国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见-国务院行政法规[合集]

第一篇：国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见-国务院行政法规

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第二篇：对防止国有资产流失的几点思考

对防止国有资产流失的几点思考

田 刚

〔内容摘要〕 在国有企业改革发展的新形势下，国有企业中国有资产的流失已成为了人们关注的焦点，本文仅就国有资产是如何流失、原因分析以及防止国有资产流失的对策作一个肤浅的探讨。

〔关 键 词〕 国有资产流失 原因分析 基本对策

〔作者简介〕 水城矿业集团公司 高级政工师

如何从制度上防止国有资产流失？笔者主要从国有资产流失途径、原因分析以及防止国有资产流失的对策进行初浅的探讨。

一、目前国有资产流失的主要途径

首先企业财务管理、经营管理中的流失。一是处置固定资产不入账。二是应收账款不入账。三是通过投资转移资金。四是在担保中的国有资产流失。五是购销环节的国有资产流失。六是在工程发包过程中国有资产流失。七是私设“小金库”。八是偷漏国家税款，利用虚假发票报销，虚列成本。

其次是企业改制重组、产权转让过程中的流失。具体表现为：１、财产清查不彻底。２、资产评估不规范。３、资产剥离不严格。４、产权交易不透明。５、执行优惠政策不严肃。６、逃废债务。

第三是国有资产隐性流失。国有资产的隐性流失，是当前国资流失的一种新形式。一是“三产”企业无偿占用国有资产。一些国有企业投入资金、技术、物资开办大集体等各类“三产”产业。或让出适销产品的经营权给“三产”公司，或将国有企业的某个车间整建制地划出成为“三产”公司，或者为没有产权关系的“三产”公司提供贷款担保。在进行这些产权转移程序时，仅凭协商或领导意见确定，手续不全，资产转移无账可查，造成国有资产大量流失。二是国企“寄生公司”侵吞国有资产及其收益。主要表现是：一些国有企业，特别是垄断行业、高利润企业，把主营业务中高收益部分独立出来，由企业领导、员工私人投资成立的“民营”公司经营，获取的高额利润就成了职工特别是中高层管理人员的“福利”。这类“寄生公司”不仅会造成巨额隐性国有资产流失，而且因其脱离监管易成为腐败行为的多发地带，但由于相关法规不完备、监管层认识不到位等原因，在刑法中仍是空白，这在客观上造成“寄生公司”的蔓延。三是国有企业无形资产的流失。无形资产专利权、商标权、非专利技术、商誉等无实物形态，有的尚未资本化，管理难度大，也容易流失。这在一些经济状况良好，企业品牌效益好的国有企业转制中尤为突出。

第四是决策失误导致的流失。决策失误有多种原因，如局部利益或区域利益驱动、个人利益驱动、决策不符合程序、不民主、个人说了算、盲目决策等。决策失误往往体现在盲目跟进、重复建设、项目流产、没有市场竞争力的项目建设方面等等，导致国有资产大量流失。

第五是资金帐外运作导致的国有资产流失。一些企业通过转移或截留收入、利用虚假发票等虚列成本，设立“小金库”或“寄生公司”，使大量国有资产帐外运作，减少收益。如前几年查处的山西电科院山西省电力公司下属分公司在1998年到2003年间，就通过此法以发放各种奖金、为职工投资民营公司等将截留收入4285万元私分给个人，造成国有资产流失。

第六是经营管理者能力局限导致的国有资产流失。有些国有企业经营者受其经营管理能力所限，对企业经营管理不善，财务管理混乱，缺乏必要的内控制度或制度执行不力，导致生产效率低下、形成大量坏帐、担保损失、生产成本失控、债务到期不能支付等，使得企业连年亏损，甚至破产，造成国有资产流失。

第七是企业高管人员渎职造成国有资产流失。企业高级管理人员为了个人利益，利用职权，侵吞国有资产。如涉嫌广东省较大国有资产流失案的珠海某集团房产案，在其集团旗下的压缩机公司总经理采取各种方式套取企业资金，侵吞企业资产，涉案金额超过5000万元。

第八是有关主管部门和地方政府的不当行政行为造成国有资产流失。国有资产运营或监督、管理机构等在行使出资权、监督权、管理权时，越位干预企业自主经营权，或政府其他有关部门的不当行政行为，造成企业决策失误、经营不善等，导致国有资产流失。

二、导致国有资产流失的原因分析

透过以上国有资产流失的种种现象，可以分析得出国有资产流失的主要原因，包括国有资产管理制度不健全、国有资产经营者的有效配置与激励机制欠缺、国有资产流转的相关中介市场发育不完善、企业管理者素质低下、企业内部管理混乱、国有资产监督不到位、国有资产流失的责任追究制度不力等。主要表现在：

一是国有资产产权不明晰。这些年，国有资产产权不明晰，出资人不明确，全民所有制的实质是，谁也不真正拥有产权。出资者不够明晰化、人格化，出资人代表的责、权、利也没有一个具体的承担者，这种所有者的缺位为一些人挥霍、私分、转移国有资产敞开了大门。这是整个国有资产流失的一个根本原因。

二是对国有资产的宏观管理力度不够。国家针对国有资产管理的法律环境有待建设与优化，如何规范市场主体、维护市场秩序、建立社会保障、促进国有资产有序流转等还在探索中。而过去对国有资产的具体管理是“婆出多门”，出资者的权力被不同部门分割，与所有者的其他权能割裂，这些部门各自行使出资者的职能，使出资者的权能逐渐演变成各部门自己的权能。这种行政部门管理企业的方式，直接影响政府对国有资产的宏观管理力度和效果。国有资产管理有关法律、法规的不健全，相关行为人在国有资产管理、经营中的经济责任和法律责任不明确，给不法之徒利用现行法律法规的漏洞，大肆吞噬国有资产。

三是企业经营者的有效配置与激励机制欠缺。选择、激励与约束经营者是现代企业管理的核心问题。也正是国有企业管理最薄弱的地方。目前有的地方国有企业的领导人还是按传统体制选择和任命，有效的激励机制尚未真正建立，造成经营者原动力不足。这种上级组织部门考察任命的公司董事和企业经营者的方式，无法减少被选择者的“道德风险”和“逆向选择”。

四是企业法人治理结构不健全。实事求是地讲，国有企业进行公司制改革后，其大部分国有企业仍是政府主导型的治理模式，股权高度集中。大多数国有企业在政府主导下建立了董事会、经营管理层和监事会。但现状是董事会与经理层往往是大面积交叉任职，监事会工作滞后。董事会与经理层并不能真正分离，之间的制衡关系也就名存实亡，从而影响董事议事规则及决策权力的分配，导致决策程序缺乏制约，决策不够科学、民主，出现投资或担保等损失。

五是经营者素质低下企业管理混乱。有些经营者因专业能力有限，企业管理不善，财务管理等内控制度不完善或执行不力，导致国有资产的流失。

六是对国有资产运营的监督与评价不到位。监督是直接的约束，离开约束与监督，激励必然偏失方向。随着国有企业监事会制度的实施，监督有了主体，但监督检查在时间上相对滞后，监督质量、时效与效果方面仍有待提高。而由财政部门组织的企业和任期考评仍是形式重于实质，企业往往以账面上的赢利来获取政府部门考核时的优良成绩。考核指标的合理性和科学性、考评结果的真实性一直备受争议，考评效果欠佳。所有者的监督与考评都不到位，企业会计信息失真，国有资产流失也就不足为奇了。

七是责任追究不力。责任追究不力包括责任追究制度与追究力度两个方面。因为产权不清晰，缺乏责任追究制度，没有一个明确的责任主体对国有资产流失负责。由于不承担责任，经营者和国有资产管理部门都存在着行为偏离股东利益和盲目决策的冲动，这也是导致国有资产流失严重的主要原因之一。

三、防止国有资产流失的几点对策

第一，构建科学的国有资产管理体系。首先要建立科学、可量度的国有资产经营责任制指标体系。这个评价体系要建立体现企业的效益、发展与个性包括行业、规模、经营难度、相关的宏观经济环境等，更要结合企业的发展来确定一些量化或非量化指标。如签订经营责任制前，可由企业提出当年及未来三年的滚动发展计划。其次是建立完善的人才管理机制。以能力和业绩为导向，拓宽渠道，广纳贤才，建立能者上、庸者下的灵活用人机制。三是建立改革企业分配制度。要进行制度创新，探索实现国家、企业、员工多赢局面的国有企业经营者和员工的分配制度，用机制约束人力成本，激励人力资源，确保经营者及员工的行为不偏离出资者利益。

第二，建立健全国有资产监督约束机制。在国有资产的经营中，缺乏监督与约束的权力必然导致国有资产的流失。因此，在构建国有资产管理体系的同时，必须建立健全国有资产监督约束机制。首先，建立派出监事会制度。监事会是公司制企业法定组织机构之一，它代表出资者权益对企业进行监督检查。因此，健全国有企业的监督机制，必须重视监事会工作，加强监事会的工作力度，充分利用监事会的工作成果，达到对企业财务、资产、生产经营管理及企业负责人经营行为进行监督的目的。其次，加强政府审计监督。政府审计监督主要对大型国有企业进行不定期和定期审计来实现。通过定期、不定期的政府审计，不仅使企业置身于社会公众的监督之中，而且也能保证监督结果真正做到客观、公正，增强对企业经营者的约束与监督。

第三，进行社会审计监督。加强社会中介机构的监督力度。对审计中发现的企业舞弊或不正当交易等行为及时曝光。真正发挥社会中介审计的独立性、公正性和客观性，使其成为企业监督的有效管道之一。

第四，加大企业内部监督力度。对公司内部控制做出切实的评价，对管理中存在的缺陷或失败进行快速报告，促使高级管理层做出快速反应，并且及时地采取防范、纠正措施，使内部审计工作有机地融入公司治理和风险管理过程中。

第五，健全国有企业内部管理制度。一是加强企业制度建设，以制度规范行为。加强企业制度建设，必须规范企业决策程序，健全内部控制制度，包括财务核算制度、成本费用管理制度、预算管理制度、资产管理制度、购销管理制度、投资管理制度等。以制度来规范并约束员工的行为，制度化管理是企业管理的必由之路，制度也是企业文化的重要体现。二是规范企业内部产权管理。建立企业内部产权制度，明晰产权关系。改变过去行政管理方式，以产权为纽带对所投资公司进行治理型管理。促进所属企业建立现代企业制度。规范所投资公司董事会的决策程序以及派出高管人员的职务行为，通过代表出资者意志的产权代表在所投资公司的股东会、董事会上对投资公司的投资、分配、管理制度和人事任免方案等方面的表决，有效维护出资人权益。另外，对企业所属国有资产要严格按权限进行处置。三是建立并执行企业内部审计制度。建立相对独立的内部审计机构，配备相应的专职审计工作人员。建立健全内审工作规章制度，有效开展内部审计工作，及时发现问题，明确经济责任，纠正违规行为，检查内部控制程序的有效性，防范和化解经营风险，维护企业正常生产经营秩序，促进企业提高经营管理水平，实现国有资产的保值增值。四是严格企业担保制度。要强化自我保护与防范意识，从企业整体角度出发，制订对内、对外担保管理制度，对担保程序、单笔担保额度、担保总额、甚至担保责任人需承担的责任等做出详细的规定。通过严格担保制度，跟踪担保制度的执行情况，有效化解担保风险，保证国有企业的财产安全和出资人的合法权益。

第六，健全国有资产流失的责任追究制度。对已发生的国有资产流失或损失问题应当弄清事实，认真分析，分清责任，区别不同情况予以处理。一是纪律处分。对确实导致国有资产流失的事件要专案调查，明晰责任。对造成国有资产流失的责任人。应承担相应的经济责任，并视情节给予经济处罚和行政处分。二是司法追偿。司法追偿是指通过检察机关和审判机关依照法律程序行使检察权、审判权来确认、保护国有资产的所有权和完整性。通过健全对国有资产流失的责任追究制度，加大对造成国有资产流失行为的惩处力度，以有效遏制国有资产流失的势头，保障国有资产的安全。

第三篇：公车改革中如何防止国有资产流失

公车改革焦点难点释疑

（四）公车改革中如何防止国有资产流失

公车改革后，除保留少数执法执勤等特殊专业用车以及组建公务用车租赁公司外，大量闲置车辆如何妥善处置，是一个重大而敏感的事情。在“车改”试点初期，个别单位曾经发生过由领导班子自己定价、内部转让的现象。结果一辆七八成新的轿车，以很低的价格转让给原来乘坐此车的领导。由此引起群众强烈不满，纷纷向上级纪委举报。

为了防止国有资产流失和少数人以权谋私，各地普遍采取了两条措施：一是规定公车的评估定价，必须请有资质的社会中介机构来做，不允许由领导班子讨论定价。二是一律进行公开竞价拍卖，不允许搞内部协议转让、暗箱操作。

公开竞价转让有两种方式，一是向全社会拍卖，二是在党政机关内拍卖，但不允许在本单位内部进行。因为本单位范围太小，竞价不够充分；而且彼此熟悉，抹不开面子。试问如果领导举牌5万元，还有谁敢向领导叫板，继续叫价5.1万元？而在机关内公开拍卖则不同，由于参加的单位和人数众多（许多人几乎全家出动，甚至邀请亲朋好友前来参谋、助阵），彼此不一定认识，加上并非上下级隶属关系，举牌竞价时便少了许多顾忌。当然，向社会公开拍卖效果最好，值得提倡。其好处是透明度高，竞争充分，容易获得社会的认可和好评，并使拍卖活动取得更好的经济效益。如广东省佛山市三水区向社会公开拍卖３１７辆公车，成交金额３３３７万元，成交价比起拍价提高了９１％。但公务用车作为机关内部用车，主要功能是保障公务需要，公车改革也要考虑到这一因素。因此，有的地方考虑到公务员收入不高，马上购买新车经济压力比较大，而竞拍旧车时又难于与私营企业主、个体户竞争（笔者参加过多场公车拍卖会，的确有些老板对某类公车情有独钟，如原来财政局长、税务局长、工商局长乘坐的公车，竞价都非常激烈，有时旧车的成交价甚至超过新车的价格）。为了保证“车改”后不影响工作，尽量使公车拍卖后仍然在机关内运转使用，因而采取向全体机关工作人员竞价拍卖的方式，我认为也是可以的。这种做法既坚持了公开、公平、公正的原则，又兼顾了效率优先的原则。从实践效果来看，经济效益和社会效益也是好的。

有人担心，拍卖公车会造成国有资产流失。他们批评说，明明20万元买来的公车，才用了几年，就以十万八万的价格转让给私人，这难道不是国有资产流失吗？其实，他们不懂得，汽车是一种消耗性物资，非但不能保值增值（极少数古董老爷车除外），而且过了一定年限，只能淘汰报废，成为一堆废铁。而通过“车改”拍卖公车，不仅可以为国家一次性回收一大笔资金，并且今后每年还可以节省一笔养车和购买新车的费用。究竟哪种做法，才真正对保护国有资产有利呢？

（2004年一稿，2009年二稿）

第四篇：企业国有资产交易监督管理办法解读

《企业国有资产交易监督管理办法》解读

2004年2月1日，国家颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》（以下简称旧文件）。随着近期，国有企业改革进入深水期，2016年7月1日国家新颁布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下建成新文件）进一步全面规范国有资产交易。新文件对比旧文件主要差异如下：

1、规范的行为范围扩大： 旧文件只针对“产权转让”。

新文件规范三大行为：1）产权转让；2）增资；3）重大资产转让。显然，新文件对于交易过程中可能影响国有资产的行为覆盖更全面。

2、规范的主体更明晰：

旧文件笼统称：“持有国有资本的企业”。

新文件明确“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”分别指4类企业： 1）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业。（100%出资）

2）第1）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业。（股权比例超50%，且第一大股东）

3）第1）、2）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业。（股权比例超50%）

4）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接后间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其进行实际支配的企业。（相对控股企业）

总之，新文件在法理上，进一步明晰了国有独资、国有绝对控股、国有相对控股企业的资产交易均受文件规范。

3、重大事项审批权限提高：

丧失控股权的，新文件新增规定，须由国资监管机构报本级人民政府批准。

4、产权转让依据文件：

旧文件规定须有1）清产核资；2）审计；3）资产评估 新文件规定须有1）审计；2）资产评估

5、受让方资质：

旧文件规定：“转让方可以对受让方的资质、商业信誉、经营情况、财务状况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。“

新文件规定：“产权转让原则上不得针对受让方设置资格条件，确需设置的，”“所设资格条件相关内容应当在信息披露前报同级国资监管机构备案”。

6、转让方式：

旧文件规定：“可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。”

新文件规定：“产权转让原则上通过产权市场公开进行”。并针对非公开协议转让进行了约束。只有以下两种形式，可以采取非公开协议转让方式：

1）“设计主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式。”

2）“同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开转让协议转让方式。”

总之，新文件对比旧文件，适用范围更广，行为规范更明确，公开、公平的原则更突出。

刘骏 2016-7-5

第五篇：2010年中央企业国有资本经营决算报告-国务院国有资产监督

附件1

2010年中央企业国有资本经营决算报告参考模板

国务院国有资产监督管理委员会：

根据《关于做好中央企业国有资本经营预算支出执行情况报告工作有关事项的通知》（国资收益〔2011〕1186号）和《关于做好2010年中央企业国有资本经营决算报告工作的通知》(国资收益〔2011〕1484号)要求，现将我公司中央企业国有资本经营预算执行情况及决算情况报告如下：

一、基本情况

（一）公司发展情况。××××

（主要说明本公司战略规划情况、近三年业务发展情况及财务状况等，财务状况应包括近三年来的主要财务数据等。）

（二）2008-2010年中央企业国有资本经营预算安排情况。××××

（逐年说明本公司获得中央企业国有资本经营预算注资情况，包括安排金额、预算项目、资金用途等。）

（三）国有资本经营预算管理情况。××××

（说明企业内部国有资本经营预算管理工作机制，包括编 制、执行、监督等环节；国有资本经营预算制度建设情况；在国有资本经营预算执行过程中遇到的困难；相关工作建议等。）

二、2010年中央企业国有资本经营预算执行情况

（一）项目简介及预算安排情况。××××

（根据本公司2010年中央企业国有资本经营预算支出计划，简要说明预算项目的相关情况及国有资本经营预算安排支持情况，如果涉及预算项目调整，需重点说明。）

（二）国有资本经营预算资金到账情况。

××××

（主要说明国有资本经营预算资金的到账日期、到账金额、入账科目、集团公司变更工商登记情况等。）

（三）国有资本经营预算资金拨付及国有资本权益落实情况。

××××

（逐级说明预算资金拨付项目承担单位过程中涉及的各级企业情况，各级企业的股权结构、截至本次决算时点累计拨付金额、账务处理情况及注资手续完成情况等。）

（四）国有资本经营预算资金及企业自筹项目配比资金的支出情况。

××××

（项目承担单位的资金使用情况、预算资金的支出方向和用 途、本次决算结余情况、项目进展情况等；如有结余，着重说明结余原因及后续支出计划；根据本公司2010年中央企业国有资本经营预算支出计划，说明企业自筹的项目配比资金的到位及使用情况等。）

（五）国有资本经营预算发挥的作用。××××

（主要说明预算资金对项目、对项目承担单位、对集团公司的支持作用及在未来一段时间内将产生的影响，支持作用和影响应包括财务方面和战略方面等；重点说明预算申报时设定的目标是否实现，未实现的原因等。）

三、2008年、2009年中央企业国有资本经营预算结余资金后续支出情况

（一）项目简介及预算支持情况。

××××

（简要说明项目基本情况，预算安排情况等。）

（二）以前结余情况。

（详细说明截至2009年决算时点，项目进展情况；预算资金的拨付、支出、结余情况；结余原因及后续督促预算项目执行的相关措施等。）

（三）后续支出情况。××××

（说明自上次决算时点到本次决算时点，预算项目进展情况 及预算资金拨付、支出相关情况，企业自筹项目配比资金的支出情况；截至本次决算时点，预算资金累计拨付项目承担企业情况；逐级说明拨付过程中涉及的各级企业情况、各级企业的股权结构、账务处理情况及注资手续完成的总体情况；项目承担单位的预算资金用途及累计支出情况，企业自筹项目配比资金的累计支出情况；预算项目总体进展情况；预算资金结余情况等。）

四、其他需要说明的相关事项 ××××

（如2010年获得“中央企业国有资本经营预算资金”之外其他中央国有资本经营预算资金的支持，具体说明相关情况。）

特此报告。

（盖章）

二〇一二年

月

日