在直接面对证人的情况下进行辩论，降低了证人
作证的效力，不利于案件事实的查清。
（三）滥用调查权。
我国刑诉法确立的诉讼结构模式是以当事人主义为主，职权主义为辅的混合式诉讼
结构，即控辩双方积极对抗，法官居中裁判的控辩式审判方式，但它不完全等同于当事人
主义的对抗制审判方式，保留了职权主义的一些特征，表现在人民法院对证据有收集权
（刑诉法第条）和调查核实权（刑诉法第条）。笔者认为，前者仅限于当事人因某种
原因无法收集并且在提出申请的情况下方可行使；后者只能对审理中有疑问，而当庭又无
法作出准确的判断和认定的证据进行庭外调查，调查的对象是有疑问的证据，而不是案件
事实，在调查证据过程中所获取的证据证明的对象是有疑问的证据，而不是案件事实本
身。除此之外的任何收集和核实行为都是不正当的。在司法实践中，审判人员在收集和核
实证据时，往往对与本案有关的所有证据和事实均予以收集和核实，甚至连控辩双方未曾
提及的证据也一并收集，这是不符合立法者的意图的。现代世界各国无不把公正和效率作
为刑事程序改革所追求的基本价值目标，调查权的滥用显然违背了疑罪从无和诉讼经济的原则。审判人员在调查证据时，总是试图弄清案件发生的全过程，本应在庭审中进行的活
动却在庭外独自地进行，尤其是在自诉案件中，法官几乎就是在行使侦查权，其调查核实
证据的时间有时长达数月。这种耗时费力的重复性劳动，无异于职权主义模式中法官积极
主动收集证据和主动退侦以间接实现自己侦查意图的做法。迟来的正义亦非正义，案件
久拖不决，难免给人以司法不公、效率低下的感觉。
（四）重实体、轻程序。
审判方式的改革扩大了合议庭的权限，使合议庭拥有对一般案件作出裁决的权力，并
在将重大、疑难、复杂案件提交审判委员会讨论方面掌握了一定的主动权。此项改革的目的在于使合议庭相对独立，避免外界因素对裁判的影响，增加司法透明度，使公开审判、合议制、陪审制等审判制度和当事人辩护、申请回避、举证等诉讼权利落到实处，改变以
往审者不判、判者不审的怪现象。但是，在司法实践中，由于不能正确看待合议庭权力
和重实体轻程序的影响，仍然不能走出暗箱操作的误区。表现在：人民法院内部仍然流
行一种上定下审的做法，在案件未作出判决之前，先向上级法院请求报告，使开庭流于
形式，开庭审判只不过是宣布事先作出的决定而已，即使当事人不服判决提出上诉或人民
检察院提起抗诉，上级法院一般不会改变原来的决定，不到万不得已，谁会自扇耳光，使法院的两审终审制度成为事实上的一审终审；向审委会汇报或审判委员会通过过问干
预合议庭审判，有学者形象地称这种现象是一种司法过程中的大锅饭。就诉讼而言，实
际参与程序的是原告、被告和审案法官。一切的程序规则就是为他们设置的，程序主要对
他们起作用，如果定案的人不是审案的人，而是程序以外看不见、摸不着的高人，则程
序的效用就会大打折扣。因为他们不在程序之内，程序对他们不起作用，程序的魅力对他
们无法展开。当此之际，程序对于法官就成了一种摆设和道具。④传统的观念和做法在当
今中国刑事诉讼制度中依然根深蒂固地存在着，重实体，轻程序，重结果公正，轻程序
过程仍然是有远见的学者们痛心抨击的时弊和司法机关亟待改变的现状。
二、对策
（一）更新诉讼观念
受我国传统的司法活动影响，积极主动地追诉犯罪、先入为主、未审先定、控审不分
等司法观念，已经牢牢地盘踞在一些法官的头脑中，现代诉讼观念并未深入执法者的内心
而多在专家学者的论述中。正是由于一些法官的诉讼观念和审判意识未能彻底更新，不能
从根本上深刻理解新刑事诉讼法的立法精神和审判方式改革的精髓所在，以至于面对新的审判方式感到茫然而无从着手，或者只是机械地按照程序操作，形式是新的，但实质上
仍可清楚地看到先入为主，控审一体的痕迹。这些来自法官自身的观念障碍正是制约刑事
审判方式的非常重要的因素，因此可以说，刑事审判方式的改革首先是观念的改革。法官
应当确立与现代审判方式相适应的诉讼观念和审判意识：在庭审中，相对于控辩双方而
言，法官不代表任何一方的利益，改变由过去的主动讯问，转为消极审听；由主要依赖自
己职权调查，转为主要依赖控辩双方的质证、辩论；对双方询问证人、鉴定人和向被告人
发问等诉讼权利予以充分同等的保障；对双方的意见和证据予以同等的关注和重视。
（二）立法的修改与完善
现行立法的缺陷导致了诉讼职能发生混乱，尤其是诉讼职能还不能彻底分开。控辩制
审判方式要求控诉方承担举证责任，有向法庭出示证据的义务，如询问证人、鉴定人，出
示物证，宣读书面材料等，以此来证实自己提出的指控主张。法官不承担任何证明责任，在刑事诉讼中其应始终保持中立的地位，不得从事任何带有追诉倾向的活动，以免给被告
人的辩护和防御带来不应有的限制和阻碍。任何人不得担任自己案件的裁判者是正义最
朴素的要求，法官天南海北地收集证据和广泛的庭外调查活动无疑与这种要求相违背，其
表现就是控审不分。这如同忘记职责的足球裁判，在吹哨的同时还要抬脚射门。⑤对抗
式审判中法官的完全消极中立，由此带来的弊端诸如诉讼效率低下等也是显而易见的，因
此，笔者认为，赋予法官必要的职权用于控导审判也确有必要，但这种权力应以合理必要
为限度，应从立法上严格规范，以防滥用。
对刑诉法第一百五十条中主要证据复印件或者照片的字句应予删除，以防法官先入
为主。只要起诉书中有明确的指控事实，证据目录、证人名单，人民法院就应开庭审判。
至于指控能否成立，案件事实是否存在、是真是假，有无确凿、充分的证据在所不问。因
为这些都只能在开庭审理后才能查明。公诉机关不能在庭前移送证据，证据的展示只能在庭上进行。
（三）分散与集中辩论相结合修正后的刑事诉讼法虽说确立了控辩式的审判方式，但同时也给予了其过多的限制。
这种障碍主要来自法官职权的宽大无边，法官控制着庭审的进程，对辩论的时间、范
围、内容、方法进行较多的限制和干预，严重束缚着控辩双方的手脚，其典型表现就是
控辩双方欲辩论时而得不到法官的许可，原因是尚未到辩论的阶段。法庭调查与法庭辩论
泾渭分明。这种界限分明的辩论方式其弊端前文已论及。为此要改变只进行总结性辩论的做法，实行分散与集中相结合，在质证中融进辩论的内容，从而达到审查核实证据，查清
案情事实的目的。笔者赞成时下众多学者所倡导的一事一证一质一辩的庭审方式，这
样，证据积累到何种状态，通过证据对案件事实已经证明到何种程度都能为控辩双方所了
解，法官通过控辩双方站在相反的立场对每一事实、每一证据的充分辩论，也就了解了案
件的整体，有助于其合法、公正地作出判决。同时也有利于改变法官庭上查不清，庭下去
调查的做法。
注释：
〔〕参见陈兴良：《刑法哲学》中国政法大学出版社年月版，导论第页。
〔〕参见左卫民、周长军：《刑事诉讼的理念》法律出版社年月版第页。
〔〕参见（美）埃尔曼：《比较法律文化》贺卫方等译，三联书店年版页。
〔〕参见何兵：《法院里的大锅饭》裁《法制日报》年月日第版。
〔〕参见《人民法院报》年月日第三版。
第三篇：关于行政审判方式改革的调研
关于行政审判方式改革的调研
行政案件“圆桌审判”模式继承和发扬了马锡五审判方式，借鉴了协商式司法的理念，创造了对话和交流的良好氛围，从而促进沟通理性，最终达到纠纷解决的目的。根据行政纠纷解决的类型，对圆桌审判制定了较为详尽的适用范围，分为根据合意的纠纷解决和根据决定的纠纷解决两类。由于行政诉讼法在行政案件审理中没有调解程序的具体规定，为了通过多元化措施解决行政争议，该院在法庭的“最后陈述”结束后，增加了“协调程序”，即征求双方当事人的意见后进入协调程序，如果达成协议的按照撤诉处理；达不成协议的，法庭再进入判前评断阶段，直至最后依法判决。同时，将圆桌庭审向庭前和庭后两个维度作了延伸，即庭前圆桌交流和庭下圆桌协调评断，使大批行政争议得到及时妥善化解。因此，圆桌审判的优势在于其让诉讼双方当事人在一张桌子上平起平坐，从形式上弱化相对人和行政机关的对立，减轻行政诉讼原告的心理负担，有利于行政案件的迅速处结。
二是通过圆桌审判强化行政审判联动协调机制，提高行政审判的社会效果。法院的司法判决具有定纷止争的功能，且能够彰显公平，实现正义。但囿于我国行政审判权作用范围相对狭窄和审查强度略显薄弱之实际，法院依法作出的行
政判决并不当然能钝化官民矛盾，相反，由于行政判决未能真正实现当事人，特别是原告的诉讼目的，法院往往会成为原告迁怒的对象。因此基于现实之考量，为了最大限度地实现案结事了，最大限度地追求和谐稳定，协调化解行政争议成为法院行政审判工作的重心。在普通诉讼模式下，由于行政诉讼不适用调解，因此，只能依法进行审理，步骤中规中矩，无法进行实质性协调。但在“圆桌审理”模式条件下，不再拘泥于对被诉具体行政行为合法性的认定，还可以对被诉具体行政行为有关的法律关系和事实进行协调，范围宽阔，往往能够突破被诉具体行政行为的审查界限，从而发现纠纷争执的根源，促使矛盾的得以化解。“圆桌审理”模式为行政纠纷的协调化解提供了一个良好的平台，营造了一个相对宽松平和的环境，是创新行政争议协调化解机制的一个重要探索。该项举措还产生了意想不到的社会效果。
在2004年6月，省委率先在全国作出了加强两院工作的决定，就加强全省法院检察院工作作出全面部署。全省各级党委、人大和政府认真贯彻会议精神，态度坚决，举措硬朗，为努力实现良好的司法环境做了大量工作。尤其是各级党委按照中央的要求，站在大局高度，对人民法院的工作给予了倾力支持。并以此作为贯彻落实科学发展观、正确的政绩观的重要举措。4年多来，全省各级党委、政府高度重视和支持法院工作，鼎力支持法院依法履行职责，积极为法院工作的开展提供有力政策支持，大力帮助法院解决实际困难和问题，有效地推动了法院各项工作的新发展。据统计，2003年以来，全省各地党委、人大、政府下发的支持法院工作的文件约有150余件。
第四篇：民事诉讼基本模式与审判方式改革
民事诉讼基本模式与审判方式改革
一、民事诉讼基本模式概念
模式，又可称为“模型”，是指某一系统结构状态或过程、状态经过简化抽象所形成的样式。⑴也有学者提出模式是对某类事物或行为特征的概括或抽象，即模式通过提示该事物与他事物的本质属性来说明此事物与彼事物的差异。⑵
民事诉讼基本模式又称民事诉讼结构。当前法学界比较认
同的民事诉讼基本模式称之为当事人主义和职权主义两种类型。但学界对于当事人主义和职权主义基本模式的含义却存在不同的或模糊的认识。特别是对当今世界上最具有代表性的民事诉讼体制的英美法系、大陆法系和以原苏联为代表的民事诉讼体制的基本模式划分的归类并非一致,于是有学者提出在明确民事诉讼基本模式基本含义的前提下，进一步理清民事诉讼基本模式的划分根据是必要的，如果不明确模式的划分根据就不能够正确地加以归类，并导致连锁错误。⑶
人们根据民事诉讼基本模式这一工具对三大法系（英美法系、大陆法系和以原苏联为代表的民事诉讼体制）进行分类。根据一部分学者的观点，“英美法系国家多采用当事人主义，大陆法系多采用职权主义。”并认为这种观点是我国民事诉讼法学界通常的观点。⑷还有一种观点即张卫平学者于1993年在一篇题为《当事人主义与职权主义——两种民事诉讼基本模式的分析》指出：不管是大陆法系还是英美法系，其民事诉讼体制的基本模式都是当事人主义，而原苏联东欧各国都可纳入职权主义模式。⑸有学者指出，两种观点分歧的根本原因在于对作为两种民事诉讼基本模式的当事人主义和职权主义的基本含义如何理解，即各自对当事人主义和职权主义有自己的定义。作为当事人主义的对立物的职权主义诉讼基本模式，在大陆法系的民事诉讼理论中，关于职权主义一般认识是“承认法院在民事诉讼中拥有主导权的原则总称为：‘职权主义’”。具体为：（1）、法院对程序的进行、开始及诉讼对象的决定有主导权；（2）、诉讼证据资料的收集及诉讼争点的确定一般由法院主动进行，并且认为对程序进行主导称为“职权进行主义”；对程序开始、终了及诉讼对象的决定，诉讼资料的收集及诉讼争点等方面的主导权称为“职权探知主义（DiositioMaxine）。笔者认为，不管是英美法系，还是大陆法系中，对当事人主义与职权主义的理解主要围绕以下两方面确定：（1）民事诉讼程序的启动、进行、推动由谁进行，即包括两种情况，一种是依赖于当事人，另一种是由法院主导进行；（2）法院裁判所依赖的证据资料收集及诉讼争点确定的来源。一种是由当事人收集证据资料，在自己诉讼主张范围内确定诉讼争点；另一种是由法院主动调查收集证据，同时确定诉讼双方当事人的诉讼争点。这些活动的进行如果是依赖于当事人完成的，称为当事人主义，由法院依职权进行的，称为职权主义。在当今两大法系及原苏联为代表的民事诉讼体制中，由于相互取长补短，不断对自己的诉讼结构进行调整，特别是在市场经济条件下，对外开放及经济贸易往来等，加上国家对经济生活领域的干预，两大法系的诉讼结构或模式已相互吸收或部分融合，不再具有绝对的当事人主义和职权主义，但是要把握好民事诉讼的整体结构，建立具体的体现民事诉讼的公正、效率、自由等价值为内容及达到公平、合理地解决民事纠纷的目的的诉讼制度，尤其是充分发挥当事人的积极作用，并使其诉讼权利得以充分保障，法院的中立裁判者的身份得以体现，探讨民事诉讼基本模式非常必要，也是促进审判方式改革的必要前提。
二、我国民事诉讼制度的发展及结构分析
件的诉讼人应就其所主张的事实举出证明方法（书面证据、证物、证人、勘验、鉴定等），法院亦应自行调查事实，搜集调查证据、法院认定事实、应凭证据，不应单凭诉讼人的陈述。”⑺这是我国当前的经济、政治及法律文件等条件决定我国法律制度的特点，具有典型的职权主义色彩。在对待裁判争议的事实根据上，法院对民事争议的裁判可以依照当事人的陈述和提出证据为根据，法院可以甚至完全可以自己独立收集的证据为依据对案件进行裁判。法院可以在当事人主张的证据范围以外，依职权独立收集证据，而不受当事人主张证据范围的限制，法院不只是简单地核查当事人提出的证据的真实性、可靠性，还要直接收集证据。《试行》第65条第2款规定，法院有权“全面地客观地收集和调查证据。”在各种具体程序的启动和终结方面，法院具有主动性和决定性。如执行、保全程序的启动等，《试行》都规定法院可以依职权主动开始，并且明确规定执行的开始的方式之一是职权移送为主，当事人申请为辅、法院在民事诉讼中的主导性还体现在对当事人处分权的干涉方面。例如，法院可以不受上诉请求范围的限制，对一审诉讼标的进行全面复审。由此可见，不管是在程序的开始、进行及对程序的推动和证据资料的收集、争点的确定方面，《试行》中规定法院总是具有主导作用，甚至决定作用，当事人处于被动地位或者辅助作用。所以有学者认为在法院与当事人的基本关系上坚持了法院的主导地位，反映出很强的职权干预色彩，也反映出《试行》对当事人主体自治的忽视。⑻
1991年我国对《试行》进行了大的修改，并成为我国第一部正式施行的民事诉讼法典。新民事诉讼法进一步完善了我国的民事诉讼规范，对于在新的形势下比较科学、公正、迅速和经济地解决民事纷争起到了重要作用。新民事诉讼法与《试行》相比有一个比较显著的特点，即民事诉讼程序中法院职权干预的弱化以及相关的当事人处分权的强化，例如，执行程序和财产保全程序的启动方式由法院以职权移送为主开始改为以当事人申请为主；上诉制度方面，针对《试行》中规定的二审法院：“不受上诉范围的限制”的职权干预规定，将其改为：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”但是应当看到新民事诉讼法对法院职权干预的弱化只是一种量的变化，并不意味着我国民事诉讼体制发生了结构性的转换。在最能体现民事诉讼中当事人的主导性方面没有根本的转变，即作为法院裁判根据的事实不受当事人主张的限制，法院可以在当事人主张以外依职权主动收集和提出证据，并依此为依据对案件争议作出判决。⑼我国民事诉讼法第六十四条中规定“人民法院应当按照法定程序全面地客观地审查核实证据”的同时，又规定“人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”所以，有学者认为，从民事诉讼基本模式的角度看，现行民事诉讼体制依然属于职权主义类型。⑽
笔者认为，从国民事诉讼制度的发展的历史过程看，解放初期几个有关民事诉讼的规定，到民事诉讼法《试行》颁布施行，直至新民事诉讼法的颁布执行，始终没有摆脱法院或法官在民事诉讼中的主导作用，甚至决定作用，从而使当事人在诉讼中的处分权或辩论权无法得到发挥，甚至受到严格的法官行政化职权的限制。因此，我国民法及有关法律中规定的当事人自治原则无法在诉讼程序中保障实现。从而对我国市场经济中当事人的积极性、主动性的发挥起了一定的阻碍作用，影响了法律的公正、公平、自由等价值的实现。有学者对职权主义模式的基本结构缺陷进行了分析。认为：“结构性缺陷是指这种模式所内含的缺陷，是由于职权主义模式自身的基本构造所决定的，不改变这种基本结构其内含的缺陷就无法消除。”并且认为职权主义模式的基本结构是法院（法官）在民事诉讼程序中起着主导地位，具体体现为法官所裁判的诉讼资料不受当事人双方主张的限制。因此，当事人在诉讼程序中就处于被动和相对消极的地位，这种基本结构的缺陷最明显的直接使作为民事诉讼程序核心的辩论程序空洞化，并最终导致整个民事诉讼程序空洞化⑾。笔者认为，当前我国民事诉讼结构中当事人的主张得不到法院的认可，诉讼地位中的主导作用无法体现，法院的取权色彩过于浓厚。所以，我国民事诉讼审判方式的改革根本出路中于重建我国诉讼结构，做到切实强化当事人在诉讼中的主导作用，弱化法院（法官）职权，建立一种接近当事人主义的诉讼模式。
三、重建民事诉讼结构，改进我国民事审判方式
民事诉讼模式的转换是一个复杂的工程，转换过程中还涉及一系列有关诉讼体制的调整问题，民事诉讼基本模式从既存的职权主义向大陆型当事人主义诉讼论模式的转换所体现的实质精神是强调当事人在诉讼中的主导作用，强调当事人的主体性。因此，除了直接关系民事诉讼模式的基本点的有关规定应该加以修改以外，还有与此整合协同的制度也要加以调整，诸如管辖制度，当事人制度等。民事诉讼基本模式的转换实际上就已经提出了再次修改民事诉讼的问题⑿。笔者认为，民事诉讼的基本模式转换问题，也就是民事诉讼结构的重建，同时也是审判方式改革的重要内容，其主要目的是当事人与法院在诉讼中的地位与作用的权限划分问题。我国要建立适应现代经济发展，符合法治精神的民事诉讼审判方式，必须从以下几个方面对我国民事诉讼结构进行调整。
首先是程序的启动、进行和推动应以当事人为主，法院或法官应遵守“不告不理”的诉讼原则。我国宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。民事诉讼法第6条也明确规定：“民事案件的审判权由人民法院行使。”有学者认为法律赋予法院的这种特殊身份决定了法院在民事诉讼中必然居主导地位，对民事诉讼起主导作用。并认为这种主导地位和主导作用主要表现在以下几个方面：首先，法院决定民事诉讼的开始与终结，表现法院指挥民事诉讼的整个过程；再次，法院决定民事诉讼的结果；最后，法院保证判决和裁定的执行⒀。笔者认为，在不能因诉讼从法院立案受理开始即认为民事诉讼中程序的启动和进行的决定作用在法院。因为，根据我国民事诉讼法的规定，当事人向人民法院提起诉讼，只要符合起诉条件的人民法院应当受理，受理案件开始诉讼的根据由法律规定，人民法院没有自由裁量权。相反，诉讼的开始决定于当事人是否向人民法院起诉。至于法院指挥民事诉讼的整个过程，决定民事诉讼的结果及保证判决和裁定的执行，也是法院根据法律规定履行其中立裁判者的职责，行使司法权的必然结果。况且，根据当事处分权原则（包括程序上和实体上的处分权），在诉讼过程中，原告可以随时撤诉或放弃诉讼。虽然当事人处分行为必须接受法院的审查监督，如果当事人的处分行为违反法律或损害国家、集体或他人的合法权益，法院有权否决或加以纠正。这并不限制当事人原来的诉讼行为，而是对一种新的侵权行为的监督，即对权利滥用的防止。我国民事诉讼法对证据开示没有作任何规定。1998年6月最高法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》对民事证据制度进行较大的改革。1999年10月最高法院《人民法院五年改革纲要》第16条指出，民事经济审判方式改革要进一步完善举证责任制度，除继续坚持主张权利的当事人承担举证责任的原则外，要建立举证时限制度，重大复杂疑难案件庭前交换证据制度完善人民法院收集证据制度，进一步规范当事人举证、质证活动。由此可见从我国民事诉讼发展趋势看，建立证据开示制度成为必然。但由于证据开示制度本身存在一定的缺陷，如程序繁琐，未聘请律师的当事人易受制约和变动。因而要求律师制度存在，当事人素质和律师数量质量提高以及当事人尽量委托律师代理，因此又将增加诉讼成本。于是有学者提出创造证据开示制度的运行环境，如诉讼体制环境、法制环境、政治经济环境、诉讼观念环境等。如诉讼体制上推进民事诉讼制度转向弱化法院职权的方向，强化辩论原则，实行当事人举证的证明责任制度。当事人未主张的事实，法院不能依职权主动收集调查⒂。也就是说建立证据开示制度还必须进行法治环境的创造及相关诉讼制度的改革。
再次，是辩论原则的贯彻和争点的确定。前面已提过，处分权主义和辩论主义是当事人主义的核心和基调。所谓辩论主义，一般是指只有当事人诉讼中所提出的事实，并经辩论才能作为法院判决依据的一项诉讼制度或基本原则。反之，当事人没有在诉讼中，提出的事实就不能作为法院裁判的依据⒃。我国民事诉讼法第12条规定：“人民法院在审理民事案件时，当事人有权进行辩论。”这是我国民事诉讼法辩论原则的表现，但是现行民事诉讼法关于辩论原则的规定过于简单，而且没有充实的内容，更缺乏司法实践的贯彻实施，也就是立法理论及实践都存在很大的缺陷。要真正贯彻辩论原则，实行较为彻底的当事人主义，必须贯彻辩论主义包含以下三原则：⒄第一，当事人没有主张的事实不能作为判决基础。即当事人如果不主张有利于自己的事实，就不能作为判决的基础。第二，法院对当事人之间没有争议的事实，必须原原本本作为判决的基础。即对自认事实、包括对自己不利事实，都应作为判决的基础。第三，当事人之间没有争议事实原则上限于当事人所提出的证据。根据“谁主张、谁举证”的证明原则，阐明案件事实所需要的证据由当事人负担，法院不能依职权调查取证。这是法院作为中立裁判者所必须的。
总之，我国民事审判方式的改革不能只在一些表面上的，形式上的工作上做文章。必须切实加强职权主义向当事人主义的转变，建立相应的具体的诉讼制度和诉讼规则，以保证法院裁判工作公正、公开进行，促进司法公正和诉讼效率的提高。
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第五篇：浅议乡村机构设置中的问题及改革对策1
一稿
评语：文章内容主要论述的是农村行政体制改革，建议将文章标题改为：浅议农村行政机构改革
文章第一部分标题改为：农村行政机构改革的必要性 内容要进一步扩充
农村机构改革须从体制上做起
[内容提要]： 随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。我认为乡村机构改革要从体制上做起，要动大手术：即取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。
主题词： “三农”问题
乡村机构改革
随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。乡村机构改革要从体制上做起，要动大手术 ：取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。
一、为什么要进行乡村机构改革？
人们不论做什么事情都有一个明确的目的。比如，穿衣是为了遮羞保暖；革命是为了推翻旧政府，建立新政权；改革是为了解放生产力，发展生产力，促进经济发展和社会进步。为什么要进行乡村机构改革？进行乡村机构改革的目的是什么？主要是改革开放以来，我国的工商业有很大的发展，工商税收入有很大的增长。2004年，全国的税收收入（不包括农业税和关税）达26100 亿元，而农业税收入只有300多亿元，农业税占税收收入的比例不到2%。取消农业税，对国家的财政收入没有一点影响。那么，为什么要进行乡村机构改革？是因为当前的乡村机构设置制约了经济社会的发展。不改革，就不能推动社会进步；不改革，就不能促进经济发展；不改革，就不能改变农村的落后面貌。
二、当前乡村机构设置中存在的问题；
1、是机构臃肿，人浮于事。世界各国，绝大多数国家，只有中央、省、县三级政府。而我国却有中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。造成乡镇机构臃肿，人浮于事。在乡镇政府机关，不要说办事员，仅这些组织的正副职领导干部就有好几十人。除党委、政府之外，其他组织大多数是一些虚设的机构，一年难得开展一两次活动。虚设机构的大多数干部的大部分数时间过着“一杯茶、一支烟，一张报纸泡一天”的日子。我们必须改变不是这些干部不想做事，而是这样的体制安排使他们无事可做。我们必须要改变这种现象。
2、是政企不分，工作错位。乡镇政府延续人民公社的体制，政企不分现象十分严重。政府内设有专门管理乡镇企业的机构，乡镇企业的人事要经过乡镇党委、政府研究，企业大小问题要经过乡镇党委、政府决定。在一些地方，乡镇党委、政府的领导甚至直接干预、参与企业的经营活动。不仅造成乡镇政府工作严重错位，同时造成严重的行政干预，制约了乡镇企业的发展。
3、是经济薄弱，供给困难。由于乡镇规模小，绝大多数乡镇是以农业经济为主的自然经济，主要收入为农民上交的农业税，经济实力十分薄弱。分税制实施以来，全国绝大多数乡镇无法完成上级下达的税收任务，无法维持政府的正常运转。
4、是村级管理，严重缺位。13亿多人口，9亿在农村，是我国的基本国情。农村地域辽阔，经济落后。居民居住分散、生活水平低、文化素质低、政策观念法制观念淡薄。农村治安情况复杂，工作难度大。然而，在行政村，却没有设置行政管理机构，没有行政管理人员，造成行政管理严重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委员会去做。在一些大姓聚居的地方，村委会的领导权被封建宗族头目或他们的代理人所篡夺，小姓百姓和外籍人根本没有议事的资格和说话的余地。这些封建宗族势力的头目无视党纪国法，对抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些农村，社会风气不正，打架斗殴，聚众赌博，封建迷信活动猖獗。农村中，盗窃、抢劫、杀人、放火、投毒、强奸、卖淫、嫖娼、拐卖妇女儿童、走私、制毒贩毒吸毒、私自制造倒卖武器弹药、围攻政府、枪杀公安干警及政府官员等恶性案件呈上升趋势。严重影响了社会稳定和经济发展。
三、乡村机构改革措施
1、取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处，建立一个简明高效的行政办事机构。我国宪法规定，乡镇政府为一级政府。与县以上各级政府相比，乡镇政府实际上不具备一级政府的职能：第一、乡镇政府没有人事权，乡镇干部归县委组织部、县人事局管理、任免和调动；第二、乡镇政府没有政策制定权。乡镇党委、政府只能贯彻上级党委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、乡镇政府没有财权，虽然建立了乡镇财政，乡镇没有金库，建立乡镇财政以来，一直实行收入上交、支出下拨的财政体制。乡镇政府名为一级政府，实际上只是县级政府的派出机构。取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处是恢复其本人面目。
乡镇办事处设办公室 1个，配主任1名，副主任2-3名（其中专职1名，兼职1-2名），文书（兼党委秘书）1名，财政、民政、武装、土地管理、计划生育干事各1名。乡镇办事处保留党委，书记由办事处主任兼任，副书记、委员分别由办事处党员副主任及行政村居民委员会党员主任兼任。乡镇不设人大主席团，不设政协、共青团、妇联、工会等人民群众团体组织专职机构和专职干部，只设联络小组，联络小组组长由县相关组织确定，由乡镇办事处正副主任或干部兼任。现乡镇政府内从事农林水技术工作的事业人员由县级主管部门收回集中管理使用。改革后，包括聘用的驾驶员、炊事员、服务员等勤杂人员，乡镇办事处一般控制在10人左右。
乡镇办事处的工作任务是：
1、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实县委、县政府交办的各项工作；
3、管理、指导行政村居民委员会的工作；
4、协助财政部门做好直接补贴农民工作；
5、协助民政部门做好困难群众的救助工作及烈军属、复员退伍军人的优抚工作；
6、协助治安部门调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平；
7、协助兵役机关做好义务兵征集工作；
8、协助税务部门做好税收征管工作；
9、协助计划生育部门做好计划生育工作；
10、其他相关的行政工作。
2、取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政干部到居民委员会工作
居民委员会配主任 1名，副主任1名，干事2-3名。包括炊事员一般控制在5人左右。行政村不配小车，不配驾驶员服务员。居民委员会干部吃住工作在村，编制在乡镇办事处，由乡镇办事处统一管理、统一调配、统一使用。
居民委员会的工作任务是：
1、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规；
2、贯彻、落实乡镇办事处交办的各项工作；
3、管理、指导居民小组的工作；
4、协助财政部门做好直接补贴农民工作；
5、协助民政部门做好困难群众的救助工作和烈军属、复员退伍军人的优抚工作；
6、协助治安部门做好调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平；
7、协助兵役机关做好义务兵征集工作；
8、协助税务部门做好税收征管工作；
9、协助计划生育部门做好计划生育工作；
10、其他相关的行政工作。
3、采取严格措施，实行政企分开。
彻底打破政企合一的结构，把管理、经营企业的职能从乡镇办事处和行政村居民委员会分离出去。政企分开后，乡镇办事处和行政村居民委员会及其领导干部要严格做到“六不”：
1、不兼任企业的领导职务和“顾问”；
2、不任命企业的领导，企业的领导由企业聘任；
3、不安排企业员工，企业员工由企业聘用；
4、不参与、干预企业的经营决策和经营活动；
5、不为企业贷款、融资担保；
6、不向企业索要利润、上交款和其他各种名义的“服务费”，“赞助费”。
4、保证财政供给，严格财经纪律。
把乡镇办事处和行政村居民委员会的经费列入县级政府的财政预算。个人经费据实核定，公务费限额使用。
乡镇办事处及行政村居民委员会的经费支出（包括勤杂人员的经费支出）是政府必须支付的行政成本，不能只给政策不给经费。
乡镇办事处和行政村居民委员会必须严格遵守财经纪律，不得突破财政预算，乱支乱用财政经费；不得挪用专项经费用于办公支出或其他项目的支出。
乡镇办事处和行政村居民委员会不具备法人资格，不得向银行、单位或个人贷款用于发放工资或公务费、招待费等开支。
按照上述改革方案，一个辖 10个行政村、3-4万人口的乡镇，乡村两级共需配备行政干部60人左右，约占辖区人口的1.6‰左右，低于国家行政人员占辖区人口2‰的规定。
四、乡村机构改革中应当注意的几个问题：
1、要先行试点，再全面铺开，做到忙而不乱。乡村机构改革是农村政治生活中的一件大事，触及各个阶层、各个方面的利益，应当把保持农村社会稳定放在这项工作的首位。由于各地的情况不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行试点，取得经验后再全面铺开。
2、要择优留用乡村干部。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。择优留用乡村干部对抓好今后的工作十分重要。要坚持按照党的干部政策，注意把思想作风、工作作风过硬，工作能力强，密切联系群众，群众拥护的优秀干部留下来，以利抓好工作。
3、要注意做好被精简人员的思想工作和安置工作。对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。按国家行政管理人员占辖区人口 2‰的规定，全国乡村需配备行政管理人员180万人（9亿×2‰）。从整体上来看，我国乡村的行政管理人员远远没有达到这个数额。乡镇精简下来的行政人员（财政供给人员），可以选派到行政村居委会工作。乡镇自聘人员（集体干部）能安排到乡村企业工作的，要尽量安排到乡村企业工作。要求自谋职业的要积极给予支持。对被精简人员生产上、生活上存在的困难，在政策允许的情况下，要尽量给予解决。对精简下来的乡镇领导干部，在工资待遇上应尽量保留不变。对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。
4、要防止国有资产和集体资产流失。要组织专人做好乡村债权债务清理工作，对房屋、车辆、办公用具等财物要进行清理和登记。防止有人趁机构调整之机转移债权债务，变卖国有资产和集体资产，逃废银行和集体债务。严禁趁乡村机构改革之机给干部职工发纪念品和各种名目的奖金或补贴。确实需要处理的国有资产和集体资产，经请示上级主管部门同意后（集体资产要经村民大会同意），实行公开拍卖。避免暗箱操作，防止产生腐败。
5、要防止把农户承包的土地、山林、水面打乱重分。严格执行党在农村的各项政策，特别是土地承包政策。严禁趁机构改革人员变动之机把农户承包的耕地、山林、水面打乱重新分配，侵犯承包者的合法权益。对被撤并乡村与承包人签订的合同（包括乡村企业承包合同），要承认其合法性，以保持工作的连续性。对已经到期或确实需要变更或补签的合同，也要放到机构改革结束，工作走上正轨之后再变更或补签。
6、要保证乡村集体企业正常开工。在乡村机构改革期间，不准变更企业产权；不准调整企业领导班子；不准侵占企业房产；不准变卖企业财产；不准调走企业资金；不准侵犯企业的合法权益；不准干预企业的合法经营活动。对企业生产中遇到的困难要积极帮助解决。一句话，不能因为改革而影响企业正常生产。
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