新常态下经济结构调整对税收影响的研究-鹰潭国家税务局

第一篇：新常态下经济结构调整对税收影响的研究-鹰潭国家税务局

新常态下工业结构调整对税收影响的研究

——基于江西工业结构调整的分析与对策

江西省国税局课题组

随着经济体制改革的不断深化，市场在配置资源中的决定性作用进一步增强，中国经济结构正在发生深刻变化，产业结构不断调整，其中工业结构的转型升级趋势十分明显，而工业结构调整又深刻影响到税收结构与收入增长模式的变化。从江西的情况看，工业在三大产业当中占据着举足轻重的地位，且与税收收入关联度强，成为全省国税收入的主要来源。而江西工业基础较为薄弱，工业结构不合理，全省要与全国同步实现全面小康，必须加快实现工业的转型升级和跨越式发展，这也是确保税收持续稳定增收关键所在。因此，深入分析研究新常态下工业结构调整对税收的影响，并探求优化江西工业结构促进税收稳定增长的对策，很有现实意义。

一、工业结构状况与调整趋势

我国经济从2012年开始回落，经济增长呈放缓趋势，逐渐进入新常态，增长速度由高速逐步转为中高速，全国产业规模总体逐年增长，其中第一产业规模不大且增长相对平稳，第三产业快速发展，在经济总量上已超越第二产业，成为三大产业中的龙头老大。第二产业的增长放缓趋势尤其明显，该产业中工业结构调整更是首当其冲，但在工业结构调整中，传统产业和新兴产业分化明显。

经济新常态下，江西工业转型升级和结构调整基本上与全国相近，但也有自身的一些特点：

（一）总体上仍然以采矿业、金属与非金属加工业、食品加工制造业等传统产业为主体。从改革开放后的发展路径分析，传统增长模式与过去的发展阶段和发展条件是相适应的，但前期过度投资 和低效投资行为普遍存在。新时期再依赖于老的增长模式，与发展新阶段不协调、不平衡、不可持续的矛盾就会越来越突出，若不加快转型升级，矛盾和风险将会累积更多。

（二）产业结构转型稳步推进。高新技术产业，如计算机、通信、电子业和精细化工业等增长较猛，2009-2014年相关统计数据反映了这个趋势，而且2015年江西高新技术产业全年完成总产值7560.66亿元，同比增长9.9%；实现增加值1869.69亿元，同比增长10.4%，增加值增幅高于规模以上工业增幅1.2个百分点。高新技术产业在整个江西工业当中地位已越来越重要。

（三）优势产业发展较快。全省具有原材料优势和较大发展潜力的食品加工制造业、医药制造业等有了长足的发展，但从增长速度来看仍不尽人意。

（四）传统产业增速滞后。一些传统产业，如黑色金属冶炼和压延加工业、卷烟制品业、石油加工业、电力热力生产供应业、汽车制造业等增速较低，一方面反映新时期产业结构调整的必然趋势，另一方面也是这些产业更新换代能力不足造成的，如汽车制造业的更新换代在全国较为滞后，新能源汽车研发和形成产能都不理想，汽车行业总体竞争力降低，后劲不足。

二、工业结构与税收关联分析

税收增长一般可以通过经济增长和经济结构调整提升效益、调整税收政策以及加强税收征管来实现。在经济增速一定的情况下，经济结构越优化，税收增长越快。而工业结构调整的复杂性和转型升级的艰巨性，增加了税收稳定增长的难度。

江西工业重点行业主营业务收入虽然普遍增长，但2009年与2014年这些行业在工业中所占的比例不少发生了变化。江西工业国 ①

①江西省科技厅：《2015年江西省高新技术产业发展平稳》，中国科技部网站，2016年3月16日。税收入结构主要受各行业规模的影响，但由于行业税负的不同，又存在不少差异。如烟草制品业，2014年在工业规模当中只占到3%，而在工业国税收入当中，却占了14.84%，主要原因是该行业征收高消费税。在一些传统行业如采矿业、石油加工业等，税收增长明显偏低，特别是黑色金属冶炼和压延加工业，2014年规模以上主营业务收入虽然比2009年约增长了1倍，但国税收入还比2009年下降9.24%。而2015年该行业国税收入进一步下滑，比2009年下降17.70%，说明这个行业效益下滑严重，已经举步维艰。计算机、通信、电子业等新兴产业国税收入则增长迅猛，但受到行业规模较小的影响，在工业税收总收入中占比仍然较低。156687.29 2014年江西工业国税收入贡献前五位的行业是烟草制品业、有色金属冶炼和压延加工业、石油加工业、非金属矿物制品业和电力与热力生产供应业，与全国大同小异，传统行业在税收贡献当中同样起主导作用。比较2009年与2014年工业国税收入增长的情况，增速较大的除了这些行业还有计算机、通信、电子业、医药制造业、食品加工与制造业、化学原料和化学制品制造业等，全省工业转型升级任务艰巨，但从税收增收上看，新兴行业贡献度在加大。

三、工业结构调整影响税收的利弊分析

从全国和江西工业税收走势情况看，2009-2014年呈增长态势，但总体趋缓。从江西重点工业产业发展情况看，增收行业一是主要集中在传统产业，如：烟草制品业、石油加工业、电力与热力生产和供应业，这三个产业的工业增加值平稳增长，由于烟草行业多次调整消费税税率和征收范围因素，税收收入快速增长；石油行业税收收入2009年开征燃油消费税后井喷式增长；电力行业税收收入呈现平衡增长。二是体现在发展壮大产业，如：化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业，以及其他我省特色产业如医药制造业、汽车制造业、食品加工制造业。快速增收行业还明显地体现在新兴产业如计算机、通信和其他电子设备制造业等。

江西近年来工业中绝对减收的行业为黑色金属冶炼和压延加工业，这个夕阳产业受到宏观经济不景气、产能严重过剩、环保等多重压力，效益大幅下滑，税收减收是比较正常的。而采矿业、石油加工业、非金属矿物制品业等近年也呈现较大的增速下降趋势。从工业经济运行状况和税收增减趋势看，旧模式下的增长方式、发展路径已经难以为继，企业增值能力下降，工业结构调整已经没有疑义、也难有退路了。江西工业国税税负2013年以来呈明显下滑的趋势，虽然其中有国家结构性减税政策等因素的影响，但不少传统产业中的重点税源企业陷入生产经营困境是主因，这也进一步表明传统产业转型升级时不我待。因此，税务部门对传统产业加速调整必须有充分的心理准备和应对之策。

四、优化工业结构促税收稳定增长的对策

应紧紧围绕国家加快建设制造强国、实施《中国制造二○二五》的战略决策，引导制造业分工细化、协作紧密，促进信息技术向市场、设计、生产等环节渗透，推动生产方式向柔性、智能、精细转变，着力构建新型工业体系，从而保障税收持续稳定增长。

（一）促进新兴产业快速健康发展

新兴产业是21世纪企业技术进步的方向和市场竞争的制高点，同时也将形成经济增长的重要支撑，成为工业结构调整的最重要方向之一。近年来随着经济形势、产业技术、市场需求等的发展变化，我国先后出台了多个战略性新兴产业发展规划。2014年5月，江西省政府确定节能环保、新能源、新材料、生物和新医药、新一代信息技术、航空产业、先进装备制造、锂电及电动汽车、文化暨创意、绿色食品作为全省十大战略性新兴产业。从全省的实际情况出发，“十三五”期间应当不失时机有选择地加快高新技术产业的发展，发挥后发优势，力争实现跨越式发展。应大力支持大规模集成电路设计与开发、具有自主知识产权和品牌的软件、新型元器件、新一代数字视听技术、计算机与网络集成技术等电子信息技术和产品的产业化、规模化；促进基因工程等生物制药技术的产业化；积极培育和发展复合材料、光纤等新材料产业。

（二）持续做强优势产业

目前，传统产业在我国经济中占很大比重，仍然是全国工业的主体，也是我国参与国际竞争的比较优势所在。用先进适用技术和高新技术改造传统产业，促进产业升级，是我国工业结构调整的主要途径，也是保持我国经济持续快速健康发展的重要基础。江西同样应当抓住机遇，围绕本省优势产业，注重品种、质量、效益，加大技术改造的力度，淘汰落后的工艺和设备，压缩过剩的一般产品生产能力，逐步实现主要行业关键技术从以模仿和引进为主，转向自主开发为主，优化技术结构和产品结构，降低生产成本，使传统产业得到提升和振兴，成为“十三五”期间全省经济持续快速健康发展的重要支撑。应进一步突出本土比较优势，着力解决这些优势产业快速发展的瓶颈问题，加快重组和升级，特别应从产业链拓展上下功夫，大幅提升规模和竞争力。引导优势资源性产业延伸产业链，将延伸铜、稀土等资源性产品产业链提到战略高度，在积极争取国家重视与支持的同时，吸引国际和省外战略投资者合作或进驻，加快省内资源性行业的整合与转型升级，增强国际竞争力，并使企业获取更多退税优惠发展壮大。

（三）加快发展特色产业

在产业发展的选择上，应既尽可能与国家保持一致，又体现江西的产业基础和特色。促进地方特色产品做大做强，制定实施江西 特色产品振兴规划，着力打造更多名优产品。有关部门在外贸发展基金、财政返还与出口奖励等优惠政策的使用上，应多鼓励对本省经济发展贡献大的企业，鼓励生产企业研究新技术和新产品，支持企业将终端出口产品转移到省内生产，引导企业精深加工提高增值率，鼓励外贸企业提高出口产品本省采购率。充分发挥江西生态环境优势，大力发展农业产业化龙头企业，提升农林产品精深加工水平，并切实深化绿色食品产业品牌战略，一是围绕水稻、油茶、茶叶、水果、蔬菜、水产、家禽、肉类加工等领域，紧扣精深加工、品牌培育、市场营销、质量监管等关键环节，重点打造食品产业基地等多个产值在百亿以上产业集群；二是发展壮大一批绿色食品骨干龙头企业，形成原料生产、储藏加工、物流配送、市场销售等完善的绿色食品产业链，形成全国绿色食品产业发展示范区。应特别关注和加快发展江西在全国举足轻重的油茶产业，加大低产油茶林改造力度，培植茶油系列产品龙头企业，加大宣传推介力度，挖掘潜在价值，大幅提升茶油这种“油中珍品”的经济效益。应加大对茶叶和果业等特色产业的支持力度，在创知名度和市场推广上下功夫。应深入推进江西稻米生产加工市场化，创出与泰国香米、五常大米齐名的江西大米品牌，确立与充分发挥出江西作为全国大米主产区的市场优势。

（四）完善加快工业结构转型升级的税制改革

深化税制改革，建立和完善税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。促进产业结构转型升级的税制改革主要目标和方向应该是：以支持战略性新兴产业和产业技术升级作为深化税制改革的重点，为企业创造公平竞争的环境，促进产业结构优化和升级，保障国民经济持续健康发展。深化税制改革与调整税收政策的主要建议有： 1.完善“营改增”改革。在加速推进国家信用体系建设和全国经济信息联网的同时，坚定不移地推进全面、深入的 “营改增”改革，从2016年5月1日起全面实施“营改增”，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围后，切实将“营改增”各项政策措施落实到位，真正实现行业全覆盖，确保所有行业税负只减不增，以达到消除重复征税、明显减轻企业负担、提升企业效率的目的。在完成“营改增”改革的同时，应从促进产业加快融合和结构转型升级出发，着手清理、简化合并现行较为繁琐的税率档次，并适当降低整体税率，充分体现增值税的“中性”特点，减轻企业税收负担，使其轻装上阵，加快转型升级。

2.加快资源税改革。应进一步发挥税收促进资源合理利用的作用，扩大征税范围，将水资源等纳入资源税征税范围，对资源企业相关行政性收费如探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费、排污费等改为征税，按品目分差别稳步提高资源税税率，征收方式由从量征收全面改为从价征收，并与相关领域配套改革来推进资源税改革。

3.开征环境保护税。建立绿色生态税收体系是世界生态环境保护发展的需要，已经成为新世纪税收制度改革的大趋势。我国应该紧随这一步伐，研究开征环境保护税，健全节能减排的税收激励约束机制，实行税收优惠激励政策，着力构建具有中国特色的绿色税收体系。借鉴西方国家深化绿色税制的经验，我国也应在贯彻现代化战略过程中理顺环境税费制度，加快环境保护税制度建设。在这一改革初期，可考虑对现行排污费实行“费改税”。应明确目标，积极推进，待时机成熟时，对排放物较全面实行环境保护税。税率设计可从低税率起步，随企业承受能力和环境治理成本等因素而适时调整、提高。4.深化消费税改革。在完善消费税制度上，调整消费税征收范围、环节、税率。进一步扩大征税范围，提升调节力度，对一些容易产生环境污染、大量消耗资源的产品、部分奢侈型高端物品、部分高档消费行为等，纳入消费税征税范围或提高税率，更好地发挥消费税在促进节能减排、合理引导消费方面的作用。调整消费税税率，对清洁能源和环境友好产品实行低税率或免税；进一步细化小汽车消费税率，鼓励发展节能环保型小排量汽车。

5.实行社保费改税。在不少国家中，社会保障税已经超过个人所得税而成为第一大税种，发达国家的社会保障税占税收总额的比重更是普遍呈上升趋势。我国应积极创造条件，尽快制定和出台与市场经济体制相适应的社会保障税制度，以社保费改税为方向，争取早日开征社会保障税，并适当降低企业总体社保负担，为企业转型升级创造有利条件。

（五）促进工业结构调整与税收增长协调发展

应深入对接和融入长江经济带、长江中游城市群、“一带一路”等国家战略，充分利用国家鼓励传统产业升级换代的各项财税优惠政策和相关配套政策，加快推进供给侧改革，深入进行装备、工艺、技术改造和技术创新，适应新形势改进产品结构，提升产品科技含量，促使资本和生产效率不断提升，使钢铁、建材、汽车等传统产业焕发新的活力。进一步优化企业发展环境，减少行政审批事项，清理和规范涉企行政事业性收费，减轻企业负担，切实降低实体经济企业成本。税务部门应坚持理念创新、管理创新、服务创新，推进税收征管和纳税服务的科学化、规范化和专业化。积极落实各项税收优惠政策，大力扶持企业科技创新。充分利用国税部门熟悉国家税收政策和企业经营状况的优势，积极参与宏观和微观经济管理 ①

①贾康、程瑜：《我国税改二十年的回顾与展望》，《中国经济社会论坛》2014年第1期。措施的制定。努力建立完善税企沟通互动机制，严格按照“规范化、标准化”建设的要求，大力提升纳税服务水平和办税效率，给企业提供更具针对性的、高质量的纳税服务，尽心尽力为企业的持续、健康发展创造更好的投资环境和税收环境，促进工业结构转型升级与税收增长协调发展。

参考文献：

1.郭婧：《税制结构与经济增长—基于中国省级数据的实证研究》，《中国软科学》2013年第8期。

2.吴秋余：《税收增速换挡经济结构优化》，《人民日报》2015年4月21日。

3.王海燕、刘兆征：《新常态下经济结构调整与财政政策取向》，《经济问题》2015年第5期。

课题组组长：李德平

课题组成员：曹文、曾耀辉、戴来贵、付江峰

第二篇：经济新常态下的财政政策对就业的影响

经济新常态下的财政政策对就业的影响

目录

1.导论 1.1研究背景 1.2 研究意义

2.财政政策与就业理论分析 2.1 就业的基本理论

2.2 财政政策对就业的作用机制 3.国外促进就业的财政政策研究 3.1 欧美及印度财政政策研究

3.2国外促进就业的财政政策对我国的启示 4.我国财政政策促进就业的现状分析 4.1目前我国存在的促进就业的财税政策 4.2 我国现行的促进就业的财政支出政策 5.对我国促进就业的财政政策的评价及存在问题 5.1目前我国财税政策所存在的问题 5.2财政支出促进就业效果低下 6.优化我国就业水平的财政政策建议 6.1高度重视就业问题

6.2继续发挥积极的财政政策促就业的作用 6.3充分发挥第三产业在促进就业中的作用 6.4健全就业与再就业的公共服务体系 6.5积极发展多种灵活的就业方式

1.导论 1.1 研究背景

2014年5月，国家主席在对河南考察后首次提出“新常态”观念。提出这一概念的背景是由于我国目前正处于社会主义初级阶段，时机和机遇很重要，在面对社会主义经济有了一个新的发展阶段时，我们要抓住机遇，保持平常心，用一种新的姿态。所谓新常态就是：首先、平衡增长速度，实事求是；其次就是采用新型高效的经济结构，对经济增长有效的经济结构；最后、要利用社会新型人才的新型创意对经济进行研究，开发更完善的经济结构模式。受制于经济新常态，就业也有了新常态：第一、新增就业岗位在新常态下存在不确定性。就业率的增长则会导致经济的增长，而失业率的增长就会拉低经济增长速度。也就是说，经济持续稳定增长是就业增长的前提条件，一定的增长速度才能产生一定数量的就业岗位。因此，当经济增长速度降为中高速时，每年新增就业岗位数能否保持对应速度的增长，也就存在不确定性。除了经济增速原因外，同时通过关停并转、重组等举措化解过剩产能也会对现有岗位造成冲击。第二、技术性失业将贯穿新常态全过程。技术进步在一定程度上导致失业。在我国经济发展进入新常态下，无论是推进经济结构转型和优化，还是推进创新驱动，科学技术应用到经济发展的各个领域是不可避免的。无论我们主动还是被动，工业4.0、智能机器人、互联网、云平台、大数据化、3D打印终究会来的，将会在社会的经济方面占有更重要的地位。应用新技术，对就业最大影响就是大大减少了对一般劳动力的依赖，转向对新型人才的需要。这就导致旧体制的劳动力将会失业。另外，现在社会企业大多数由于成本原因，就会选择机器代替人工。这样的做法也是大大加剧了失业人员的数量。最后，国家选择鼓励自主创业也是在解决就业的同时增加就业岗位。经济发展新常态下经济发展动力主要依靠创新驱动。党的十八大第一次将鼓励创业纳入就业方针，从中央和国家层面就确立了创业在就业中的地位，政府必然会从各方面更加重视创业，创业者也将迎来历史性的机会和机遇。如众筹、P2P网贷等为代表的新的创业模式，推动创业向更开放平台、更高水平、更大众化发展。第四、依托移动互联网是新常态下促进就业的主要渠道。目前，越来越多地方政府、企业利用线上发布就业创业服务信息。移动互联网与促进就业的结合正成为促进就业的新模式、新途径，21世纪互联网的进入有效地解决沟通问题，沟通更加方便。有效的节约了更多时间。作者看来，在经济发展新常态下，必须将就业与移动互联网结合，充分利用移动互联网，从新科技入手，实现互联网在就业方面的强项。

在经济新常态和就业新常态的形式之下，我国劳动力市场面临的巨大矛盾，并未得到太多的缓解。首先、就业总量矛盾。2012年开始，我们国家劳动年龄人口在绝对下降，以往无限的劳动量逐渐消失，我国进入劳动力缺乏时代。虽然劳动人口结构的这些变化，但是由于新型劳动力的窗口的缺失，劳动力缺陷在一定的时间内还不能得到缓解。然后、就业结构矛盾。主要表现是社会群体的就业矛盾，产业结构的调整与变化，技术型人才的矛盾这几个方面。最主要的就业难问题体现在高校毕业生的群体中。由于前期就业难问题没有解决，导致就业难问题逐渐加剧，慢慢地扩散到了我国的内陆城市。这就造成了就业难的一种常规状态。对于高校学生而言，就业难表现得更加严重，尤其是一些重点大学的211、985等工程学校的高材生，由于社会结构及结构的调整，导致社会普通人才供不应求，由于一般重点高校培养的技术高端人才，工程师等方面的人才是极个别的，对于新兴行业需求量毕竟是有限制的，需要高能力人才，所以在新兴产业的快速兴起导致高端技术人才供不应求。而对于传统产业的普通人才大量增加，这个现象就加剧社会劳动力矛盾的出现。1.2 研究意义

国民就业是我们国家经济水平提高的具体要求，只有解决国民的就业问题，国家才能长期的发展。所以，就业对于国家、个人来说都是非常重要的。只有通过就业，才能区分社会的人才，各阶层人才通过社会就业达到实现自我价值的途径，通过就业，才能使得人生的精彩与完整，拼搏的精神才能体现，对于中国人口大国来说，就业问题更是需要重视的。目前，我国需要解决的是现在存在的大规模失业问题，这将是一场长期的战役，站在长远的角度上讲，解决我国失业问题，是一项必不可少的功课，根据市场经济体制的要求，建立一套适合我国劳动力发展的有效机制，全方面的保障群众利益。

解决就业问题不能只依赖于市场的自我调节，还要在于政府的宏观调控。主要体现在以下几点：第一、政府干预市场是必要的工作；第二、对于政府来说，解决就业问题就是解决民生问题，同样是政府的职能所在；第三、就业问题影响着群众的方方面面，也是群众生存权利的表现。政府需要制定一些解决手段调控市场的失业问题，以保障民生生存权利。不难看出，财政政策是对解决失业问题的一把利剑，要充分的发挥财政政策以便解决民生问题。政府也在这样的社会环境下颁布了一系列的财政政策，比如：西部大开发的措施以及中部崛起的战略政策，充分利用财政政策的作用发挥作用机理；政府对教育平台的投资，直接提高人才的就业水平以及就业能力；创新社会劳动保障制度，对有效劳动力进行二次开发；通过税收政策的改革，实施对社会弱势群体的社会保障等等。这些措施的实施在一定程度上保障了民生问题，但是在实施过程中暴露出一系列的缺陷，需要在完善政策，结合社会环境，编辑更好地民生问题解决宝典。基于就业问题的重要性和就业形势的紧迫性，我国政府在创新就业方面担任了一个重要的角色。在实施过的财政政策问题中，表现出了许多的不完善当然也有一定的成效，这些都是实践后的结论，给后期工作带来有利影响，能够使财政政策执行的更有说服力，具有实践基础的铺垫，相信会带来较大的成效。从一方面来说，对于促进就业的财政政策是有相当大的理论贡献，也给财政政策研究做铺垫更能有效的完善财政政策。从另一方面来说，高效的完善了财政政策研究，财政政策的完善，极大地提高了就业水平，也减缓了市场就业难的问题，也是为国家调控做出的一份贡献。

2、财政政策与就业理论分析 2.1 就业的理论分析 2.1.1 就业的内涵

理论界对就业的定义有所不同。国际劳工组织（International Labor Organization）觉得，劳动年龄人口是社会就业的主体，而目的就是为了获得更多的收入和利益。对于劳动者就有以下特点：首先，就业人员和公司形成雇佣关系。无论何种企业雇佣形式下，都存在就业。其次，就业与当局形式有关，就业体制严重影响到就业关系，但是无论体质怎么变化，社会上依然存在就业关系。然后，一些不属于雇佣关系的劳动不属于国家规定的雇佣关系。最后，就业不受经济部门的限制，在社会上的任意一个部门工作，都是属于劳动就业的。

2.1.2 古典学派的充分就业理论

古典学派的理论是，如果在这个竞争社会中工资是有一定的弹性的，那么社会市场就不会出现失业的现象。只要劳动者接受受雇商家的利润报酬，就不会有失业的说法。古典学派理论主要依靠萨伊定律为背景，萨伊定律就是认为在人类的需求中，自己会给自己创造价值。就犹如在市场上的市场交易一样，货币只是一种替代物，在交易中呈现一种代换作用，这就是社会的一种平衡状态，供给=需求。不会存在产物过剩浪费的现象。有的学者通过对萨伊定律的研究发现，资本主义市场可以通过对市场机制的调节来达到就业的调节。将社会上的一些列资金流动起来，形成一个良好的资金循环体系，使社会能够自助循环，消费水平也将会提高，这样就会降低失业率。古典学派还是一个以庇古的就业理论为背景的学说，只要在社会市场中存在竞争关系就会有劳动力的不断循环，企业需求量就会与劳动力数量达到一个平衡的状态。庇古的就业理论观，在经济市场中的核心是“竞争”，只要经济市场存在竞争，就会有劳动力的调整和需求变化，在保证企业有利可图的情况下劳动者接受工资，就能达到没有失业率。失业分为两种情况，第一种是主动失业，就是指在企业中认为企业的标准不符合自身标准，或者是企业达不到我的标准，对更高企业的追求，这是现在大多数年轻人的心态。第二种是企业原因，企业在某一种情况下认为该员工不符合企业标准，对企业没有任何利益，所以这就会被企业辞退。所以，导致失业原因有多种，客观和外观都有。2.1.3 凯恩斯有效需求不足理论

该理论认为社会上之所以会出现就业压力，归根结底就是社会需求不足，研究增加就业岗位实际上就是研究社会需求，只要能够增加社会需求，就不存在就业压力之说。凯恩斯运用数学函数的方法，将社会供给量与社会需求量之间的关系用一种函数关系表达出来。利用该函数可以明朗的表示出就业岗位数量与社会需求之间的内在关系。有效需求与社会就业岗位呈现正比例相关关系，社会需求量增加，社会就业岗位数量就会相应的增加，社会有效需求量减少，社会就业岗位也会随之减少，从而产生较大的就业压力。一般情况下，社会上的实际岗位需求量都要高于失业人口量，势必会出现一部分失业人口。而社会有效需求量的影响因素主要有国家宏观经济政策，财政政策，税收政策，经济发展水平，老百姓生活水平，收入状况决定了购买力的大小。最重要的就是老百姓的收入状况，收入高的话，满足了基本的生活要求之后，老百姓才会有多余的资本来享受更高层次的生活追求，从而加大社会有效需求，进而增加就业岗位。作者认为只有社会整体富裕了，绝大多数人的生活水平处于一个较高的水准，人群购买力增大，就业压力就会减小。然而依靠市场经济的自身发展，自身调控，肯定会随着各种影响因素的变化，而产生较大幅度的波动，政府为了维持市场经济的平稳运行，使失业水平尽量维持在一个相对较低的水平，就必须想办法增大社会有效需求量，常用的方法就是由政府财政出资，向市场投入资本，拉动内需，增加市场有效需求，从而制造更多的就业岗位。凯恩斯按照自己的理论，得出结论，政府在公共基础建设和社会保障上面增加投入，也会引起相关一系列行业的规模扩大化，从而产生更多的就业岗位，环缓解社会就业压力。

凯恩斯理论认为经过一系列的研究和实践得出了非常有用的经济理论，为许多国家解决本国就业压力提供了有效的方法，许多国家将凯恩斯的理论应用到本国的实际就业问题中去，确实取得了明显的效果，但是他们也发现该理论还是存在一定的缺陷的，扩张性财政政策的连续使用，会引起通货膨胀，也会造成一定程度上的失业。2.1.4 新古典综合派的结构性就业理论

托宾根据市场反馈的消息综合多个角度分析得出社会失业人员增多以及市场通货膨胀的原因。托宾通过发现了解到，市场上的经济流动主要依靠劳动市场和企业雇佣市场的形成，而主要的影响因素是市场上的雇佣关系的工资以及企业生产利润，在工资和物价同时上升的时候，导致劳动工人技术原因造成的失业问题，再后来这种现象急剧演变，最后就是一种常态，导致整个市场职位空缺，工资上涨。经济学家希克斯根据市场劳动结构进行了全方位的分析，重点指出工会组织在劳动市场中的有利因素。希克斯还说在市场经济的发展中，必然会有劳动力短缺的现象，这就导致劳动力供不应求，这也会造成部分劳动力工资上涨。这就要求工会组织发挥其社会作用，根据“公平性原则”对社会市场进行宏观调控，尤其是对工资的普遍上涨进行控制。希克斯提出，社会劳动力的损失减少，也是为了降低整个市场上的劳动力失业率，能够使经济稳定增长，应该采取以下措施：在投资中带动市场劳动力的发展解决失业问题；多开发一些国际市场，以便增加更多的国民就业岗位；国家机关大力支持并且鼓励小型企业自主创业，解决自身就业问题的同时也是增加就业岗位。加尔布雷思说社会劳动力失业的根本性原因在于经济体制的不合理，市场经济体制与劳动体制的相互间矛盾，要想解决社会劳动力失业问题首先要解决根本间的矛盾问题，内部矛盾的引起就会加剧市场宏观矛盾的爆发，最终倒是市场人才的损失，经济增长减缓，整个市场体制破坏。针对以上现象加尔布雷思提出几点建议：首先、提高市场本市的调控能力，赋予相关组织更多权利。其次、改变市场经济状态，完善一部适合市场经济的体质，最后、市场经济一定要通过强制行为进行有效控制。萨恰罗波洛斯针对现有的市场现状提出政府应该从两个途径增长职业数量：培养高素质人才，适应社会劳动需求；改善现有职业环境，使之接近好的职业环境。

2.2.4 发展经济学的就业理论

威廉阿瑟，刘易斯研究了发展中国家的就业现状，总结出了二元经济的发展理论：他们的观点为发展中国家的经济是通过两个部分所构成的。这两个部分分别为：传统部门和现代部门。传统部门是由农业与不太复杂的商业服务点，有大量的弊端，比如失业率较高，生产力不够发达，而且所赚的钱特别少，仅仅只能够生活而没有双亲的，现代部门是指以利用发达科技的建筑点，服务点，餐饮业和农业。目前，科技不断创新和综合国力的提高。很多农民工都从农村走向了大城市，这样也使传统部门的劳动力的人数大大降低。发展中国家的劳动力所呈现出的曲线也将变为符合当前形势，需要的正比例趋势，而且使两个部分的劳动力所呈现出的曲线也将变为符合当前形势需要的正比例趋势，而且使两个部门的劳动力人数达到平衡，使如今的就业率明显提高，迈克尔p多德罗认为农民工走向城市的主要影响因素有两个：城乡的收入的不均衡和在城市中的立足。随着工业化，现代化的发展，越来越多的人涌向城市，但是城市的职位空缺毕竟是有限的，人口的增长远远大于职位的数量。势必会有一部分人无法找到工作。目前来看，一方面限制农村人口向城市的转移，另一方面过大城市就业岗位才是解决就业压力的有效办法。

2.2.5 供给学派的就业理论

供给学派是以经济自由主义思潮中而产生的，它的中心思想为失业率的提高是由于社会所提供给的岗位不够所导致的，而且存在商品竞争的能力越来越差劲的现象，产生这些现象的主要原因为储蓄率降低和技术变革减缓。供给学派明确的论述几个观点：减少税收，遏制有关部门的开销，减少税收的准确性，我们可以由以下看出：在短时间内会引起财政收入的降低，但是可以使投资资金变多和有效调动广大人民群众的积极性，促使总产量和就业量的有效增长，供给学派还有另外一个观点为降低个人所得税的好处要比降低公司所得税的大得多，遏制有关部门的开销的。最终，是要达到有关部门的开销数额降低的目标或有关部门的开销数额增长率有所下降。

2.2财政政策对就业的作用机制 2.2.1市场缺陷要求政府干预就业

由于我国社会主义市场经济自身存在的一些缺陷和不足，导致我国的人力资源市场现实中存在许多不可调和的矛盾和难以解决的实际难题,单纯的靠其自身的调节能力是无法解决的。此刻政府的宏观调控职能就体现出来了，由于市场经济自身调节并不能使社会主义市场经济维持稳定发展，常常会出现市场供给与市场需求不平衡的情况，这种情况下，市场就会出现较大的波动。所以政府你有必要在适当的时候给予适当的干预，以维持市场经济的平稳。当然，政府的干预，并不是强制性的硬性规定等，而是作为市场上的一种经济影响因素，运用经济手段对市场经济的发展趋势起到调控的作用，诱导其平稳运行，同时也保障了社会的稳定。2.2.2解决就业问题是政府实现其社会管理职能的需要

政府作为国家政治经济的实际管理者，有义务将社会环境维持在一个安定有序的状态中。而社会经济是影响社会安定的一个重要因素。相应的社会就业状况对社会经济，社会安定产生的影响就不可忽视了。如果社会就业状况不好，产生大量无业游民，这势必会成为社会安定的隐患因素，试想一下，大量的人员没有工作，但是这部分人一样要吃喝吧，他们也会有生活需求，物质需要，而社会又无法给他们提供相应的就业岗位，没有正当途径获取财富的情况下，必然会有一部分人铤而走险，走向犯罪的边缘。因此，对于政府来说，解决就业问题就是维护社会安定，实现经济平稳的有效手段。

2.2.3解决就业问题是政府保障人的生存权利的重要体现

作为一名国家公民，任何人都有自己生存的权利，国家政府作为管理机构也有义务和责任，维护每个公民的生存权利。人类作为一个文明群体，制定有各种各样的法律法规，来规范人们获取生存资源的手段，在正常的秩序下，公民必须依靠正当手段来获取生存资源。政府也有责任引导公民使用正当途径获取资源。所谓“君子爱，财取之有道”就是人类先贤从道德层面上对人类提出的获取资源的手段规范。政府肩负着调控社会经济，解决社会就业问题的重大责任。2.2.4财政政策促进就业的原理

建国初期，国家实行的是计划经济，当时政府对国家经济掌控力度很强，实现社会主义市场经济以来，政府对社会经济主要起调控作用，当市场上就业环境不好时，政府只能从经济政策方面进行调控，比如放款中小企业发展限制，给予小企业一些帮助，促进其规模扩大，从而创造更多的就业岗位。财政政策在调控社会经济，促进就业方面占有非常重要的地位。

1．财政支出政策

政府除了从财政政策方面影响社会经济和就业状况外，还可以通过财政支出来影响就业，比如政府采购，以及社会公共基础建设，道路修建等，也能造就很大一部分就业岗位。总的来说，财政支出的不同组成部分对就业的影响程度也是不同的。

第一，为了拉动经济，政府财政支出对于社会就业状况具有明显的改善作用。政府投资项目主要是大型的基础设施建设，高铁，公路等周期性很长的的建设项目，一方面增加就业岗位，另外一方面也能极大的拉动内需，刺激国内经济发展。

第二，政府在采购方面的财政支出也会对经济发展，社会就业具有很好的促进作用。因为政府的采购金额一般都是很大，政府对哪个行业的产品进行大力购买，就会相应的对该行业产生强大的推动作用。相应行业的就业状况就会得到明显改善。

第三，政府财政支出的另外一个重要组成部分----转移性支出，它对社会就业也能起到极大地促进作用，所谓转移性支出是指，政府对于各行业的财政补贴，不如我们所熟知的“家电下乡活动”，政府会按照一定的比例予以补贴，从而促进电器行业的发展，以及政府在农业上的各项补贴，社会保障等都会在一定程度上促进经济发展，拉动经济发展，促进社会就业。

2．财政收入政策

国家最重要的收入来源之一就是国家税收。国家税收通过相应的税收政策来调控，相应的运用国家财政政策对市场经济进行影响也是最直接的手段之一。所以税收政策也可以在一定程度上影响国家经济和社会就业状况。从税收政策入手，可以衍生出一系列的促进就业的手段，比如，通过降低税收来刺激和促进消费，拉动市场需求。或者通过对相关行业的减税，来促进该行业的发展，从而是那些劳动力需求极大的企业得到发展，规模扩大化，进而产生更多的就业岗位，制造更多的就业机会。究其原因，现如今，社会上失业人员增加的原因是，社会经济发展很快，企业转型也很快，很大一部分劳动者跟不上时代的脚步，无法适应心得市场环境，而被淘汰。政府可以从此着手，相应的减少企业培训人才方面的税收，是企业能够有更多的资金用于人才培养，这样不仅能解决社会相关人才缺乏的问题，同时还能使一大批人重新获得就业机会，缓解社会的就业压力。

3、国外促进就业的财政政策研究

纵观世界各国面对就业压力所采取的应对措施，由于各国基本国情的不同，市场经济的差异，所采取的解决就业压力的方法亦不尽相同。在此，选择两个发达地区欧盟，美国和两个发展中国家作为研究对象，研究他们所采取的解决就业压力的方法。

3.1美国促进就业的主要财政政策

美国经济专家认为，美国经济出现就业问题的主要原因就是国内需求不足，解决此类问题的办法就是加大政府对社会经济的干预力度，由政府财政出资刺激消费，促进国内经济发展，增大国内经济需求。以此来弥补资本市场经济自身的不足。

1、以政府投资计划为主要内容的就业促进政策

在2009年通过的《美国复苏与再投资法案》推出亿美元的经济刺激计划提出未来两年内创造万个就业岗位为首要目标。在经济剌激计划中，以减税、对地方政府的援助和基础设施建设为主。该计划资金的都用于刺激美国的消费需求，在美国消费需求是对美国经济贡献率最大的因素，因此美国的刺激计划可以说是对症下药。美国的经济剌激计划也注重了短期政策和长期政策的搭配实施，确实了政策实行的长期稳定和有效。

2、以绿色经济为主的产业升级以再造美国政策美国的产业升级是以发展绿色经济、高科技产业为重点。旨在用绿色经济降低产能消耗，降低生产成本。通过高新技术产业培育新的经济增长点，从而带动经济发展。绿色经济复苏计划是一项为期年的计划政策。这个了绿色的经济复苏计划将在两年多的时间内启用大约亿美元，投资领域主要是至少六个环保项目的基础设施领域建设。通过这项扩张财政在环保基础设施的投资，将会为美国创造至少200万个新生岗位。

3、以挽救美国中产阶级的社会政策 美国的社会结构呈现中间大，两头小的特点，即中产阶级在社会结构中占据很大的比例。中产阶级一直是美国消费、纳税、劳动的主力群体。但是，随着年金融危机的爆发，美国的中产阶级面对着有史以来最大的危机。重新塑造美国中产阶级直接关系到美国经济复苏计划的成败。美国为拯救中产阶级釆取了一系列的政策：规定一种新的美国就业税收抵免政策即对美国公司提供一个新的临时的税收信贷，在年和两年间，企业每提供一个新的就业岗位可以减免当年美元的所得税政策。

4、强化美国工会力量的就业保障政策

美国的公会一直在美国经济中扮演着维护劳动者合法权益的功能。尤其在经济危机的背景下，保护劳动者合法权益是十分必要的。奥巴马上台执政以来，美国公会也积极消除金融危机给经济社会带来的不利影响，努力捍卫会员和劳动者的合法权益，同时抓住有利时机，解决自身发展中存在的问题，取得了巨大成功。奥巴马政府时期，通过了雇员自由选择法和医疗改革法及健康家庭法，保护劳动者的合法权益。3.2欧盟促进就业的主要财政政策

相对于美国失业的原因，除了经济持续不景气，欧盟失业的原因比较复杂，坚持紧缩政策；产业结构调整；有许多矛盾的劳动力市场；老龄化趋势和高失业救济制度；欧盟治理机制的局限性和不足之处。所以欧盟就业政策主要是围 绕劳动者。

1、欧盟委员会层面的对策。2008年金融危机发生后，在整个欧洲的层面上，欧洲委员会和其他机构也提出了应对危机的对策，加强成员国之间的合作，发挥欧盟基金支持的作用，并制定危机后欧洲劳动力市场如何长期发展的策略。首先，2008年11月，欧盟委员会推出了《欧洲经济复苏计划》。该计划主要目标一方面是保障就业，另一方面是刺激经济的长期发展。该计划针对劳动力市场的措施是计入18亿欧元用于改善劳动力市场状况，重点是对低劳动素质工人的培训，以及对提升劳动技能、自主就业的就业者的补助，并呼吁加强欧盟成员国之间的合作。其次，充分利用欧共体时期就已经存在的主要政策工具一欧洲社会基金。2006年，欧洲议会批准成立了总额为35亿欧元的欧洲全球化基金，以帮助欧洲企业应对全球化和缓解失业。为了进一步更好的发挥欧洲社会基金的作用，2008年12月，欧盟对欧洲社会基金做出调整，将受益范围扩展到受金融危机影响而失业的劳动者，并将救助期限从12个月延长到24个月。2009年，申请欧洲全球化基金的成员国国家从2008年的5个飙升到2009年的20个，资金总额达1.5亿欧元。第三，里斯本战略的实施，以及欧盟2020战略，实现长期的劳动政策协调。欧盟委员会自20世纪90年代就不断推行各种促进劳动力市场一体化和改善劳动力市场状况的措施，最为著名的是2000年开始推行的里斯本战略，但是随着金融危机的爆发及其后续影响，里斯本战略并没有达到预定目标。结合应对金融危机和对欧盟劳动力市场长期的考虑，欧盟委员会于2010年3月提出了“欧盟2020”战略。其中就业方面的主要内容是：20-64岁劳动力人口的就业比例从69%至少上升到75%，辍学率从现在的15%减少到10%，岁受高等教育的人口比例从31%至少增加到40%。在新战略中，欧盟委员会会定期对成员国的落实方案进行评估并提出具体建议。

2、被动劳动力市场政策。这类措施属于短期应对措施，即在出现失业后，运用财税政策保障失业工人的基本生活水平，减轻失业的不利影响。（提高劳动市场灵活性。欧盟最先实行的措施是调整每周工时以应对失业。金融危机下欧盟大部分国家平均周工时降低超过2小时。除了降低劳动工时，政府也鼓励企业多雇佣非全日制工人。通过非全日制工人就业数量的上升抵消全日制工人的失业。（财政政策领域的被动政策。大部分成员国都充分运用财政政策发挥政府的调控作用，比如充分发挥社会保障系统的稳定器作用，西班牙葡萄牙延长社会保障时间，瑞典保加利亚等国家降低社会保险费同时允许推迟缴纳社会保险费等。在税收政策方面，整体上降低税率，并针对不同的人群制定不同的税收政策，通过税收政策鼓励失业者自主创业，从而创造更多的就业机会。

3、积极劳动力市场政策。劳动素质低的劳动者在金融危机中影响最大从而拉高失业率，因此提高劳动者素质以满足市场不同需求是劳动力市场长期健康发展的保障。金融危机下更凸显了教育和培训的重要性，政府应与时俱进，加大对劳动力素质的投入，使得劳动力满足市场的不同需求。比如，葡萄牙等国家幵始实施在职培训，罗马尼亚则调查市场需求并设计相应的培训课程，荷兰立陶宛等国家改革高等教育课程以适应市场需求，同时各国鼓励社会团体和民间组织充分发挥在培训中的作用。3.2 印度促进就业的主要财政政策

印度根据本国劳动力市场的自身特点，因地因时制宜，为发展完善本国的劳动力市场、提高就业率、维护社会和谐制定了一系列的相关政策。作为与中国最为相似的发展中国家，印度促进就业的财税政策值得我国借鉴。

1、中央政府从宏观角度根据国情制定灵活的就业政策。首先，制定和完善相应的法律法规以保障劳动者的合法权利，比如关于社会福利、失业保险、退休医疗金等。2006年印度开始实施《全国农村就业保障法》，该法案规定政府每年为贫困家庭提供至少100天的工作以保障基本生活需要。其次，实行计划生育，减少人口增长速度。印度人口增长的主要原因是由于观念落后。最后加大教育投入，提高劳动者的素质。印度“第十一个五年计划”（2007-2012年）将提高教育经费占国民收入的比重，第十一个五年计划累计教育投入预计达到2.7万亿卢比，是上一个五年计划的5倍。

2、地方政府主要实施农村扶贫计划和城镇贫困人群就业项目。在农村地区主要是基础设施建设，提高民收入水平，缩小贫富差距。2011年印度与世界银行签署了10亿美元的扶贫协议，以帮助实施国家农村生计计划，该计划集中印度最贫困的12个邦，计划用10年时间使7000万家庭脱贫，惠及3.5亿人。2013年，印度计划直接向穷人派发现金。在城镇地区实施城镇工资就业项目和自我就业项目。城镇工资就业项目主要是为贫困线以下的劳动人群提高最低的生活保障。自我就业项目主要是为那些没钱的自我就业者提供银行贷款和补贴，主要扶持服务业人群。

3、高校方面积极调整高校教育发展战略，以质量促公平。首先，初等教育实现八年义务教育，改进办学质量，提高教师质量。其次，中等教育改变单一结构。印度将最低教育标准扩展到十年级，优化资源布局结构，扩大教育资源覆盖面；发展县级教师培训体系，提高教师业务素质，到2012年，印度师生比例达到。最后，高等教育争创世界一流大学。印度一五”教育划明确提出年高等教育入学率达到1：25，加大教育投入，改革教育模式，培养学生多种技能，提高教育质量；对高等教育收费坚持适度收费和差别收费的原则。

4、社会方面以培养应用型人才、建立就业服务体系为目标。印度社会职业培训公司以市场需求为导向，通过对市场的调查分析并预测将来的人才需要再进行课程开发，主要采取非正规教育的方法。亚洲最大的IT教育培训机构一印度公司目前在全球有3000多家培训机构，每年培训50多万软件人才，紧跟世界潮流。印度就业服务机构作为劳动市场中介机构，不断完善就业评估体系和就业发布机制，在职业介绍、人才培训、资格认证和就业咨询方面发挥着重要的作用。3.2 国外促进就业的财政政策对我国的启示

由于各国的具体国情不同, 所以, 不同国家采取了不同的就业政策。尽管如此, 各主要国家在扩大就业方面还有很多共性: 政府重视;在产业结构调整方面, 远近期利益兼顾;鼓励中小企业发展;重视对失业人员的技能培训和再教 育;重视社会保障体系的建立和完善;劳动力市场的建立;灵活多样的就业方式;政府增加公用事业的投资, 向社会提供更多的就业机会等。在借鉴国外就业先进经验的基础上, 结合我国具体国情, 可以采取一些相应措施, 降低失业率, 提高全社会就业水平。

1、稳定现有在职员工的数量, 增加就业与失业的缓冲带。目前很多单位把改革、发展等同于企业减员, 其实不然, 高科技行业、资本密集型行业或技术密集型行业以及隐性失业较高的行业或单位减少在职职工人数可以提高单位效益, 但绝大部分服务性行业或一些劳动密集型行业, 提高效益就不一定非要采取减员的方式不可。即使目前在职人员的知识结构与行业发展脱节, 也可以采取在职培训等后续教育提高员工的业务水平, 因此, 目前阶段,国家劳动部门应大力鼓励单位对在职职工的后续劳动技能教育。同时, 各单位建立人才调剂中心, 作为单位辞退员工之前的缓冲带, 该中心一方面负责对在职员工工作技能培训工作, 另一方面, 负责单位内部富余人员的调剂工作, 一定期限后例如2 年仍未重新上岗或不服从工作调剂, 可以把这部分人员推向社会, 按失业人员对待。

2、千方百计增加就业机会, 提高就业率。从国外经验看, 尽管市场经济国家一般利用市场手段作为解决就业问题的主要手段, 但政府部门也往往成立专门机构, 制定相应政策, 为扩大就业创造良好的外部环境。为此, 建议我国政府在解决失业问题时采取以下措施:(1)增加公益性就业和基础性行业的投资。这样既有利于短期内增加就业机会, 还有利于改善居民生活, 同时也为国家长期发展奠定基础。(2)逐步放开国家行业垄断的数量, 吸引非公有制企业向这些垄断行业或部门投资。(3)劳动部门加强宣传, 转变就业观念, 鼓励多种形式的用工制度。(4)兼顾国民经济长期发展和结构升级的需要, 大力发展第三产业。(5)发展非公有制经济成分, 在税收、贷款等方面为自主创业给予优惠。

3、根据产业结构升级需要, 对下岗失业人员进行职业教育。(1)对失业人员进行思想观念教育, 重新树立工作岗位不分地位高低的思想。(2)根据产业结构调整和升级的需要, 责成有关部门负责失业人员的技能培训, 为鼓励下岗失业人员参加后续教育, 国家应对下岗失业人员提供免费培训, 提高其社会适应能力。(3)根据各地区经济发展情况和劳动力需求状况, 及时调整劳动力地区布局,缓解失业压力。(4)鼓励高科技产业等新兴产业的发展。(5)大力发展教育事业。鼓励非公有制经济成分兴办教育事业, 短期内可以增加就业机会, 有助于国民经济的长期发展。(6)大力发展第三产业。

4、社会保障制度的建立和完善。从实际情况看, 目前的保障体系存在覆盖面小、保险费收缴困难、费用偏低等问题。为此, 提出以下建议:(1)继续执行强制性措施, 加大政策检查力度, 扩大社会保险覆盖面, 提高社会保险金的收缴比率。(2)区别失业保险和失业救济。参加社会保险失业人员一定期限内(如2 年内)可以领取失业保险, 为失业人员提供生活保障。(3)注重社会保险基金的保值和升值。

5、劳动力市场的建立和完善。(1)建立全国统一的劳动力市场, 扩大劳动力市场容量, 在全国范围内实现劳动力供求信息互通共享, 便于劳动力在行业之间、区域之间流动。(2)完善劳动力供需信息收集手段, 缩短下岗失业人员待业时间。(3)提供职业技能培训、职工档案托管等服务内容, 采取供需见面会、个别职业介绍等方式, 促进失业人员再就业。

6、加速小城镇建设速度。广大农村的隐性失业人员构成失业队伍的主要组成部分, 对这部分人员合理引导既可以提高农村劳动生产率, 还可以充分发挥这部分劳动力的作用。建议各地区因地制宜, 把当地的乡镇企业集中起来, 加速小城镇建设速度, 发挥城市规模经济优势, 既减少了环境污染, 还可以吸纳当地的劳动力。4.我国财政政策促进就业的现状分析

4.1我国现行的促进就业的财税政策

4.1.1 促进下岗失业人员再就业的财税政策

促进下岗失业人员再就业的财税政策主要包括促进弱势群体就业，如通过提供小额贷款、减免税费等促进自主创业和自谋职业。具体体现为：《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）中规定：各省、市、直辖市、自治区和地级以上城市，要由同级财政筹集资金，建立下岗失业人员贷款担保金，政府确定担保机构；除了国家限制的销售不动产、建筑业、房屋中介、广告业、娱乐业等行业外，对从事个体经营的下岗失业人员，给予 3 年内免征城市建设税、营业税、教育附加税和所得税，并免征证照类和管理类的各项行政事业性收费；各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及的各种服务性收费，要按照最低标准收取，严禁强制服务和强行收费；为自主创业和自谋职业的下岗失业人员提供小额贷款，一般为 2 万元左右的贷款额度，最长 24 个月的贷款期限。《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36 号）规定：对持有《再就业优惠证》的从事个体经营自筹资金不足的人员，提供小额贷款，一般为 2 万元左右的贷款额度，最长 2 年的贷款期限，到期可根据需要展期一次。对持有《再就业优惠证》的下岗职工从事经营的（除了国家限制的销售不动产、建筑业、房屋中介、广告业、娱乐业等行业）给予 3 年内免征城市建设税、营业税、教育附加税和所得税，并免征证照类和管理类的各项行政事业性收费；对于其他申请小额担保贷款的其他城镇登记失业人员，若是从事微利项目的，可给予中央财政和地方财政各承担 25%的共 50%的贴息。

3.2.2 鼓励企业吸纳就业、安置富余劳动力的财税政策

《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》规定：对商贸企业、服务企业(除广告业、房屋中介、典当、桑拿、按摩、氧吧外)、劳动就业服务中的加工企业以及街道社区具有加工性质的小型企业实体，在新增就业岗位中，当年新招用持《再就业优惠证》人员，与其签订 1 年以上劳动合同并依法缴纳社会保险费的，按实际招用人数，在相应期限内定额依次扣减营业税、城市建设维护税、教育费附加和企业所得税。期限最长不超过3 年，由各省、自治区、直辖市人民政府根据本地区实际情况在此幅度内确定具体定额准，一般为每人每年 4000 元，可上下浮动 20%。对 2005 年底之前核准享受再就业减税政策的企业，在剩余期限内仍按原优惠方式继续享受减免税政策至期满。对符合贷款条件的劳动密集型小企业，在新增加的岗位中，新招用持《再就业优惠证》人员达到企业现有在职职工总数的 30%以上，并与其签订 1 年以上期限劳动合同的，根据实际招用人数，合理确定贷款额度，将可获得最高不超过人民币 100 万元的财政贴息贷款。《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中要求：鼓励服务型企业（国家限制的行业除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3年内根据招用人数按应缴所得税的一定比例减征企业所得税；对各类服务型企业（包括商贸、餐饮、服务业，国家限制的行业除外）新增岗位新招用国有企业下岗失业人员，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门审核后，从再就业资金中按招用人数提供为期 3 年社会保险补贴；对新办的服务型企业（国家限制的行业除外）当年新招用下岗失业人员达到职工总数 30%以上，并与其签订 3 年以上期限劳动合同的，经劳动保障部门认定，税务机关审核，3 年内免征企业应缴纳的营业税、城市建设维护税、教育费附加和企业所得税。

3.2.3 促进大学生就业的财税政策 《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》(国办发[2009]3 号)要求,各级政府要高度重视大学毕业生就业问题，积极拓展就业渠道，完善落实各项扶持政策，鼓励高校毕业生到城乡基层、中西部地区、非公有制企业和中小企业就业，鼓励自主创业，鼓励骨干企业吸纳和稳定高校毕业生就业，鼓励承担国家和地方重大科研项目的单位积极聘用优秀高校毕业生参与，延长其学习和科研相结合的时间。对接纳大学生实习的企业，由地方财政按一定比例进行扶持，对实习期间的大学生给予一定的生活补助;对各地建设的投资小、见效快的大学生创业园和创业孵化基地，政府给予相关政策支持;对困难家庭的高校毕业生，高校可根据实际情况给予适当的求职补贴，对其实行一对一职业指导、向用人单位重点推荐、公益性岗位安置等帮扶措施，按规定落实社会保险补贴、公益性岗位补贴等就业援助措施。《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》，明确规定:对高校毕业生在其毕业起三年内进行自主创业的，可享受减免税的优惠政策。对持《就业失业登记证》从事个体经营的人员，自 2011 年 1 月 1 日起，可享受减免城市维护建设税、营业税、个人所得税及教育费附加，税收减免期限最长为 3 年。

3.2.4 完善公共就业服务的财税政策

《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36 号）中要求：广泛发动全社会教育培训资源，为城乡劳动者开展多层次、多形式的职业培训，并积极推行创业培训，对有创业愿望和具备创业条件的城乡劳动者开展创业培训，并提供小额担保贷款、减免税等优惠；为创业培训结业者提供小额担保贷款资金扶持，努力做好后续服务；政府投资开发的公益性岗位要优先安排就业困难对象，在公益性岗位安排就业困难对象，并与其签订一年以上期限劳动合同的，按实际招用的人数，在相应期限内给予社会保险补贴；各地可根据实际对就业困难对象在公益性岗位工作的提供适当的岗位补贴，补贴标准由当地政府确定所需资金由地方政府解决。

4.2我国现行的促进就业的财政支出政策 4.2.1财政支出影响就业的机理

概括来说，财政支出是指政府及其所属公共机构的开支。它与政府的诸多特性和制度密不可分。政府是维护和增进社会公共利益的公共机构，拥有着管理社会经济的多项职能，在社会经济运行中起着不可或缺的作用。按照财政支出的经济性质分类，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出两类。政府购买性支出，又可分为消费性支出和投资性支 出。在市场经济中，政府购买性支出会影响私人部门的资源配置，是政府用来调节资源配置的主要手段。一方面，政府购买性支出会产生挤出效应，当经济已处于充分就业时，政府占用会排挤或挤占私人部门占用，由此产生挤出效应的经济现象。另一方面，当政府进行投资性支出，将财政资金投入到具有较高外部性的公共设施、基础性产业和新兴产业时，政府购买性支出便会改善投资环境，产生乘数效应。转移性支出是政府调节收入人品的重要手段，具体形式有：养老金支出、失业救济金支出、补贴支出和公债利息支出等。转移性支出是改变企业之间和个人之间收入分配状况的重要手段之一。

总量性财政支出政策是指政府通过改变财政支出的总量来影响社会总供给和总需求。当政府采取扩张性的财政政策，利用减税或增加财政支出来刺激社会总需求时，政府通过增加对公共工程的支出、商品劳务的购买以及个人的转移性支出，在增加了社会总需求的基础之上还间接带动了民间投资，进一步扩大了需求总量。此外，财政支出政策的乘数效应使得经济得到进一步的增长，相应的增加了企业对就业量的需求，缓解了就业压力。中性财政政策是指保持财政收支大体平衡的政策，适用于在经济发展平稳期，财政支出和税收都保持相对的稳定状态，此时从就业效应的角度看来，可以通过改变财政支出的结构来实现对就业的调节作用。由此可见，财政支出总量的增加会刺激社会总需求，并且在乘数效应的作用下使得总需求被进一步扩大，从而产生更大的就业效应。财政支出总量的减少会产生相反的结果，从而使缩减就业总量。但是财政支出政策对经济和就业的影响最终还是应该取决于各种政策组合的效果，财政收支政策的不同组合会产生不同的效果。4.2.2财政支出促进就业的实证分析

按照财政支出的经济性质，可以将其分为购买性支出和转移性支出两大类型，其中购买性支出又可以分为消费性支出和投资性支出两种。政府投资性支出所包含的项目有财政基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费以及增拨企业流动资金支出；消费性支出包含的项目有工业交通部门事业费、流通部门事业费、文体广播事业费、教育事业费、科学事业、卫生经费、其他部门的事业费、行政事业单位离退休经费、国防支出、行政管理费、外交外事支出、武装警察部队支出、公检法司支出以及城市维护费；转移性支出包含的项目有抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出以及政策性补贴支出。由于购买性支出体现的是政府的市场性再分配活动，而转移性支出是政府的非市场性在分配活动，在财政支出总额中，购买性支出比重越大，政府所配置的资源规模就越大，对生产和就业的直接影响就越大。按照上述分类标准，对历年统计年鉴中的财政支出进行分类，分别得到历年的消费性支出、投资性支出和转移性支出的数据。通过各类财政支出所占比重的趋势图可知，投资性支出在财政支出总额中所占比重最大，1990年时达到70%，随后一直稳定在这一状态，稍有起伏。从1998年开始投资性支出比重呈现出下降的趋势，到2007 年达到最低端的 51%，2007 年以后又开始逐步上升。究其原因是与我国财政所承担的资源配置职能分不开的。消费性支出所占比重大体上维持在 20%左右，并一直高于转移性支出，但从2007 年开始，消费性支出比重有下降的趋势，而转移性支出的比重有所上升，说明财政支出正在向着民生领域倾斜。在转移性支付中的社会保障和就业支出等比重逐年增加，到 2009 年已增加至7606.68 亿元。根据弹性的概念，定义三类就业弹性，分别是消费性支出的就业弹性，投资性支出的就业弹性以及转移性支出的就业弹性，根据财政支出变动所带来的就业量的变动来考察三类财政支出的就业效应。转移性支出的就业弹性波动幅度最大，在 1992年和1994 年间甚至变为负值。消费性支出的就业弹性在1992年间达到最高值，经过 1994 年之后趋于平缓，总体上维持在0.5左右。到

2006 年之后，消费性支出的就业弹性开始出现上升的趋势，到 2007 年达到 0.99 是近年来的最高值。投资性支出虽然有所波动但是整体上呈现出下降的趋势，自 2008 年的小幅上升之后，投资性支出的就业弹性已经达到历史的最低水平。投资性支出作为财政支出中所占份额最大的部分，其创造就业的能力却越来越低，未能对缓解我国的就业压力发挥有效的作用。5.对我国促进就业的财政政策的评价及存在问题 5.1我国促进就业的财税政策存在的问题 5.1.1促进就业的财税政策体系不健全

促进就业的税收优惠期限短，我国促进就业的税收优惠期限短，很多相关文件多具有暂时性，没有形成就业政策的系统制度框架，难以对就业形成长期的效果，如：根据《国务院关于进一步加强就业再就

业工作的通知》（国发[2005]36 号）中规定，对持有《再就业优惠证》的从事个体经营自筹资金不足的人员，提供小额贷款，一般为 2 万元左右的贷款额度，最长 2 年的贷款期限；《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12 号）中规定，对从事个体经营的下岗失业人员，给予 3 年内免征城市建设税、营业税、教育附加税和所得税，并免征证照类和管理类的各项行政事业性收费。政策的多变性和暂时性会造成不稳定，不利于就业政策的落实，并且财税政策的目标不仅要解决眼前的就业问题，更应该长期促进就业，因此，今后我国应建立促进就业的财税政策长效机制。

5.1.2促进就业的财税政策覆盖面小、范围窄

目前，我国财税政策的扶持范围较窄，扶持对象和优惠实体不够广泛，按照《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》(国发[2005]36 号)规定，可以享受再就业扶持政策的人员有: 国有企业关闭破产需要安置的人员；国有企业下岗职工；国有企业所办集体企业的下岗职工；正在享受城市居民最低生活保障待遇的城镇登记失业人员；1 年以上的城镇其他登记失业人员。财税政策的主要优惠实体为个体经营者、下岗失业人员等，而对城镇失业人员、毕业大学生、农村剩余劳动力等的扶持力度不够。享受财税政策优惠的企业也有一定界限，目前仅限于服务型企业、商贸企业、加工型企业等企业实体，并且在服务型企业中的广告业、典当、房屋中介、按摩、桑拿、氧吧等行业被排除在外，这些企业可以吸纳一部分下岗人员，这不符合我国当前就业的实际需要。

5.1.3财政对人力资本投资的力度不够

舒尔茨是西方经济学界所公认的人力资本理论之父，他提出人力资本主要是指劳动者本身的知识、技能和劳动能力，是现代经济增长的主要因素。但人的劳动能力的取得是要耗费稀缺的资源的，不是无代价的，这便是投资的结果。他认为人力资本投资主要有：正规的初、中、高等教育，在职培训，成人教育计划，卫生保健设施和服务，个人和家庭迁移。教育投资是人力资本投资重要的一部分，对经济增长有很大贡献，对就业也有很大的影响，对劳动力素质的提高更起着关键作用。

5.1.4缺乏对农村就业的财税扶持政策 农民是中国社会群体中人数最多的，据统计，1949 年我国农民人数为 48402 万人，占全国人口的 89.36%；1978 年我国农民人数为 79014 万人，占全国总人口的 82.08%；2010年我国农民人口 67113 万人，占全国总人口数的 50.05%。另外，一般在社会生产活动中处于收入最低、生产最累阶层的工人多是农民工，并且近年来拖欠农民工工资问题突出，农民工的生活状况堪忧。作为我国人数最多群体的就业问题，不仅关系着农民自身就业问题，关系着我国农村就业问题，更关系着我国整体的就业和社会问题。所以，解决农民就业问题，意义重大。对于解决我国农村就业问题，需要国家财税政策的支持。但我国缺乏对农村就业的扶持政策，当前仅有《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》(国办发[2008]130号)这一项法规，其规定要加强农民工的职业教育和技能培训，保障返乡农民工的土地承包权益，支持农民工返乡创业等措施。就我国目前的农村就业问题来看，促进就业的财税政策相当缺位。5.2财政支出促进就业效果低下 5.2.1财政政策目标以促进经济增长为主

充分就业、物价稳定、经济增长和国际收支平衡是财政政策实施的目标，在政府实施政策对宏观经济进行调节的过程中，由于各个目标之间存在着相互矛盾的特性以及政策作用的有限性，经济体不可能同时达到上述四个目标。因此，目标选择的问题就变得尤为重要。

充分就业目标的实现对经济体平稳增长，确保宏观政策措施切实可行具有最为密切的联系。不仅因为失业问题的存在会影响到社会公平和收入分配，对失业者的正常生活造成不利影响，还因为失业者的增加会对政治稳定和社会安宁造成一定的潜在危害。因此，将充分就业作为政策调控的首要目标对稳定经济效果和实现社会目标都是大有裨益的，从历年的政府工作报告中可以清楚的看出，我国政府进行宏观调控的目标在于经济增长而非就业。

1998 年我国经历了东南亚金融危机，在应对危机的过程中政府实行了积极的财政政策，1998 年我国《政府工作报告》中指出，我国宏观经济调控的主要目标是：经济增长速度实现8%，商品零售价格涨幅控制在3%，继续保持高增长、低通胀的经济发展势头。1999 年的《政府工作报告》提出，在继续实施积极财政政策的基础上，预期经济增长达到 7%左右。2008年也是我国经历金融危机的一年，与1998年相比，我国政府对就业问题已经开始有所关注，但是关注的程度还远远不足以解决目前我国所面临的就业难题。2008年我国《政府工作报告》中指出，我国国民经济和社会发展的预期目标是在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础之上，实现国民生产总值8%的增长，居民消费物价指数维持在4.8%以内，城镇新增就业1000万人，城镇登记失业率控制在4.5%左右；国际收支状况有所改善。在刚刚闭幕的两会上，温总理所作的《2012年政府工作报告》中，明确指出今年社会经济发展的目标是国内生产总值增长7.5%；城镇新增就业900万人以上，城镇登记失业率控制在4.6%以内。可以看出，目前我国干预经济的目标已开始兼顾经济增长与就业，把新增就业人口，降低失业率作为经济发展的目标之一。

从 1998年到2012年的《政府工作报告》中可以看出，政府工作目标中虽然对就业问题有所关注，但是从根本上来讲，财政支出的目标仍然是以促进经济增长为主，对国民生产总值增长率的关注度远高于对就业率的关注，然而通过经济增长带动就业的目标未能得到充分的实现，经济增长的良好趋势并未对就业起到充分的促进作用。财政政策目标过分关注于经济增长是造成我国失业率居高不下的原因之一。5.2.2财政政策投资的主要领域为增长效应明显、就业吸纳能力弱的部门和领域

按照凯恩斯的就业理论，经济增长的同时会带动劳动需求量的提高，因此对就业产生促进作用。我国政府一直以来以凯恩斯理论为指导，在调控经济的过程中将实现经济增长作为第一目标，力求在经济增长的同时实现对就业的带动作用。自1992年以来我国实施过紧缩性财政政策、两轮稳健性财政政策以及两轮积极的财政政策。由于稳健性财政政策和紧缩性财政政策的效应并不明显，本文中只选取两轮积极的财政政策措施进行分析，以求对财政支出的就业效应作出合理的解释。

第一轮积极的财政支出政策，由于泰铢贬值而引发的金融危机对我国的经济也产生了不可忽视的影响，我国政府通过总量调节和结构调节并行的方式，通过对财政支出各项目的调节来实现对有效需求的刺激。在1998年到2002年间，国家财政部共发行6600余亿元国债，用于基础设施建设、生态环境保护、企业技术改造、西部大开发等方面，从而直接或间接带动投资增长。实施这一政策期间，我国的经济保持较高速度的增长，5年平均达7.6%，实施积极财政政策对我国经济增长起到了显著的带动效应。然而，国民生产总值增长率不断提高的同时，就业增长率却一直徘徊在1%左右，经济增长的同时并为带来就业量的显著提高。究其原因一方面是由于劳动力供给量的增加，使得失业人口数目呈现大幅度上升；另一方面是因为我国的财政支出政策主要集中于基础设施建设、高新技术产业等资本密集型行业，这类产业对经济增长有较强的拉动作用，但是对就业的拉动效果不足。

第二轮积极的财政支出政策，2007年美国第二大次级抵押贷款公司的倒闭拉开了美国次贷危机的序幕，并迅速演变为全球范围内的金融危机。为了应对这一危机的影响，缓解我国所出现的外需减弱，内需不足的市场低迷状况，我国政府提出了四万亿的投资计划。四万亿投资计划是由中央政府和社会投资共同组成，其中，中央政府安排投资1.18万亿，带动地方政府投资2.82万亿，由此构成4万亿的总额。自2008 年国家实施第二轮积极财政政策以来，我国经济开始出现企稳回升，2009年GDP增长率为8.75%，顺利完成保八的经济目标。2010 年国民生产总值增长率同比增长达5.7%，我国经济先于世界经济实现了复苏和发展，新一轮积极财政政策的成效开始显现从四万亿投资的构成可以看出，政府财政支出中较大比例的投向是铁路、公路、机场等基础设施建设，对这些领域的投资实现了对经济增长的较大拉动作用，国民经济增长率恢复到9%以上，第二三产业增长率虽较2008 年之前有较大幅度的回落，但是仍旧是经济增长的主要拉动力量。在此轮四万亿投资中，对基础设施、文教以及经济结构调整方面的支出都可以对就业产生一定的促进作用，然而，我国的就业增长率却下降到0.8%左右，失业问题始终是我国政府需要解决的重要问题之一。通过对我国两轮积极财政政策的研究可以发现，我国政府的财政支出对象主要集中在以农田水利、电网改造、交通、建筑、固定资产投资、社会公共事业、重点企业技术改造、大中型企业补贴改造以及重点行业的设备更新等方面，这部分多属于资本密集型行业，对这些行业的投资使我国的经济在较短的时间内得以恢复。然而，我国重点支持的上述行业，属于就业吸纳能力较低的行业。从规模上来看，电力、水利、交通、通讯多属于大中型企业及国有企业，中小企业的就业吸纳能力明显高于大型企业。正是由于我国财政支出的投资部门过多的集中于资本密集型行业及大型企业，导致我国的就业量并未随经济增长而提高。

6.优化我国就业水平的财政政策建议 6.1高度重视就业问题

如何实现就业是现代社会每一个市场经济国家都要面对而且必须解决的问题，我国更应该把实现就业看作是经济社会发展的全局性问题，着眼于整个社会，形成全面、统一、高效的财政支持就业的政策体系，并将相关政策以法律形式确立下来，增强其稳定性与连续性，并能够长期发挥政策促进就业的积极效果。

6.2继续发挥积极的财政政策促就业的作用 6.2.1支出政策

首先，加大公共财政资金对就业的投入，继续增加政府投资，兴办公共工程，吸收大批失业人员从事公共基础设施、交通运输、生态保护与节能减排、社会服务等社会公益项目的建设与改造，一方面增加投资带来了社会需求，另一方面，投资增加必然增加劳动力需求，从而提高劳动力收入，保障人们的基本生活水平。其次，调整财政支出结构，增加对促进就业的投入，并减少不必要的行政管理费用支出，提高支出资金的使用效率，更好的发挥财政促进就业的效果。再次，注重政府投资对民间投资的鼓励与带动，积极引导社会资金投向符合国家经济发展规划的项目和领域，从而增加就业机会，实现更多劳动力就业。第四，增加财政补贴的规模和力度，强化社会保障基金的投入，进一步完善社会保障体系。提高城市居民最低生活保障水平，增加农民收入，刺激拉动城乡居民消费需求的提高，进而实现经济增长，促进就业的预期效果。6.2.2 税收政策

进一步实行结构性减税，降低企业和个人的负担。利用税收减免和优惠政策，减少企业成本支出，扩大企业生产经营规模，鼓励招募失业人员实现就业；允许困难企业缓缴社会保险费用，利用社保基金帮助困难企业稳定现有的工作岗位，以此避免造成更多人员的失业；鉴于现行税收优惠存在很多限制，比如资格限制和时效限制，而且覆盖范围狭窄，应该取消各种限制，扩大覆盖范围，并且应是长期有效的。比如，新办企业前三年免缴企业所得税，但从实际情况来看，促进就业的效果并不显著。因为新办企业前三年刚刚起步，是很难实现盈利的，不如改为按实际就业人数给予补贴，促进就业的效果更为明显些。对于个人，支持鼓励那些有创业意愿并具备创业条件的下岗人员和其他劳动者，给予他们小额担保贷款、税费减免、财政贴息等优惠支持，帮助其快速完成融资，以便开展生产经营活动，创造更多工作岗位，吸纳劳动力就业。

6.3 充分发挥第三产业在促进就业中的作用

2008 年年末爆发的这场金融危机使我国出口受到重创，大批订单被退回，连续再生产无法顺利进行，导致以外贸为主的中小企业大量倒闭，大批农民工返乡，而且国内消费需求一直疲软；受金融危机影响，现有企业用人需求萎缩，下岗失业人员增多，近两年的高校毕业生数量递增的趋势依然不减，大学生就业越来越难。造成这种失业上升局面的主要原因就是我国现存的产业结构不协调，产业布局不合理，而经济危机使这一问题更加凸显。因此，进行产业结构的调整，转变经济发展方式，已经成为亟需解决的重要问题。“九五”规划明确提出加大对中西部地区发展的财政支持力度，逐步缩小地区发展差距；今年年初以来，我国依次出台了十大产业的调整振兴计划，旨在改变不合理的布局形式，适应新形势下的发展。产业结构调整的总体目标就是要实现东部地区的产业升级和中西部地区对产业转移的承接，以促进区域间的协调发展。而这种升级承接要在相关配套的财税政策的支持引导下进行，才能最大限度的降低结构调整的代价。那么，利于产业结构调整的财税政策具体来说包括以下几个方面：

1.大力发展服务业 大力发展服务业，推动其成为主导产业，从财税政策上为服务业的大力发展创造良好的经济环境，进而增加就业机会，提供新的工作岗位。首先，对社会急需而又发展滞后的服务业，实行低息低税政策，或有条件的免税。其次，增加对吸纳劳动力潜力大的服务业的财政投入。第三，对愿意吸纳国企下岗职工的服务业给予税收优惠。

2.加大对欠发达地区的政策倾斜力度 对中西部地区实行政策倾斜，大力加强欠发达地区的大型基础设施建设，增加对这些地区的税收返还规模和转移支付力度，吸引外方投资，对在中西部地区投资办厂的企业和个人给予更多的税收优惠，从而带动当地居民的就业，改善贫困面貌，实现区域协调发展。

3.整顿夕阳产业，支持新兴产业和高新技术产业 整顿夕阳产业是促进就业非常重要的方面。在整顿夕阳产业时，注意不要盲目的裁员，而是要想方设法地向相关行业和部门转移劳动力，对吸纳劳动力的企业给予财政补贴或税收优惠。利用财税政策，促进新兴产业的发展，努力扩大就业人数。十二五规划指出，要致力于发展新能源汽车、生物制药、高新技术产业、高端装备制造、节能环保等七大新兴产业，这将极大地促进社会成员就业，缓解社会矛盾。发挥财税政策的鼓励和引导作用，支持高科技产业的发展，培育新的经济增长点，创造更多的就业岗位。6.4 健全就业与再就业的公共服务体系 针对受金融危机影响出现的下岗失业人员增多、农民工返乡、大学生就业难的问题，财政应努力调整支出结构，加大政府对各项培训经费的投入，完善就业市场的信息网络，开展职业培训、教育培训等公益性的就业服务，提高劳动者的职业技能，并将相关就业培训的政策制定成法律法规，使各项措施有法可依。我国正处在产业结构调整的过程中, 对劳动者的素质提出了更高的要求。一方面，加强职业培训，不仅可以适应就业市场的需求，还能够缓解结构性失业，实现更多劳动力的再就业。

财税政策应根据国家产业结构调整的要求，运用贷款、税收和补贴等方面的优惠政策，积极扶持和引导中小型企业发展，创造更多的就业机会。

1．加大政策性金融中介对中小企业创建资金的支持力度，其一，向中小企业提供优良贷款，并扩大贷款数量，消除制约中小企业发展的瓶颈障碍，为中小企业生存和发展创造有利环境，还可以由政府担保向银行贷款满足中小企业投融资的需要。其二，为鼓励以外贸为主的中小企业的商品及劳务的出口，还可以建立投资和出口信贷资金。此外，应加大对中小企业的商品和服务的政府性采购，简化此类采购的招标手续，以此扶持中小企业，扩大用工需求。

2．对中小企业实行税收优惠政策

通过降低税率、减免和返还税收、延长税收宽延期，采取灵活多样的财税优惠形式，比如加速折旧、增加费用扣除、减免税、税收抵免、费用减免等直接优惠和间接优惠措施，实质性的为中小企业减负；对刚刚起步的中小企业，在一定时期内给予减免其所得税和各种社会性费用。6.5积极发展多种灵活的就业方式

灵活就业的方式有季节工、临时工、小时工、轮岗工等多种形式，从目前来看，从业者多是大龄失业人员、妇女以及未曾受教育的青年，他们正是所谓的弱势群体。弱势群体的就业情况始终是国家想要解决的问题，多种灵活就业方式恰恰能够解决这部分人员的就业。所以财政应采取特殊的财税政策，扶持灵活就业的发展，与发达国家相比，我国的灵活就业方式还处于起步阶段。

1．转变观念，提高认识

积极引导全社会转变就业观念，摒弃只有正规就业才算就业的传统思维，树立大就业观念和现代就业观，只要劳动者凭借自身能力，从事合法的经济活动并获得报酬即为就业。

2．国家要为灵活就业的发展提供良好的政策环境

首先，积极提倡和推行雇佣非全日工，维护灵活就业人员的合法权益。其次，通过适时调整起征点、确立灵活就业涉及的行业范围和标准、税收减免、财政贴息等措施，大力促进灵活就业。第三，强化和完善这部分从业人员的社会保障，给予免缴一定比例医保费用的优惠。第四，对灵活就业的自谋职业者，应给予重点的财税扶持，鼓励以创业带动就业。此外，对于一些不需要什么特殊技能的社会性工作，比如货物装卸、商品零售、家庭服务、庄稼收割、蔬菜粗加工这种具有临时性的工作，无业青年、家庭困难者和长期失业者享有优先权。临时就业者在获得工资的同时，仍然可作为失业者领取失业救济金。

3．支持自主创业

政府的投资也应将着力点放在个人自主创业上。自主创业能实现求职者的自主就业、创造财富。但当市场无法满足自主就业的条件时，政府应该担当起搭建平台的责任，一方面，政府能够在体制上，通过完善法律，构建体制来保障这一平台的操作；另一方面，政府可以直接出资，对民间技术和创意进行严格评估，对有投资价值的项目由政府部分出资或担保申请贷款，其他所需资金由技术所有者自筹，这样可以缓解技术拥有者的资金困难。目前这两方面均需要完善。政府缺乏对自主创业的投资，制约了创业的社会经济效应。

第三篇：经济新常态下的新改革

经济新常态下的新改革

作者： 邓聿文 | 发表时间：2015.03.16 刊发于总2101期《中国经营报》[评论]版

2015年是一个具有标签意义的年份。它既是全面深化改革的关键一年，也是全面依法治国的开局之年，还是十二五规划的收官之年，和结构调整的紧要之年。这诸多“之年”碰到一块，说明了2015年的不同寻常，其实正是新常态的表现。那么，在新常态下，当几千名人大代表和政协委员聚集北京，召开两会，共商国是，部署一年发展，人们能够从政府工作报告和代表委员的建言献策中读出什么新变化？

经济仍是重中之重

经济是中国两会的主题。对于2015年的中国经济，政府工作报告是这样表述的：经济下行压力还在加大，发展中深层次矛盾凸显，今年面临的困难可能比去年还要大。去年经济增长7.4%，首次低于年初预定目标。今年这一目标定为7%，足以说明政府对经济的困难有充分预估，两会前央行的再次降息也显示了这点。

经济新常态的一个主要特征，就是告别高增长，转向中高速增长。但对于中国经济能否保证中高速增长的问题，学界其实并不乐观，很多人忧虑经济的问题不是强身而是保命，有可能较长时间锁定在中低速增长的路径中。一些学者最近发文表示，中国去年较为平稳乐观的经济数据存在两个“看不懂”：平减指数与CPI、PPI的关系出现了显著背离，发电、运力和货币这三个与经济增长相关性最强的指标与实际经济增速背离。如果按照消费与工业物价走势，以及电力、运输和货币所表现出的经济运行态势，去年的实际经济增长水平可能已经“破5”，现价增长率更可能在去年四季度已经进入负值。假如这种看法是真实的，7%的经济增长目标其实不低，不经过努力很难达到。

当然，既是新常态，经济发展的方式也要跟着改变。即使是保增长，也不能像过去一样只是大上项目，尤其是上一些污染严重的项目；必须在保增长的同时，推进结构调整和产业转型。为此，需要进行程度更深、领域更广的行政审批制度改革，更多激发市场活力，营造公平竞争的市场环境；进行力度更大的国企混合所有制改革，遏制国企大扩张；围绕实体经济进行深层次的金融体制改革，消除引爆地方债务危机的燃点；扎实进行投资体制改革，提高投资效率；下决心进行收入分配制度改革，遏制收入分配不合理现象蔓延；以大众创业，万众创新来克服经济下行压力。这也就是政府工作报告所说的，要着眼于保持中高速增长和迈向中高端水平“双目标”，坚持稳政策稳预期和促改革调结构“双结合”，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动发展调速不减势、量增质更优，实现中国经济提质增效升级。

2015年，中国经济必须保增长和促改革同步推进，才能真正体现新常态之特质。

改革须向纵深挺进

改革是推动发展的制胜法宝。在中国发展进入新常态，正处在爬坡过坎的关口，体制机制弊端和结构性矛盾是“拦路虎”，不深化改革，就难以实现平稳健康发展。对此，政府工作报告指出，去年通过全面深化改革，以释放市场活力对冲经济下行压力，啃了不少硬骨头，今年仍必须以经济体制改革为重点全面深化改革，统筹兼顾，真抓实干，在牵动全局的改革上取得新突破，增强发展新动能。

经过30多年改革开放，中国经济总量虽然已经位居全球第二，人民的生活水平有较大提高，但也积累了大量的矛盾和问题，有些矛盾和问题并未因国力增强而有所改善乃被克服，相反，进一步恶化，如贫富分化加剧；资源环境被严重破坏；经济结构失衡，转型升级缓慢；社会结构的固化与碎片化；主流意识形态缺乏解释力；腐败的弥漫性蔓延，政府信用恶化；权力失控，法制松弛，滥用专政工具等等。上述矛盾和问题在经济高增长时期，可以因蛋糕做大，收入增长而被暂时遮蔽或不显突出，但在金融危机后的近二三年，中国经济增速下降剧烈，债务问题凸显，影响财政、就业和公共服务，留给政府解决问题的时间不多，若它们迟迟得不到缓解，中国将极可能长期陷入中等收入陷阱。鉴于中国特殊的政治体制和社会制度，加上人口庞大，如果走不出这个陷阱，进入发达国家行列，中国的前途和命运堪忧，用执政党的话说，很可能“亡党亡国”。而要解决上述问题，必须依靠进一步深化改革。

去年实施的重点改革，包括简政放权，财税、预算、税收制度改革、利率市场化、民营银行试点，能源、交通、环保、通信等领域的价格改革，以及科技资金管理、考试招生、户籍改革、公务员车改、机关事业单位养老保险制度并轨等，应该说，取得的成效还是不错的。像公务员车改，十几年来屡次试点，但总是在原地踏步；机关事业单位养老保险制度改革也是多年来无法突破，这两项改革均被认为涉及既得利益，但去年在中央力推下，都有了进展。

2015年的改革，根据政府工作报告安排，将继续把简政放权，激发市场活力作为重头戏，在投融资体制、价格、财税、金融、国企、户籍、土地等改革方面取得实效，让人民从改革中受益。

中国改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。因此，新常态下的改革，必须围绕治理现代化来进行，只有这样，才是中国需要的“新”改革。为此，在实施上述改革的同时，还需要推进政治和社会领域的改革。因为从中国的情况看，越往后，经济改革受政治的羁绊越大。事实上，一些经济改革举措从形式而言属于经济改革，但就其所起作用及内容而言，却是政治改革之一种，如预算改革。故而，经济改革最终要成功，必然触及政治和社会改革。

经济改革的内容主要是针对政府与市场的关系，让市场发挥决定性作用；政治改革的重点是要建立一种适应中国国情的分权和制衡机制；社会改革的目标则是建立社会自治，推进社会民主，解决民众对公共事务的参与问题，三者合力，形成一种广泛的对公共权力的制约和监督。

法治开局

全面推进依法治国是十八届四中全会对今后十年部署的任务，而2015年则是开局之年，这个“局”开得好不好，代表委员的履职情况如何，两会是一个检验。

两高报告不用说，政府工作报告也多处涉及到依法治国。即使是计划报告和预算报告，看起来和依法治国关系不大，但其实大有关系。国家的规划和预算安排能不能按照法定程序，依法进行，直接关乎依法治国的质量。

在中国的政治设计中，人大是立法机关，法院和检察院是司法机关。立法的质量如何，能否做到有法可依，执法必严，司法公正，是衡量真假依法治国的试金石。今年的人代会有一项重要议程，审议《立法法》修正案草案。作为“管法的法”，《立法法》在颁行的15年里，影响了国家的立法宗旨、程序乃至效果。单单根据《立法法》中“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律”这一条，就废除了严重损害公民权利的收容遣送制度、劳动教养制度。

这次《立法法》修改的内容超过三分之一，二审草案进一步明确了中央与地方的立法权限，将原来只对40多个城市的立法权扩大到全部280多个地级市，并对全国人大及其常委会的专属立法权事项作了进一步细化。根据税收法定原则，《立法法》修正草案也将明确税种和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。此外，引人关注的还有，无法律依据，地方规章不得减损公民权利之规定。近年来，许多地方政府在城市治理上，动辄用限号、限行、限购等方式，来限制公民合法权益，引起社会很大意见，如果这条通过，将对地方政府的权力是一大限制。

司法公正是依法治国的一个重要方面。两会前，最高法院出台了司法改革65条，提出要设立巡回法庭、跨行政区划法院、知识产权法院；禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审，强化人权保障；推动省级以下法院人员统一管理改革；建立院、庭长在监督活动中形成的全部文书入卷存档制度等措施，这些改革有的正在落实，它们着眼于提高法院特别是审判的独立性，有助于司法公正的实现。

中国的依法治国是一个长过程，在2月召开的省部级领导干部专题学习班上，中央提出了抓“关键少数”的提法。“关键少数”一般指的是各级领导干部，尤其是党政一把手，因为他们掌控着巨大的权力和资源，其法治意识如何，能否做到依法行政，带头遵守法律，成为治国理政的法治“模范”，对依法治国，带动全社会落实法治，形成运用法治监督领导干部用权的新常态，非常关键。然而，这“关键少数”能不能包括非官员代表委员，大体说来，这上千名的非官员代表委员是社会精英，他们拥有的权力和资源比起社会中的多数群体来，多得多，如果他们能够利用其影响力，真正行使法律赋予代表委员的职责，中国的法治状况将也比现在要好得多。

反腐任重道远

腐败不停，打虎不已，反腐是新一届班子施政最突出的特征，也是执政党最得民心的举措。3月2日，军方一次性打包公布了十多名副军级以上高级将领的腐败情况。紧接着，3月4日，河北省委秘书长景春华落马，这显示中纪委并不因为两会举行而推迟打虎进度。

对反腐，政府工作报告是这样指出的：少数政府机关工作人员乱作为，一些腐败问题触目惊心，有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办；腐败现象的一个共同特征就是权力寻租，要以权力瘦身为廉政强身，紧紧扎住制度围栏，坚决打掉寻租空间，努力铲除腐败土壤，始终保持反腐高压态势，对腐败分子零容忍、严查处。对腐败行为，无论出现在领导机关，还是发生在群众身边，都必须严加惩治。

十八大后的中国反腐，取得的成绩有目共睹，为第五代领导人赢得了巨大声誉，但从目前来看，腐败状况还非常严峻，反腐要深入面临着阻力。一是尚有很多领域的腐败黑幕没有揭开或者刚刚揭开一点，例如，前不久中央巡视组对第一批央企巡视意见的反馈让外界看到，央企的腐败不亚于官场。包括央企在内，中国的国企有上万家，加上金融机构，这一大块的腐败还只是撕开一个小角。除此外，学校、科研机构、文化领域的腐败尚未触及。可见，反腐任务还非常繁重。二是反腐从治标到治本的过渡，能否建立一套与法治相衔接的预防腐败体系。针对中国在改革开放以来积累起来的巨大腐败存量，开展疾风暴雨式的反腐是必要的，至少在未来几年里，这种反腐方式还不能退出，但客观而言，它也带来了一些副作用，需要在大规模反腐后，适时推进制度反腐。这当然不是说，目前的反腐没有进行制度建设，最大的制度改变，就是加强了中纪委对反腐的主导和统领。

反腐的制度建设包括广义和狭义两个方面。广义的制度建设是针对一切公权力和政府行为的，包括公民参与、信息公开、预算民主、简政放权等，就此而言，它已经超越了反腐范畴，但对遏制腐败有预防作用；狭义的制度建设是针对腐败行为和反腐机构的，它包括重组反腐机构，加强中纪委对反腐的主导地位和相对党委的独立性，强化办案过程的公开和透明，建立官员财产公示制，及利益回避机制等。

当前在这两方面都有一定进展。去年新修了预算法，规定政府所有收入都要纳入全口径预算，加大了对政府的预算约束。刑法修订也加大了对贪污贿赂的惩处力度，还建立了国际追逃网络，加强反腐的国际合作。另外，进一步规范了对裸官的管理，官员财产申报也强化了抽检环节。中央深改组会议最近还通过了上海试点规范领导干部亲属经商办企业，以遏制涉及官员亲属的裙带腐败行为。

执政党的强力反腐是从严治党的关键一着。从一开始，这轮反腐就有着明确思路，即先治标后治本，通过治标为治本赢得时间，以惩戒、教育、预防的“三位一体”，使官员不敢腐、不想腐、不能腐。尽管如此，同腐败官员的较量还任重道远，要使反腐不出现反复，在加强执政党内部反腐力度和制度革新的同时，需要开放外部对权力和腐败的监督，调动公民反腐的主动性和积极性，用外部多元主义去遏制政府权力腐败。

环境问题格外被关注

环境污染是民生之患、民心之痛，在近年的两会上，环境问题愈来愈受到代表委员的重视。

对于环境问题，要说政府不重视那是假的，五大建设中就有一个生态文明建设，成为治国方略的组成部分。今年政府工作报告也用了四段集中进行阐述，表示要打好节能减排和环境治理攻坚战，铁腕治理环境污染，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚。生态环保贵在行动、成在坚持，一定要实现蓝天常在、绿水长流、永续发展。

然而，环境污染和破坏并未因为政府的重视而有很大改善，相反，一些方面程度还在加重，原因有两个：一是中国进入重化工业发展阶段，该阶段客观上会对环境产生严重影响，所谓先污染后治理，这可能是人类工业化的一个发展规律，至少在当下人类尚没有找出一条没有污染的发展之路，不承认这点不行。二是保护环境的法规没有得到认真执行和落实。中国有法不依、执法不严的情况普遍存在，但在环保上表现得特别明显，尽管环保部门由以前的副部级升格为部级，成为内阁的一个机构，可在各政府部门中，一向是个弱势部门。当然，环保立法自身漏洞也很多，例如，环境保护法和大气污染防治法严重滞后于今天的现实。所以如此，乃在于长期以来以GDP为政绩的考核体系，以及地区之间的竞争，追求GDP和财政收入的增长是地方政府发展的根本动力，而地区之间的竞争又加剧了这一倾向。

不论富贵与贫困，环境问题与每个人息息相关。在经历过多次大面积的雾霾后，全民的环境意识和权益被激活，环境开始成为一个公共话题与政治问题，这些年因环境破坏引起的群体事件已越来越多，政府也真正意识到不解决环境不行。所以在去年，重新出台了被称为最严厉的环保法，强化了政府责任，明确环境保护工作的考核评价制度，环境保护工作做得好不好，是对政府及其有关负责人考核评价的重要依据；完善了环境保护的管理制度，重在源头管理和过程管理；集中解决环保中违法成本低、守法成本高的问题，环保部门可以对污染企业实行日罚。值得一提的是，新的环保法还规定了环境信息的公开制度，环境影响评价参与制度和诉讼制度，允许环保组织对企业进行公益诉讼，这是一个重大突破，它将开启公民环境参与之门。

政府工作报告除表示打好节能减排攻坚战外，还提出要采取实施水污染防治行动计划；实行能源生产和消费革命，把节能环保产业打造成新兴的支柱产业；推进重大生态工程建设，拓展重点生态功能区，办好生态文明先行示范区等措施。

从其他国家的环境治理经验来看，要改善环境，一方面是要加快产业结构调整，改变政府对经济发展的决策模式和管理方式，做到决策透明化和阳光化；另一方面是严格环境立法，启动公民环境参与，形成环境参与的强大公民行动。如此才能还公众一个美丽家园。

让权力不再任性

中国的事情能否办好，关键在执政党和政府。事实上，对一个垄断社会关键权力和资源的政府来说，无论是经济发展，深化改革，依法治国，反腐败以及社会治理，都和它有关。而某些政府部门的问题，则是有权太任性。

今年的政府工作报告用了一定篇幅，从四个方面谈了如何加强政府自身建设，即要坚持依宪施政，依法行政，把政府工作全面纳入法治轨道；坚持创新管理，强化服务，着力提高政府效能；坚持依法用权，倡俭治奢，深入推进党风廉政建设和反腐败工作；坚持主动作为，狠抓落实，切实做到勤政为民，把中国政府建设成一个法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。一句话，成为一个现代政府。这就如政府工作报告所说，政府要“大道至简，有权勿任性”；换言之，政府不应将简单的事情弄得太复杂，太复杂了，权力就会任性，但这需要为权力划定清晰边界，精简政府职能。

尽管技术的发展为政府管理经济和社会提供了高效手段，但是，中国政府本质上还不是一个现代政府。因为现代政府的一个本质特征是权由法定，依法行政、依法用权，没有对权力的高度自觉，权大于法，权力在使用过程中就会任性，怎么方便怎么来，怎么有利怎么来，从而，公民的各项权利势必会遭到权力及其使用者的侵犯。

要使政府成为一个廉洁高效具有公信力的良善政府，就须按照治理现代化要求对政府予以改造，首先对政府应限权，把政府打造成一个有限政府。政府并非管得越多越好，有所不为才能有所作为，政府的效率是建立在只管该管的事情基础上，而非眉毛胡子一把抓，大事小事全揽在手，事情管得多，就需要相应的权力去支撑，否则，有责无权，事情不可能做好。而赋予政府过多过大权力，又必然会带来腐败后果。正如政府工作报告指出的，腐败的一个共同特征，就是权力寻租。

目前，对政府限权，除了用法律明确规制政府的权力外，另一方面是加快转变政府职能，大力推进简政放权和行政审批制度改革，把该放的放掉，把该管的事务管好。去年中国政府共取消下放行政审批事项247项，其中，关系投资创业创新和就业的有160多项，涉及社会组织、事业单位业务活动有70多项，有力地激发了市场和企业的活力，推动了政府职能转变，促进了服务型政府的建设。今年按照政府工作报告的安排，将再取消和下放一批行政审批事项，全部取消针对公民和法人的非行政许可审批，建立规范行政审批的管理制度，简化注册资本登记，制定市场准入负面清单，公布省级政府权力清单、责任清单，做到法无授权不可为、法定职责必须为。

中国正处在一个发展并向现代化社会迈进的过程中，所谓简政放权，转变政府职能，主要是指要减少过去计划经济时代遗留下来的、尚未改变的、对市场或社会过多介入的事项，让市场、社会组织和公民少受政府不必要的管制，能够自主地决定自己的事务和命运。当权力在制度约束下不再任性了，政府自身才能建设好，中国也就不会犯大的颠覆性错误。一切重在落实

政府工作报告也多次提到要狠抓落实。任何雄心勃勃的计划、规划和设计，如果没有一个强有力的团队去执行，就只能停留在纸面上，空中楼阁而已。从这个角度说，强调制度的执行力，是如何都不为过的。

中国的很多事情，不在于没有设想，而在于执行不力，宏图早已画好，但因为各种原因，最后都虎头蛇尾。不只计划是这样，立法、制度、政策、规章甚至领导人的命令也难逃这个宿命。所以，在十八届三中全会和四中全会作出全面深化改革和全面推进依法治国的决定后，中央一再强调，一分规划，九分落实，担心的就是这么好的东西落实不了。特别是在当前反腐态势下，一些官员抱着明哲保身，多一事不如少一事的心态，不积极去落实中央已有部署，对此，两会前召开的中央深改组会议再次提出了“最后一公里”问题，不能让事情阻断在这“最后一公里”上，这说的仍是执行和落实问题。

两会一定程度上是贯彻落实的会议。大的规划都已制定好，方向已经明确，真正要两会出台的政策措施不会很多，两会只要把发展蓝图或者施政纲领，在代表委员讨论和审议其可行性后，再分解部署，一件件把它们落实下去。尤其是今年的两会，两个主要的决定在去年都已出台，今年的任务就是贯彻落实。对此，政府工作报告也指出，经济发展进入新常态，精神面貌要有新状态。各级政府要切实履行职责，狠抓贯彻落实，创造性开展工作。完善政绩考核评价机制，对实绩突出的，要大力褒奖；对工作不力的，要约谈诫勉；对为官不为、懒政怠政的，要公开曝光、坚决追究责任。总之，要坚持主动作为，狠抓落实。这是基于过去历次的教训。

无论是全面深化改革还是全面推进依法治国，在规划作出后，如何落实就成为攸关成败的大问题。改革和法治是鸟之两翼和车之两轮，对于实现中华民族伟大复兴的中国梦和全面建成小康社会来说，前者是动力，后者是保障，如果不能将两个决定的规划和部署一条条贯彻落实，就不可能完成改革任务，建设法治国家，当然也就无法实现中国梦了。事实上，党和政府的战斗力就体现在执行党和国家的法律制度、保证国家的战略部署能够得到落实上。

要不折不扣地贯彻落实中央已有部署和决策，就不能大而化之，而应制定一个实施的路线图和时间表，内中有阶段性的目标和任务，有对应的部门，有监督者，越细致越好，从这点来说，两会前出台的公安改革100条和司法改革65条，值得赞赏，因为它把要改革的任务和达到的目标都一项项列出来，并承诺完成时间，建立问责机制，这样才能倒逼政府主动作为，不得偷懒。

第四篇：新常态下增创南通开放型经济新优势研究

新常态下增创南通开放型经济新优势研究

前言：当前中国改革需要以更高水平的对外开放赢得经济发展和国际竞争的主动。在此背景下，研究如何发挥优势抢抓机遇，对南通开放型经济发展具有十分重要的现实及战略意义。本文从“十一五”以来南通开放型经济结构调整与发展方式转变入手，按照新常态下经济发展的科学内涵，从开放基础、开放程度、开放效益和开放潜力四个层面对南通开放型经济进行全面比较分析，力求用区域发展的视角对南通开放型经济进行客观评价，并在此基础上提出进一步增创开放型经济发展新优势的路径、对策。

当前，中国改革需要以更高水平的对外开放赢得经济发展和国际竞争的主动。在此背景下，研究如何充分发挥南通自身优势，精准定位抢抓新一轮国家改革开放的重大战略机遇，大力拓展对外开放的新空间，对于南通开放型经济发展具有十分重要的现实及战略意义。

一、南通开放型经济结构调整与发展方式转变的实践

近年来，南通开放型经济坚持扩大开放与产业升级相结合，坚持引进来与走出去并举，较好地发挥了稳增长、调结构、促转型的主力军作用。“十二五”以来，南通开放型经济发展进入新常态，虽增速回落，但发展态势仍然好于全国、全省。

（一）对外贸易由规模效益向质量效益转变

“十二五”前四年，南通进出口年均增长10.7%，比同期全国、全省水平高3.7和5.8个百分点。其中，出口年均增长12.4%，虽比“十一五”回落7.1个百分点，但仍比同期全国、全省水平分别高4.7和6.4个百分点。全市外贸发展呈现减速不减势、换挡不失速，发展方式日趋转变的新格局。

1.出口产品向高附加值转变。“十一五”以来，南通出口产品由低成本、低价格向高技术、高附加值提升，从单一加工制造向上下游产业延伸。机电、纺织、高新技术产品出口结构由2005年的3:4:0.6调整为2014年的4:3:1。2014年南通机电产品、纺织品出口值分别达92.0亿美元和70.7亿美元，均为2010年的1.5倍，两者合计对同期全市出口贡献度达67%，是稳定外贸增长的主要动力（表1）。

表1  “十一五”以来南通主要产品出口情况

（单位：亿美元）

类

别

2005年

2010年

2014年

“十一五”年均增速（%）

“十二五”前四年均增速（%）

机电产品

18.0

60.2

92.0

28.20

12.00

占比（%）

31.1

42.7

40.9

高新技术产品

3.5

26.9

24.4

53.44

-1.63

占比（%）

6.0

19.1

10.9

纺织品

24.7

46.8

70.7

14.22

11.08

占比（%）

42.6

33.2

31.5

全市出口总值

57.9

141.1

224.8

22.39

12.73

注：资料来源为南通统计年鉴

2.出口地区向新兴市场转变。南通对亚非拉出口规模由2005年的79.9亿美元扩大到2014年的145.4亿美元，占全市出口份额由56.7%提高到64.7%；对欧美日等传统市场的出口规模由2005年的81.0亿美元扩大到2014年的103.4亿美元，占全市出口份额则由57.4%下降到46%（图1）。统计数据显示，2014年对东盟、南亚、中东、东欧四大新兴市场出口值合计占全市出口总值的比重达26.1%，占比较2010年提高8.6个百分点。

图1 “十二五”期间南通外贸出口地区占比变化

3.出口方式向一般贸易转变。2014年，南通一般贸易实现出口总值147.7亿美元，是2005年的4.2倍，年均增长17.1%，占全市出口商品贸易比重达65.7%，九年累计提高4.3个百分点；加工贸易实现出口总值71.9亿美元，是2005年的3.3倍，年均增长14.1%，占全市出口贸易的比重为32.0%，九年累计下降5.8个百分点。一般贸易与加工贸易出口比例由2010年的1.6:1调整为2014年的2.1:1。

（二）利用外资从数量增长向质量提升转变

“十一五”南通实际利用外资127.0亿美元，年均增速6.1%；“十二五”前四年实际利用外资89.8亿美元，年均增长3.0%，虽增势有所回落，但占全省的比重却由7.2%提高到8.2%，实现引进外资份额不减少、位次不后移、质量有提升的发展态势。

1.引资结构不断优化。“十一五”南通新批协议注册外资312.7亿美元，年均增长6.1%；“十二五”前四年新批协议注册外资195.7亿美元，年均增长5.0%。九年间，全市新批外商投资项目4224个，单体项目规模由“十一五”时期的1083万美元扩大到“十二五”前四年的1466万美元。全市实际到账注册外资的三次产业结构由2005年的2.5:85.6:11.9调整为2014年的2.0:55.3:42.7。

2.引资领域不断拓展。通过大力发展现代物流、商务会展、服务外包等现代服务业，支持跨国公司在通设立地区总部、销售中心和研发机构。截至2014年底，世界500强中已有56家在通设立了90多家企业。2014年，南通服务业实际利用外资9.91亿美元，是2005年的5.4倍，年均增长20.7%，增速比同期全市实际利用外资快17.3个百分点。

3.引资载体不断提升。2014年，全市省级以上开发区实际利用外资20.8亿美元，占全市总量的80.9%，占比比2010年提升2个百分点。招商局重工等一批有影响力的外资项目落户，带动了相关产业的转型升级。2014年，南通国家级开发开放平台达到6个，同时通过对接上海自贸区，深化跨江合作，还新建了一批特色“区中园”。

（三）对外合作由低水平向较高层次转变

截至2014年底，南通境外投资项目累计达274个，中方协议投资额31.8亿美元。境外投资从建立贸易窗口、加工基地向利用境外人才、技术、品牌转变，企业“走出去”步伐进一步加快。

1.境外投资水平持续提高。对外投资从纺织、服装等传统行业，向新能源、船舶装备等新兴领域拓展；投资目的地也从以亚非发展中国家为主，向欧美发达国家延伸。2014年全市对外投资总额9.2亿美元，新批境外投资项目78个，其中，中方协议投资额3000万美元以上项目10个，协议投资总额7.5亿美元，占全市境外投资的81.5%。

2.“走出去”水平明显增强。企业投资方式从建立境外贸易窗口、加工基地为主向利用境外人才、技术、品牌转变，运用南通家纺服装、电动工具在世界上的营销网络，探索建设境外经贸合作区取得成效。2011年，如皋双马集团在印尼建设农工贸经济合作区，成功引进多家南通贸易公司入驻，实现了产业集聚发展。

3.对外承包层次明显提高。南通新签对外承包工程合同金额由2005年5.4亿美元扩大到2014年18.6亿美元，完成营业额由6.6亿美元扩大到22.7亿美元，年均增长14.7

%。新派各类劳务人员由2005年的3107人增加到2014年的9417人，期末在外人员实际收入达2.5亿美元。南通建工集团承接的大津巴布韦大学总包工程，其合同额就达2.9亿美元。

二、新常态下南通开放型经济发展水平的比较与评价

当前南通经济社会发展进入了扩量提质与创新转型期，按照新常态下经济发展的科学内涵，从开放基础、开放程度、开放效益和开放潜力四个层面的比较分析，力求在区域发展的视角下客观评价南通开放型经济发展水平。

（一）开放基础比较

开放基础可以衡量一个城市的经济实力、经济结构和经济活力。通过计算人均GDP、第三产增加值占比、人均零售额和固定资产投资四项指标得出2014年长三角核心区16市的开放基础。南通人均GDP排第12位、三产增加值占比排第12位、人均零售额排第12位、人均固定资产投资额排第9位（图2）。

图2

2014年长三角核心区16市三产增加值占比、人均GDP指标值

（二）开放程度比较

开放程度是衡量一国或地区经济对外开放水平的重要指标。十年间，南通实际利用外资总额虽达234.7亿美元，但与长三角核心区16市相比仅处于中游水平，同时通过计算外贸依存度、出口依存度两项指标发现，2014年外贸依存度排在前三位的是苏州、上海和南京，排在后三位的是扬州、镇江和台州，出口依存度排在前三位的是苏州、宁波和上海，排在后三位的是泰州、镇江和扬州，上述两个指标南通均排在第13位（图3），这与南通作为中国首批沿海开放城市的身份不符。

图3

2014年长三角核心区16市外贸依存度比较图

(三)开放效益比较

开放效益反映一个地区开放型经济的发展成效。通过计算出口贡献率、实际利用外资贡献率两项指标得出2014年长三角核心区16市的开放效益。实际利用外资对GDP的贡献率排前三名依次是舟山、宁波、嘉兴和杭州，排后三位的是镇江、南京和无锡，虽南通排第5位首位度较高，但前八位城市的FDI对经济增长的贡献率有6个超过1、2个接近1；净出口对经济的贡献率排在前三位的是宁波、嘉兴和舟山，南通排在第12位，仅高于南京、扬州、镇江和泰州，处于中等偏下水平（图4）。

图4

2014年长三角核心区16市外贸、外资贡献度

(四)开放潜力比较

开放潜力是一地区提升开放型经济发展水平的重要支撑，主要体现在地区创新能力、人力资本结构、人力资本水平等层面。其中2014年长三角核心区16市专利授权量与申请量比南通排第14位，为0.45，与首位相差0.33，与长三角核心区16市平均值（0.58）相差0.13；R&D经费支出占比南通排第9位；R&D人员数南通排第8位（图5）。数据显示，在新常态下相比其他地区南通需要进一步增强创新意识，激发万众创新的活力，通过发挥“互联网+”效应，改变以往对外贸易属于“低端、劳动密集型”产业的固有印象，让技术创新成为产业的灵魂，增强外贸商品的核心价值和核心竞争力。

图5

2014年长三角核心区16市R&D相关数据比较

(五)基本评价

通过上述比较可以看出，长三角区域经济一体化纵深发展一方面为南通的开放型经济带来了机遇，另一方面也加剧了地区间竞争。总体而言南通开放型经济与长三角核心区城市的主要差距仍然是首位度较低，11个总量指标、人均指标和结构指标的比较中仅有1项指标（实际利用外资业绩）排第5位，具有一定的领先优势；2项指标处于中等水平（R&D人数、R&D经费支出占GDP比重）；8项指标处于中等偏下水平，特别需要引起关注的是专利授权与申请量比位次明显滞后。

在长三角核心区16城市中南通受城市经济实力、经济结构和经济活力的影响，开放基础相对较为薄弱，开放水平有待提高，外贸出口效益欠佳，支撑发展潜力仍显不足，出口商品附加值较低、出口市场结构不尽合理、自主创新能力不强等问题和不足仍然存在。

虽然目前南通开放型经济在苏中地区具有较高的首位度，但与市委、市政府率先融入苏南，挺进长三角核心区第一方阵的城市发展定位仍然较大的差距。如何进一步扩大并提升开放型经济的发展空间与潜力，优化进出口商品结构、提高服务业利用外资占比、提升企业国际经营能力等问题值得深入研究。

三、进一步增创南通开放型经济发展的新路径

综上分析，进一步增创开放型经济发展新优势既是南通抢抓多重国家战略机遇的现实选择，更是推动产业转型升级、提升城市国际化水平的必由之路。当前只有把握新常态、适应新常态、引领新常态，正视挑战、主动作为，才能培养与赢得开放型经济发展的新优势。

1.突出构建开放型经济新体制。一是营造良好的营商环境，最大限度减少和规范行政审批，为国内外企业创造稳定、透明、可预期的营商环境。二是营造更开放的投资环境，改革外商投资管理体制。逐步探索推行“准入前国民待遇”和“负面清单”的管理模式，降低外资准入门槛和扩大开放领域。三是营造公平正义的法制环境。加快知识产权保护和专利权益保障；加快建立劳资薪酬协商机制和制定劳工福利新标准。四是营造支持创新的服务环境，充分发挥政府的服务和引导作用，对高端人才、高新技术企业和创新型领军企业适当提供政策优惠；坚持企业的创新主体地位，努力提高企业R&D经费支出占GDP的比重，促进企业研发机构建有率大幅提高，力争在重点技术领域实现突破。同时通过加快发展技术交易市场和技术交易中介服务机构，力争科技成果较快转化为现实生产力。通过创新政策，释放开放型经济的主体的活力，积极推广自贸区可复制的经验，更好发挥外贸主体的主观能动性，大力发展民营企业对外贸易，让简政放权成为外贸增长的源头活水。

2.突出培育外贸新业态。一是加快发展跨境电子商务贸易。大力推动跨境贸易电子商务建设，加强与国内外知名电子商务平台的合作，支持中小外贸企业运用电子商务开拓国内外市场。二是探索推广市场采购贸易。进一步完善专业化大市场的外贸功能，培育一批具有示范效应的内外贸结合专业市场。推进叠石桥家纺市场建设，为全国专业化大市场内外贸融合发展探索可复制的发展模式。三是积极发展保税贸易。复制对接上海自贸区贸易管理体制改革举措，加快海关特殊监管区域功能叠加和转型升级，大力吸引全球维修中心、检测中心、分拨配送中心等功能性机构，发展保税检测维修、保税展示、保税物流贸易。

3.突出发展服务贸易。重点推动医疗卫生、教育、养老等服务领域打破体制障碍，提升投资便利化水平。不断提高现代高端服务业利用外资的比重，争取使南通成为国家扩大服务业开放领域的试验地。大力发展与货物贸易相关的服务出口，实现货物贸易和服务贸易的良性互动。加快高新技术与服务业之间的相互融合，共同推进服务贸易创新与变革。做大做强服务外包，有效提升南通服务外包的附加值水平。

4.突出推进企业国际化。政府要以全球化视野，以更加积极主动的开放姿态，融入全球产业分工，紧密与“一带一路”国家的产业联系，推进产业梯度转移，加快培育国际化的优势企业和产业集群。一是大力培育本土跨国公司，加强对重点培育企业进行分类指导，推动优势明显的商贸企业、专业市场和大型生产企业“走出去”。二是加快形成“走出去”的产业优势，鼓励引导纺织、化工、水泥等传统优势产业在境外设立生产加工基地。推动光伏、造船等主体产业建立境外研发、营销等机构。鼓励支持有实力的企业参与境外资源能源项目合作开发。三是推进境外产业集聚区建设，支持有实力的跨国经营骨干企业建设境外经贸合作园区，同时积极规划建设境外产业合作园区、跨境经济合作区，为企业开展对外投资合作提供集聚平台和集成服务。

5.突出载体平台功能完善。加大各类特色园区生产生活性配套功能的规划建设力度，为企业发展、人才聚集营造一流环境；提升园区创新功能，构建创新人才、科教资源、研发机构的集聚平台，大力技术创新和科技成果转化；提升园区服务功能，鼓励开发园区创新管理体制，打造、公共该服务平台，形成与国家接轨的管理方式；提升园区配套功能，大力引进现代物流、金融保险、信息服务等生产性服务业，增强生产要素集聚功能，提高园区产业层次和科技创新水平。鼓励区内企业对接并利用国家实施“一带一路”、长江经济带和上海自贸区建设等战略，抢抓新一轮对内对外开放布局的契机，为企业发展注入新的活力。

第五篇：对经济新常态的认识

对经济新常态的认识

中国经济新常态，简单可理解为：这是不同以往的、相对稳定的状态，实质上是经济发展告别过去传统粗放的高速增长阶段，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。中国经济新常态有其现实背景，即中国经济正从中等人均收入水平国家向中高收入国家迈进、同时实现全面建设小康社会的历史转折时期，旧常态增长模式难以为继。旧常态的高增长，是不平衡式的增长，是以GDP为中心、以投资为主导、对技术进步重视不足的粗放式增长。所谓以投资为主导，实则是通过人为政策刺激而实现的增长，因而，在旧常态中，自觉或不自觉地走上违背经济规律和资源环境约束的、不可持续的增长，也就不足为怪了。旧常态的增长模式难以为继，必然促使经济转向新的增长模式并且实现与之对应的新常态。

在旧常态日渐暴露其不可持续的结构性矛盾之时，中国经济的增长率开始出现了下降。从2012年开始，中国经济出现了重大转变，增长速度下降至7%～8%之间，明显下了一个台阶。当时中国政策研究人士内部发生过激烈的争论，经过两年来反复辨析，基本形成了两点共识：一是，经济增速回落，不仅是国内外短期因素冲击所致，而且是中国经济基本面发生变化，传统增长动力减弱、潜在增长率下降的结果。因此，我国正面临经济增长阶段的转换，增速不可能也不应当再回到过去接近两位数的高增长。二是，虽然我国的潜在增长率已经不能支撑接近两位数的高增长，但潜在增长率不会一下子滑落到发达国家2%～3%的低速水平，而是具有一定时期内实现中高速增长的潜力。

不得不说的是，2012年11月，以习近平为总书记的新一届中央领导集体掌舵中国经济发展“巨轮”后，就敏锐注意到中国经济这一重大变化和可能潜在的深刻影响。经过一年的研究观察和听取多方意见，2013年年末，中央对经济形势做出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的重要判断，第一次统一决策认识：中国经济已处于从高速换挡到中高速的发展时期。2014年年中，在中央政治局会议上，总书记在对“三期叠加”进一步分析中，强调“经济工作要适应经济发展新常态”。随后，在北京APEC峰会上，他概括分析了中国经济发展新常态下速度变化、结构优化和动力转换的三大特点。在年终的中央经济工作会议上，又细致入微地分析了我国经济发展新常态带来的九个趋势性变化。“中国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化。”按照最高决策者的判断，中国经济发展进入新常态，是中国经济发展阶段性特征的必然反映，是不以人的意志为转移的，“认识新常态、适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”

那么什么是经济新常态，它的特征是什么呢？通过学习，我们可以认识到，中国经济新常态的特征主要有以下几个方面：一是中高速。从发展速度层面看，经济增速换挡回落、从过去10%左右的高速增长转为7%—8%的中高速增长是新常态的最基本特征。不少国家的经济增速都是从8%以上的‘高速挡’直接切换到4%左右的‘中速挡’，而中国经济有望在7%—8%的‘中高速挡’运行一段时间。环顾世界，当一个国家或地区经历了一段时间的高速增长后，都会出现增速“换挡”现象：1950年—1972年，日本GDP年均增速为9.7%，1973年—1990年期间回落至4.26%，1991年—2012年期间更是降至0.86%；1961年—1996年期间，韩国GDP年均增速为8.02%，1997年—2012年期间仅为4.07%；1952年—1994年期间，我国台湾地区GDP年均增长8.62%，1995年—2013年期间下调至4.15%。不少国家的经济增速都是从8%以上的‘高速挡’直接切换到4%左右的‘中速挡’，而中国经济有望在7%—8%的‘中高速挡’运行一段时间，这是因为中国是一个发展很不平衡的大国，各个经济单元能接续发力、绵延不绝，导致发展能量巨大而持久。“比如，当服务业在东部地区崛起时，退出的制造业不会消失，而是转移到西部地区，推动西部经济快速增长。二是优结构。结构层面，新常态下，经济结构发生全面、深刻的变化，不断优化升级。产业结构方面，第三产业逐步成为产业主体。2013年，我国第三产业（服务业）增加值占GDP比重达46.1%，首次超过第二产业；今年上半年，这一比例攀升至46.6%。“美国等发达国家服务业已占GDP的80%以上，新常态下，我国服务业比重上升将是长期趋势。需求结构方面，消费需求逐步成为需求主体。2012年，消费对经济增长贡献率自2006年以来首次超过投资。从今年上半年数据看，最终消费对GDP增长贡献率达54.4%，投资为48.5%，出口则是负2.9%。城乡区域结构方面，城乡区域差距将逐步缩小。2011年末，我国城镇人口比重达51.27%，数量首次超过农村人口。随着国家新型城镇化战略的实施，城镇化速度将不断加快，城乡二元结构逐渐打破。区域差距也将逐渐拉近。收入分配结构方面，居民收入占比上升，更多分享改革发展成果。改革开放30多年来，我国GDP年均增长9.8%，国家财政收入年均增长14.6%，而城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入年均增长分别仅为7.4%和7.5%。在新常态下，这种情况将发生改变。瑞士信贷2011年发布的报告预测，未来5年内，中国的工资收入年均增速将达19%，超过GDP增速。在这些结构变迁中，先进生产力不断产生、扩张，落后生产力不断萎缩、退出，既涌现一系列新的增长点，也使一些行业付出产能过剩等沉重代价。

三是新动力：从动力层面看，新常态下，中国经济将从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。从1998年至2008年，全国规模以上工业企业利润总额年均增速高达35.6%，而到2013年降至12.2%，今年1至5月仅为5.8%。制造业的持续艰难表明，随着劳动力、资源、土地等价格上扬，过去依靠低要素成本驱动的经济发展方式已难以为继，必须把发展动力转换到科技创新上来。

四是多挑战：从风险层面看，新常态下，面临新的挑战，一些不确定性风险显性化。2014年初以来，我国经济运行继续保持在合理区间，但楼市风险、地方债风险、金融风险等潜在风险渐渐浮出水面。这些风险因素相互关联，有时一个点的爆发也可能引起连锁反应。由此我们可以得出，新常态之“新”，意味着不同以往；新常态之“常”，意味着相对稳定，主要表现为经济增长速度适宜、结构优化、社会和谐；转入新常态，意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，经济增长将与过去30多年10%左右的高速度基本告别，与传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式基本告别。新常态的目标是经济发展质量的全面提升。适应新常态，是我国成为世界第二大经济体之后必须面对和思考的一个重大现实问题。落实经济新常态要求，追求经济新常态目标，必将有利于地方政府从粗放型经济增长方式中解放出来，使中国经济从片面追求经济发展规模和速度转向更加注重经济发展质量和效益的轨道上来，实现经济和发展的良性循环，促进资源节约型和环境友好型社会建设。新常态的背后是执政思维理念的重大转变。新常态的提出，预示着长期以来 GDP增长马首是瞻的政绩考核指挥棒将会逐步淡化使用。新常态的核心是资源配置方式的理性回归。新常态，意味着在全面深化改革的发展新时期，我们要辩证认识和正确处理政府与市场、政府与社会的关系，统筹发挥“有形的手”和“无形的手”的职能作用，确保政府既不缺位放纵市场，又不越位干预市场，也不错位扰乱市场，从而将市场在资源配置中起决定性作用。这一要求落到实处才能最终确保社会主义市场经济健康有序发展。