【作业】经济新常态下社会主义市场经济与政府职能转变研究

第一篇：【作业】经济新常态下社会主义市场经济与政府职能转变研究

经济新常态下社会主义市场经济

与政府职能转变研究

摘 要：中国经济新常态意味着中国经济高速增长阶段已经结束，中低速增长成为一种显著趋势。通过改革释放改革红利，激发经济领域的活力，是确保经济健康发展的必然选择。当前，要通过行政体制改革实现政府职能转变，提高行政体系的运行效率，从而降低社会交易成本与优化社会资源的配置，增强中国经济发展的内生动力；政府应缩减在微观经济领域的作用，增强宏观调控和市场监管作用，塑造新型的政府与市场之间的关系；应强化政府的市场监督、社会服务与社会治理职能，实现从管控型政府向服务型政府的转变。

关键词： 经济新常态；政府职能转变

总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”经济新常态下，政府职能转变的核心仍然是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的现实意义。

一、经济新常态下社会主义市场经济与政府职能的现状。我国经济发展进入新常态，经济运行发生一系列新变化，包括增长速度从高速转向中高速，发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素驱动 转向创新驱动等。面对错综复杂的国内外形势，我们把握住认识、适应、引领新常态这个大逻辑，在增速调整、结构优化、动力转换上都取得了积极成果。但也应看到，经济下行压力依然较大，一些领域存在风险隐患。

经过30多年的改革开放，我国社会主义市场经济体制不断完善，经济市场化程度不断提高。面对经济发展新形势新问题新挑战，进一步完善社会主义市场经济体制所需要解决的主要矛盾，突出表现为处理好政府和市场的关系。在计划经济时期，排斥市场的传统计划经济体制极大束缚了我国生产力发展。随着改革开放的不断深入，我们越来越深刻地认识到，社会主义市场经济体制逐步建立和完善的过程，就是对处理政府和市场关系的认识不断深化的过程；社会主义市场经济体制效果日益增强的过程，就是不断提高处理政府和市场关系水平的过程。在当前经济发展进入新常态、经济下行压力加大的新形势下，做好经济工作的难度更大，市场主体对健全市场机制的要求更高，处理好政府和市场关系的任务更紧迫。处理好政府和市场的关系，既是经济体制改革的核心问题，也是有效引领新常态的突破口。

中国经济新常态表明，中国经济进入了一个新的发展阶段，会出现与经济高速发展阶段完全不同的许多特征，使中国经济发展、社会进步与政治变革面临全新的挑战和压力。由于存在“三期叠加”的严峻考验，中国经济增长近期面临很多问题。所谓“三期叠加”，就是：经济增长速度的新常态，即从高速增长向中高速增长换档；经济结构调整的新常态，即从结构失衡到优化再到平衡；宏观经济政策的新常态，即保持政策定力，消化前期刺激政策，从总量宽松、粗放刺激转向总量稳定、结构优化。

二、经济新常态下社会主义市场经济与政府职能存在的问题。中国政府职能转变滞后与中国市场化改革取向之间显得 非常不协调，这种滞后不仅严重制约着中国市场化的进程，而且约束了中国经济发展的活力。考察改革开放30多年经济发展的历程，可以发现，在中国这个经济体的身上，仿佛束缚着千万条绳索，每解开一些绳索，中国经济就能获得新的增长活力。在经济新常态下，要通过行政体制改革实现政府职能转变，不断增强中国经济发展的内生动力。

在经历了高速增长后，我国经济正在进入中高速增长阶段。在增速放缓的同时，经济结构和增长动力正在发生转折性变化：消费比重超过投资比重，服务业比重超过第二产业比重，外贸增速降低后内需比重相应上升，劳动力总量减少，资源环境压力持续加大。

中国经济下行的压力主要来自内外四个方面：首先，地方政府利用大规模的中央财政投资、宽松货币政策的支持及银行信贷迅猛扩张等所追求高增长，不仅无法维系下去，也透支了经济未来发展空间。其次，政府主导的投资绩效并没有跟百姓的实际收入联系起来，相反货币宽松的结果造成市场对货币未来购买力下降的担忧与日俱增，从而导致大众脱媒、追求高收益的理财愿望越来越强烈，房地产价格飙升、影子银行业务膨胀都是由这种抗衡未来货币购买力下降的理财行为而带来的资金成本上升的结果。再者，权力过度集中在政府手里，增加了市场资源配置的交易成本，降低了资源配置的效率，滋生了以权谋私的贪污腐败现象。还有，片面追求GDP增长的粗放型投资方式也严重破坏了我们的生存环境。

我国经济社会发展还面临着公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的矛盾。加强公共服务体系建设，特别是推进基本公共服务均等化是解决这一问题的重要措施，也是政府职能转变的重要目标。

在政府职能转变过程中，政府管理方式要由直接干预微观经济活动和直接从事经济建设活动向创造公平竞争的市场环 境转变，要由政府提供私人产品、直接经营企业、投资竞争性产业向政府提供公共产品和公共服务转变，由政府体制的局部性改革向“政府再造”和政府“自身革命”的全面转型转变。如果行政体制改革只是合并、撤销一些部门，而相应的管理职能没有减少，相关机构并没有完全裁汰，或者以变相的方式生存下来，那么，改革的目的也就很难达到。尽管在行政体制改革中，政府总是力图转变职能，缩减管理权限，但是，转变政府职能似乎比减少政府部门更难。总体来说，当前政府部门管得还是太多、太细了，特别是在一些微观层面的管理让下级政府机构、相关经济组织和社会组织难以接受。这种状况对于经济发展、社会进步和行政改革都非常不利，也约束了社会生活的活力和经济领域的创新能力。

三、经济新常态下实现社会主义市场经济与政府职能转变的对策。

（一）深入推进简政放权

适应经济新常态，需要在更高层次上实现政府职能转变新常态，首要一点就是深入推进简政放权，将不该由政府管理和政府管理不好的事项下放给市场和社会，从根本上释放市场和社会活力。

第一，持续深化行政审批制度改革。总书记在中央政治局开展党的群众路线教育实践活动专门会议上肯定了简政放权一年来的成绩，并特别强调，要继续推进审批制度改革，最大限度减少“寻租”空间，从体制机制上堵塞滋生不正之风的漏洞。一年多以来，新一届政府先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，同时修订了政府核准的投资项目目录，改革商事制度，减少、整合财政专项转移支付项目，大力减少行政事业性收费，清理并取消资质资格许可事项和评比达标表彰项目。这些措施对减轻企业负担、激发企业和市场活力具有重要作用。今后要持续深化行政审批制度改革，突破利益藩篱，切实放权于市场和社会。第二，不断提高简政放权的含金量。2014年7月29日，中共中央政治局会议要求，要增大简政放权的含金量，加紧深化投资体制改革，尽快放开自然垄断行业的竞争性业务，加快服务业有序开放，放开制造业准入限制。经过10年的行政审批制度改革，可以说容易取消和下放的行政审批事项都改革完了，剩下的都是难啃的“硬骨头”。深入推进简政放权，关键就是要坚持问题导向，将那些束缚经济社会发展、含金量高、突破价值大的权力取消和下放出去，真正实现“政府的自我革命”，激发市场内在动力和活力。

第三，建立完善政府权力清单制度。推行权力清单制度是进一步加大简政放权力度的重要抓手，是规范权力运行的重要途径和建设服务型政府的内在要求。十八届四中全会明确指出，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实施行政权力清单制度，政府部门要切实做到法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。各级政府在全面摸清正在实施的行政审批事项的基础上，建立和完善政府权力清单制度，真正做到“法无授权不可为”。同时制定市场准入负面清单制度，负面清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入，做到“法无禁止皆可为”。

（二）切实加强事中事后监管

转变政府职能，简政放权，“管”和“放”同等重要，缺一不可。如何做好“放”“管”结合、“放”“管”并举是深入推进政府职能转变的重大挑战。“管”，就是事中事后监管，是当前改革面临的一大短板，比较突出的问题主要有三个方面。一是监管理念不到位。很多政府部门“会批不会管”，“对审批很迷恋，对监管很迷茫”，对事中事后监管既不熟悉也不热衷，导致以批代管、以费代管和以罚代管的现象还比较普遍存在。二是监管体制不健全。一方面，多头监管、权责不对应问题严重，监管职责既交叉又缺位；另一方面，监管能力不足，信息不对称现象普遍存在。三是监管方式不科学。监管部门较 多采用“静态式”“运动式”的监管方式，平常监管不严，无心顾及问题隐患，问题暴露后才一拥而上。

政府职能转变的新常态要求必须加强事中事后监管，这需要在四个方面下工夫。第一，提升政府监管意识，落实监管责任。重点是改变重审轻管、有权无责的现象，做到权责对应，切实将监管责任落实到部门、落实到岗位、落实到人头，从根本上破除“懒政”、“怠政”思维，清除“监管认知盲区”。第二，完善制度建设，创新监管方式。一方面是建立以风险管理为基础的预防性制度体系，例如市场主体信用体系等，通过相关制度约束市场主体的行为，提高违法成本。另一方面是建立以随机抽查为重点的日常监督检查制度，公开监管执法信息，完善市场监管的工作流程和方法，填补监管缝隙，堵住监管漏洞。第三，加强监管研究，放管同步推进。国务院明确要求，在行政审批改革过程中，对取消下放的每一个项目都要同步研究、同步提出加强事中事后监管的措施，并同步落实。对予以取消或下放的行政审批事项，如果下一步事中事后监管措施不明确、不具体、操作性不强，应当暂缓取消下放，否则又会回到“一放就乱”的老路上，影响改革成效。第四，鼓励社会监督，强化行业自律。一方面鼓励社会公众，尤其是利益相关方参与社会监督，提升公众的维权意识和自我保护能力。另一方面，加强行业自律，依靠行业协会等社会组织强化事中事后监管。

（三）创新行政管理方式

行政管理方式是政府为实现行政目标所采取的各种管理措施、手段、办法、技巧等的总和。创新行政管理方式是提高政府治理能力和绩效的重要途径，是政府职能转变的重要内容。

第一，以法治思维和法治方式推进行政执法改革。十八届四中全会对行政执法体制改革做出了全面部署。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要深化行政执法体制改革，推进综合执法，完善市县两级政府行政执法管理，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制。同时，要坚持严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。在行政执法领域创新行政管理方式，必须强化法治思维和法治方式意识，做到有法可依，有法必依，改变行政执法随意性强、规范性弱等问题，提搞行政执法公信力。

第二，积极开展政策措施第三方评估工作。为把政府职能转变的各项任务落到实处，新一届政府针对重要政策措施落实情况，在督查的基础上引入第三方评估，这是行政管理方式的重大创新。持续开展针对政策措施的制定前、实施过程和落实情况的第三方评估工作，对畅通政策渠道、完善政策措施具有重要作用。

第三，依靠社会信用体系建设加强市场监管。激发企业和市场活力，必须加强市场监管，创造公平竞争和运转有序的市场环境。2014年6月，国务院出台了《关于促进市场公平竞争，维护市场正常秩序的若干意见》，有关部门也在抓紧制订有关社会信用体系建设的制度措施。通过建立企业信息公开制度、建设社会信用体系等方式，创新和完善行政管理方式，推动建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的市场监管体系。

（四）健全宏观调控体系

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。适应经济新常态的要求，需要按照内在经济规律，创新宏观调控思路和方式，切实发挥政府在管宏观、抓大事、议长远、谋全局方面的作用，提高政府治理能力。

第一，完善宏观调控思路。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”传统宏观调控思路更多强调速度和规模的指标，更为关注GDP、物价、货币供应、信贷投放、财政收支等数据。经济新常态下，宏观调控的重点是关注经济发展质量、效益以及经济 之外的民生、生态等指标，综合考虑经济社会发展的各个部分，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生各项工作。

第二，创新宏观调控方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”经济新常态下，要探索区间调控和定向调控相结合的新的宏观调控方式。定向调控是区间调控的重要组成部分，是区间调控的深化。实施定向调控，就是抓住经济社会发展的关键领域和薄弱环节，精准发力、定向施策。综合运用区间调控与定向调控，既调控经济总量，也调控经济结构，既强调结果的有效性，也注重调控过程的精准性，是从理论和实践两个方面创新宏观管理的实现形式。

（五）优化政府组织机构

总书记指出：“推进机构改革和职能转变，要处理好大和小、收和放、政府和社会、管理和服务的关系。大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。综合部门需要的可以搞大部门制，但不是所有综合部门都要搞大部门制，不是作用相关职能都要往一个筐里装，关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”

优化行政权力结构与运行机制是政府职能转变的保障。这就要求政府职能转变必须同步推进政府组织机构优化，使其服务于政府职能转变。优化政府组织机构设置应当按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，科学配置行政职责，完善行政权力结构，规范行政权力运行机制，推动形成权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为形成科学、稳定、高效、廉洁的行政权力配置结构和运行机制奠定基础。同时，从法治的高度规范政府组织机构设置，将优化进程规范化、制度化，祛除机构设置和 职能配置的随意性，打破机构设置、人员配置“膨胀-精简-膨胀”的恶性循环。

（六）加强和优化公共服务

当前，我国经济社会发展面临的一个重要问题是公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的矛盾。加强公共服务体系建设，特别是推进基本公共服务均等化是解决这一问题的重要措施，也是政府职能转变的重要目标，应当从三个方面重点切入。

第一，加大公共投资，增加公共产品有效供给。国际经验表明，高速增长期结束并不意味着中速增长期会自然到来。在由高速增长向中高速增长转换的过程中，政府应当把握底线思维，稳定经济增长，防止经济出现断崖式下滑而引发的系统性风险。公共领域投资是稳增长的有效手段，重点增加公共基础设施和教育、医疗、社会保障等民生投资，提高公共产品的总量与质量，使公共服务与经济增长协调发展。

第二，强化政府的公共服务职能，提高公共服务总体水平。政府应当完善社会保障、教育、卫生、文化等方面的职能配置，形成完善的公共服务体系，做到政府公共服务职责不“缺位”。同时，将政府公共服务职责法治化，明确政府公共服务的权责体系，消除政府怠于提供公共服务的随意性。

第三，创新公共服务供给方式，构建多元化、社会化的公共服务供给体系。核心是将政府职能转到为市场、社会主体创造平等竞争环境和提供服务上来。对市场和社会能够生产和提供的公共产品，要放开公共服务市场，允许和鼓励市场主体和社会组织参与其中，利用市场和社会机制完善资源配置，提高公共服务数量和质量，形成政府购买、市场和社会提供的公共产品供给机制。

结束语

新常态下政府职能的转变是为了适应国家经济发展的需要，为此，政府机构必须不断优化行政权力结构，积极推进政府机构职能的 转变，健全国家宏观调控体系，创新政府部门的行政管理方式，通过政府职能的有效转变推动国家经济的快速发展。

参考文献：

[1]李军鹏.关于建设公共服务型政府的思考[J].中共天津市委党校学报，2004，（9）:40-44.[2]刘文海.转变政府职能的十大攻坚任务[J].中国党政干部论坛.2008（07）

[3]李建刚.和谐社会与我国地方政府管理模式的创新和定位[J].中国行政管理.2007（07）

[4]熊光清.中国经济新常态下的政府职能转变.哈尔滨工业大学学报（社会科学版）.2016(02)[5] 汪同三.在新常态下处理好政府和市场关系.人民日报.2016年08月24日 07 版

[6]马宝成，吕洪业.实现政府职能转变新常态.人民网-时政频道.2015年01月04日

第二篇：社会主义市场经济体制与政府职能的转变

社会主义市场经济体制与政府职能的转变

与西方发达国家经济体制不同，中国必须在短时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场经济体制的根本转变。为了稳定社会环境，政府就必须对体制转轨的模式、着力点与突破口、速度与力度等问题进行战略设计来推进市场现代化改革。

政府经济职能转变并不意味着政府管的事情越来越少，而是“有所为，有所不为”。展开说即是两个过程的交汇：一是政府不断消解计划经济同志时期遗留下来的不合时宜的旧职能，其特点是收缩政府权限。二是在市场经济基础上，针对市场经济体制不成熟、“市场失灵”问题多而需要的干预。

１.解放思想、转变观念，这是深化政府经济职能改革的重要前提。任何行为本质上都是在人的观念指导下的产物，市场化改革中政府职能的转变也是在人的观念支配下进行，因此观念转变在转轨进程中是根本前提。

例如让那种“重管理、轻服务”、“重事前管理、轻过程管理”的政府治理经济的传统理念让位于“重服务、轻管理”和“重事后监管，轻过程干预”的“服务性政府”的新理念。山东的“政府提速”就是其中生动一例。

“政府提速，让我一年少交了2400元的管理费。”山东“政府提速热线”开通后，济南市民李培阳第一个打进电话来，诉说了自己两年来的经历。

李培阳2000年开办了一个非盈利性的“老年择偶广场”。按说，他只要到民政局办理民办非企业登记，不需要在工商局办理营业执照，但在政府“提速令”下达之前的两年，他却不得不按照市中区工商分局的要求，到该局办理了营业执照，每年分别高达1200元的工商和民政部门的管理费令他头痛不已。今年3月，当他像往年一样到市中区工商分局办理新的营业执照时，被明确告知不需办理营业执照，撤消手续前后用了不到10分钟。“高了几十倍”的工作效率，令李培阳感到惊奇不已。另外，民政部门也告诉他，以后也不再收取管理费。曾为此苦恼了许久的李培阳对此表示“很满意，很满意”。

２.加强法制建设。现代市场经济是一种法制经济，政府应重视借助法律手段来维护公平竞争的秩序和环境。

今年6月29日，《政府采购法》施行后，“阳光采购”的概念不仅为更多公众所知，而且有了法律作为后盾。在我国政府采购规模逐年增长（今年预计达1000亿元）的同时，采购行为也纳入到严格的规范中去。

然而更多人关注的一部新法是《行政许可法》，因为不少人曾有这样的经历：从一个地方调到另外一个地方工作，要跑一二十个政府部门，盖上一二十个红彤彤的公章，甚至包括跑一个叫“粮油办公室”的地方，虽然粮油票早已经成为历史。开

办一个企业则更麻烦，有人曾因此需要盖上100多个公章，跑上一两年„„《行政许可法》的实施将彻底改变这种现象。“行政许可法草案体现了严格限制政府行政审批权限的原则，”担任全国人大内务司法委员会委员、国家行政学院法学部主任的应松年教授对记者说：“行政许可法————规范政府行政审批权限的法律————将是迄今为止对老百姓影响最为广泛的法律，它的出台将会从体制上影响政府机关„„”

３.政企分开、政务公开。广大百姓对审批权繁多和“暗箱操作”深恶痛绝。改

变这一损害政府形象的重要措施是推进政府机构改革，实现政企分开，彻底割断各级政府行政权力与市场利益之间的关系。政府及其他各部门决不能稿任何形式的创收。政务公开是政企分开的必然体现。

同时对国有企业的改革，必须要认识到一点。最好的办法是降低国有经济的比

重和退出竞争性行业，但是这只能逐步地进行，如果像俄罗斯和东欧那样迅速的“私有化”，在中国的政治条件下，恐怕首先是各级官员利用权力和知识信息优势，形成“权贵私有化”，结果是“官僚资本”垄断和政治极端腐败，从而导致社会**。

４.改革政绩评价机制和提高公务员素质。目前之所以出现了许多有违价值规

律的短期行为和反市场的行政措施，很大原因是“上级压力”和“政绩冲动”。

其中举个颇为普遍的例子——要转变政府的会议工作模式。开会是研究问题、交流意见、部署工作、发布信息的一种方式和途径，会议开得好，对沟通、宣传、部署工作有促进作用，如果将会议和现代信息系统结合起来，还可节省时、空成本，提高工作效率。但在现实中，各级政府的会议太多，时间太长，有时规模太大，会议方式太落后。它不仅浪费了台上台下与会人员的时间，影响了行政工作效率，而且也浪费了财政经费，影响了合理的经常性支出。所以，有必要强调压缩政府会议，转变一般性会议模式, 重要的是建立一个控制会议的制度。

在现代信息社会中，政府的某些决策及其决策结果的公布，不一定要采取文山

会海的形式，而可以利用网络、新闻媒体和其他信息工具（电视、电话等）来进行。这既能提高政府决策和信息的透明度，加快人民知情的速度，又能降低行政工作的时空成本，减少费用开支，提高政府决策的效果，同时还可以使政府的一般性行政行为受到广泛监督和约束，从而可以在一定程度上减少行政、司法腐败行为的发生。

简化政务工作程序，提高政务信息水平，使我们的政府成为一个具有现代化政

务管理能力的政府

现代政府管理要求决策科学化，而决策科学化主要依赖于人员、制度、决策程序和手段的现代化。这就要求在建立一个具有开放、创新、协同的政府体制的条件下，要求政府公务员队伍吸收更多的专家、知识分子，强化现有人员的培训、学习，运用科学方法改善政府决策程序，同时，也要求采用先进的办公方式，包括运用数字化和网络技术。为此，我们要加快政府部门信息化建设，打破政府内部门管理在时、空上的分割，使政务处理更为集约、快捷，建立一网式办公系统（政府机构各国职能部门的工作集中到一个网络平台上），不同政府部门协同工作，实现内、外网的工作流程整合，提高政府办公信息化、一体化水平，推进政府管理现代化。

中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，由于与政府经济行为有着十分密切的关系，使得我国政府职能的转变成为一个关键环节。相信通过改革的不断深入，我国政府会逐步成为一个高效、廉洁、人民满意的政府。

汉语言文学1班

丁丽

第三篇：完善社会主义市场经济体制背景下政府职能的定位与转变

完善社会主义市场经济体制背景下政府职能的定位与转变※

李炳炎 向 刚

摘 要：行政管理体制改革是深化改革的重要环节。在完善社会主义市场经济体制的背景下，加快行政管理体制改革，建立服务型政府，是深化经济体制改革的关键，对于深入贯彻落实科学发展观、促进经济又好又快发展具有重要意义。首先要清楚政府职能的定位，把政府职能限定在社会主义市场经济的需要范围之内，限定在实现公共利益的范围之内，限定在实现社会公平的范围之内。本文根据职能定位提出政府经济职能的合理转变，并对如何进行转变提出相应的对策措施。

关键词：完善社会主义市场经济体制；服务型政府；政府职能定位和转变；对策

The position and transformation of government functions under the condition of improving Socialist

Market Economic System

Li Bingyan Xiang Gang

Abstract

Under the condition of improving Socialist Market Economic System, speeding up the reform of the administrative system, and establishing a service-oriented government, are the key to deepening economic system reform, and have great significance for deeply implementing the Scientific Outlook on Development and promoting the economic good&fast development.Building a service-oriented government, we must first clear the position of government functions, the government limited to within the scope of the Socialist Market Economy, the public interest, the need for social justice and make it “in order to selective.” Government functions must change from “almighty government” to “limited government”, from “self-centred” to “customer-centred,” from “off-line government” to “e-government,” from “control” to “service ”.※ 本文系由李炳炎负责的国家社会科学基金项目（批准号05BJL009）的阶段性成果之一。

In order to transform government functions, we must: establish a people-oriented concept, enhance service awareness;form a rational administration system;give the economic functions a accurate position;accelerate the separation of government and enterprises, the government and the market, the government and the market intermediary organizations;open administration;Streamline and standardize the various sectors of the economy, increase the examination and approval system reform efforts;building the rule of law.Key words: improving Socialist Market Economic System;service-oriented government;the position and transformation of government functions;Countermeasures.改革开放30年来，我国经济社会发展取得了辉煌的成就。社会主义市场经济体制已经基本建立起来了，表明我国在经济体制改革方面取得了重大进展。随着改革的深入，我国在经济发展的道路上遇到了很多障碍。特别是在完善社会主义市场经济体制的背景下，政治体制方面的问题日益突出。

对我国当前而言，既有政府垄断资源导致权力经济、寻租腐败等反市场化行为，也有政府放弃自己的基本职能，将不该市场化的领域如教育、医疗、基础设施等公共服务过度市场化的倾向，还有对一些本该履行的职能，如建立健全法律体系、失业保障体系，保护生态资源环境等方面实施的力度不够。体制转轨也对我国政府提出了新的要求，需要不断地协调许多新矛盾，如经济发展不平衡，产业结构尚不合理，一些已施行和正在实施的改革效果不尽人意等。所有这些，都需要我们对政府的职能的定位和转变作进一步的思考。

十七大报告指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。我国政府职能存在的诸多问题仍然没有得到根本性解决，它们与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，也远不能适应构建和谐社会的需要。要从体制上解决这些矛盾，必须认清政府职能的定位，并进行相应的转变。

一、服务型政府的内涵和建设服务型政府的重要性

所谓服务型政府，就是以“管理就是服务”的思想为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供，或没有能力提供的公共产品和服务为主要职能的政府，是充满生机和活力，不断追求发展和进步的政府。它突出以人为本，以提高政府的整体效能和服务水平为中心，以政治、经济、社会、生态协调发展为目标，构建以市场为导向、以公共服务为特征的政府管理体系，形成有利于社会资源合理配置的机制与有利于各种生产要素竞相迸发的社会理念和文化环境。① 胡锦涛：高举中国特色社会主义伟大旗帜

为夺取全面建设小康社会胜利而奋斗【M】，北京：人民出版社，2007。

①

服务型政府的主要标志是：（1）坚持全心全意为人民服务的宗旨，贯彻以人为本的理念，把为人民服务作为各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则,作为人民政府的基本要求,作为政府工作的一切出发点和落脚点。（2）在机构设置、职能确定、资源配置等方面，注重和强化公共服务，包括社会事业、社会保障、劳动就业、收入分配、公共事业、社会治安等，不断改善民生，全面提高公共服务能力和水平。（3）创新政府管理和服务方式，实现管理与服务的有机结合。推行政务公开，简化办事程序，寓管理于服务之中，在管理中体现服务。支持社会组织参与社会管理和公共服务，增强社会自治功能。（4）健全公共政策体系，维护、促进和实现社会公平正义。政府应当为全社会创造平等参与、平等发展的条件和环境；政府提供的基本公共服务应当实现均等化，体现普遍性和公平性。

服务型政府要求政府从行政理念、管理体制、运行机制、管理方式、管理手段等各个方面实现从传统行政向现代行政的变革。建设服务型政府是构建社会主义和谐社会的迫切需要，是深入贯彻落实科学发展观、提高执政能力的迫切需要，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是深化行政体制改革、加快政府职能转变的迫切需要。

1、建设服务型政府是构建社会主义和谐社会的迫切需要

社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会要求进一步推进行政管理体制改革，完善政府的公共服务职能，推动经济社会发展。当前我国正处于人均GDP从1000美元向3000美元迈进的关键发展阶段，社会对政府公共服务提出了更高更迫切的要求。各级政府只有提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务，才能适应迅速增长的社会公共需求，为经济发展创造良好的社会环境。完善政府公共服务功能，有利于为和谐社会奠定稳定的社会基础。构建社会主义和谐社会要求协调社会利益关系，实现社会公平正义。而公共服务具有协调收入分配、实现社会公平正义、促进社会和谐的功能，具有提高人民群众的生活质量、提高整个社会满意度的作用，因而完善的公共服务是社会团结和安定的稳定器。

2、建设服务型政府是深入贯彻落实科学发展观、提高执政能力的迫切需要

构建服务型政府，目的在于提高政府公共服务的水平和公共产品的质量，实现好、维护好、发展好广大人民的根本利益，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要。目前，我国正面领着建设惠及十几亿人口的更高水平的全面小康社会的艰巨任务，这就要求各级政府努力提高科学行政、民主行政、依法行政的能力，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，实现全面协调可持续发展。建设服务型政府，就是要强化政府公共服务职能，把人民的利益作为出发点和落脚点，通过完善社会保障、社会福利、公共医疗、义 ② 吉苏： 行政管理体制改革是深化改革的重要环节【M】，北京：人民出版社，2007，第276-277页。

②

务教育等公共服务制度，不断提高政府执政能力和公众信服力。

3、建设服务型政府是完善社会主义市场经济体制的迫切需要

在发展社会主义市场经济、推进现代化建设的过程中，既要发挥市场机制的作用，又要发挥政府管理的作用，使经济发展稳步前行。我国目前的改革发展处于关键阶段，还存在着一些长期积累、制约发展的矛盾和问题，如经济发展方式粗放、经济结构不合理、地区差距、城乡差距扩大和经济社会生态发展不协调等。这些问题产生的主要根源，就是体制机制不完善、改革不到位。因此，必须进一步完善社会主义市场经济体制，加快体制改革和制度创新。建设服务型政府是完善社会主义市场经济体制的必然要求和重要内容，随着社会主义市场经济的进一步发展，政府提供公共产品和服务，弥补市场缺陷的作用日益重要。

4、建设服务型政府是深化行政体制改革、加快政府职能转变的迫切需要

改革开放以来，我国进行了多次大规模的行政体制和机构改革。在行政体制改革和政府职能转变的过程中，政府的社会管理和公共服务的到了明显的改善，各级政府的管理水平和公共服务质量也显著提高。但是，由于各种原因，我国政府职能中一直存在越位、缺位和错位的问题。越位是指政府在社会经济事务中不仅是裁判员，也是运动员；缺位是指政府的公共服务功能没有很好的发挥，把有权有利的部分抓得很紧，而服务职能却注意得不够；错位是指政府的职能不仅涉及宏观调控，而且还包括企业内部事务，导致政企不分、影响行政效率和经济效益。解决“三位”问题的根本途径就是归位，凡是市场能做的事情就还给市场，企业能做的事情就让企业自己完成，做到各就各位。因此，迫切需要进一步强化政府公共服务职能，努力构建服务型政府。

二、政府职能的定位

政府职能亦称行政职能,是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。简单地说, 就是一个社会的行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和所发挥的作用。

简单来说, 政府具有四大职能：（1）政治职能, 也称阶级统治职能, 是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家和社会安全的职能。这是政府最主要的职能之一。（2）经济职能，是指政府从社会经济生活的宏观角度, 履行对国民经济进行全局性规划、协调、服务、监督的职责与功能。它是为了达到一定目的而采取的组织和干预社会经济生活的方式和手段的总称。组织经济建设, 是政府最基本和最重要的职能。自国家产生以来,就以不同方式存在。它鲜明地体现着上层建筑决定于并服务于经济基础的特性。（3）文化职能, 是指政府指导和管理文化事业, 领导和组织精神文明建设的职能。（4）社会职能,是指政府所承担的社会服务和社会保障职能。它是维护社会安定团结、保证社会正常秩序的基本前提之一。

在完善社会主义市场经济体制的背景条件下，我们所谈到的政府职能主要是政府经济职能。在社会主

义市场经济条件下，我们要把政府的职能界定在一定的范围之内。

1、把政府职能限定在社会主义市场经济的需要之内

一般来说，市场涉及的范围越广，需要由政府解决的问题就越少。在我国传统计划产品经济体制下，政府成为调控社会经济的唯一主体，而社会组织及其成员没有机会为政府分担责任，这就使得政府穷于应付大大小小的社会经济问题，政府职能范围极其广泛。随着我国市场化改革的进展，市场机制开始越来越介入社会经济的调控过程，从而政府的职能范围开始缩减。一般来说，在社会主义市场经济条件下，市场机制在资源配置中起基础性作用，政府对资源配置只起辅助性作用，政府只有在必须和必要的情况下进行适当干预。而且，政府职能的行使，尤其是政府经济职能的行使，必须以不破坏市场机制的正常运行为前提，任何与市场机制相冲突的政府行为都应避免。

2、把政府职能限定在实现公共利益的范围之内

政府作为国家的外在表现形式是专门从事社会公共事务管理的机构。应当看到，政府仅仅是一种法理上的共同体形式，不能超越统治阶级利益和意志。社会主义国家的政府尽管与人民利益在根本上是一致的，但是，现行的政府管理体制远不能适应社会主义市场经济发展的要求。政府作为公共利益的代表者、利益冲突的调节者、社会秩序供给者和维护者的地位和作用，还远远没有到位。这已经成为保障我国社会规范地高效运行的最大障碍之一。我国政府职能存在着的一些背离公共利益的倾向和环节，主要是由于在我国新旧体制交替、转轨时期，政府外在的制衡机制残缺不全，政府内在自律机制难以有效运作，政府职能被任意扩张和放大。而政府职能超越了公共利益，就会成为改革与发展的障碍。因此，政府职能应该限定在实现公共利益的范围之内。

3、把政府职能限定在实现社会公平的范围之内

一般来说，市场追求效率，政府要实现社会公平，但社会公平与经济效率对于社会经济发展具有同等重要的意义。效率有利于经济发展，社会公平有利于维护人的尊严和社会的稳定。辩证的长远的来看，经济效率与社会公平是相辅相成的。没有经济效率，就不可能实现社会公平。因为效率提高了，经济会得到较快的发展，政府就比较容易取得更多的财政收人去进行收人再分配，促进社会公平的实现。反过来说，没有社会公平，就不可能长久维持经济效率。因为社会成员经济上比较平等，人的尊严受到保护，社会就比较稳定，从而有利于经济的发展和社会整体效率的提高。但是，经济效率与社会公平在一定条件下存在冲突和矛盾的。因此，政府要实现社会公平的职能，必须统筹社会公平与经济效率的关系。而政府职能要限定在实现社会公平的范围之内。

根据以上的政府职能界定，政府在社会主义市场经济中所担当的经济职能主要有如下五个方面：

1、宏观经济的调控者

纵观人类经济发展的历史，在各种社会资源配置方式中，市场无疑是最有效率的。然而，事实也证明，市场不是万能的，也存在着“市场失灵”。比如，不能有效提供公共物品，不能完全解决外部性问题，信息的不完全和不对称，自然垄断和人为垄断，分配不公，产业结构不合理、宏观经济失衡等。这些就需要政府进行宏观调控，进行适当的干预。其职能作用主要表现在运用各种经济政策和经济杠杆进行宏观间接调控，也不排除法律手段和行政手段，解决宏观经济供求关系的总量平衡问题，保持国民经济的长期稳定增长，把握资源配置的基本导向，调整和优化产业结构和区域经济结构，保护市场主体的合法权益，规制和维护市场秩序，保障市场机制作用的有效发挥。

2、市场秩序的制定和维护者

市场机制的正常运行必须要以一定的游戏规则和契约关系为前提，而自由放任的市场竞争往往容易导致经济垄断和无序失控状态。这就需要政府居于超脱地位制定和实施反垄断和反不正当竞争的法律法规，明确产权关系，规范市场主体行为，建立和维护“统一、开放、竞争、有序”的市场体系和市场秩序。在经济体制转轨时期还要打破市场障碍、消除市场壁垒、培育各种市场主体、完善市场体系、促进市场的发育和统一。

3、公共产品和服务的提供者

在市场经济条件下，政府的一个重要职能就是提供公共产品和服务。由于公共物品消费的非排他性，以价格机制为核心的市场不能使其生产和供给达到最优化。如靠个人之间的直接交易去解决公共物品的供给问题，由于成本太高而得不偿失。私人经济部门或因投入多、效益低而不愿介入或无力介入，还可能造成垄断，导致成本上升、效益下降，损害消费者权益。所以，政府通过国家预算和直接投资，担负对交通运输、邮电通信、水电煤气、环境保护、基础研究、公共教育和社会治安等公共设施和公共服务的供给责任。

4、社会公平的维护者

市场经济能较好地解决效率问题，但在社会稳定、社会公平上有明显局限。市场经济条件下市场主体的资源禀赋、机会不均等，按市场规则不能解决贫富悬殊和两极分化问题。因此，政府必须从全社会的整体利益出发，对各阶层的收入和财产再分配进行调节。建立和健全社会保障体系，构建社会保障制度是社会主义市场经济的客观要求和社会化大生产的必然产物，是确保公民维持稳定的生活的一项重要制度，是确保社会和谐的稳定机制。在社会主义市场经济条件下，我国政府急需构建社会保障制度，强化社会保障职能。要建立各种社会保险体系、各种社会保障制度用以解决个人在面临各种社会的、家庭的和自身的问题时，自身无法解决、经济上又无法负担的问题。政府要建立和健全社会福利制度。政府必须保证低收入者的生活，对那些靠工资难以维持正常生活的家庭或个人，给予必要的生活补助。我国对下岗工人的补助

和政策性优惠，城市最低生活保障制度等就是政府运用再分配政策来实施调整社会的利益平衡。

5、良好的市场经济国际环境的维护者

当今的世界是一个开放的世界，市场经济是一种开放经济。实行市场经济制度的国家必然与世界各国发生广泛的经济联系。我国的社会主义市场经济也是一种开放经济，如何创造一个有利于我国经济发展的国际环境是政府的重要职能。政府必须在遵守国际惯例与国际贸易准则的前提下制定适合本国特点的对外贸易政策，既积极参与国际交换和国际竞争，又要保护国内市场和民族产业免受外来商品和资本的冲击，同时还要创造平等互利的通商环境，为我国市场经济的发展提供良好的国际环境。

三、政府职能的转变

我国政府在转变经济职能的过程中，要充分发挥市场机制基础性作用，充分发挥市场对社会资源配置的调节功能，尊重市场活动规律。最理想的政府干预就是对市场机制没有干扰或干扰最小的干预。要认识到，政府这只“看得见的手”是有所能而有所不能的，在伸出“看得见的手”之前，政府必须清醒地认识自身的干预和调控能力，把握好“有所为”和“有所不为”的界限，只有知道哪里应当“有所不为”，才能有所作为。

完善社会主义市场经济体制，政府要做到“有所为、有所不为”，要实现以下几大转变：

1、从“全能政府”转变为“有限政府”

十六大报告中就指出：“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、责权脱节和多重多头执法等问题”。但现在我们的政府管的还是很多。前几年政府机构进行了精简，政府审批程序也在进行精简，但是效果不是很明显。很多机构剪掉了，新的机构又兴起了。有些政府部门的审批程序看似减少了，但其中“含金量”高的程序根本就没有被放弃。

2、从社会的控制者转变为服务的提供者

很多权力还是掌握在政府手中，由政府完全控制。要转变行政职能观念，不能只想到对社会进行控制就行了，要想到是提供各种社会服务。市场有关信息的问题，政府部门大多拥有大量的信息，这些本来应该是为社会服务的，应该无偿或者适当收费的方式提供给企业，提供给研究人员，提供给老百姓。但是很多政府部门把这些信息垄断起来。现代社会，信息就是权力，垄断信息就是垄断了权力。在这个方面，我们应该向日本的政府学习，日本政府设置有专门为企业提供国内外各方面信息的部门或者机构。③ 江泽民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面》【M】，北京，人民出版社，2002。

③

3、从“以自我为中心”转变为“以客户为中心”

政府高高在上是不行的。这里的“客户”就是全国人民，全国的所有企业。正如企业将客户作为上帝、以客户为导向一样，政府应该将企业和百姓作为它的客户，以企业和百姓的需要为导向。以政府征税为例，改善政府的服务是非常重要的。现有的政府部门必须清楚，所有的政府机构的运行，都是靠财政来支撑的，而财政收入的来源主要是靠广大百姓、企业所交的税。百姓、企业交税是希望能得到政府优质的服务。因此，换位思考，政府部门在行使期权力的时候，务必要做好各个方面的服务。

4、从市场竞争参与者转变为市场规则的制定者和执行者

转型期秩序稀缺的一般规律，决定了供给秩序应成为政府重要的综合性职能。目前，政府在很多方面还是市场竞争的参与者，经济社会中存在政府与民争利的现象。如果政府不受监督，如果某种政治力量无论在经济工作方面的记录有多么槽糕，都不会受到竞争的压力，都不会面临挑战。建立和维护市场秩序确实是社会经济发展的一种需要，要满足这种需要，就要求政府时刻感受到竞争的压力，受到有效的监督，并切实负起责任来。

在建立和维护秩序方面，政府应担负起不可推卸的责任。因为就解决秩序问题而言，政府拥有独特的优势。作为社会中规模最大的非市场组织，政府本身的强制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服务方面，能够实现规模效益。应该注意到，市场经济法律是市场经济的构成性规则而非控制性规则。“市场经济法律不应该也不可能外生于主权者的主观意志，只能内生于客观的市场经济规律。如果我们想要享受市场带来的效益，那么，作为制度安排的法律，其目标只能是让市场充分地发挥作用，而不是把法律作为一种外在的控制手段去限制乃至取消市场的作用；只能是去促进自发的市场秩序的形成，而不是去建立所谓的‘有秩序的市场’。‘市场秩序’和‘有秩序的市场’之间的区别在于，前者旨在让市场发挥作用，而后者则意味着限制市场的作用”。所以，市场秩序法律本质上属于一种建构性的规则，而不是控制性的规则。

5、从“离线政府”转变为“在线政府”

目前企业、百姓要办事找不到相关的政府部门或者人员，政府部门之间相互推脱责任的情况屡屡发生。我国很多的政府电子政务网站就是摆设，没有好好的利用起来，没有做到网上办公，简化办公程序，节约行政成本。这就是所谓的“离线政府”。建设服务型政府，首先是政府要有服务的思想理念。政府部门、机构的设置是为了好好的为百姓、为企业服务的，百姓、企业要办事，找不到相关的部门或者人员，只能说明政府的服务没到位。前不久云南省昆明市公开各个部门主要负责人的电话的消息在全国流传的很热，④ 周小明、宋炉安、李恕忠：《法与市场秩序——市场经济法律机制研究》【M】，贵州人民出版社，1995，第29-35页。

④

引起了很大的争论。其实，这样才能让政府工作透明、在线。关于电子政务的问题，2002年的十六大报告中就指出：“推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本”。在去年的十七大报告中仍然提到推行电子政务，说明我们在这些方面做的还不够，我们必须得大力推进政府的“在线建设”。

以上几点，主要是关于转变政府职能在观念理念上的一些看法。实现政府职能转变的根本意义，就是要协调政府与市场、企业、社会之间的关系，保证政治领域、经济领域和社会领域之间既合理分工，又相互协同，形成相对独立，互为作用，共同推动经济和社会进步与发展的动力性资源。从这个意义上讲，我国现阶段的政府职能转变，就是要根据社会主义市场经济发展的需要，不断对政府职能进行调整、整合，把政府的职责和功能限定在“有所为、有所不为”的合理边界。

四、加快行政体制改革的对策措施

加快行政体制改革、建设服务型政府，就是要使政府职能定位更加准确，政府组织更加科学，政府行为更加规范，政府责任更加清晰。要做到以上政府经济职能的转变，应当从以下几个方面采取相应的对策和措施。

1、树立“以人为本”的理念，提高服务意识，这是深化政府经济职能改革的重要前提

政府经济职能的转变是在人的观念支配下进行的，因此在转轨进程中观念转变是根本前提，政府经济职能的转变首先是人们头脑中思想的转变，这是针对政府、企业和社会各方面而言的。由于政府的特殊地位及长期实行计划产品经济管理体制，造就了政府部门仿佛是企业的主人，企业依附于政府部门的特殊政企关系和政府对企业的指挥型、命令型管理，这实际是一种管制型的管理，政府一定要从传统的管理思路与管理方式中摆脱出来，打破长期以来自上而下的“长官意志式”管理模式，要做社会主义市场经济需要的“服务者”。以人为本，蕴含着深刻的马克思主义政党价值观，深刻回答了马克思主义执政党为谁谋利益、发展为了谁的问题。政府要树立“以人为本’的服务理念，充当好为本国或本地市场和企业提供服务协调各方关系以及维护秩序的角色。

2、形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制

这是现代行政管理系统正确组织和有效运行的重要标志。（1）责权一致就是要做到有权必有责，实行责权对等。确定政府和职能部门职权，必须明确相应的职责，健全行政问责制，强化责任追究，树立责任政府观念。（2）分工合理就是要尽可能避免机构职能上交叉重叠、主次不分、政出多门、扯皮推诿的现象，防止出现“都管”和“都不管”的情形，解决政府职能越位、缺位、错位问题。（3）决策科学就是要健全 ⑤ 江泽民：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面》【M】，北京，人民出版社，2002。

⑤

各级政府决策机制，使各项决策符合客观规律，符合认识规律，符合施政规律，减少决策失误，从制度上保证决策内容和决策程序的科学，杜绝“拍脑袋”决策。（4）执行顺畅就是要保证法律法规和政策措施在全国范围内的有效执行，消除有令不行、有禁不止的现象。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制，提高政府执行力。（5）监督有力就是要坚持用制度管权、管事、管人，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，提高政府工作透明度，保证人民赋予的权力始终用来为人民服务、为人民谋利益。

3、全面履行政府经济职能，给经济职能以准确归位

过去政府经济职能存在“越位”现象，不该管的管了；同时还存在“缺位”现象，该管的没管起来。凡是市场能够自我调节的领域，政府都需要全面退出，还权力于市场，给予市场更多的自主发展空间。政府主要是以法律的形式建立市场正常运行的规则和制度，并以“裁判员”的身份维护正常的市场秩序，为市场主体创造公平的市场竞争环境。应进一步推进市场化进程，尽可能让市场机制发挥基础性调节作用。目前，在市场能做到有效配置资源的地方，政府有关部门仍然管住不放。如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴、价格补贴等。这种现象的继续不利于优化配置资源，影响市场经济体制的完善和社会生产力的发展。但对于市场失灵、市场机制不能正常发挥作用的地方，政府又没有实施有效的管理。如在反价格垄断、反价格欺诈、制止不正当竞争、培育公平竞争的市场环境等方面，法律不健全，工作不到位的问题还相当突出。再如对基础教育、基础科学、卫生保健、农业等投入不足，对社会保障也没管好。政府要从那些不该管的事务中解脱出来，腾出手来抓政府该管的事，真正把政府经济职能转变到依靠法律和经济手段调控经济和管理社会事务上来。

4、加快推进政企分开、政市分开、政府与市场中介组织分开、政务公开

我国现有的政府机构与职能，基本上是在计划产品经济体制下形成的，已不适应现在完善社会主义市场经济体制和加人世贸组织之后的需要。应按照建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求，通过机构改革，解除政府与企业的行政隶属关系，把属于微观经济的职能还给企业，政府对企业的管理由直接管理转为间接管理，彻底割断各级政府行政权力与市场利益之间的关系，实现政府从国有企业的全面撤退，从竞争性领域退出。通过建立现代企业制度使企业成为独立的商品生产者和经营者，真正实现自主经营、自负盈亏。政企分开一直是我国改革的一个难点。尽量缩小政府直接审批的范围，把要素分配和资源配置的职能转交给市场，政府只行使必要的宏观调控和审批，做到政市分开。把企业财产审计、资产评估、计量质量检验、公证、仲裁业务和培训、科研设计等其他服务性业务转移给社会中介组织，做到政府与社会组织分开。同时，要做到政务公开，政府决策建设突出规范化，提高政府行为的透明度、公众参与度和可预见性。政务公开是政企分开的必然体现。

5、加大机构整合力度，精简和规范各经济部门机构，加大审批制度改革力度

撤销与职能部门工作交叉重复的议事协调机构，任务交由职能部门承担。工作任务相近、组成单位基本相同的议事协调机构，应当予以合并。临时性工作基本任务完成的议事协调机构，应当予以撤销。实施大部门制，也是加大就整合力度、精简机构的重要方式。实施大部门制，是指把政府相同或者比较相近的职能加以整合，归入一个部门为主进行管理，其他有关部门协调配合；或者把职能相同或者比较相近的机构并入一个较大的部门。2003年机构改革将国内贸易与对外贸易职能和机构进行整合，组建商务部，是这方面改革的一个有益尝试。要通过总结我们自己的经验和借鉴国际上的成功经验，在实践探索中不断前进。

加大行政审批制度改革力度，是行政体制改革的重要内容。我们应该把行政审批制度改革作为政府经济职能转变的突破口和切人点，建立适应市场经济的审批机制，减少项目审批的行政管理方式，将政府职能转变到对经济活动的间接控制上来。对于必须保留的审批权要建立公众参与机制。中央政府只审批关系国家经济安全、影响环境资源、涉及经济整体布局的重大项目，以及政府直接投资项目和限制类的项目。政府只有减少行政审批，降低行政成本，把更多公共资源投向促进社会发展、提供公共产品和公共服务，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，让市场主体参与对服务质量的评价，才能形成社会主义市场经济体制中政府、社会、企业良性互动的局面。

6、加强依法行政，规范执法，建设法治政府

现代市场经济是信用经济、法治经济。与市场经济相适应的政府，必须是负责任、讲法治的政府。要做到依法行政，明确落实政府行为的法律责任，做到执法必严、违法必究。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出:“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决”。政府行为法定化的重点在于实现政府行为的法制化、程序化和约束化。既要加强政府的自律，又要建立和完善监督检查机制，同时也要加强社会舆论的监督和教育。要进一步适应社会主义市场经济改革和WTO规则的要求，以提高服务效率与质量、保证公正性和减少腐败为基点，通过革除旧体制弊端，创造新体制功能，使政府行为纳入法制轨道。必须强调的是，建立法治政府必须强化监督的作用，必须将政府部分职能转到监管上去，从而强化政府的依法监督职能；还要通过有效的制度，依靠法律法规强化对政府行为实施监管。只有依法对政府行为进行全过程的跟踪监管，坚持依法行政，才能真正实现政府职能的转变。

参考文献：

1、《十六大报告辅导读本》，人民出版社，2002年11月第1版。

2、《十七大报告辅导读本》，人民出版社，2007年10月第1版。

3、张卓元：《适当放缓经济增速 切实转变经济增长方式》，《天津社会科学》，2006年第4期。

4、孙亚忠：《论我国政府职能界阀和结构的调整及优化》，《南京社会科学》，2007年第7期。

5、章文光、王力军：《社会主义市场经济视野下的政府职能》，《学术界》2006年第1期。

6、卢霄、崔敏：《论市场经济条件下的政府角色定位》，《山东理工大学学报》（社会科学版）2007年第3期。

7、邱相君、崔敏：《论社会主义市场经济条件下政府经济职能的转变》，沈阳工程学院学报(社会科学版)，2007年第1期。

作者简介：

李炳炎（1945-），男，江苏无锡人，中共江苏省委党校特岗教授，中央财经大学博士生导师，中国社会科学院经济学博士；研究方向：社会主义市场经济理论。

向 刚（1984-），男，四川眉山人，中共江苏省委党校硕士研究生；研究方向：社会主义市场经济理论。作者联系方式：地址：南京市建邺路168号；邮编：210004

第四篇：经济新常态下的新改革

经济新常态下的新改革

作者： 邓聿文 | 发表时间：2015.03.16 刊发于总2101期《中国经营报》[评论]版

2015年是一个具有标签意义的年份。它既是全面深化改革的关键一年，也是全面依法治国的开局之年，还是十二五规划的收官之年，和结构调整的紧要之年。这诸多“之年”碰到一块，说明了2015年的不同寻常，其实正是新常态的表现。那么，在新常态下，当几千名人大代表和政协委员聚集北京，召开两会，共商国是，部署一年发展，人们能够从政府工作报告和代表委员的建言献策中读出什么新变化？

经济仍是重中之重

经济是中国两会的主题。对于2015年的中国经济，政府工作报告是这样表述的：经济下行压力还在加大，发展中深层次矛盾凸显，今年面临的困难可能比去年还要大。去年经济增长7.4%，首次低于年初预定目标。今年这一目标定为7%，足以说明政府对经济的困难有充分预估，两会前央行的再次降息也显示了这点。

经济新常态的一个主要特征，就是告别高增长，转向中高速增长。但对于中国经济能否保证中高速增长的问题，学界其实并不乐观，很多人忧虑经济的问题不是强身而是保命，有可能较长时间锁定在中低速增长的路径中。一些学者最近发文表示，中国去年较为平稳乐观的经济数据存在两个“看不懂”：平减指数与CPI、PPI的关系出现了显著背离，发电、运力和货币这三个与经济增长相关性最强的指标与实际经济增速背离。如果按照消费与工业物价走势，以及电力、运输和货币所表现出的经济运行态势，去年的实际经济增长水平可能已经“破5”，现价增长率更可能在去年四季度已经进入负值。假如这种看法是真实的，7%的经济增长目标其实不低，不经过努力很难达到。

当然，既是新常态，经济发展的方式也要跟着改变。即使是保增长，也不能像过去一样只是大上项目，尤其是上一些污染严重的项目；必须在保增长的同时，推进结构调整和产业转型。为此，需要进行程度更深、领域更广的行政审批制度改革，更多激发市场活力，营造公平竞争的市场环境；进行力度更大的国企混合所有制改革，遏制国企大扩张；围绕实体经济进行深层次的金融体制改革，消除引爆地方债务危机的燃点；扎实进行投资体制改革，提高投资效率；下决心进行收入分配制度改革，遏制收入分配不合理现象蔓延；以大众创业，万众创新来克服经济下行压力。这也就是政府工作报告所说的，要着眼于保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动发展调速不减势、量增质更优，实现中国经济提质增效升级。

2015年，中国经济必须保增长和促改革同步推进，才能真正体现新常态之特质。

改革须向纵深挺进

改革是推动发展的制胜法宝。在中国发展进入新常态，正处在爬坡过坎的关口，体制机制弊端和结构性矛盾是“拦路虎”，不深化改革，就难以实现平稳健康发展。对此，政府工作报告指出，去年通过全面深化改革，以释放市场活力对冲经济下行压力，啃了不少硬骨头，今年仍必须以经济体制改革为重点全面深化改革，统筹兼顾，真抓实干，在牵动全局的改革上取得新突破，增强发展新动能。

经过30多年改革开放，中国经济总量虽然已经位居全球第二，人民的生活水平有较大提高，但也积累了大量的矛盾和问题，有些矛盾和问题并未因国力增强而有所改善乃被克服，相反，进一步恶化，如贫富分化加剧；资源环境被严重破坏；经济结构失衡，转型升级缓慢；社会结构的固化与碎片化；主流意识形态缺乏解释力；腐败的弥漫性蔓延，政府信用恶化；权力失控，法制松弛，滥用专政工具等等。上述矛盾和问题在经济高增长时期，可以因蛋糕做大，收入增长而被暂时遮蔽或不显突出，但在金融危机后的近二三年，中国经济增速下降剧烈，债务问题凸显，影响财政、就业和公共服务，留给政府解决问题的时间不多，若它们迟迟得不到缓解，中国将极可能长期陷入中等收入陷阱。鉴于中国特殊的政治体制和社会制度，加上人口庞大，如果走不出这个陷阱，进入发达国家行列，中国的前途和命运堪忧，用执政党的话说，很可能“亡党亡国”。而要解决上述问题，必须依靠进一步深化改革。

去年实施的重点改革，包括简政放权，财税、预算、税收制度改革、利率市场化、民营银行试点，能源、交通、环保、通信等领域的价格改革，以及科技资金管理、考试招生、户籍改革、公务员车改、机关事业单位养老保险制度并轨等，应该说，取得的成效还是不错的。像公务员车改，十几年来屡次试点，但总是在原地踏步；机关事业单位养老保险制度改革也是多年来无法突破，这两项改革均被认为涉及既得利益，但去年在中央力推下，都有了进展。

2015年的改革，根据政府工作报告安排，将继续把简政放权，激发市场活力作为重头戏，在投融资体制、价格、财税、金融、国企、户籍、土地等改革方面取得实效，让人民从改革中受益。

中国改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。因此，新常态下的改革，必须围绕治理现代化来进行，只有这样，才是中国需要的“新”改革。为此，在实施上述改革的同时，还需要推进政治和社会领域的改革。因为从中国的情况看，越往后，经济改革受政治的羁绊越大。事实上，一些经济改革举措从形式而言属于经济改革，但就其所起作用及内容而言，却是政治改革之一种，如预算改革。故而，经济改革最终要成功，必然触及政治和社会改革。

经济改革的内容主要是针对政府与市场的关系，让市场发挥决定性作用；政治改革的重点是要建立一种适应中国国情的分权和制衡机制；社会改革的目标则是建立社会自治，推进社会民主，解决民众对公共事务的参与问题，三者合力，形成一种广泛的对公共权力的制约和监督。

法治开局

全面推进依法治国是十八届四中全会对今后十年部署的任务，而2015年则是开局之年，这个“局”开得好不好，代表委员的履职情况如何，两会是一个检验。

两高报告不用说，政府工作报告也多处涉及到依法治国。即使是计划报告和预算报告，看起来和依法治国关系不大，但其实大有关系。国家的规划和预算安排能不能按照法定程序，依法进行，直接关乎依法治国的质量。

在中国的政治设计中，人大是立法机关，法院和检察院是司法机关。立法的质量如何，能否做到有法可依，执法必严，司法公正，是衡量真假依法治国的试金石。今年的人代会有一项重要议程，审议《立法法》修正案草案。作为“管法的法”，《立法法》在颁行的15年里，影响了国家的立法宗旨、程序乃至效果。单单根据《立法法》中“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”这一条，就废除了严重损害公民权利的收容遣送制度、劳动教养制度。

这次《立法法》修改的内容超过三分之一，二审草案进一步明确了中央与地方的立法权限，将原来只对40多个城市的立法权扩大到全部280多个地级市，并对全国人大及其常委会的专属立法权事项作了进一步细化。根据税收法定原则，《立法法》修正草案也将明确税种和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。此外，引人关注的还有，无法律依据，地方规章不得减损公民权利之规定。近年来，许多地方政府在城市治理上，动辄用限号、限行、限购等方式，来限制公民合法权益，引起社会很大意见，如果这条通过，将对地方政府的权力是一大限制。

司法公正是依法治国的一个重要方面。两会前，最高法院出台了司法改革65条，提出要设立巡回法庭、跨行政区划法院、知识产权法院；禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审，强化人权保障；推动省级以下法院人员统一管理改革；建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度等措施，这些改革有的正在落实，它们着眼于提高法院特别是审判的独立性，有助于司法公正的实现。

中国的依法治国是一个长过程，在2月召开的省部级领导干部专题学习班上，中央提出了抓“关键少数”的提法。“关键少数”一般指的是各级领导干部，尤其是党政一把手，因为他们掌控着巨大的权力和资源，其法治意识如何，能否做到依法行政，带头遵守法律，成为治国理政的法治“模范”，对依法治国，带动全社会落实法治，形成运用法治监督领导干部用权的新常态，非常关键。然而，这“关键少数”能不能包括非官员代表委员，大体说来，这上千名的非官员代表委员是社会精英，他们拥有的权力和资源比起社会中的多数群体来，多得多，如果他们能够利用其影响力，真正行使法律赋予代表委员的职责，中国的法治状况将也比现在要好得多。

反腐任重道远

腐败不停，打虎不已，反腐是新一届班子施政最突出的特征，也是执政党最得民心的举措。3月2日，军方一次性打包公布了十多名副军级以上高级将领的腐败情况。紧接着，3月4日，河北省委秘书长景春华落马，这显示中纪委并不因为两会举行而推迟打虎进度。

对反腐，政府工作报告是这样指出的：少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办；腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤，始终保持反腐高压态势，对腐败分子零容忍、严查处。对腐败行为，无论出现在领导机关，还是发生在群众身边，都必须严加惩治。

十八大后的中国反腐，取得的成绩有目共睹，为第五代领导人赢得了巨大声誉，但从目前来看，腐败状况还非常严峻，反腐要深入面临着阻力。一是尚有很多领域的腐败黑幕没有揭开或者刚刚揭开一点，例如，前不久中央巡视组对第一批央企巡视意见的反馈让外界看到，央企的腐败不亚于官场。包括央企在内，中国的国企有上万家，加上金融机构，这一大块的腐败还只是撕开一个小角。除此外，学校、科研机构、文化领域的腐败尚未触及。可见，反腐任务还非常繁重。二是反腐从治标到治本的过渡，能否建立一套与法治相衔接的预防腐败体系。针对中国在改革开放以来积累起来的巨大腐败存量，开展疾风暴雨式的反腐是必要的，至少在未来几年里，这种反腐方式还不能退出，但客观而言，它也带来了一些副作用，需要在大规模反腐后，适时推进制度反腐。这当然不是说，目前的反腐没有进行制度建设，最大的制度改变，就是加强了中纪委对反腐的主导和统领。

反腐的制度建设包括广义和狭义两个方面。广义的制度建设是针对一切公权力和政府行为的，包括公民参与、信息公开、预算民主、简政放权等，就此而言，它已经超越了反腐范畴，但对遏制腐败有预防作用；狭义的制度建设是针对腐败行为和反腐机构的，它包括重组反腐机构，加强中纪委对反腐的主导地位和相对党委的独立性，强化办案过程的公开和透明，建立官员财产公示制，及利益回避机制等。

当前在这两方面都有一定进展。去年新修了预算法，规定政府所有收入都要纳入全口径预算，加大了对政府的预算约束。刑法修订也加大了对贪污贿赂的惩处力度，还建立了国际追逃网络，加强反腐的国际合作。另外，进一步规范了对裸官的管理，官员财产申报也强化了抽检环节。中央深改组会议最近还通过了上海试点规范领导干部亲属经商办企业，以遏制涉及官员亲属的裙带腐败行为。

执政党的强力反腐是从严治党的关键一着。从一开始，这轮反腐就有着明确思路，即先治标后治本，通过治标为治本赢得时间，以惩戒、教育、预防的“三位一体”，使官员不敢腐、不想腐、不能腐。尽管如此，同腐败官员的较量还任重道远，要使反腐不出现反复，在加强执政党内部反腐力度和制度革新的同时，需要开放外部对权力和腐败的监督，调动公民反腐的主动性和积极性，用外部多元主义去遏制政府权力腐败。

环境问题格外被关注

环境污染是民生之患、民心之痛，在近年的两会上，环境问题愈来愈受到代表委员的重视。

对于环境问题，要说政府不重视那是假的，五大建设中就有一个生态文明建设，成为治国方略的组成部分。今年政府工作报告也用了四段集中进行阐述，表示要打好节能减排和环境治理攻坚战，铁腕治理环境污染，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。生态环保贵在行动、成在坚持，一定要实现蓝天常在、绿水长流、永续发展。

然而，环境污染和破坏并未因为政府的重视而有很大改善，相反，一些方面程度还在加重，原因有两个：一是中国进入重化工业发展阶段，该阶段客观上会对环境产生严重影响，所谓先污染后治理，这可能是人类工业化的一个发展规律，至少在当下人类尚没有找出一条没有污染的发展之路，不承认这点不行。二是保护环境的法规没有得到认真执行和落实。中国有法不依、执法不严的情况普遍存在，但在环保上表现得特别明显，尽管环保部门由以前的副部级升格为部级，成为内阁的一个机构，可在各政府部门中，一向是个弱势部门。当然，环保立法自身漏洞也很多，例如，环境保护法和大气污染防治法严重滞后于今天的现实。所以如此，乃在于长期以来以GDP为政绩的考核体系，以及地区之间的竞争，追求GDP和财政收入的增长是地方政府发展的根本动力，而地区之间的竞争又加剧了这一倾向。

不论富贵与贫困，环境问题与每个人息息相关。在经历过多次大面积的雾霾后，全民的环境意识和权益被激活，环境开始成为一个公共话题与政治问题，这些年因环境破坏引起的群体事件已越来越多，政府也真正意识到不解决环境不行。所以在去年，重新出台了被称为最严厉的环保法，强化了政府责任，明确环境保护工作的考核评价制度，环境保护工作做得好不好，是对政府及其有关负责人考核评价的重要依据；完善了环境保护的管理制度，重在源头管理和过程管理；集中解决环保中违法成本低、守法成本高的问题，环保部门可以对污染企业实行日罚。值得一提的是，新的环保法还规定了环境信息的公开制度，环境影响评价参与制度和诉讼制度，允许环保组织对企业进行公益诉讼，这是一个重大突破，它将开启公民环境参与之门。

政府工作报告除表示打好节能减排攻坚战外，还提出要采取实施水污染防治行动计划；实行能源生产和消费革命，把节能环保产业打造成新兴的支柱产业；推进重大生态工程建设，拓展重点生态功能区，办好生态文明先行示范区等措施。

从其他国家的环境治理经验来看，要改善环境，一方面是要加快产业结构调整，改变政府对经济发展的决策模式和管理方式，做到决策透明化和阳光化；另一方面是严格环境立法，启动公民环境参与，形成环境参与的强大公民行动。如此才能还公众一个美丽家园。

让权力不再任性

中国的事情能否办好，关键在执政党和政府。事实上，对一个垄断社会关键权力和资源的政府来说，无论是经济发展，深化改革，依法治国，反腐败以及社会治理，都和它有关。而某些政府部门的问题，则是有权太任性。

今年的政府工作报告用了一定篇幅，从四个方面谈了如何加强政府自身建设，即要坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道；坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能；坚持依法用权，倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作；坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民，把中国政府建设成一个法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。一句话，成为一个现代政府。这就如政府工作报告所说，政府要“大道至简，有权勿任性”；换言之，政府不应将简单的事情弄得太复杂，太复杂了，权力就会任性，但这需要为权力划定清晰边界，精简政府职能。

尽管技术的发展为政府管理经济和社会提供了高效手段，但是，中国政府本质上还不是一个现代政府。因为现代政府的一个本质特征是权由法定，依法行政、依法用权，没有对权力的高度自觉，权大于法，权力在使用过程中就会任性，怎么方便怎么来，怎么有利怎么来，从而，公民的各项权利势必会遭到权力及其使用者的侵犯。

要使政府成为一个廉洁高效具有公信力的良善政府，就须按照治理现代化要求对政府予以改造，首先对政府应限权，把政府打造成一个有限政府。政府并非管得越多越好，有所不为才能有所作为，政府的效率是建立在只管该管的事情基础上，而非眉毛胡子一把抓，大事小事全揽在手，事情管得多，就需要相应的权力去支撑，否则，有责无权，事情不可能做好。而赋予政府过多过大权力，又必然会带来腐败后果。正如政府工作报告指出的，腐败的一个共同特征，就是权力寻租。

目前，对政府限权，除了用法律明确规制政府的权力外，另一方面是加快转变政府职能，大力推进简政放权和行政审批制度改革，把该放的放掉，把该管的事务管好。去年中国政府共取消下放行政审批事项247项，其中，关系投资创业创新和就业的有160多项，涉及社会组织、事业单位业务活动有70多项，有力地激发了市场和企业的活力，推动了政府职能转变，促进了服务型政府的建设。今年按照政府工作报告的安排，将再取消和下放一批行政审批事项，全部取消针对公民和法人的非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度，简化注册资本登记，制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，做到法无授权不可为、法定职责必须为。

中国正处在一个发展并向现代化社会迈进的过程中，所谓简政放权，转变政府职能，主要是指要减少过去计划经济时代遗留下来的、尚未改变的、对市场或社会过多介入的事项，让市场、社会组织和公民少受政府不必要的管制，能够自主地决定自己的事务和命运。当权力在制度约束下不再任性了，政府自身才能建设好，中国也就不会犯大的颠覆性错误。一切重在落实

政府工作报告也多次提到要狠抓落实。任何雄心勃勃的计划、规划和设计，如果没有一个强有力的团队去执行，就只能停留在纸面上，空中楼阁而已。从这个角度说，强调制度的执行力，是如何都不为过的。

中国的很多事情，不在于没有设想，而在于执行不力，宏图早已画好，但因为各种原因，最后都虎头蛇尾。不只计划是这样，立法、制度、政策、规章甚至领导人的命令也难逃这个宿命。所以，在十八届三中全会和四中全会作出全面深化改革和全面推进依法治国的决定后，中央一再强调，一分规划，九分落实，担心的就是这么好的东西落实不了。特别是在当前反腐态势下，一些官员抱着明哲保身，多一事不如少一事的心态，不积极去落实中央已有部署，对此，两会前召开的中央深改组会议再次提出了“最后一公里”问题，不能让事情阻断在这“最后一公里”上，这说的仍是执行和落实问题。

两会一定程度上是贯彻落实的会议。大的规划都已制定好，方向已经明确，真正要两会出台的政策措施不会很多，两会只要把发展蓝图或者施政纲领，在代表委员讨论和审议其可行性后，再分解部署，一件件把它们落实下去。尤其是今年的两会，两个主要的决定在去年都已出台，今年的任务就是贯彻落实。对此，政府工作报告也指出，经济发展进入新常态，精神面貌要有新状态。各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。总之，要坚持主动作为，狠抓落实。这是基于过去历次的教训。

无论是全面深化改革还是全面推进依法治国，在规划作出后，如何落实就成为攸关成败的大问题。改革和法治是鸟之两翼和车之两轮，对于实现中华民族伟大复兴的中国梦和全面建成小康社会来说，前者是动力，后者是保障，如果不能将两个决定的规划和部署一条条贯彻落实，就不可能完成改革任务，建设法治国家，当然也就无法实现中国梦了。事实上，党和政府的战斗力就体现在执行党和国家的法律制度、保证国家的战略部署能够得到落实上。

要不折不扣地贯彻落实中央已有部署和决策，就不能大而化之，而应制定一个实施的路线图和时间表，内中有阶段性的目标和任务，有对应的部门，有监督者，越细致越好，从这点来说，两会前出台的公安改革100条和司法改革65条，值得赞赏，因为它把要改革的任务和达到的目标都一项项列出来，并承诺完成时间，建立问责机制，这样才能倒逼政府主动作为，不得偷懒。

第五篇：新常态下增创南通开放型经济新优势研究

新常态下增创南通开放型经济新优势研究

前言：当前中国改革需要以更高水平的对外开放赢得经济发展和国际竞争的主动。在此背景下，研究如何发挥优势抢抓机遇，对南通开放型经济发展具有十分重要的现实及战略意义。本文从“十一五”以来南通开放型经济结构调整与发展方式转变入手，按照新常态下经济发展的科学内涵，从开放基础、开放程度、开放效益和开放潜力四个层面对南通开放型经济进行全面比较分析，力求用区域发展的视角对南通开放型经济进行客观评价，并在此基础上提出进一步增创开放型经济发展新优势的路径、对策。

当前，中国改革需要以更高水平的对外开放赢得经济发展和国际竞争的主动。在此背景下，研究如何充分发挥南通自身优势，精准定位抢抓新一轮国家改革开放的重大战略机遇，大力拓展对外开放的新空间，对于南通开放型经济发展具有十分重要的现实及战略意义。

一、南通开放型经济结构调整与发展方式转变的实践

近年来，南通开放型经济坚持扩大开放与产业升级相结合，坚持引进来与走出去并举，较好地发挥了稳增长、调结构、促转型的主力军作用。“十二五”以来，南通开放型经济发展进入新常态，虽增速回落，但发展态势仍然好于全国、全省。

（一）对外贸易由规模效益向质量效益转变

“十二五”前四年，南通进出口年均增长10.7%，比同期全国、全省水平高3.7和5.8个百分点。其中，出口年均增长12.4%，虽比“十一五”回落7.1个百分点，但仍比同期全国、全省水平分别高4.7和6.4个百分点。全市外贸发展呈现减速不减势、换挡不失速，发展方式日趋转变的新格局。

1.出口产品向高附加值转变。“十一五”以来，南通出口产品由低成本、低价格向高技术、高附加值提升，从单一加工制造向上下游产业延伸。机电、纺织、高新技术产品出口结构由2005年的3:4:0.6调整为2014年的4:3:1。2014年南通机电产品、纺织品出口值分别达92.0亿美元和70.7亿美元，均为2010年的1.5倍，两者合计对同期全市出口贡献度达67%，是稳定外贸增长的主要动力（表1）。

表1  “十一五”以来南通主要产品出口情况

（单位：亿美元）

类

别

2005年

2010年

2014年

“十一五”年均增速（%）

“十二五”前四年均增速（%）

机电产品

18.0

60.2

92.0

28.20

12.00

占比（%）

31.1

42.7

40.9

高新技术产品

3.5

26.9

24.4

53.44

-1.63

占比（%）

6.0

19.1

10.9

纺织品

24.7

46.8

70.7

14.22

11.08

占比（%）

42.6

33.2

31.5

全市出口总值

57.9

141.1

224.8

22.39

12.73

注：资料来源为南通统计年鉴

2.出口地区向新兴市场转变。南通对亚非拉出口规模由2005年的79.9亿美元扩大到2014年的145.4亿美元，占全市出口份额由56.7%提高到64.7%；对欧美日等传统市场的出口规模由2005年的81.0亿美元扩大到2014年的103.4亿美元，占全市出口份额则由57.4%下降到46%（图1）。统计数据显示，2014年对东盟、南亚、中东、东欧四大新兴市场出口值合计占全市出口总值的比重达26.1%，占比较2010年提高8.6个百分点。

图1 “十二五”期间南通外贸出口地区占比变化

3.出口方式向一般贸易转变。2014年，南通一般贸易实现出口总值147.7亿美元，是2005年的4.2倍，年均增长17.1%，占全市出口商品贸易比重达65.7%，九年累计提高4.3个百分点；加工贸易实现出口总值71.9亿美元，是2005年的3.3倍，年均增长14.1%，占全市出口贸易的比重为32.0%，九年累计下降5.8个百分点。一般贸易与加工贸易出口比例由2010年的1.6:1调整为2014年的2.1:1。

（二）利用外资从数量增长向质量提升转变

“十一五”南通实际利用外资127.0亿美元，年均增速6.1%；“十二五”前四年实际利用外资89.8亿美元，年均增长3.0%，虽增势有所回落，但占全省的比重却由7.2%提高到8.2%，实现引进外资份额不减少、位次不后移、质量有提升的发展态势。

1.引资结构不断优化。“十一五”南通新批协议注册外资312.7亿美元，年均增长6.1%；“十二五”前四年新批协议注册外资195.7亿美元，年均增长5.0%。九年间，全市新批外商投资项目4224个，单体项目规模由“十一五”时期的1083万美元扩大到“十二五”前四年的1466万美元。全市实际到账注册外资的三次产业结构由2005年的2.5:85.6:11.9调整为2014年的2.0:55.3:42.7。

2.引资领域不断拓展。通过大力发展现代物流、商务会展、服务外包等现代服务业，支持跨国公司在通设立地区总部、销售中心和研发机构。截至2014年底，世界500强中已有56家在通设立了90多家企业。2014年，南通服务业实际利用外资9.91亿美元，是2005年的5.4倍，年均增长20.7%，增速比同期全市实际利用外资快17.3个百分点。

3.引资载体不断提升。2014年，全市省级以上开发区实际利用外资20.8亿美元，占全市总量的80.9%，占比比2010年提升2个百分点。招商局重工等一批有影响力的外资项目落户，带动了相关产业的转型升级。2014年，南通国家级开发开放平台达到6个，同时通过对接上海自贸区，深化跨江合作，还新建了一批特色“区中园”。

（三）对外合作由低水平向较高层次转变

截至2014年底，南通境外投资项目累计达274个，中方协议投资额31.8亿美元。境外投资从建立贸易窗口、加工基地向利用境外人才、技术、品牌转变，企业“走出去”步伐进一步加快。

1.境外投资水平持续提高。对外投资从纺织、服装等传统行业，向新能源、船舶装备等新兴领域拓展；投资目的地也从以亚非发展中国家为主，向欧美发达国家延伸。2014年全市对外投资总额9.2亿美元，新批境外投资项目78个，其中，中方协议投资额3000万美元以上项目10个，协议投资总额7.5亿美元，占全市境外投资的81.5%。

2.“走出去”水平明显增强。企业投资方式从建立境外贸易窗口、加工基地为主向利用境外人才、技术、品牌转变，运用南通家纺服装、电动工具在世界上的营销网络，探索建设境外经贸合作区取得成效。2011年，如皋双马集团在印尼建设农工贸经济合作区，成功引进多家南通贸易公司入驻，实现了产业集聚发展。

3.对外承包层次明显提高。南通新签对外承包工程合同金额由2005年5.4亿美元扩大到2014年18.6亿美元，完成营业额由6.6亿美元扩大到22.7亿美元，年均增长14.7

%。新派各类劳务人员由2005年的3107人增加到2014年的9417人，期末在外人员实际收入达2.5亿美元。南通建工集团承接的大津巴布韦大学总包工程，其合同额就达2.9亿美元。

二、新常态下南通开放型经济发展水平的比较与评价

当前南通经济社会发展进入了扩量提质与创新转型期，按照新常态下经济发展的科学内涵，从开放基础、开放程度、开放效益和开放潜力四个层面的比较分析，力求在区域发展的视角下客观评价南通开放型经济发展水平。

（一）开放基础比较

开放基础可以衡量一个城市的经济实力、经济结构和经济活力。通过计算人均GDP、第三产增加值占比、人均零售额和固定资产投资四项指标得出2014年长三角核心区16市的开放基础。南通人均GDP排第12位、三产增加值占比排第12位、人均零售额排第12位、人均固定资产投资额排第9位（图2）。

图2

2014年长三角核心区16市三产增加值占比、人均GDP指标值

（二）开放程度比较

开放程度是衡量一国或地区经济对外开放水平的重要指标。十年间，南通实际利用外资总额虽达234.7亿美元，但与长三角核心区16市相比仅处于中游水平，同时通过计算外贸依存度、出口依存度两项指标发现，2014年外贸依存度排在前三位的是苏州、上海和南京，排在后三位的是扬州、镇江和台州，出口依存度排在前三位的是苏州、宁波和上海，排在后三位的是泰州、镇江和扬州，上述两个指标南通均排在第13位（图3），这与南通作为中国首批沿海开放城市的身份不符。

图3

2014年长三角核心区16市外贸依存度比较图

(三)开放效益比较

开放效益反映一个地区开放型经济的发展成效。通过计算出口贡献率、实际利用外资贡献率两项指标得出2014年长三角核心区16市的开放效益。实际利用外资对GDP的贡献率排前三名依次是舟山、宁波、嘉兴和杭州，排后三位的是镇江、南京和无锡，虽南通排第5位首位度较高，但前八位城市的FDI对经济增长的贡献率有6个超过1、2个接近1；净出口对经济的贡献率排在前三位的是宁波、嘉兴和舟山，南通排在第12位，仅高于南京、扬州、镇江和泰州，处于中等偏下水平（图4）。

图4

2014年长三角核心区16市外贸、外资贡献度

(四)开放潜力比较

开放潜力是一地区提升开放型经济发展水平的重要支撑，主要体现在地区创新能力、人力资本结构、人力资本水平等层面。其中2014年长三角核心区16市专利授权量与申请量比南通排第14位，为0.45，与首位相差0.33，与长三角核心区16市平均值（0.58）相差0.13；R&D经费支出占比南通排第9位；R&D人员数南通排第8位（图5）。数据显示，在新常态下相比其他地区南通需要进一步增强创新意识，激发万众创新的活力，通过发挥“互联网+”效应，改变以往对外贸易属于“低端、劳动密集型”产业的固有印象，让技术创新成为产业的灵魂，增强外贸商品的核心价值和核心竞争力。

图5

2014年长三角核心区16市R&D相关数据比较

(五)基本评价

通过上述比较可以看出，长三角区域经济一体化纵深发展一方面为南通的开放型经济带来了机遇，另一方面也加剧了地区间竞争。总体而言南通开放型经济与长三角核心区城市的主要差距仍然是首位度较低，11个总量指标、人均指标和结构指标的比较中仅有1项指标（实际利用外资业绩）排第5位，具有一定的领先优势；2项指标处于中等水平（R&D人数、R&D经费支出占GDP比重）；8项指标处于中等偏下水平，特别需要引起关注的是专利授权与申请量比位次明显滞后。

在长三角核心区16城市中南通受城市经济实力、经济结构和经济活力的影响，开放基础相对较为薄弱，开放水平有待提高，外贸出口效益欠佳，支撑发展潜力仍显不足，出口商品附加值较低、出口市场结构不尽合理、自主创新能力不强等问题和不足仍然存在。

虽然目前南通开放型经济在苏中地区具有较高的首位度，但与市委、市政府率先融入苏南，挺进长三角核心区第一方阵的城市发展定位仍然较大的差距。如何进一步扩大并提升开放型经济的发展空间与潜力，优化进出口商品结构、提高服务业利用外资占比、提升企业国际经营能力等问题值得深入研究。

三、进一步增创南通开放型经济发展的新路径

综上分析，进一步增创开放型经济发展新优势既是南通抢抓多重国家战略机遇的现实选择，更是推动产业转型升级、提升城市国际化水平的必由之路。当前只有把握新常态、适应新常态、引领新常态，正视挑战、主动作为，才能培养与赢得开放型经济发展的新优势。

1.突出构建开放型经济新体制。一是营造良好的营商环境，最大限度减少和规范行政审批，为国内外企业创造稳定、透明、可预期的营商环境。二是营造更开放的投资环境，改革外商投资管理体制。逐步探索推行“准入前国民待遇”和“负面清单”的管理模式，降低外资准入门槛和扩大开放领域。三是营造公平正义的法制环境。加快知识产权保护和专利权益保障；加快建立劳资薪酬协商机制和制定劳工福利新标准。四是营造支持创新的服务环境，充分发挥政府的服务和引导作用，对高端人才、高新技术企业和创新型领军企业适当提供政策优惠；坚持企业的创新主体地位，努力提高企业R&D经费支出占GDP的比重，促进企业研发机构建有率大幅提高，力争在重点技术领域实现突破。同时通过加快发展技术交易市场和技术交易中介服务机构，力争科技成果较快转化为现实生产力。通过创新政策，释放开放型经济的主体的活力，积极推广自贸区可复制的经验，更好发挥外贸主体的主观能动性，大力发展民营企业对外贸易，让简政放权成为外贸增长的源头活水。

2.突出培育外贸新业态。一是加快发展跨境电子商务贸易。大力推动跨境贸易电子商务建设，加强与国内外知名电子商务平台的合作，支持中小外贸企业运用电子商务开拓国内外市场。二是探索推广市场采购贸易。进一步完善专业化大市场的外贸功能，培育一批具有示范效应的内外贸结合专业市场。推进叠石桥家纺市场建设，为全国专业化大市场内外贸融合发展探索可复制的发展模式。三是积极发展保税贸易。复制对接上海自贸区贸易管理体制改革举措，加快海关特殊监管区域功能叠加和转型升级，大力吸引全球维修中心、检测中心、分拨配送中心等功能性机构，发展保税检测维修、保税展示、保税物流贸易。

3.突出发展服务贸易。重点推动医疗卫生、教育、养老等服务领域打破体制障碍，提升投资便利化水平。不断提高现代高端服务业利用外资的比重，争取使南通成为国家扩大服务业开放领域的试验地。大力发展与货物贸易相关的服务出口，实现货物贸易和服务贸易的良性互动。加快高新技术与服务业之间的相互融合，共同推进服务贸易创新与变革。做大做强服务外包，有效提升南通服务外包的附加值水平。

4.突出推进企业国际化。政府要以全球化视野，以更加积极主动的开放姿态，融入全球产业分工，紧密与“一带一路”国家的产业联系，推进产业梯度转移，加快培育国际化的优势企业和产业集群。一是大力培育本土跨国公司，加强对重点培育企业进行分类指导，推动优势明显的商贸企业、专业市场和大型生产企业“走出去”。二是加快形成“走出去”的产业优势，鼓励引导纺织、化工、水泥等传统优势产业在境外设立生产加工基地。推动光伏、造船等主体产业建立境外研发、营销等机构。鼓励支持有实力的企业参与境外资源能源项目合作开发。三是推进境外产业集聚区建设，支持有实力的跨国经营骨干企业建设境外经贸合作园区，同时积极规划建设境外产业合作园区、跨境经济合作区，为企业开展对外投资合作提供集聚平台和集成服务。

5.突出载体平台功能完善。加大各类特色园区生产生活性配套功能的规划建设力度，为企业发展、人才聚集营造一流环境；提升园区创新功能，构建创新人才、科教资源、研发机构的集聚平台，大力技术创新和科技成果转化；提升园区服务功能，鼓励开发园区创新管理体制，打造、公共该服务平台，形成与国家接轨的管理方式；提升园区配套功能，大力引进现代物流、金融保险、信息服务等生产性服务业，增强生产要素集聚功能，提高园区产业层次和科技创新水平。鼓励区内企业对接并利用国家实施“一带一路”、长江经济带和上海自贸区建设等战略，抢抓新一轮对内对外开放布局的契机，为企业发展注入新的活力。