执行信访问题研究

第一篇：执行信访问题研究

关于基层法院执行信访问题的调研

——以江苏省宿豫法院为基础

□ 张雁军

近年来，执行信访案件的数量急剧增加，其中不乏赴省进京上访、群体上访和缠访、闹访等现象，不啻为早已困扰人民法院工作的“执行难”问题雪上加霜。执行信访在整个涉诉信访中的比例也逐年攀升，严重影响了法院的正常工作秩序，法院形象被严重扭曲，也给区域社会稳定带来隐患。人民法院受理案件的80%在基层，直接面对执行信访的也主要是基层人民法院，研究执行信访，必须首先从研究基层人民法院所面临的执行信访问题开始。本文主要是以宿豫区人民法院(下称宿豫法院)近三年所接处的执行信访案件为基点，分析执行信访案件的一般类型特点，进而剖析执行信访的成因，并提出应对建议。笔者希冀本文能引起各部门对执行信访问题的普遍关注，进而合力采取措施有效缓解这类案件。

一、近三年宿豫法院处理的执行信访案件情况分析

2005年向上级法院信访投诉的案件宿豫法院为42件（不含同一案件重复信访，下同），其中执行信访为15件，执行信访所占比例为35.7%；2006年向上级法院信访投诉的案件宿豫法院为38件，其中执行信访为16件，执行信访所占比例为42.1%，较之2005年绝对数上升6.6%，其所占涉诉信访的比例上升了6.4个百分点；2007年向上级法院信访投诉的案件宿豫法院为48件，其中执行信访为22件，执行信访所占比例为45.8%，较之2006年绝对数上升37.5%，所占比例上升了3.4个百分点。执行信访从总量和所占涉诉信访比例上看，都呈上升趋势。经笔者调查分析，发现近三年执行信访案件主要呈现出以下特点：

第一，弱势群体在执行信访人中所占的比例较大，执行信访所涉案件中“死案”、“难案”较多。如2006年接处的执行信访中经多方努力仍不能执结的有7件，占总数的43.75%。2005年接处的执行信访中涉及追索赡养费、抚育费、扶养费和交通事故等人身损害赔偿案件的有8件，占总数的53.3%。

第二，执行信访所反映的问题大多为法院执行不力，反映违法执行、错误执行的也占一部分；部分执行信访案件经加大执行力度或交 叉换人执行后能够执行结案。如2005年接处的执行信访中，反映执行不力的有15件，占总数的68.2%；反映违法执行、错误执行的也有4件，占总数的18.2%；信访案件中经领导重视、督办或交叉换人执行后，结案的有11件，占总数的50%。

第三，执行信访案件当事人间大多矛盾集中、尖锐，且针对性强，处理不好很容易导致越访，甚至会产生恶性事件。如在2005年接处的执行信访中，重复3次以上上访的有5件，占总数的22.7%，其中有2人5次进京上访，还有1人揣着农药信访，对法院以死相逼。

第四，大部分信访人在法院穷尽执行措施并充分解释、释明时能暂时息访，但若案件的执行与否危及当事人的基本生活需要，则信访很难化解。近三年宿豫法院执行信访的首访息访率一直都在60%以上，但到目前为止，仍有4件信访老案长期不能息访，时间最长的已经9年了。

二、执行信访原因探究

（一）客观执行不能导致案件权利人信访

按照执行工作的一般规律，基层法院当年执行案件的执结率一般在60% 左右，也就意味着有40%左右的案件不能及时执结。不能执结的原因是多种多样的，最多的就是被执行人缺乏履行能力，无可供执行财产，即客观执行不能。这些案件的部分权利人，特别是其中的一些弱势群体往往迫于生活的压力，向上级法院或有关单位投诉信访。

(二)法院执行过程中仍存在消极执行、违法执行、错误执行，甚至执行人员有不廉洁的行为导致信访

执行人员素质良莠不齐是不可否认的现状，这也导致部分执行案件质量不高，其中不乏消极执行、违法执行、错误执行情况的出现，甚至还有部分因承办人的不廉洁行为引发人情案、关系案、金钱案。这些案件的当事人因此对法院执行耿耿于怀，产生信访也是情理之中的事情。

（三）执行过程公开不够，案件承办人不能充分释明相关法律和案情导致信访

在当前全社会法律意识普遍不高的情况下，当事人往往对有关法律法规不熟悉不理解，特别是有些申请执行人没有树立正确的市场风险意识，案件胜诉以后认为实现生效法律文书确定的权益是法院的责任。在这种情况下，不充分公开执行过程，并充分向案件当事人释明 2 法律规定的权利义务，很容易让原本属于当事人之间的矛盾转移到当事人与法院或案件承办人之间，当事人因此而上访。

（四）案件审理质量不高，留下执行信访的隐患

在我国现行民事诉讼法的框架下，执行程序作为民事诉讼法的一编，很容易让人将执行程序当作是审理程序的继续，要求执行中处理审理中的瑕疵也不少见。一些当事人完全不理会法律关于上诉和申诉的有关规定，被执行人对判决不满，法院执行就是错误执行，就要向上级法院或相关部门告状。裁判结果、或审理程序本身若有瑕疵，自不需多言。这样使一些非因执行问题导致的信访也并入了执行信访，壮大了执行信访的队伍。

（五）有的当事人信访动机不单纯，存在用信访达到个人目的情况

受上千年的传统历史文化影响，中国老百姓心里的“清官情结”一直挥之不去，一些当事人还经常在现代上演着“进京告御状”和“拦轿（车）喊冤”的信访事件。当事人心理存在着“上访万能”、“上访有理”的观念，他们中一些人坚信不论孰是孰非，只要不断上访，问题就一定能解决。在这种错误的意识形态下，一些子虚乌有的执行信访被一一炮制出来，并有不断升级加码的趋势。

此外，执行信访处理机制本身不健全，导致一些案件滞留信访程序的时间过长，影响及时息访，甚至造成新的上访，也是执行信访不断增加的一个原因。

三、应对执行信访的一些建议

在当前的时政词典中，“信访”是出现频率最高的词汇之一，而在涉诉信访中，出现最多的就是执行信访，执行信访必须引起高度的重视。面对执行信访逐步攀高的严峻局面，笔者认为应从以下几个方面着手，综合整治这一痼疾。

（一）加强执行人员自身素质建设，尽量从根本上减少执行信访 在早些时候，由于对执行工作性质的简单认识，把执行工作等同于“讨债”等简单的体力劳动，多数法院都将业务能力较低、年龄偏大或其他不能胜任审判工作的同志安排到执行部门。经过这几年的执行改革发展，执行队伍总体上虽有所改进，但仍不能适应执行工作的特殊要求。殊不知，执行是法院流程的最后一个关口，是兑现公正的地方，也是最容易滋生腐败的地方，必须用政治最坚定、业务最精通的精英来镇守。通过调查经常发现，一些法院的执行信访案件往往相 对集中在某个人或某几个人身上，而这些人正是或业务或政治上存在一定欠缺的。从这个层面讲，提高执行人员的素质，可以从根本上减少执行信访。

（二）加大执行力度，重点执行一些涉及弱势群体的案件

进入执行程序的案件，一般而言都是经过法院审理庭裁判，事实清楚、执行内容确定的。民事强制执行的本质属性就是用带有国家强制力的执行权来救济私权，生效法律文书确定的权利人对法院执行权的行使具有期待性，法院应用足用好法律赋予的权力，把握执行时机，尽快执行。特别对于一些追索赡养费、抚育费、扶养费和交通事故等人身损害赔偿案件，若案件一时难以执行，而权利人生活又极端困难的，可以落实执行救助措施，向其发放一定数额的救助金（执行救助金制度江苏高院和省财政厅联合发文确立），缓解执行信访压力。

当然，若对债权的执行可能影响义务人生存权的，应慎重从事，不可盲目执行。

（三）优化执行环境，强化执行公开，减少不明就里的信访 从以上第二部分的分析发现，有一些执行信访是由于信访人不明白执行方面的法律规定或不知晓法院的执行过程造成的，这说明在宣传执行法律规定，公开执行过程，进行执行释明，营造和谐的执行氛围方面还有很多文章要做。执行法律规定的宣传应着重营造生效法律文书确定的义务必须履行的社会氛围，疏导当事人对执行风险有正确的认识；执行公开原则要体现在执行全过程，体现在实实在在的措施上，最大限度的将执行工作臵于当事人的视线内，从而换得当事人的监督和理解；执行释明应视为执行人员的一项义务，重点体现在对法律义务、法律后果的交代和执行行为的解释上。这些措施落到实处，当事人可以随时了解案件的执行情况，并清楚案件的走势，很多因不了解执行规定或案情的信访将大大减少。

（四）健全执行信访管理，引入信访责任制和信访终结机制 当前，绝大多数法院都建立了信访管理制度，但针对于执行信访的规定还很少。笔者认为，根据执行信访的特殊属性，有必要建立更加便捷的执行信访流程管理机制，并引入信访责任制和信访终结机制。执行信访流程管理机制，首先要求“归口管理、分工负责、责任到人”；其次，要建立执行信访案件查报制度，执行信访一经发现，无论任何部门首次接访，都应在最短时间内将情况通报执行法院，并在一定范围内定期予以通报，强化责任意识，让反映的问题尽快得到处理；第 三，要建立执行信访预防制度，对可能产生执行信访的案件要重点执行，做好预案，在特殊时期更应及早排查并落实稳控措施；第四，要拓宽执行信访的处理方式，加强与当地政府信访部门及信访人所在地的党委政府、社区（村委会）的沟通和联络，充分调动内外因素，共同做好信访人的稳控工作；第五，要落实执行信访责任制，加大对执行信访案件的督查，强化考核力度，建立案件承办人“信访责任终身制”；第六，要参照中央政法委《涉法、涉诉信访案件终结办法》的规定，按照“保护合法上访，控制无理上访，制裁违法上访”的要求，本着保障合法权益、穷尽司法程序、促进社会综合治理的原则，落实信访终结机制。

（作者单位：江苏省宿迁市宿豫区人民法院）

第二篇：执行救助制度相关问题研究

执行救助制度相关问题研究

关键词：执行救助 机制 问题 探索

内容摘要：目前，我国的执行救助制度尚无法律明确规定而处于探索、无序状态，但各级人民法院在总结多年执行经验的基础上，各自形成了一套独特的执行救助机制，如平昌县人民法院将执行救助基金设立于该县政法委，运作模式即申请人提交当地村委会、居委会出具的特困证明，法院研究审核，政法委统一发放。但随着社会矛盾层出不穷，势必催生解决各类矛盾的新机制。至此，本文欲通过对执行救助性质、发放条件及我国执行救助制度的现状分析，从而建立起一套行之有效的执行救助机制，让执行救助基金发挥最大的作用。

（正文）

执行救助制度指的是在人民法院受理的执行案件中，因被执行人确无或暂无履行法定义务能力而由有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的一种救急。【1】这里有必要与执行救济区分下，前者是在当前我国经济社会处于转型时期所作的一种尝试，后者是执行案件的当事人或第三人的合法权利因执行机关的执行行为而受到侵害时依法请求保护和救济。前者将权利实现寄托在案外，并且只赋予自然人，法人除外，后者的权利实现只能在案内，即通过执行异议、执行回转予以救济。

一、执行救助制度的内涵

1、执行救助发生在法院执行环节，即必须是申请人向法院申请执行后，执行标的没有履行完毕之前。若当事人不申请执行，法院是无权主动过问其经济状况的。

2、执行救助的前提是申请人“急需”和被执行人确无或暂无履行能力，既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。

3、执行救助的对象仅限于特别困难的自然人，法人不属于救助对象范畴。

4、执行救助的目的不是解决“执行难”，二是解决申请 人债权的提前实现问题。

5、执行救助不是执行垫付，不是物质帮助，它仅仅是救急，只有生活确实困难的申请人才能获得，且申请人获得救助后，与救助金额等额债权即行转移。

6、执行救助既不是法院出资进行救助，也不是法院的执行机构出资救助，而是法院执行机构参与、协助的救助，要通过多个机构协调配合，共同完成。

二、执行救助制度的性质

当前，在执行救助制度的性质上，有的认为属于司法救济制度范畴，有的认为属于社会救助制度范畴，但从与社会救助制度特征上分析，我认为执行救助制度应属于社会救助制度范畴，是社会保障机制的组成部分。

第一，执行救助与社会救助在权利义务上都具有非直接对应性。社会救助不强调权利与义务的统一，它强调的是国家和社会对其成员的责任、义务，故社会救助资金来源于国家财政拨款和社会筹集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20芦山地震捐款。同样，因“执行不能”、“执行无法到位”而导致申请人生活困难的原因也是多方面的，故执行救助资金也主要靠国家、地方的财政拨款。

第二，执行救助与社会救助在救助对象上均有限制性。社会救助的对象只有在符合法定条件且真正陷入生活困境时才有资格享受救助，同样，执行救助的对象也仅限制在，因被执行人确无或暂无履行能力，案件不能完全执结的情况下，对无经济来源、生活极度困难的申请人实施的救助。

第三，执行救助和社会救助在救助保障上均具有低层次性。执行救助与社会救助的目标都是为克服困难，向救助对象提供最低生活需求的资金，而非改善和提高福利，处于社会保障体系的最低或最基本层次。

第四，法院的工作性质决定执行救助只应属于社会救助范畴。人民法院作为居中裁判者，其主要经费也来源于地方财政，它在诉讼中实施的司法救助，仅仅是对当事人诉讼费的减、免、缓。然而执行救助基金需稳定的资金来源，故政府、社会在此就要扮演重要角色。

三、我国执行救助机制现状

执行救助机制的建立，确实让困难当事人获得了司法救济，体现了人民法院司法为民的工作理念，为构建和谐社会起到了推动作用。然而，执行救助机制在实际操作中还存在一些亟待解决的问题，表现在：

（一）法律地位不明确，缺乏刚性的执行保障。2005年12月26日，中央政法委《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》提出“探索建立特困群体案件执行的救助办法”。2007年1月15日，最高人民法院《关于为构建和谐社会提供司法保障的若干意见》提出“建立特困群众执行救助基金，为他们实现债权提供便利和帮助”，这是我国目前有关执行救助最权威、最有效力的文件。但不可否认，这两个文件只是一种政策上的指导文件，其效力尚未上升至法律层面。因此，要是执行救助工作走上法制化，必须明确执行救助的法律地位。

（二）救助资金来源有限，难以满足现实需要。执行救助机制的确解决了一些困扰执行工作、影响社会稳定的案件,有利于法院解决“执行难”，但救助制度的建立也存在一些问题，如资金来源问题。没有可靠的经费保障，执行救助工作无从谈起。虽然平昌县每年的救助资金纳入了县财政预算，但经费数额少，对实际需要救助的特困当事人来说，无法满足现实需要，执行救助经费存在很大缺口。

（三）具体的程序操作上，存在法律空白。通常情况下，申请人在领取执行救助金时，已承诺放弃向被执行人进一步追偿，执行救助金发放后，法院应根据被执行人的财产状况，继续加大执行力度，并将已发放的救助金在执行款中予以收回，补充救助专项资金。但法院继续执行应采取何种方式,执行依据是什么?法院担任何种角色?谁取得追偿权?这都是法律上的空白。法院垫付案件款后，法院如果依职权执行,谁是案件的权利人,如果是法院,法院既是执行案件的主体又是案件的权利人,造成裁判员与运动员混同,会不会影响法律的严肃性？法院应如何执行，是继续执行,还是重新立案执行,据以执行的法律依据是什么,是原先的法律文书,是 否应当重新制作裁定书？另外,追偿的范围值得商讨,除了法律文书确定的义务外,是否应包括迟延履行利息,法律上亦无规定。

（四）执行救助产生的负面效应不容低估。从救助基金实际使用的情况看,执行救助基金的设立给某些当事人造成了错觉。认为只要到法院申请执行了，就能实现债权,即使债务人无履行能力,法院可用执行救助基金垫付。有的当事人在债权暂时无法实现时,便采取种种方式要求法院从基金中给付,一旦要求无法得到满足，便到处上访,法院迫于无奈只得拿钱买平安,导致了救助基金发放条件放宽,违背了设立执行救助基金的初衷,所以必须建立一套严格的救助基金发放制度。

(五)已获救助的执行案件结案尚需进一步明确。法律明确了执行案件的结案方式:（1）生效法律文书确定的内容执行完毕;（2）裁定终结执行；（3）裁定不予执行；（4）当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。四川省高级人民法院在德阳会议中关于已获执行救助的案件，可按强制方式结案，很明显，这跟实际的执行结案方式有悖。

四、建立执行救助机制的必要性

“财富和权力的不平等，只有在他们最终能对每个人的利益，尤其是对地位最不利的社会成员的利益进行补偿的情况下才是正义的。”【2】要有效缓解因“执行难”导致的社会不和谐问题，必须尽快建立起一种制度化、规范化的途径，确保申请人及其家人能够获得一定的救助。

一是创新工作机制，维护法律权威的需要。在当前经济转型时期，必然存在一定程度上的“执行难”。“执行难”、“执行乱”是一个社会问题，形成的原因是多方面的，并非法院单方面“执行不力”，所以需要全社会的参与、配合。建立执行救助机制，就是依靠社会、借助非强制手段推动执行的有效尝试。通过实行执行救助，对那些特困申请人通过法院一时无法或暂时无法得到保障的案件作出特殊处理，在一定程度上帮助了申请人渡过难关，同时也暂时减轻了人民法院的压力。二是减少涉执上访，维护社会稳定的需要。法院作为各种社会矛盾解决的最后一道关口，而执行工作又是法院工作的最后一道关口，社会所凸显的各类矛盾、问题最终必然集中反映到执行工作中来。而执行工作往往又因部分被执行人确无履行能力或暂无履行能力引发“执行难”；部分申请人因被执行人的违法、犯罪行为或各种事故造成家庭生活极度困难，其合法权益虽通过诉讼得到了支持，但权利的最终实现成为了“空中楼阁”。基于此，有的当事人便将权利不能实现的风险迁怒于法院、迁怒于执行机构和执行人乃至社会，长期上访、缠访。

三是救助弱势群体，彰显人文关怀的需要。现阶段，我国的救济范围、方式比较单一，社会保障渠道少，从而导致人们抵御风险的能力较低。特别是在人民法院执行领域如何对因被执行人无履行能力而申请人又无经济来源，无法维持基本生活水平给予救助，我国法律和相关规定目前尚无明文规定。采取设立救助基金的方式，扩大了社会救助的范围和功能，是一条完善社会救助机制的新路子。

四是构建和谐社会，维护公平公正的需要。申请人因自身的合法权益受到侵害，生产、生活陷入困境，这与构建和谐社会的根本要求相背离。构建和谐社会要求全社会成员共同发展，和谐相处。因为案件的不能执行，蕴含的不和谐因素不言而喻，这势必会加大社会的不安定因素。所以，建立执行救助制度有利于司法领域的和谐，从而促进全社会的和谐。

五、完善执行救助机制的相关措施

执行救助机制是特殊时期、特定环境下的产物，它作为解决社会矛盾，构建和谐社会的一种方式值得倡导，但设立执行救助机制应理顺关系，形成政府管理、法院参与的格局。

（一）以立法手段解决执行救助机制的法律地位、资金问题。对被害人的救助不能靠法院自己创收来解决，而是要靠地方政府和中央政府的“皇粮”来保证。【3】建议立法 5 应明确执行救助机制的法律地位，真正使执行救助有法可依，同时以法律的形式将基金设立纳入各级财政预算,根据各级政府的财政状况和人民法院执行不能的情况决定基金的数量,以达到缓解社会矛盾,稳定社会的目的,避免因政府和领导之间的推诿，让法院为设立基金而陷入两难境地。经费保障是执行救助工作正常开展的最根本条件之一，没有可靠的经费保障，执行救助工作往往就无从谈起。在一些司法救助制度较为健全的国家，司法救助经费都依法被纳入财政预算，由菜场予以支付，并根据司法救助金的使用情况，及时从财政资金方面予以追加。【4】

（二）明确执行救助的范围、对象、发放标准。现实中，对执行救助基金的使用没有原则，没有重点，只要是难以执行的案件都使用救助基金，而且救助金额往往等于执行标的，这样的救助实际上已失去了救助的意义。因此，在救助条件的把握上，必须以申请执行人生活严重困难不能维持当地最低生活水平，且执行款项一时难以执行到位为标准，具体包括以下几种情形：

1、没有固定生活来源的老、弱、病、残等；

2、正在享受城市最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业救济金，无其他收入的；

3、因自然灾害或者其它不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济的；

4、其它生活严重困难的情形。

（三）严格执行救助的审批管理。作为一项长效机制必须有严格的管理制度才能确保其效用正确体现。从我县法院执行救助基金的管理使用来看，在基金帐户管理和审批程序上，执行“党委领导、大人监督、政府支持、法院主办”的模式比较科学，将基金帐户设在县委政法委，由县委政法委和本院主要领导组成审定委员会，对于执行人员按照程序提出的符合条件的救助申请，经全局执行人员评议后报执行局长、主管院长层层审核，最后交审定委员会统一审批，对于所审批的救助基金由县委政法委发放，从而有利于防止部分执行人员为达到结案目的，肆意谎报执行救助的情况发生。

（五）加大执行救助的宣传力度。执行救助直接面对广大人民群众，特别是特困申请人，解决他们手持生效文书却无法执行兑现的困境。所以在实际操作中，我们必须让广大社会群体明白执行救助仅仅是对特困申请人的给付，只是临时性、应急性、一次性的生活补助，而且申请人在得到执行救助后，法院将对案件继续加大执行力度。在被执行人恢复履行能力，案件得到执结后，法院可以从执行款中将支付的执行救助金予以扣除，从而保证执行救助金的循环利用。

（六）建立执行救助追偿的法制化。申请执行人在领取救助基金前，应填写救助基金申请表，与案件承办人签订放弃向被执行人进一步行使追偿权的承诺书，法院发现被执行人有履行能力时继续执行，将所执行到的款项补充到执行基 金中。笔者以为, 不能以原先的法律文书为执行依据,应在原执行依据的基础上重新制作裁定书,在裁定书中明确被执行人义务,包括迟延履行利息都是追偿的标的,并重新立案。对于依法追偿到的资金及时汇入执行救助基金专户,以便解决更多困难权利人。至于立案后未能有效执结,可依照执行相关法律规定办理。

（七）严格执行救助金使用的监督。为有效防止基金运作中可能出现的问题和漏洞，强化对基金的监督管理，建立较为完善的基金管理体系不可少。一是要完善外部监督，及时向党委、政府和财政部门汇报、通报基金的使用和回收情况，上报基金运行的台账资料，主动接受监督检查和审计。二是完善内部监督，可由法院监察室等内设机构定期对司法救助基金的发放情况进行内部审核，核对当事人情况是否与规定的申请条件相符，核查基金发放数额是否超过规定限额。三是完善群众监督，法院向社会公布举报电话，公开接受群众监督。

结语

司法的本意，除了“抑恶”，更要“扬善”。建设社会主义和谐社会，必须有效缓解“执行难”所引发的矛盾，最大限度地消除法律白条，减少社会对抗。执行救助是落实司法为民的一项重要举措，是人民法院为解决执行难进行的制度创新，它借助于人民法院的实践活动，给予弱势群体以极大的精神鼓舞和人文关怀，彰显了尊重和保障人权的宪法原则，在维护社会稳定，实现社会公平正义方面发挥着重要作用。注释：

【1】 田雨：《人民法院将研究建立特困群众执行救助基金》，中国法院网，2007年1月30日。

【2】 钱再见：《中国社会弱势群体及社会支持政策》，载于《江海学刊》，2002年第3期。

【3】陈德祥：析社会弱势群体之司法救助，宜昌法院网，2004年4月11日。

【4】宫晓冰，杨勇著：《外国法律援助制度简介》，北京：中国检察出版社，2003年版。

第三篇：“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

“公共政策选择性执行”问题及其对策研究

来源：学说连线 发表时间：2006-11-21 17:29:30

摘 要:政策的选择性执行是影响政府绩效的重要因素。本文从政策选择性执行的各种表象出发，认为：政策决策机制不科学，政策执行人员素质不高，不健康的政绩观，竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效是导致执行主体选择性执行的主要原因，并提出相应防治对策。

关键词:公共政策;选择性执行;防治对策

“政策选择性执行”问题是组织绩效管理中的一种顽症，它的蔓延往往使组织的绩效管理成为“纸上谈兵”。现阶段，我国经济高速增长，社会形式日趋复杂，这对我国政府的执政能力提出了更高的要求，因此，强调政府的绩效管理，探索 “公共政策选择性执行”问题具有现实意义。

一、公共政策选择性执行活动的表现形式

（一）公共政策选择性执行的含义

政策执行主体按照政策要求，完整、正确地执行公共政策，并且达到政策预期目标的过程，称之为不折不扣的公共政策执行。但在实际过程中，我们往往看到一些政策执行者并不是全面、完整地执行，而是有选择地执行，从而使政策在执行过程中走了样，我们将这种现象定义为公共政策选择性执行。它的实质是：在公共政策执行过程中，政策执行主体根据自身利益和价值观的需要以及对政策的片面理解，对政策原来的信息或是精神实质误解或部分内容有意曲解，导致政策无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。

（二）公共政策选择性执行的具体表现

政策执行主体对政策精神实质的误解或有意曲解，往往会导致政策偏离既定目标，使政策内容在实际执行过程中变形、走样，甚至落空，失去了原有的公正性和真实性。这种选择性执行活动在各部门和个人的利益因素的作用下表现出多种形式：

1.“上有政策，下有对策”

在政策的执行过程中，不可避免地会遇到政策的价值指向与执行主体的自身利益不相一致的情况，于是有的执行主体就会依据自身对政策的偏好制定出与政策表面上相符合，而实质上相悖的执行方案，使执行的效果偏离政策既定的目标。例如，政法机关不准从事经营性活动，但有的机关把经济效益差的实体脱了钩，而效益好的经济实体却是明脱暗不脱，照样利用原政法机关的权力、关系、渠道为经商谋取便利。这是典型的“上有政策，下有对策”现象，严重影响了党和国家政策的正确贯彻和有效落实，极大地损害了社会主义政策的权威以及国家和人民的利益。

2.“龙头蛇尾，半途而废”

政策执行是一个持之以恒、一以贯之的过程，但在现实执行中，政策执行却常常出现“龙头蛇尾，半途而废”现象。某些地区执行“扫黄打非”政策，基本上就是一阵风，中央强调严打的时候，上级检查的时候，本地官员需要用以作为政绩的时候，执行力度很大，其余时间有的政策执行者甚至还是这些行业的顾客。这几乎成了地方政府在公共政策执行中的潜规则，致使“黄浪”一浪高过一浪。

3.“断章取义，各取所需”

国家的公共政策是一个有机的整体，政策的整体性要求在执行过程中政策必须得到全面的贯彻落实。但是，有的政策执行主体只从自身的利益出发，挑选其中对自身有利的部分执行，对自身不利的部分就不执行。这种“断章取义，各取所需”的政策执行模式，肢解了党和国家的政策，使中央政策变得残缺不全，达不到预期的效果。

4.“阳奉阴违，弄虚作假”

国家公共政策的严肃性要求所有的执行单位，都必须按规定如实传达政策精髓，不折不扣地贯彻执行。但在具体的政策执行中，有些执行主体却对上级阳奉阴违，表面上是制定了执行措施，安排了执行计划，甚至还有督促检查，而暗地里却是另搞一套，弄虚作假。如为减轻农民负担，国务院专门颁布了《农民承担费用和劳务管理条例》，强调各级党委、政府必须严格贯彻执行，农民负担绝对不能超过农民人均收入的5%。可是，许多地方通过虚报农民收入的方式来为增加农民负担制造“依据”，结果，农民负担有增无减，严重影响了广大农民群众的生产积极性和生活水平的提高。

二、公共政策选择性执行发生的原因分析

学者盖恩(Gunn)在总结胡德的观点，融合了学者杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey.L.Pressman)和艾伦·B·韦达夫斯基(Aaron.B.Wildavsky)的观点提出了最优政策执行的十个前提条件:①执行机构的外部环境没有太多的限制；②项目必须有充足的时间和资源；③不仅整个项目没有资源限制，而且执行的各个阶段有充分的资源保证；④需要执行的政策是建立在正确的因果关系理论基础之上；⑤在原因和结果之间存在直接的联系，并且很少有间接的联系；⑥只有唯一的执行机构，这个执行机构并不依赖其他机构，即使依赖其他机构，这种依赖性也应该在数量和重要性上最小化；⑦必须要对达成的目标有充分的理解；⑧必须要对达到目标所需要完成的任务进行详细分解，并且弄清它们的先后顺序；⑨各个因素和机构之间拥有充分的沟通和合作；⑩权威机构人员能够获得完全的认同。[1]

然而我国现实的执行状况又有多少符合上述条件呢？作者认为未具备上述前提而导致执行效率低下的原因总结起来有一下四点：

（一）政策决策机制不科学导致政策本身存在缺陷

政策决策机制不科学主要体现在以下两个方面：

1.“政出多门、机构繁多、职责不明、多头决策”

几乎所有的部门都不愿意自动放弃政策的决策权，因为那不仅是身份和地位的象征，而且更是利益的诱惑。多头决策导致政策没有明确的价值取向，也没有可量化的评价指标体系，因此政策打架和自相矛盾的现象也屡见不鲜，使得执行机关和执行人员一筹莫展，更为钻政策空子的人打开方便之门。

2.“人存政举、人走政息、政策多变、朝令夕改”

从民间总结的官场潜规则来看，很少有政府官员通过完整选举，完整地为官一届的，大多数都是先调任，等到官员正式主事时再选举，所以领导换届频繁，而政策却是随着领导的换届进行更换，使得政策缺乏基本的稳定性和连续性，而且经常出现新旧政策的不兼容，难以建立较高的可信度和权威性。

（二）政策执行人员素质不高，导致执行主体的执行能力不足

在政策执行过程中，政策执行主体的能力主要表现为对政策信息的认知能力和使用政策资源的能力。如果政策执行主体的政策知识丰富，了解自己各方面的权利和义务，对所要执行政策的目标内容和实施原则与策略理解深刻，且执行政策的相关资源充足，政策执行主体选择正确行为的方式的可能性就大。相反，政策执行主体的政策知识匾乏，对政策目标和政策内容缺乏认识，对政策提供的行为模式一无所知或知之不多，同时，执行主体采用正确行为的自身力量和物质力量又弱，他们就越可能采用错误的政策执行行为。这些现象在农村基层执行活动中尤其突出，“干扰”甚至“误导”农民生产经营活动的事件经常发生，虽然这种“干扰”和“误导”是出于好意，但造成的后果是不会因为动机而改变，毕竟农村基层干部的素质还有待提高。

（三）不健康的政绩观导致政策执行主体对执行风险预期的扭曲

主体的行为选择除了受自身利益、价值观和行为能力的影响外，还要受到来自外界的不确定性的影响。在政策的执行活动中，不确定性主要来自政策执行行为所带来的风险。因而，公共政策执行主体在执行政策时，必然要进行成本——收益预期。如果执行一项政策的行为成本大于预期的行为收益，执行者就会产生相对剥夺的心理感受。这种心理感受将直接影响到对该项政策执行行为的选择。在政策执行过程中，影响主体成本——收益预期的因素主要表现为主体在行为成本[2]上的考虑。如果主体根据自己的知识和经验，预期到一定的行为方式的成本可能大于所得到的收益，主体就不会选择该种行为方式。当下一些地方政府奉行着不健康的政绩观，一味好大喜功，一味追求“数字政绩、形象工程”，其后果就是加大民众负担，劳命伤财。

（四）竞争机制缺乏，权力配置混乱，监督机制失效

经济基础决定上层建筑，我国已经从完全的计划经济国家转变为一个完全的市场经济国家。多元经济造就出众多的经济利益主体，市场经济催生了经济民主，经济民主的发展又为政治民主的发展打下基础。越来越多的经济利益主体为保护自身的合法权益，寻求公平竞争的机会，要求享有公共管理的权力，参与公共政策的制定与执行，希望在公共政策执行中体现他们自身的利益和价值。显然公共政策执行由政府一家独揽的体制就不能适应当下经济社会的发展。

政策运行机制的运转主要是在组织和领导体制的基础上，通过权力的合理划分和有效配置来实现政策的制定、执行、监督和控制的。目前，我国的政策运行机制中权力配置比较混乱，集中表现在：党政不分常使政策之间相互打架，导致政策的执行力下降，以及机构重叠带来执行相互交叉。

由于权力配置混乱也导致了监督机制失效，集中体现在：某些基层执行主体和监督主体混为一体；或者，部分执行主体和监督主体是利益的高相关体。

三、防治公共政策选择性执行的对策分析

（一）优化决策组织结构，使公共政策更具科学性和权威性

公共政策制定的过程是一个严谨而系统的过程，它应该满足：公共需求——决策主体提出设想——专家组提出方案——各利益相关者反馈信息——专家组重新修订——决策的过程。值得注意的是，在这个决策过程中，专家组的修订方案必须要具有法定效力，决策过程才具有科学性。正所谓“闻道有先后，术业有专攻”，只有这样才能有效避免决策主体（尤其是某些领域的非专业人士）拍脑袋决策，才能避免决策主体参入更多自身利益的意识到决策中去，才能真正做到公共政策为公共服务，这样制定出来的政策才能更具有权威性。

（二）提高公共政策执行人员素质，完善公务员制度

一个合格的执行人员至少应具备这么一些素质:①较高的政策认知水平；②牢固的纪律观念；③合理的知识结构；④较高的心理素质和流畅的驾驭能力；⑤因时、因地制宜的创造精神。在当前社会转型时期，一方面，在激励原有的执行人员加强自我学习的同时，还应该加大在职公务员的培训工作，尤其要改变传统的以“贯彻政策方针”为主的培训模式，转变为按以上5种素质的综合培训；另一方面，要进一步完善公务员制度，增强公务员制度中竞争机制，彻底废除“公务员终身制”制度[3]，多引进符合岗位要求的高学历、高综合素质的精英来充实公务员队伍。

（三）进一步完善财政管理制度，逐步引入市场机制

有时一项政策没有被贯彻实施步并不在于政策不合理，而是执行者想以执行政策为条件同政策制定者进行讨价还价，获取更多的资源，如象优惠政策、税收减免等。政策执行资源的主要表现形式之一就是可供运用的财政资金的充实状况，而分税制改革后，中央政府和地方政府在财政收入和支出方面表现出财权和事权的严重不对称，地方政府的财税收入较改革前有所下降，而需要承担的财政支出范围和数量却呈现出加大的势头。我国公共政策体制的一个突出现象是，中央政策在地方实施时，中央很少提供相应的配套资金或财政支援，以提升地方政府执行中央政策的意愿和能力，而是寄希望于地方政府自筹资金。近年来，中央政府的收入大概占到整个财政收入的50—55%，但其支出只占30%左右；其余的支出被转移到地方政府。[4]中央政府和地方政府的财政关系是如此，地方政府和基层的财政关系也是如此，政策的制定方总是寄希望于政策执

行方能够自筹资金，而执行方又总是寄希望用“执行”来和政策制定方博弈取得资金，这样严重影响执行效果。所以必须对称执行主体的财权和事权，这种“对称”不只是简单地赋予权利，同时也包括严格赋予责任和惩戒。

为了保障“对称执行主体的财权和事权”能够顺利推行，使公共政策执行的同体化与异体化同步发展是关键。政府制定的公共政策，一部分由政府执行机构和人员承担。即公共政策制定与执行的同体化。另一部分可以面向社会，引入市场竞争机制，采用出租、承包、委托、签订合同等方式由非政府公共组织或其他组织执行，即公共政策制定与执行的异体化。公共政策执行异体化的出现意味着原来由政府垄断的公共权力越来越多地转移给公民社会，在公共政策执行中引入了竞争机制。这样，不仅可以激发各种执行人员的责任心，降低政策执行成本，提高政策执行效率；而且可以加强政策制定系统与政策制定系统以外的公民社会的沟通与互动，减少公共政策执行的阻力。

（四）量化监督考评体系，健全问责制度

监督一般分为内部监督和外部监督，在现阶段，执行部门的内部监督机制表象较为健全，但体制有待改善，执行部门内部执行者和监督者的利益关联不可能彻底分割，所以必须要建立健全监督考评指标体系，并且对其量化、数字化，例如，可以引入平衡计分卡的方法，使内部监督变得更“简单”，更“机械”一点，这样就可以在更大程度上消减利益相关性对监督效果的影响。外部监督主要是来自公众的监督，它可以依托发展非政府公共组织来完成。在公共管理中，公众的满意程度是评估政府公共政策执行效果的重要标准，非政府公共组织可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构负有更强的责任心，提高政策执行的质量。政府也可以通过非政府公共组织鼓励公民积极参与公共管理，借助市场检验的方法，配合政府的公共政策执行。例如，通过非政府公共组织向公民解释政府的公共政策，回答公民提出的问题，以获得广大公民对政府公共政策的支持；通过非政府公共组织收集公民的意见、要求，根据反馈信息及时调整政策，使公共政策制定与执行更符合服务对象的要求；通过非政府公共组织保持政府与公民社会联系渠道的畅通，对公民的要求做出及时的和负责任的反应，提高政府的回应力。

现有的责任追究机制也存在一些有待进一步完善的地方，例如，对政府行使权力、履行职能过程中，责任的强调和追究尚缺乏具有可操作性的具体法律制度。而且，在我国现行的行政法律体系中，对政府做出的抽象行政行为——即各种法律法规、决策不能受到法律上的责任追究，只能通过内部的行政处罚，如警告、记过等表现出来，这就使执行主体进行选择性执行的风险和成本大大降低。所以，在健全问责制度的过程中，必须摒弃“重政治和行政责任，轻经济和法律责任”的思想，注重跟进法制建设，完善各种法律配套设施。

参考文献:

[1] 张为波，王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策[J].西南民族大学学报（人文社科版），2005（3）.[2] 丁煌，定明捷.“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J].武汉大学学报（社会科学版），2004（6）.[3] 霍海燕.优化公共政策执行体制的设想[J].理论探讨，2002（3）.[4] 施从美.政策执行失灵与执政能力提升[J].理论探讨，2005（6）.[5] 庄国波.公共政策执行难的原因及对策分析[J].理论探讨，2005（6）.

第四篇：关于婚姻关系存续期间债务执行问题的研究

关于婚姻关系存续期间债务执行问题的研究 2011-03-18 21:34

关于婚姻关系存续期间债务执行问题的研究

莲都法院执行局 吴登伟

夫妻婚姻关系存续期间以一方名义对外所否的债务由夫妻一方偿还还是由双方共同偿还，这是一直以来在司法实践中存在较大争议的问题，在这类法律关系发生时，由于作为当事人仅是夫妻关系的一方，法院在审理这类案件时，通常也只应债权人的请求把与案件有直接关系的夫妻一方列为被告，判决其承担民事责任。根据民法上“债务自己承担”的原理，债务人自己所有的财产成为清偿自己债务的责任财产，在责任财产的范围内对债权人承担无限清偿责任。由于在现实生活中，债务人的财产多以家庭财产的形式存在，其个人责任财产的范围不易确定。强制执行时，法院执行机构对当事人的责任财产应当在什么范围内执行，如何执行，在实践中往往较难把握。相关的法律和司法解释对这个问题也规定的不尽明确和具体，导致了各地法院甚至在同一法院的不同办案人员都有诸多不同的做法，做为一名基层法院的执行人员，平时也经常碰到很多类似的问题，现在就实践中经常碰到的夫妻个人债务和共同债务的法律问题，并结合本院执行工作实际，从分析债务性质的认定和确定债务的程序入手，结合现有的法律规定，来探讨婚姻关系中财产的执行。

一、确定债务性质的和程序

（一）债务性质的确定。确定法律文书中被执行人的债务性质是解决夫妻一方为被执行人时，可执行财产的前提。只有明确了被执行人所负债务是个人债务还是夫妻共同债务，才能确定可执行的财产范围。对夫妻共同债务，由于是法定的连带之债，负有连带义务的夫妻各方都有清偿全部债务的义务；履行了义务的债务人有权要求连带一方偿付应当承担的份额。对夫妻个人债务，根据债权相对性的原理，债权人只能向特定的债务人主张权利，而不能向其配偶主张权利。

对夫妻共同债务和个人债务的认定，实践中遇到的突出问题是，在债务性质难以判断的情况下，是认定为个人债务，还是夫妻共同债务，诉讼中举证责任在哪一方，是否适用推定，一直存在争议，对此问题,2001年《中华人民共和国婚姻法》第十七条第二款及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释

（一）》第十七条的规定能够较好地解决夫或妻个体利益与善意相对人两者的冲突。该规定是否可作如下理解：夫妻一方依据平等的财产处理权以自己个人名义对共同财产作出处理，该“处理”包括使共同财产增值，也包括使共同财产减少（如对外负债）；因日常生活需要对共同财产作对外负债的处理时，任何一方均有决定权，以自己个人名义举债应视为夫妻双方的共同意思表示，该债务为夫妻共同债务。非因日常生活需要对夫妻共同财产作对外举债的处理时，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见，否则夫妻一方以自己个人名义所举债务应为其个人债务；但当他人有理由相信该举债为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人,从这个角度来看,夫妻以个人名义形成的债务,若要证明为夫妻共同债务,举证责任就落在了第三人一边.之后,2004年最高人民法院颁布《关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的司法解释

（二）》（以下简称《司法解释

（二）》）,《司法解释

（二）》对夫妻在婚前和婚姻关系存续期间的债务认定作了进一步的规定,实体法上较以往完善了许多。根据《司法解释

（二）》第二十三条“债权人就一方婚前所负个人债务向债务人的配偶主张权利的，人民法院不予支持。但债权人能够证明所负债务用于婚后家庭共同生活的除外。”和第二十四条“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理。但夫妻一方能够证明债权人与债务人明确约定为个人债务，或者能够证明属于婚姻法第十九条第三款规定情形的除外。”在这里的第二十四条似乎又规定夫妻以个人名义形成的债务,除非夫妻一方能证明为个儿债务外,推定为共同债务.对此问题，浙江省高院于2009年出台了《关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》,其中第十九条是这样规定的： 婚姻关系存续期间，夫妻一方以个人名义因日常生活需要所负的债务，应认定为夫妻共同债务。日常生活需要是指夫妻双方及其共同生活的未成年子女在日常生活中的必要事项，包括日用品购买、医疗服务、子女教育、日常文化消费等。夫妻一方超出日常生活需要范围负债的，应认定为个人债务，但下列情形除外：

（一）出借人能够证明负债所得的财产用于家庭共同生活、经营所需的；

（二）夫妻另一方事后对债务予以追认的。这种规定很大程度上杜绝了夫妻一方和第三人恶意串通制造虚假债务的可能，可以看出,和《司法解释

（二）》相比,以上指导意见对夫妻婚姻关系存续期间债务的举证责任做了重新的分配，这和《解释(一)》主要意指大体相同,更符合民法公平的原则，举证责任分配上也显得更加合理，这样更加提醒了第三人和夫妻一方形成借贷关系时有更多的注意义务，比如在签订借贷合同时把夫妻双方都作为一方当事人等。从保护债权人和交易安全角度看，应是保护善意债权人的利益不致受损，恶意债权人利益不应受到保护。不能只因夫妻一方举债时未与债权人明确约定为个人债务或另一方无证据证明债权人知道夫妻双方实行约定财产制，从而就要蒙受无法预测和控制的损失，显然与民法上的公平原则相背离，而且，某些恶意债权人能据此得到保护。

（二）执行程序中遇到的问题。尽管司法解释和浙江省高院的指导意见解决了审理中夫妻债务的确定，但从执行的角度，这个问题还是没有解决。在实践中申请人常常申请追加夫妻另一方为被执行人, 现在法律和司法解释对执行中能否审查和追加债务人配偶为被执行人无明确规定，由此，给执行带来困难。被执行人的一方已没有履行能力需要执行夫妻共同财产或另一方的个人财产时，如何保障债权人的权益，现有法律是个空白。由此导致是申请人另行起诉配偶一方，还是在执行程序中追加配偶一方为被执行人，或是直接执行，在实践中操作程序也不一致；有的则追加配偶一方为被执行人；有的法院则直接执行；有的则动员申请人另行起诉。

从目前的实践看，申请人另行起诉存在理论上的障碍和程序上的问题。一方面，申请人不愿意另行起诉，因为起诉费时费力；另一方面，立案庭对是否受理不明确。迄今为止，笔者所在的法院对此类案件尚没有受理一起（申请人起诉过，但没有受理）。从法律关系的角度讲，这类案件一般是因借贷关系引起，是一种借贷法律关系，为单一的法律关系；而起诉配偶一方，不仅适用借贷法律关系，同时也适用婚姻法律关系，为混合法律关系。从借贷的法律关系来讲，申请人和被执行人配偶之间没有直接的法律关系，起诉没有法律依据。受理申请人的另行诉讼，一方面是否违反一事不再审的诉讼原则。在执行过程中我们曾发现多起因夫妻离婚分割财产过程中，故意隐瞒债务，损害了债权人的利益，而导致法院作出的调解书有关财产处理部分被撤销的情况,甚至有些作出调解书的法院和执行法院不是同一个法院,导致调解书无法被撤销,在执行程序中直接执行共同财产。在执行程序中直接执行共同财产，对配偶一方提出的异议，如根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零八条关于处理案外人异议的途径处理，这条法律规定也十分模糊，对审查的程序、方式、内容、法律适用方面都不完善。从更深的层次来看，这种财产处理的异议，既涉及到程序问题，更涉及到实体问题，是否属于异议的范围。由于这些法律上没有规定，造成了实践上的困惑。[1]

（三）国外讼法中有关夫妻财产执行的规定

在德国和我国澳门地区，在民事诉讼法的强制执行程序中作出相关的规定。德国的民事诉讼法第七百三十九条至第七百四十五条，分别就一般状态下的共同财产制、营业中的共同财产制、诉讼中的共同财产制、结束后的共同财产制和继续的共同所有制等几种情形中夫妻共同财产的执行作了规定。在大部分情形下，对夫妻财产的执行强调要取得“双重执行名义”，即不仅要取得有对一方的执行名义，还要取得对另一方容许执行的判决。

我国澳门地区的民事诉讼法关于夫妻共同财产的强制执行则规定：“针对配偶一方提起的执行程序，可以查封夫妻共有财产。但配偶任一方可在15日内申请分割财产，也可以提供请求分割财产的诉讼正在进行的证明，使执行程序中止进行，直至分割财产的判决作出之日为止。如被执行人或起配偶不提出上述申请或证明，则执行该查封的财产。”从这些规定可以看出，在程序上，对另一方配偶名下财产的执行，要取得执行共同财产的法律依据，那就需要再通过一场诉讼进行确认。

二、对审判和执行中关于个人债务与夫妻共同债务性质判定的建议

（一）执行机构在执行中对债务性质判别程序的完善

既然债务性质直接决定着被执行主体及责任财产的范围，因此，执行机构就有必要在执行之初即判别债务性质，这里就涉及债务性质判别、标准及处理程序在执行程序中如何把握的问题。对此，笔者认为适宜按如下思路操作。

1.经行判别债务性质

经行判别债务性质就是指执行机构直接按照执行依据，认定债务性质与被执行主体的范围，而无需经过其他程序加以明确的判别方式。正是因为执行依据是案件进入执行程序的决定因素和前提条件，是强制执行的基础。所以，执行机构首先就应该根据执行依据来认定债务性质及被执行主体范围。根据执行依据是否明确认定债务性质，经行判断方式可分为直接判别和间接推定两种。

（1）直接判别

直接判别，即当执行依据中已就债务性质及被执行主体均有明确认定的情况下，执行机构直接根据执行依据的认定作出判别。执行依据中将夫妻作为被告，并明确债务为夫妻共同债务的，则该债务就是共同债务，同样，执行依据仅将夫妻中负债一方作为被告且明确认定债务为个人债务的，则该债务就是个人债务，被执行主体仅为负债一方，其个人财产为责任财产。

（2）间接推定

间接推定，即在执行依据中仅将负债一方作为被告，且又未对债务性质作出明确认定，当申请执行人没有以共同债务为由申请追加负债方配偶或原配偶为被执行人时，执行机构直接推定该债务为负债方个人债务，以该负债方为被执行主体并仅执行其个人财产。这是因为:

其一，尽管执行依据中未明确认定债务性质，但由于其仅确定了负债方为被告，实为明确了被执行主体，在无申请执行人申请追加的前提下，执行机构不应直接追加被执行主体。

其二，是根据浙江省高院《关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》第十九条的规定，这种一方名义对外负债要被认定为共同债务，须以债权人主张权利并举证为前提，2.通过听证和判决程序判断债务性质

对于执行依据未明确债务性质，而申请执行人又以共同债务为由申请追加被执行人配偶或原配偶为被执行人的情形，虽然在最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》中，在变更、追加规定中不涉及此类情况，但从债务性质对执行的影响及最高法院《关于变更、追加执行当事人规定（征求意见稿）》的相关精神来看，执行机构可通过听证程序作出相应判别。

根据浙江省高院《关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》第十九条的规定, 夫妻一方以个人名义对外所负的债务除为了日常生活需要外,一般认定为个人债务,除非债权人能够举证证明所负的债务确实为夫妻共同债务.经听证查明符合夫妻共同债务的，执行机构应确认该债务为共同债务，并以追加决定书的形式做出对追加申请予以支持的决定。除了能确定为共同债务情况之外的，原则上除为了日常生活所负债务外可依省高院的指导意见推定为个人债务，并做出不予追加的裁定，但其中需注意认定为个人债务的阻却情形。

3.另行起诉明确债务性质

根据省高院的指导意见,只要没有但书条款规定情形，申请执行人提出追加申请的，除为了日常生活需要负债外,执行机构应作出个人债务的推定并不予追加被执行人配偶或原配偶为被执行人。但考虑到听证程序毕竟不如诉讼程序能较为全面地保护被执行人配偶或原配偶的合法权益，因此对于某些特殊情形，应阻却推定，由申请执行人另行诉讼明确债务性质。因为这些情形往往是在民事诉讼实践中需根据个案实际情况对债务性质作出自由裁量的，若执行机构简单推定为个人债务，一方面不利于对申请执行人的权益予以合理救济；另一方面也给夫妻恶意逃避债务以可乘之机。

在实践中有如下一些特殊情形：

（1）夫妻恶意串通逃避债务。夫妻双方为了逃避债务故意假离婚,离婚之前故意对财产进行不当的处理,进入执行程序后当发现之前的判决只列一方为被告.若此时不给申请执行人以诉讼程序给以救济，将严重损害了债权人一方的权益，因此对可能存在此类情形的债务适合通过诉讼程序解决债务性质。

（2）婚前债务。司法解释

（二）第二十三条对婚前债务原则上认定为个人债务，但其但书条款中：“用于家庭共同生活”这种推定为共同债务的情形，在民事审判实践中尚有争议。例如，甲在婚前以个人存款按揭购买了一套房屋，其按揭债务是婚前债务，是否因所购买房屋为婚后共同居住就可推定为共同债务呢？若为肯定说，则对配偶方而言，该房屋由于是甲婚前取得，为其个人财产，离婚时配偶方不能主张为共同财产，但其却须承担还款义务，显失公平。因此，当听证中发现债权人对婚前债务是否用于共同生活举证不足，无法使法官产生内心确信时，应另行诉讼解决。

(3)理论上可解释为个人债务的。如因侵权、犯罪行为所形成的此类债务。该类债务是基于事实行为所产生，也就不存在基于日常家事代理或表见代理而产生的意思表示问题，所以原则上是由行为人自负责任。但实践中也有不同主张，如甲为出租车司机，其运营收入为共同财产，但其发生交通事故致第三人损害时，若界定为个人债务，则对受害人有失公平。鉴于当前未有统一、明确的判断标准，主要是依案情由审判法官自由裁量，因此，另行诉讼更为妥当。

(4)其他不应直接在执行程序中裁定的情形。如1）追加听证的传票无法送达被执行人配偶或原配偶的。这主要在于保证其应有参与审查的权利，当然，若依法送达后其不参加听证的，执行机构可依听证查明情况做出判别，因为这是其放弃诉讼权利。2）是诉讼时被告即下落不明做出缺席判决，执行时仍下落不明的。3）是债务是被执行人与其配偶分居期间形成的。对于分居期间债务，国外一般规定为个人债务，但我国《婚姻法》并未有相应规定，审判实践中标准也不统一，故更适合诉讼解决。

对于符合上述另诉情形的案件，执行机构可以不予追加决定书的形式，以该债务未经实体审理明确债务性质，在执行程序中不作直接处理为由，作出对追加申请不予支持的决定。同时可告知申请人通过诉讼程序解决。

(二)对夫妻共同债务认定制度的设想

1．引入日常家事代理制度。随着市场经济的发展，公民个人财产的增加，新的夫妻财产制度将更加重视对夫妻个人财产权利的保护，夫妻个人财产范围必将扩大，在这种情况下，我国现行的婚姻法规定，以及相关的共同共有关系的规定都将难以满足司法实践的需要。[2]在当代社会，随着夫妻关系在市场经济影响下的逐渐演变，我国的司法实践中也出现了一些夫妻由于日常家事处理上的分歧而引起纠纷的案例，由于缺乏日常家事代理权制度明确规定，法院对此仅能通过参照有关的民法和婚姻法的原则以及相关制度的规定做出判决，可见，在我国婚姻法中规定日常家事代理权制度已经称为司法实践发展的迫切要求。笔者认为在婚姻生活中，日常需处理的事务烦琐繁多，夫妻确有相互代理的需要，而且确定夫妻有日常家事代理权，有利于维护简单民事交易的安定性，对内可以保护夫妻个人财产权益免受对方任意侵害，对外可以保护第三人的合法权益得以实现。这种代理与一般民事代理不同，它基于配偶身份而产生，不以明示为必要。同时应当明确，夫妻之间的日常家事代理权应当设定合理的范围，过分扩大家事代理的范围，同样会危急家庭财产关系的稳定。

明确日常家事代理的举证责任,如果夫或妻一方能够证明夫妻以个人名义所负债务明显超出日常家事代理范围或者却不属于夫妻共同债务的，应按夫妻个人债务处理，但债权人有理由相信夫或妻的负债行为没有超出日常家事代理的范围除外。上述观点理由如下：是否超出日常家事代理范围，对夫妻一方来讲属于积极事实，对债权人来讲属于消极事实，夫妻最清楚日常家事代理范围，其相对债务人有较强的举证能力，夫妻身份关系形成的表见代理关系也决定将日常家事代理权的举证责任分配给外部债权人并不妥当。故依据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条，第七条规定，将超出日常家事代理权的举证责任分配给夫妻一方比较妥当。如果夫妻的日常家事代理行为造成的外部假象，使债权人有理由相信夫或妻的负债行为没有超出日常家事代理范围的，债权人仍应受到保护，但应由债权人证明“自己相信的理由”。

2．建立大额债务夫妻举债共同签字制度

为有效控制夫妻单方恶意举债及与第三人串通伪造或夸大债务以及夫妻双方假离婚恶意逃避债务的情形, 《司法解释

（二）》第二十四条和浙江省高院于2009年出台的《关于审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》作了相反的规定,对夫妻单方恶意举债及与第三人串通伪造或夸大债务的情形可推定为共同债务,而浙江省高院的指导意见却认为大额债务除债权人能举证确为夫妻共同债务外,认定为个人债务.笔者也认为指导意见的规定更能体现公平合理,但毕竟在效力上无法和最高院的司法解释相对抗,希望司法解释对夫妻单方大额举债行为进行规范。可规定大额举债须经夫妻双方协商一致, 并由双方签字认可。未经协商一致而单方举债的, 可推定债权人与债务人约定为个人债务,但事后经配偶他方追认, 或确为日常家事负债的除外。

三、结语

本文从程序法与实体法两个层面出发，对夫妻关系存续期间的债务性质的认定和执行程序中相关法律依据的缺失进行了粗浅的论述,同时执行工作的实践也提出了一些设想，以期完善执行机构在执行中对判别夫妻债务的相关程序，提出了经行判别、听证判别、另行起诉的程序规范，以此使执行中的程序明确，操作统一；另一方面，确定了日常家事代理的举证责任分配方式和大额债务夫妻共同签字制度，为了更大限度的明确夫妻债务范围，明确夫妻债务认定的举证责任，减少法律上的漏洞和分歧,在将来的执行工作中更好地维护合法当事人的利益和社会的稳定。

注释

[1]上海市高级人民法院曾在去年进行过这方面的论证会，主张在执行程序中建立“裁执分离”机制，通过听证程序来确认债务性质。但这只解决了一方面的问题，即在认定债务和执行共同财产方面有了程序规定，但对个人财产如何分割，又如何执行则无法解决。而且，对婚姻关系中债务的认定和共同财产的分割在程序上人为地制造两种法律程序，一种是听证，一种是法定的诉讼，无形中造成当事人诉讼权利和义务的不对等，会损害一部分当事人的诉讼权利。

[2] 马忆南、杨朝：《日常家事代理权研究》，载北京大学法学院编《民事责任与民法典体系》，法律出版社2002年出版，第217－218页。

第五篇：当前农村信访热点难点问题研究

当前农村信访热点难点问题研究

XX县是一个以传统农业为重的县域，90%的人口为农民，尽管近年来，随着党中央一系列惠农惠民政策的实施，国家法律法规不断健全，农民收入和人民生活水平逐步提高，农村经济稳步发展，然而城乡收入差距的加大、社会管理滞后等客观原因，及部分农民“有事就上访”的主观思想，农村信访群众仍然活跃，农村信访问题仍然较多。为妥善解决农村信访问题，在认真分析人民群众来信来访的基础上，我县就此专题进行了调查研究、分析讨论。现将调研情况报告如下： 一、五年来农村信访总体情况

农村信访工作面临着“四大挑战”：一是随着群众的主体意识不断增强，表达合理诉求的范围更广、领域更宽，信访工作量越来越大，信访稳定任务相当繁重。二是各类经济纠纷和社会矛盾相互交织、错综复杂，解决起来难度明显增加。从群众反映的问题看，涉及多方利益的跨领域、跨部门的问题明显增多，如涉法涉诉、土地纠纷类案件，占到信访总量的40%，这从一个侧面反映出当前社会矛盾仍然比较突出。三是引发群体性矛盾的不安定因素仍然存在。当前我们正处在经济社会的转型期，利益格局正在发生深刻调整，在这种情况下，做决策、办事情稍有不慎，都有可能引发群体反应；加上各类历史性遗留问题，部分特殊利益群体极容易形成集体上访、越级上访。四是部分党员干部宗旨观念淡薄，群众观念不强，对群众的合理诉求漠不关心、充耳不闻，推诿扯皮，久拖不决。

据统计，2007年以来，XX县共受理群众来信来访4028件10507人，其中受理农村信访2722件7880人，约占信访总量的67.6%、信访人数的75%。从信访构成来看，农村信访问题34.2%为来信，65.8%为来访；30.3%为个人信件，5.9%为联名信，55.6%为个人访，10.2%为集体访；初信初访占81.6%，重信重访占18.4%。从信访人群来看，农村信访群众多为男性，年龄层次多为22岁-65岁之间；政治面貌多为群众，党员约占信访人数的5%。从变化态势上看，农村信访量始终处于高位运行状态，信访人数逐年攀升：2007-2011年，农村群众分别来信来访481件1208人、498件1459人、520件1586人、559件1617人、664件1810人。

***2001000农村信访件数（件）2007年2008年2009年2010年2011年

2000******40020002007年2008年2009年2010年2011年农村信访人数（人）

二、农村信访主要内容

农村信访问题主要集中于村务财务公开、基层选举、土地承包、土地征用、干部作风、宅基批划及纠纷、涉法涉诉、优抚救济和其他等九个方面。

30.0%25.0%20.0%15.0%10.0%5.0%0.0%比例村务财务公开基层选举土地承包土地征用干部作风宅基问题涉法涉诉优抚救济其他

一是村务财务公开问题，约占农村信访总量的28.6%。主要表现在，群众反映要求村两委公开村庄工作明细、村干部工作目标公开、重大决策公开、“三资”（即集体资金、集体资产、集体资源）收支管理情况、财务收支情况、农民负担情况、计划生育管理情况、优抚和救灾救济款物发放情况、使用土地和宅基地审批情况、集体土地、集体经济项目承包和经营情况、电费水费收缴使用情况等。

二是基层选举问题，约占农村信访总量的20%。此类信访问题广泛存在于全县各个乡镇、绝大多数行政村，多反映村干部换届选举中程序不合法、违规操作，贿选、“买票”，不讲民主等问题，采取写信与人访相结合的方式。写信反映问题时交织反映基层干部工作作风及经济问题、来访时三五成群或动辄几十人，有信访时段集中、信量大、联名信多、易发生集体访和重信重访大的特点。

三是土地承包问题，约占农村信访总量的16.2%。主要反映承包地、机动地、人口地调整，及集体土地（包括林地、滩地等）发包问题，此类问题处理不彻底极易形成信访积案。具体有：（1）土地调整纠纷。如我县詹店镇某村村民何某自1997年起就多次反映1989年其家的13.5亩承包地被村委调整给李某，后自己开垦的31亩滩地被该村第六村民小组占用，其多次向村委、乡政府反映，该13.5亩承包地和31亩滩地至今未归还等问题，由于该信访事项年代久远，相关村民的土地承包证、土地使用证等证书遗失，时任村委干部死亡等问题，事实无法判定，县、乡调解意见得不到涉事村民同意，致使信访人久访不息，造成信访积案。（2）出嫁女儿户籍未迁出而承包地被收回。农村中大多存在着出嫁女儿不分地的“村规民约”，如我县乔庙乡某村女村民千某2003年出嫁到龙源镇某某村，其户籍未迁出，但某村以其已出嫁为由将其承包地收回并调整给本村新增人口，而某某村以其户籍未迁入为由拒不为其分配土地。（3）个人承包地土地使用权被侵占。如我县大封镇某村村民杨某因地边问题与村民赵某发生口角、打架，后赵某趁村民小组调整土地之机将地边挪移40公分，占用杨某0.2亩土地，经过多次调解，赵某仅同意归还0.1亩土地，致使杨某多次信访。（4）集体土地被村委私自外包等问题。如我县北郭乡某村村民近百人来县反映该村村委在未召开村民代表大会、未张榜公告的情况下，擅自将该村50余亩滩地发包给大封镇某村村民苗某，且该村村委与苗某签订了期限为20年的土地承包合同，引发村民不满继而上访。

四是土地征用问题，约占农村信访总量的11.8%。包括重点项目占地征地及企业占地等问题，具体有征地程序不合法（相关审批手续缺失、未开展风险评估、被占地村民未多数同意等）、占地赔偿标准低、赔偿未足额兑现等情况，此问题主要存在于项目及企业所在地。如我县一大型造纸厂占用某村70亩耕地建厂，由于占地赔偿与城区附近相比标准较低，被占地村民不同意，于是频频到有关部门反映情况。

五是干部作风问题，约占农村信访总量的8.8%。当前，有相当一部分农村信访案件是因为基层干部决策不民主、处事不公、暗箱操作、作风粗暴引发的。

六是宅基问题，约占农村信访总量的6.9%。主要表现在宅基权模糊，建房纠纷，以及新农村建设背景下宅基地暂停审批等情况。如我县新农村试点龙源镇某村自2010年暂停申请宅基地，该村杨某三个儿子相继成家，因没有宅基地，四户住在一个小院内，家庭琐事引发矛盾口角，一家人苦不堪言。

七是涉法涉诉问题，约占农村信访总量的3.9%。如我县三阳乡彭某儿子因打架伤人被控故意伤人成立，被人民法院依法判决入狱，其认为法院判决不公，上诉至市中院，中院维持原判，彭某频频上访反映法院工作人员受贿等问题。

八是优抚救济问题，约占农村信访总量的2.8%。当前农村存在一部分无儿扶养的老弱孤残、年老多病的退伍军人和军烈遗属及家庭特别困难的妇女儿童，他们大多无劳动能力、丧失或部分丧失劳动能力，没有生活来源或生活来源不稳定，只好到信访部门求助。

九是其他问题，如医患纠纷、交通意外死亡、伤害赔偿等问题，约占农村信访总量的1%。

三、农村信访主要特征

综观当前农村信访，主要呈现出“五多”特征：

一是集体信访多。2007年至2011年，23.4%的信访量为联名信和集体访，且呈逐年上升趋势。2007-2011年，农村联名信分别发生21件、33件、49件、52件、63件，农村集体访分别发生32起456人、35起492人、40起671人、53起898人、84起1054人。发生集体访的多为涉土纠纷或干部选举问题。

二是重复信访多。农村信访群众大多文化程度不高，来信来访时情绪激动，要求诉求立即查清、落实，时限要求紧，而信访案件办理有一定的程序，其不耐等待，一再致信或上访催促案件尽快查处，造成重复信访。

三是越级信访多。主要有三个方面的原因，一是农村信访群众大多认为“官官必相护”，对基层政权组织；二是农村信访群众对基层干部依法办事、廉洁高效的工作作风和工作能力不够信任；三是长期以来存在着“唯上、唯大”观念，40%来县信访会发生越级访，致信上级人大、政协、信访部门及党委、政府机关或人访。

四是择机信访多，多为涉土、干部作风等问题。信访群众往往在元旦、春节、国庆、党的全会、省市“党代会”等重要敏感时期，到首都、省会或国家重要机关信访，错误地认为这样可以引起上级有关机关和部门的高度重视，借此对基层党委、政府施加压力，促使问题尽快解决，或个人利益诉求得到满足。

五是无序上访多。发生无序上访的多为意外事故死亡、涉及群体利益的土地纠纷等问题。近年来，农村上访者的过激行为时有发生，轻则吵闹、哭诉、静坐，重则扯横幅、围堵机关大门、拦截主要领导等等，且情绪异常激动，拒不接受有关部门的劝阻和调解，提出过高要求。五年来，共发生到天安门上访10余起，省委、省政府上访近20起，围堵市政大厦事件20余起，围堵县委、县政府大门近30起，造成我县信访工作十分被动。

四、产生农村信访的主要原因

农村信访问题关系到农民的切身利益，归根结底是民生问题，城乡社会事业发展滞后，社会保障体系不完善，社会管理不健全，人民素质与当前社会发展不协调都可能引发信访问题。

（一）管理机制存在漏洞 一是职能管理不到位。

1、部分职能部门履行职能不到位。如农村宅基地确权不明，规划不合理等问题严重。（1）历史遗留下的土地权属纠纷，情况复杂、涉及面广，处理起来难度较大；（2）乡（镇）、村及有关部门在安排宅基地、审批建房时把关不严，没有深入农村察看，对实际情况不了解，只是按程序批办手续，影响了相邻关系，引发矛盾；（3）部分村规划不明确，宅基地权属、面积模糊不清，村民之间有争议；（4）部分农户未经批准就擅自在自留地或抢占他人宅基地建房，造成违法占地，由于国土资源管理部门只有查处权而没有强制执行权，申请法院执程序繁琐且具体执行起来也很困难，致使宅基纠纷得不到有效遏制；（5）对村民反映的问题调处不力或不及时，致使问题久拖不决。

2、信访工作导向不够鲜明。部分乡镇和单位对稳定工作不重视，单方面注重经济发展，没有真正将工作精力放在化解矛盾、维护群众利益上，没有处理好发展与人本之间的关系。发生信访问题时，消极处理，存在拦访、截访，拿钱销访的情况，增大了党和政府与人民群众之间的隔阂。

二是干部管理不健全。

一方面是乡（镇）党委、政府的原因：有时纵容维护村干部，处理一些问题时，偏听偏信村干部的意见，不愿到群众中进行认真的调查研究，倾听群众呼声，了解群众的意愿，不能站在公正的立场上处理问题，甚至怕得罪村干部，以后的工作不好开展，以致在一些问题上无原则地迁就，不到万不得已不处理，对村干部的教育监督和管理过于宽松。

另一方面是村干部的原因。（1）少数村干部的思想素质不高，办事不公道，把人民赋予的权力当作自己谋私利的工具。如在农户申请建房时卡、要，从中谋利，在土地承包、处理村民宅基纠纷时，不公正、不公平，为政不廉、办事不公。（2）村干部工作作风简单粗暴，民主意识不强。一些村干部在工作中，不讲究工作方式方法，不善于做群众思想工作，对有抵触情绪的群众，往往采取压制的办法，个别村干部家长制作风严重，个人说了算，留下隐患，激化了干群矛盾。（3）村级财务管理混乱、不规范，不公开或虽公开但流于形式，缺乏有效的监督，特别是征地补偿方面，群众对收支产生怀疑和猜测心理，导致干群之间互不信任、产生隔阂。

（二）监督机制不够完善

主要是农村民主法治监督管理不到位。随着法制的健全，村民民主法治意识的不断增强，农村依法自治的要求也越来越明显，但在实际中离法治的民主要求还有较大的差距。当前农村的信访问题与缺乏基层民主法治管理有很大关系，如村务问题，虽然明确规定要实行村务公开，但公开内容过于简单，时间不定期，甚至不公开。一些重要决策往往不经村民代表会议讨论，民主议事制度形同虚设，这在一定程度上侵害了村民的利益。民主法治监督管理不到位与村民逐步增强的民主法治意识产生矛盾，也是造成许多信访问题的原因之一。

比如农村土地承包缺乏必要监督。（1）村干部不履行民主议事程序擅自对外发包土地，一次性收取多年承包费，透明度低，损害本集体经济组织成员的利益；（2）合同履行过程中常常因村委会负责人更换，新班子对老班子订立的合同不满意，否认原合同的法律效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包；（3）承包合同不规范，条款不完善，给村民、村干部和承包者留下了矛盾隐患；（4）村干部和部分基层工作人员对“增人不增地、减人不减地”的土地政策认识不到位，擅自违法调整农户承包地。

（三）社会保障制度滞后

一是医疗救助体系不完善。一方面，农村医疗资源少，医疗水平较低的局面没有得到根本改善，农民有病没人医、医了治不好，造成农民对乡村医疗不满，且极易发生医患纠纷。另一方面，农民收入水平普遍有限，在一些大病重病面前，部分农民无钱医治、无力医治，而国家相应的医疗救助规定的条件，农民不知情或不符合相关规定，从而得不到救助，有病无所治、无从治，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅是经济上的救济，难以根治。

二是贫困救济及优抚救济范围较小。当前农村存在一部分生活水平低下、老无所依的人群及鳏寡孤独，基层党委、政府及村委经济能力有限，从经济上给予帮助和救济时间长远则力不从心，而国家对此相应的政策和法规没有更深入地进行帮助，造成农民只能借由信访渠道寻求政府救助，而这仅仅是经济上的救济，难以根治。

（四）人民素质有待提高

一是部分群众考虑问题不够客观，往往以个人、小团体或宗族的利益出发，一旦达不到自己的愿望，就产生不满。同时，明辨是非的能力差，容易被一些别有用心的人利用。

二是部分群众在自古有事就上告上访的“传统”意识下，法制意识淡薄，遇有不公正的事或个人权益受到损害的情况，首先不是立即向有关部门报案检举、向有关行政机关申请仲裁或拿起法律武器，而是涌入信访部门。

三是部分群众群众关心集体的意识不够强，对村干部的一些错误做法不愿、不敢指出，缺乏同不良现象作斗争的习惯和勇气，助长了一些素质差的村干部的违法乱纪。

五、预防和化解农村信访问题的建议

要想预防和化解农村信访问题，就要正确处理谋求发展与承受能力的关系、经济与民生的关系，主要在以人为本、保障和改善民生上下工夫，让发展成果惠及全民，共创和谐社会。

（一）源头防范，提前预防，减少矛盾

一要深入推行政务公开。把“四议两公开”工作法作为维护农村稳定的治本之策，严格落实村务财务公开制度，规范各项决策程序，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，最大限度地减少农村不安定因素。抓好《政府信息公开条例》的贯彻实施，推行行政权力阳光运行，由结果公开向过程公开转变，从源头上杜绝腐败现象,增强政府公信力和号召

2***819-