2016年我国糖业发展困境及应对策略分析

第一篇：2016年我国糖业发展困境及应对策略分析

2016年我国糖业发展困境及应对策略分析

近年来，我国糖业始终面临糖价复苏乏力、糖企经营困难、糖农利益受损、甘蔗种植面积持续萎缩等问题，对我国食糖产业安全和国民经济健康发展带来严重的冲击。

糖业是广西、云南等地的支柱产业。当前，我国糖业持续第4年出现严重亏损，行业形势十分严峻。2015年，我国糖业在全球糖业整体低迷的背景下，尽管走出了一轮独立行情，产业发展态势有所好转，但制约我国糖业发展的深层次问题依然存在，糖业核心竞争力不强的现状尚未改变。今年若再不采取措施，十三五期间，糖业仍将出现巨额亏损，影响食品产业安全。主要存在几个方面问题：

进口量维持高位，严重冲击国内糖业

前瞻产业研究院《2016-2021年中国制糖业市场前瞻与投资战略规划分析报告》数据显示，2011-2015年，我国食糖进口量分别为291.9万吨、347.7万吨、454.6万吨、348.6万吨和485万吨，远超关税食糖进口配额194.5万吨。同时，食糖走私屡禁不止，对国内食糖市场秩序造成冲击，对我国糖业安全带来危害。

糖业发展基础薄弱，制糖成本居高不下

我国食糖主产区广西、云南等地的自然资源禀赋条件不理想，甘蔗生产仍未摆脱靠天吃饭的局面。一是规模化和机械化程度低，广西、云南两地的机播率仅为27.1%和7.6%，机收率仅为4.3%和0.3%，糖料种收等关键环节基本靠人工，劳动效率不高。二是甘蔗品种研发滞后，种植品种单一，亩产水平较低，与全球糖业领先的巴西等国家相比，在产业链源头上处于劣势。三是制糖企业产业链短，产品结构单一，加上近两年甘蔗减产严重，制糖成本大幅上升。据业内反映，2015/16榨季，广西食糖企业生产成本约在每吨56005800元，而当前食糖市场销售价格约为每吨5400元，产销价格倒挂，企业亏损已成定局。

糖业政策有待完善，对糖业保护效果有限

现行食糖临时收储政策在糖价持续走低时，导致国家食糖储备库存高，蓄水池作用减弱，财政压力增加。关税方面，我国食糖进口配额内关税税率为15%(配额外税率为50%)，远低于WTO成员的平均食糖进口关税97%，其中发达国家为122%，发展中国家为55%，欠发达国家为167%。目前我国糖业面临的内外环境和生产成本等与入世时相比，均已发生很大变化，关税配额保护民族产业的功能尚未完全发挥。

在糖价持续低迷、生产成本上升、食糖进口过量及走私现象严重等多重因素叠加影响下，国内制糖企业连续数年亏损。据中国糖业协会统计，2013/14榨季全行业亏损97.6亿元，糖企亏损面超过90%。2014/15榨季全行业亏损预计约20亿元，制糖企业生产经营困难的局面尚未从根本上得到扭转，行业发展信心普遍受到影响。

甘蔗种植面积持续下滑，产业保障能力下降

随着各项生产要素的价格上升，甘蔗种植成本大幅增加，而甘蔗收购价反而下降，糖农利益严重受损，种植积极性下降。以广西为例，甘蔗种植面积从

2012/13榨季的1600万亩下降到2015/16榨季的1200万亩以下。全国食糖产量从2012/13榨季1300万吨下降到2015/16榨季

900万吨左右，食糖自给率下降到60%左右，食糖产业安全受到严重影响。

在我国糖业发展的战略机遇期，为加快解决制约我国糖业发展的深层次问题，促进我国糖业的健康可持续发展，一是尽快启动糖业立法

2002年出台的《糖料管理暂行办法》已经不适应糖业发展新环境和新阶段的要求。建议国家高度重视、顶层设计、统筹规划，把糖业立法纳入糖业十三五发展规划中，尽快启动我国糖业立法的调研，学习借鉴国外糖法经验，从法律上明确糖业管理基本模式和统一管理机构、农工利益关系、常规和临时性举措以及相关产业管理政策，为我国糖业的可持续发展提供法律保障。

二是优化食糖管理体制

世界各国基本都是由政府一个机构统一管理食糖。建议尽快将目前分散在发改委、商务部、农业部等部委中的管理食糖的职权和责任集中起来，由国务院的一个职能部门统一管理，负责食糖供求平衡、糖料种植、加工生产、国内流通、进口出口、库存(储备)等宏观调控和行业发展的有关工作，解决目前

政出多门 的问题，进一步提升管理效率。

三是严格管控食糖进口

建议国家相关部门继续加强原糖进口管控，进一步改革和完善现有关税配额管理办法，严控自动进口许可证的发放，并在进口配额上向主动承担社会责任、具有规模优势和品牌优势的大型企业集团倾斜。要加快研究并实施成品糖进口的管控办法，明确实施细则，严禁成品糖进口，从总量上体现食糖进口管控效果。

四是大力打击食糖走私

建议海关总署牵头，会同相关部委，尽快研究出台打击食糖走私的专项指导意见，健全打击食糖走私的联动机制，加强联合执法，完善一线堵、二线查、三线市场管的打私机制，形成边境一线查缉与市场清查整治相结合的反走私工作链条。

五是夯实糖业发展基础

建议发改委、农业部牵头，会同蔗区政府和糖业龙头企业，按照《糖料蔗主产区生产发展规划(2015-2020年)》要求，明确目标，落实责任，加快推进;加大对双高基地建设、蔗地整治、机械化投入等项目的财政补贴力度，逐步形成糖企+农民利益共赢机制，提高甘蔗生产效率和质量;加强引导，支持糖企模式创新、技术创新和转型升级，不断推动糖业产业结构升级。

六是尽快实施糖料目标价格管理 建议在云南、广西试点开展糖料目标价格管理补贴制度。制糖工业集中度高，易管理，全国20家大型制糖企业产量占全国80%以上，且企业糖料收购、食糖生产有税务和物价部门监管，糖料数量、食糖价格容易掌握，糖农与糖企联系紧密，易操作。既有利于对糖农形成稳定的价格预期，保护种植积极性，又能减少对糖价的行政干预，有利于缩小内外价差，减缓进口糖对国内市场的冲击。

七是综合施策支持糖业发展

建议国家相关部委完善细化国家食糖储备制度，明确储备的功能定位，合理确定储备糖投放时间和价位;尽快设立糖业产业发展基金，对甘蔗主产区的基础设施建设、良种培育、收割机研发等提供专项资金支持;完善政策性农业保险，在自然灾害发生时能够降低糖农损失，稳定糖农收益;建立食糖供求预警机制，动态监控市场，引导糖农和制糖企业规避风险;探索建立进口糖专卖制度，委托行业协会研究制定相关实施细则，对配额外原糖实施

即时买卖，所得价差部分专项用于国内糖业补贴。

本文作者：余水工（）

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第二篇：我国制造业的困境及应对策略分析

我国制造业的困境及应对策略分析

“未富先老”成为了我国当前社会人口结构的典型缺陷，人口结构的转变伴有转变急促、地区转变程度不均衡、政策干预性强、不稳定性的特点。据联合国统计，到本世纪中期，中国将有近5亿人口超过60岁，可想而知，过多的老年人口会对社会造成巨大的负担，不仅难以为制造业的生产提供足够的劳动力，而且不断上升的劳动力成本也使制造企业陷入了困境。

一、制造业的困境

第一，我国农村剩余劳动力可以转移的人数、适龄劳动力人口整体下降使得制造业劳动力成本呈现上升趋势，同时，不再年轻的劳动力结构也使得我国制造业的创造力降低，在短时间内难以实现从“制造大国”到“制造强国”的转变，低附加值的产品仍然为我国制造业的主要市场方向。

第二，劳动年龄人口老化，劳动生产率会降低，不利于产业升级，在支撑技能和知识密集型产业发展的劳动力数量不足的情况下，对既有劳动力进行技能培训和再教育时，由于劳动者年龄结构老化，接受新知识和学习新技能的难度和成本均较大，表现为老龄劳动力难以适应产业向更高级化发展的要求，结构性失业普遍存在，最终也会拉低全社会的劳动生产率水平，从而阻碍产业转型升级。无论如何，我国制造业要想走出这些困境还需要更多的政府支持和付出更多的努力。

第三，劳动力数量的减少造成了我国制造行业人才的大量流失。而人才的流失大大增加了企业的经营成本，表现为对原职位工作人员进行招聘、培训、离职办理及补偿等产生的费用和对接任者的招聘、培训等方面产生的费用；另外，人才流失会影响在职企业员工的稳定性，如果一个企业的人才流失率过高，会使得企业员工队伍过于不稳定，从而使一些员工认为企业没有能力吸引并留住人才，因而进一步加重了人才流失。

二、应对困境的策略

（一）相关政策的支持

第一，以人为本，适当调整人口政策

我国目前放开了全面二胎的政策，能够在未来增加部分人口来缓解劳动力紧缺的局面，以尽量延长人口红利期，从而为我国制造业未来的生产制造提供部分劳动力，补足岗位缺口。

第二，鼓励人们延后退休年龄，积极促进社会养老观念的转变

一方面，延迟退休是当前的时代趋势。随着人们生活质量的提高，工作能力和身体素质都有了很大的提高，这为推迟退休年龄创造了良好的条件，能够有效化解人口老龄危机和缓解政府财政负担。另一方面，延迟退休可以弥补我国制造岗位上的不足，实现新老劳动力的有效交接，为制造企业的转型升级争取时间。

第三，改革户籍制度

我国中西部地区的劳动力人口占比相较于东部沿海地区来说，具有比较优势。但是我国部分地区目前的户籍制度对外来人口具有限制作用，使得外来劳动力的供给缺乏稳定性。因此，政府需要进行户籍制度的改革，降低农民工进入城市的成本，并消除户籍制度方面劳动力自由流动的障碍，能够使劳动密集型制造业仍可以获得持续稳定的劳动力供给。

（二）制造业的策略

第一，提高生产技术，实现制造业转型升级

信息化、智能化、服务化是当今制造业发展的一大趋势。为应对劳动力成本的上升和供给短缺问题，我国制造业应当集中优势资源，加快推动新一代信息技术与制造技术的深度融合，完成制造企业从加工制造型向创新创造型的转变、从劳动资源密集型向资本智力密集型的转变，有力提升企业产品、生产和服务的智能化水平，克服企业生产成本上升的难题。

第二，开拓新兴市场

人口结构的老化在客观上也给我国制造业的发展带来了机遇。日益增多的老年人口形成了一个庞大的内需市场。当前，我国制造业还未重视老年消费市场的开发。因此，制造企业可以针对性地研发和生产相关产品，既减轻由于劳动力成本上升对企业带来的压力，又能够使企业开拓新兴需求市场，促进制造企业的长远发展。在未来，适应人口老化趋势，制造企业在老年消费市场还可以挖掘更多潜力。

第三篇：我国干旱及其应对策略

我国干旱及其应对策略

自古以来，我国便是一个农业大国，5000年来中国一直是世界上人口最多的国家，而农业人口约占总人口的70%，现在的中国正在用世界上7%的土地养活世界上20%的人口，这样的成绩在世界上也是名列前茅，但是这也表明了我们所要解决的问题也是相当艰巨的！干旱无疑是其中最大的问题之一。我国是一个水资源严重短缺的国家，旱灾相当频繁，而在广大农村节约用水观念不强，农业用水利用率相当低，造成了巨大的水资源浪费，加之工业化、城镇化的快速发展，工业用水、城市用水量增大，形成了我国水资源供需之间的矛盾，且由于我国水资源在地区之间，季节之间分布的极不平衡，矛盾有加剧之势。

一．干旱的形成原因

干旱灾害是我国最严重的自然灾害之一，严重阻碍经济的健康发展，经分析研究认为旱灾频繁的原因如下。

1.水资源区域性缺水严重

我国水资源与人口、土地、经济发展组合状况不理想，水资源区域性分布南北不均衡，我国降雨量南方比较充沛，年平均降雨超过1000mm，而北方内陆地区降雨量少，年平均降雨量少于400 mm，这种降雨分布的区域性导致我国北方资源性缺水严重。长江流域及其以南地区国土面积占全国的36.5%，但水资源占全国的81%；而淮河流域及其以北地区国土面积占全国的63.5%，而水量仅占19%，其中西北内陆河地区资源性缺水更严重，这种南北水资源分布的极不均衡造成的区域缺水，是我国干旱灾害频发的重要原因之一。

2.降雨的季节性导致季节性缺水

我国降雨受典型季风气候影响，全年降雨在年内时间分布极不平衡，水资源呈明显的季节性，其中70~80%降雨集中在汛期的6、7、8月内，汛期降雨强度大、雨量太过集中，往往地表径流汇聚而引发洪涝灾害，当降雨集中的汛期限过后，工农业用水量依然巨大，但由于水量因大部份都集中在了汛期，水资源供需矛盾显现，季节性缺水严重，降雨的季节性造成灾害的季节性，大洪之后又遇大旱，汛期抗洪汛后抗旱，严重阻碍我国经济发展。

3.流域内、流域之间水资源利用分配不合理

我国目前水资源的开发极不合理，在流域内上游不顾下游，拦河修坝截流，对水资源进行过度的开发利用，导致下游断流，严重影响下游居民的生产生活，给下游造成成巨大的经济损失。在水资源丰富的流域，水利用率低，用水浪费严重，而在水资源贫泛的流域却是河流断水，水库干涸，无水可用，流域内、流域之间水资源利用分配不合理，也是我国干旱灾害频繁的原因之一。建议国家加强对水资源进行统一管理，保证水资源在流域内、流域之间的合理配置，综合考虑流域内、流域之间的用水需求，科学配置、合理调度，保障最广大人民的根本利益。

4.人为因素

我国水资源短缺与经济发展之间的矛盾由来以久，但旱灾频繁有较大的人为因素存在，具体表现在对水资源的过度开发利用、水污染严重、水利用率低、用水浪费严重„„这些都进一步加剧了水资源供需之间的矛盾，加大了旱灾发生的机遇。

5.抗旱工程设施老化，抗旱能力弱

我国的抗旱工程基础设施老化，运行时间长，年久失修，降低了抗旱工程的灌溉保证率，无法正常发挥抗旱效益，抗旱能力弱。

6.水污染日益严重

随着我国城市化、工业化建设步伐的加快，工农业污水排放量不断增加，给江河湖泊生态环

境造成巨大的破坏，生活性用水资源因河湖水源污染而不断减少。

二．干旱的时空分布特征

40年中我国大部地区出现的干旱次数有10～30次，其中黄河中下游、海河流域、淮北地区及广东东部和福建南部沿海有35～40次，几乎平均每年有一次不同程度的干旱出现。我国大致有4个明显的干旱中心：华北平原至黄土高原一带，南岭至武夷山一带；东北西部；云南中北部和川南一带。如果将位于西北的，以新疆、甘肃为中心的长年少雨干旱的地区考虑进去，我国共有五大多干旱中心。

由于降水的周期波动，也引起干旱发生的阶段性变化。近50年来，我国受旱面积存在明显的三个低值期，即1950～1957年、1963～1970年J982～1984年，每年受旱面积一般在2000万公顷以下。还有三个高值期，即1958～1962年、1971～1981年J985～1999年，每年受旱面积一般在2000公顷以上。近50年来的几个严重干旱年都发生在这三个高值阶段，如1959、1960、1961、1972、1978、1986、1988年等，这些严重干旱年的受旱面积均在3000公顷万以上。

三．干旱的分类及判别方法

尽管关于干旱和干旱指标已有大量的研究，但是由于干旱的形成原因异常复杂，影响因素很多，包括气象、水文、地质地貌、人类活动等，加之研究目的不同，还没有一个可以被普遍接受的干旱定义，如“一个持续的、异常的水分缺乏”；世界气象组织定义干旱为“在较大范围内相对长期平均水平而言降水减少，从而导致自然生态系统和雨养农业生产力下降”；由于对干旱理解的不同，行业不同对干旱的分类亦不同，美国气象学会在总结各种干旱定义的基础上将干旱分为4种类型：气象干旱（由降水和蒸发不平衡所造成的水分短缺现象）、农业干旱（以土壤含水量和植物生长形态为特征，反映土壤含水量低于植物需水量的程度）、水文干旱（河川径流低于其正常值或含水层水位降落的现象）、社会经济干旱（在自然系统和人类社会经济系统中，由于水分短缺影响生产、消费等社会经济活动的现象）。由于干旱的类型不同，所以对干旱的判别方法也有所不同其中：

1.气象干旱指标

在各种干旱类型中，气象干旱表现得最为直接，也是其他类型干旱发生的先导。简单的气象干旱指标主要是考虑一定时期内的降水量，通过气象学方法研究降水量的统计分布规律或以降水量的持续日数反映干旱的强度和持续时间。此类指标计算简单，所需资料容易获取。但是由于对水分支出和地表水分平衡反映的不足，因而难以反映干旱的内在机理。

2.农业干旱指标

农业干旱的发生有着极其复杂的机理，在受到各种自然因素如降水、温度、地形等影响的同时也受到人为因素的影响，如农作物布局、作物品种及生长状况等。因此农业干旱指标必然要涉及到与大气、作物、土壤有关的因子。

（1）降水量指标

在地下水位较深而且又无灌溉条件的旱作农业区，基于降水量的指标基本能够反映农业干旱发生的趋势。一般采用的指标为降水距平百分率、无雨日数及百分比法等。此类指标资料容易获取，计算简单，但是不能直接反映农作物遭受干旱影响的程度。

(2)土壤含水量指标

农作物生长的水分主要是靠根系直接从土壤中吸取的，土壤水分的不足会影响农作物的正常发育。常用的土壤水分指标是根据土壤水分平衡原理和水分消退模式计算各个生长时段的土壤含水量，并以作物不同生长状态下（正常、缺水、干旱等）土壤水分的实验数据作为判定指标，预测农业干旱是否发生。目前一般认为当土壤相对含水量＜40％时，作物受旱严重；当土壤相对含水量为40％ ～60％时，作物呈现旱象；60％ ～80％时为作物生长适宜含水量。作物旱情指标利用作物生理生态特征的突变和最优分割理论而建立的反映干旱程度的作物旱情指标已经得到广泛应用，是目前国内外普遍认可的直接反映作物水分供应状况的最灵敏的指标。

3.社会经济干旱指标

社会经济干旱指标主要评估由于干旱所造成的经济损失。由于工业供水保证率常常高于农业，在干旱年份工业供水常享受优先的权利。在一般干旱的年份，工业用水基本上可以得以满足，工业产值损失较小，在特大干旱年份工业用水将无法保证，损失较大。

四．干旱的影响

1.干旱灾害严重制约经济发展

频繁严重的旱灾导致广大农村农作物减产绝收、农村饮水困难、农民收入大幅度下降、工业生产停滞、城市供水限时„„严重影响国民的生产、生活，给工农业生产带来了无法估量的损失。

2.干旱灾害导致生态破坏

我国北方的高纬度地区由于长时间的持续干旱，工业用水挤占农业用水，农业用水挤占生态用水情况普遍，生态环境用水濒临枯绝，如果这样无休止的挤占生态环境用水，不合理的配置工业、农业、生态环境用水之间的比例，必然会对生态系统和环境造成的极大破坏，导致植被覆盖率减少，自然绿洲萎缩，草场退化，土地沙漠化严重。

五．采取综合措施减少干旱损失

我国目前的抗旱减灾措施，无非是工程措施与非工程措施相结合，搞好抗旱工程硬件设施的同时，也大力提升非工程软件建设，实现硬件与软件的有机结合，服从、服务于经济发展。

1、工程硬件设施

(1)修建跨流域调水工程，实现水资源优化配置

我国降雨因分的的区域性，致使地区之间水资源不平衡，相对而言南方水资源丰富北方贫泛，北方地区特别是黄淮地区水资源供需矛盾尖锐，农业干旱性缺水、河流断流、湖泊干涸，地下水超采，水资源环境恶化越来越严重，制约了当地经济发展，为了从根本上缓和我国区域性的干旱灾害，减轻水资源供需矛盾，兴建大型跨流域调水工程是必须的，以缓和北方地区的资源性缺水，实现水资源的优化配置，保障南北地区经济同时协调、健康、快速发展。

(2)兴建小型灌溉工程，缓解流域内的季节性缺水

我国长江流域及其以南地区水资源比较丰富，但降雨在时间上分布上极不衡，呈明显的季节性，季节性缺水严重，在降雨集中期因降雨强度大，降雨太过集中往往引发洪涝灾害，降雨集中期过后由于雨量希少而引起旱灾，为缓解这种季节性旱灾，应在流域内兴建小型灌溉工程，在降雨集中期蓄水用于降雨集中期过后灌溉之用，除水害兴水利，同时还可以结合发电、养殖开展多种经营，活跃地方经济。

2、非工程措施

(1)增强节水意识，提高水资源利用率

我国农业灌溉用水利用率低，一般只有30~40%，生产单位粮食用水量是发达国家的2~2.5倍，农业用水占全国用水总量的70%，水资源存在极大的浪费，因此应积极推广节水灌溉新技术，节约宝贵的水资源，对于高能耗低产量而用水量大的企业，强制进行技术改造，同时加强水法宣传，实现水资源有偿使用，提高水资源利用率。

(2)退耕返草返林，蓄养水源

积极鼓励农民退耕返草返林,蓄养水源,有实验表明,生态良好植被覆盖率高的地区比生态恶化的地区，土壤蓄水能力大30~40%，充份利用土壤这座天然水库蓄养水源，同时对于退耕返草返林的农民国家应给予适当补偿。

(3)实现各利用水需求之间的合理比例

我国工业用水挤中农业用水、农业用水挤占生态用水，水资源的需求关系紊乱，生态用水无法保障，其结果是造成生态系统严重损坏，土地沙化，地下水盐碱化严重，应合理科学配置各种用水需求，保证人与自然和谐发展。

第四篇：我国糖业发展状况

我国糖业基本情况

1、布局(普通散户如何在强势中掌控金股)

我国现有机制糖厂539家，日加工能力74万吨，其中甘蔗糖厂444家，日加工甘蔗能力65万吨；甜菜糖厂95家，日加工甜菜能力9万吨。全国产糖能力约1053万吨，1998/1999年制糖期全国实际产糖超过882万吨。

甘蔗糖主要分布在广东、广西、云南、福建、海南、四川、江西、湖南等8 省区，甜菜糖主要分布在黑龙江、新疆、内蒙古、吉林、甘肃、宁夏、辽宁等7省区，各省区制糖能力和产糖量（1998/1999年制糖期）分别为：

广西、广东、云南、新疆四省区产糖量占全国产糖总量的80％以上，是我国主要的产糖省区，也是将来中国糖业发展的重点地区。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机会！)

我国食糖生产的主要品种有精炼糖，优级白砂糖、一级白砂糖，优级绵白糖，一级绵白糖、赤砂糖等。糖厂副产品综合利用的主要产品有纸张、纸板、纸浆70万吨，中密度纤维板、碎粒板60万立方米，酒精60万吨，甜菜颗粒粕饲料65万吨，食用、工业用酵母4万吨，味精3万吨等。

全国食糖消费量不足800万吨，人均6.7公斤，相当于世界平均水平的三分之一和亚洲平均水平的二分之一，是世界上人均食糖消费量最低的国家之一。

2、技术水平

我国糖厂与国外糖厂最大的差别在于：我国糖厂是一步法生产白砂糖与绵白糖；而国外多采用先在原料集中的产地生产原糖，再运到大城市精炼的办法。我国甘蔗糖厂多采用亚硫酸法，甜菜糖厂全部采用碳酸法，少数有精糖生产的糖厂采用离子交换树脂脱色等先进工艺。

建国50年来，我国糖业得到了长足发展从产量上已能满足全国人民对食糖的需求，糖业技术水平也有明显提高。糖料方面：已形成自己的良种繁育体系：研究并推广了糖料高糖高产综合栽培技术，如地膜覆盖，稀土微肥应用，甘蔗少耕法，甜菜的纸筒育苗移栽等。制糖加工方面：已自行设计、制造、安装10000吨／日甘蔗糖厂和3000吨／日甜菜糖厂，先后研制成功日榨甘蔗10000吨的φ1000×2000MM恒比滚动压榨机、φ1200×2400MM压榨机、日处理3000吨甜菜的大型连续渗出器、50立方米结晶罐，150立方米立式助晶机、半自动板框压滤机、搅拌煮糖罐等； 研制推广了甘蔗高效破碎设备，带双辊喂料压榨机、管道硫熏中和器、带式真空吸滤机、水喷射冷凝器、连续分离机等高效新型设备。工艺方面：研制成功了蔗汁和糖浆气浮清净技术，可在亚法工艺中获得高质量产品，化学助剂如杀菌剂、絮凝剂、脱色剂、除垢剂、表面活性剂的开发、研究、推广也取得进展。自动控制方面：研制了许多一次仪表及自动控制系统投入生产运行，如折光锤度计，蔗渣水分测定仪，辊升仪，蔗渣厚度自动调节，榨机直流电机无级调

速，蒸发煮糖过程微机控制，锅炉全自动微机控制及能源集中管理等。

糖厂综合利用技术也有较大发展和提高，除蔗渣造纸、甜菜废丝生产颗粒粕、糖蜜制酒精和酵母等传统产品外，综合利用产品已发展到数十种，如蔗渣碎粒板，蔗渣糖蜜作饲料、糖蜜发酵制甘油、活性干酵母、高级调味品等。综合利用产值占糖厂总产值的比重也不断上升。

3、市场

70年代以来中国食糖的消费增长经历了几个不同的发展阶段，1970年到改革开放前的1978年，食糖消费量在从160万吨增长到280万吨，人均消费量从1.9 公斤增长到2.9公斤，8年间人均消费量仅增长1公斤。1978年实行改革开放以后，经济得到迅速发展，人民生活水平迅速提高，食糖消费量由1978年的280万吨增长到 1992 年的760万吨，年均增长17％，人均消费量也由2.9公斤增长到6.5公斤。进入90 年代以后，由于替代品的使用增加等原因，食糖消费量呈徘徊状态，目前的全国食糖消费量仍不足800万吨，人均6.7公斤。

我国食糖的消费结构大体是：居民直接食用量为320－400万吨，占全国食糖消费量的40－50％，工业用糖400－480万吨，占全国食糖消费量的50－60％。居民直接消费中白砂糖占60％，绵白糖占40％左右，绵白糖主要消费区域是长江以北的地区。工业用糖中，最大的应用领域是饮料，年消费食糖量为105万吨，占22％； 其次为糕点，年消费食糖量为90万吨，占18％，糖果，年消费食糖量为80万吨，占16 ％；其它还有：休闲食品40万吨，占8％；冷饮30万吨，占6％；罐头 32万吨，占7 ％，酿酒26万吨，占6％；制药15万吨，占3％，果脯10万吨，占2％；其它40万吨，占8％。

从地区看，不管是工业用糖还是居民直接用糖，其消费主要集中在沿海发达省市区的大中城市，而中西部地区及广大的农村食糖消费水平还很低。从长远看，我国食糖的生产与消费将会有较大增长。但从目前情况看，食糖消费进入一个相对稳定期。

4、主要问题

我国糖业与世界先进水平相比还存在着很大差距，主要体现在：

1、原料单产及含糖低，品种改良速度缓慢，品质不高； 栽培方式分散落后，机械化程度低。

2、糖厂规模小、能耗高，自动化水平和劳动生产率低；

3、糖产品品种单

一、质量和品种满足不了高质量食品的需求；

4、综合利用规模小、多数技术水平较低、污染严重；

5、制糖过程中大型、高效蒸发和煮糖工段的装备和自控装备的差距更大，有些技术装备仅相当于国外五六十年代水平。

第五篇：我国NGO发展的法律困境分析

我国NGO发展的法律困境分析

□ 山西省委党校 陈艳珍

NGO（非政府组织）一般是指那些非政府的、非营利的、志愿的、致力于公益事业的民间社会组织，亦被称之为在政府——国家体系（治理的第一部门）和企业——市场体系（营利的第二部门）之外的“第三部门”或“非营利组织”(NPO)的社会组织体系。近十多年来，随着中国改革开放的不断深入、市场经济的渐趋成熟和社会转型的全面展开，社会各阶层公民的结社热情以各种方式、在各个层面和领域越来越充分地表达出来，中国的NGO已经逐步走出发展的起步阶段，开始步入更加多层面、多体系、多样化、多影响的新的发展阶段，无论在数量上、体系上、活动上和影响上，都达到了前所未有的高度。但是，现代国际上通行意义的NGO由于在我国发展历史不长，社会资源不足，社会公益文化氛围不浓，政策环境尚有欠缺，相关法制建设滞后，现行法规和管理体制在总体上不利于NGO，导致NGO的发展出现了一些法律困境。

一、“归口登记、双重负责、分级管理”的社团管理体制不适合中国NGO发展

我国现行的社会团体管理体制是“归口登记、双重负责、分级管理”。归口登记，指的是社会团体统一由国务院民政部门和地方县级以上各级民政部门负责登记，颁发《社会团体法人登记书》，其他任何部门无权登记社会团体。双重管理，指的是每一个社会团体都要接受两个机关：登记管理机关和业务主管单位的双重管理。登记主管机关的职能是负责社会团体的成立、变更、注销登记或者备案；对社会团体实施年检；对社会团体违反《条例》的问题进行监督检查，并给予行政处分。业务主管机关的职责是负责社会团体上述行为前的审查；监督、指导社会团体的遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责社会团体检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为等事宜。分级管理，指的是全国性社会团体由民政部登记，地方性社会团体由县级以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门做业务主管单位。

双重管理体制在实际操作中往往被简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位,首要的目标都是如何减低政治风

险和规避责任, NGO的发展则被置于次要的目标上。由于相关法规只是划定了业务主管单位的范围却并未明确规定其义务,所以对NGO来说,找到愿意承担责任的业务主管单位就成为能否获准登记的首要条件。而业务主管单位批准NGO合法登记的条件,不仅要看其业务范围是否相关,更重要的则是要看NGO能否被置于其有效的控制范围内,要看NGO的发展会不会带来过大的政治风险和责任,以及NGO的发展能否增大业务主管单位所在的部门利益。要满足这样的条件,业务主管单位对NGO的行政干预就在所难免。

二、NGO成立的法律和政策门槛过高，致使其发展受到制约

西方国家对NGO的管理一般实行注册制或登记制管理，只要NGO符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后NGO的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方的注册制或登记制将NGO的生存权交给了社会，很大程度上体现出了社会自主性；而我国的审批登记制本质上仍然是计划经济体制下的管制式，政府牢牢掌握着NGO的生存包办权，其严厉的准入制度很大程度上制约了NGO成立及发展，公民成立社会团体的权利受到限制，公民根据自身的目标与愿望成立社会团体的难度较大。

首先，对NGO的成立规定了比较苛刻的条件。如《社团登记管理条例》规定，成立社团在会员方面，必须要有50人以上的个人会员或者30人以上的单位会员，个人会员、单位会员组成的会员总数不得少于50个；在物质条件方面，要有合法的经费来源，全国性社团有10万元以上的活动资金，地方性的社团要有3万元以上的活动资金。关于会员数量和物质条件方面的上述标准，显然，对于一些特殊领域的NGO来说，完全达到上述标准可能有些困难。

其次，在审批和年检方面也显得过于严格。一般而言，一旦法律对社会组织和公民的行为做出了某种规定后，政府作为法律的执行者应当受到该法律法规的约束，不能任意扩大或缩小。但是政府在对社会团体管理实践活动中，往往考虑政治的需要，审批上体现从严的精神，有疑问的不批，明显有问题的坚决予以制止，对一些特殊的社会团体如下岗女工再就业协会、外地人口就业协会、股民协会等不予登记。这样，社会团体的登记机关就拥有了较大的自由裁量权。在社会团体审批中可能会存在过多偏重于管理机关对该组织成立主观意图的认识，使审

批活动有较强的随意性。由于获得合法身份的门槛太高,越来越多的NGO转而采取工商注册的形式，或者在其他党政部门的支持下取得各种变相的合法形式，或者甘冒不登记注册的风险。这就是为什么中国NGO越来越多地出现在合法体系之外的原因。大量涌现的NGO纷纷绕开现行法规的结果，使得现行法规的有效性大打折扣，不仅对于各种形式的NGO起不到应有的约束和监管作用，而且降低了法律应有的尊严并激励了公民不守法的群体行为,这在法治社会是一种危害性的现象。同时,在法律给定的合法性得不到保障的情况下，各种形式的社会合法性便大行其道,部门挂靠、媒体报道、领导出席、名人挂帅等，都成为一些组织获得合法性支持的重要渠道。

三、《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则，阻碍了NGO的充分发展

从《社会团体登记管理条例》所确立的限制分支和非竞争性原则看，中国对NGO的管理策略上总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。其目的是为了便于政府的控制与管理，防止由于竞争导致各个NGO为了生存和发展主动采取各种措施，进而偏离政府所希望的方向。从政府的角度考虑有一定道理。然而，从NGO的长期发展来看，这种人为造成NGO的垄断局面，具有极大的消极影响。《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，没有必要成立的，对于民间组织的成立申请不予批准。第19条规定，社会团体的分支机构不具备法人资格，而且社团不得设立地域性的分支机构。代表机构的设立和分支机构的设立一般也应当限制在其登记地或会址所在地。不仅如此，有关机关还主动将其认为业务上有重复或没有必要存在的社团要实行撤销和合并。这些法律和政策的规定，从管理的角度看有正面作用，因为限制民间组织的竞争，一方面可以消解由此所引起的各种社会不安定因素，有利于保持社会的稳定；另一方面，民间组织的数量过大，也会给政府的控制增加难度，同时竞争会导致民间组织之间为了生存和获取资源采取各种措施，容易偏离政府为民间组织所设定的方向。但从管理的消极角度看，解决一个问题最有效的办法就是从源头上连问题本身都给消灭掉，但是这种做法对于社团开展活动和发展则是不利的。限制组织的扩张直接影响了社团开展活动，社团活动范围和能力的扩大与社团组织的扩大密切相关。

“限制分支原则和非竞争性原则”的确立，意味着在NGO成立上存在着明显的“先发优势”，谁先在法律上取得合法地位，就理所当然地成为本领域的合法代言人，进而使自身的利益和价值取向得到体现。并要求后加入的会员遵守这些规章制度，从而在无形中与市场自由竞争的原则相左。NGO自身确实存在诸多问题，但产生这些问题的根本原因就是缺乏强有力的竞争。由于缺乏竞争，不少NGO疏于改进管理，得过且过，影响力自然降低，造成社会公信度差等。应该承认，缺乏竞争是NGO进入这种不良循环状态的源头。NGO向社会提供的是非垄断性公共物品，这意味着它不应该居于垄断地位。然而，限制竞争必然导致垄断发生，而垄断对NGO的生存发展带来的消极影响将是巨大的，这必将会不利于NGO的充分发展。

四、现行有关NGO的税收优惠法律制度不健全，成为制约NGO发展的又一瓶颈

NGO的成长，在很大程度上要依赖于政府税收政策上的优惠。按照国际惯例，NGO具有非营利性、志愿性和公益性，所以税收上一般体现“减免”政策，强调对NGO的积极方面进行鼓励和促进，以此更好地发挥其提供公共物品、保障社会公益的“替代效应”。

但至今为止，我国民政部门与税务部门由于对NGO在认识上存在分歧，因此未能在税收政策上形成统一的规定，没有出台一部系统的NGO税法，也没有一套适用于NGO的独特制度，甚而对于NGO的纳税主体地位的界定都含糊不清。

具体来讲主要存在三个方面的问题:

第一，税收立法的层次性不高。目前，我国对于NGO的税收问题并不重视，并未确立一套适用于NGO的独特制度，对非营利组织的税收优惠主要是依据财政部与国家税务总局的几个文件，对于捐赠方的优惠主要见于1999年颁布的《公益事业捐赠法》。总体来说，立法的层次性不高，也不够系统、具体、明确。

第二，NGO的税收主体地位不突出。在现行的有关税收法律、法规中，并没有象许多国家一样，突出NGO的特有地位，仍然是将NGO按照营利性组织来定性进行征税，这种纳税主体的地位是不妥当的。在财产税、商品税中，也缺乏对NGO的专门规定，尤其缺乏对民间成立的NGO的优惠措施。同时，对于一些借非营利之名行营利之实的行为，没有在税法上给予准确的鉴别。

第三，对捐赠人的法律制度性鼓励不足。我国现行法律法规对捐赠行为的税收优惠政策主要是一些原则性规定，有待具体落实和细化。同时对捐赠人的税收优惠标准还不够统一、规范，就我国税法的规定而言，并非所有捐赠支出都可以从应税所得额中扣除，而往往是限定捐赠的性质和数额的。例如，捐赠必须是公益、救济性的，并且，在内资企业所得税中还要求必须是间接捐赠，才能限额扣除。比如企业所得税对捐赠有免税的规定，实际上不管捐多少，只能免应纳税款的3%。如果企业收入100万元，捐款了50万元，也只能免3万元的税。对于个人捐款的减税鼓励，《公益事业捐赠法》中规定比较含糊，在实际操作中就算拿着个人捐助的证明，税务部门也不会承认。捐赠减免税的许多优惠政策仍然有待明晰，如现在物资捐赠的比重很大，几乎占到总捐助额的1/3，对此能否减免税收，以什么标准进行折价，政策上尚没有明确规定；不通过中介组织进行的直接捐赠也大多得不到税收优惠。

由此可见，我国对于NGO的税收法规相当模糊和分散，可操作性差，这样使得一些具有政府背景的NGO能够开展“游说”活动寻求税收优惠。相对于政府来说，NGO处于弱势地位。

从以上分析我们不难看出，当前我国关于NGO发展的“归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制、审批核准的登记成立制度、限制分支和非竞争性原则的确立以及相关的现行税收优惠法律制度，已经不能适应当前我国NGO事业的进一步发展。在市场经济体制渐趋完善的今天，我国NGO发展所面临的法律困境，要求我们必须尽快在充分借鉴国外成功发展NGO经验的基础上，构建适合中国国情的、有中国特色的NGO法律制度框架，促进NGO的发展，发挥其和谐社会“稳定器”作用。

〔责任编辑 王 文〕