我国公务用车改革的政策工具分析探究

第一篇：我国公务用车改革的政策工具分析探究

我国公务用车改革的政策工具分析探究

我国公务用车改革的政策工具分析，找到合适的政策工具以实现公务用车的制度变迁，便成为了当前我国公车改革亟待解决的关键问题。

一、引言

我国市场经济体制逐步完善，然而政府部门公务用车制度却仍然沿袭着建国初期计划经济体制下的相关政策。近十多年来，政府部门公务用车的诸多问题越来越多地被社会所关注和诟病。为贯彻“节约行政”和“廉洁行政”的理念，我国相关部门近二十年来出台了大量用于规范公车购置、使用和维修的制度改革规定，用以解决我国公务用车现存的“公车私用”“成本高昂”“效率低下”等严重问题。在这样的现实背景下，政府必须对当前的利益格局进行调整，而如何、设计、优选并运用切实可行的政策工具将对我国的公车治理问题起到至关重要的作用。因此，分析我国现有的公车改革政策工具、权衡不同政策工具的优势和缺陷、厘清当前政策工具存在的问题，在全国车改第三次高潮的初期，就显得格外有价值和意义。

二、我国公车改革政策工具

众多学者对我国的公车改革政策工具进行了分类，但是大体上还是根据其货币化的程度不同，分为三种模式：规范化模式、半货币化模式和货币化模式。

(一)规范化模式

又称为强化管理模式。这种模式在不改变现行公车制度的基础上，在加强公车管理上做文章，改革的主要目标是实现公务用车管理的规范化，控制公车浪费，改善机关形象。从全国各地区运用这种模式的公车改革实践来看，强化管理的政策模式主要从以下几个方面对各机关现存的公车进行监管：制定统一油料添加和车辆维修制度、为公车发放特殊牌照进行监管、节假日和非公车使用时间对相关公车进行车位和入库的监管等。

(二)半货币化模式

又称为公车租用模式或内部有偿服务模式。这种模式主要是对公务用车进行集中管理，模拟市场实行有偿服务，改革的主要目标是充分利用现有资源，通过市场运作来解决公务用车管理中存在的问题，节约财政开支。这一种改革模式主要有以下相关政策措施：取消所有领导干部配备的公务用车，全市各单位现有车辆全部移交新组建的相关机关或者招标的出租车公司管理;发放交通补贴;政府鼓励公务员自购小车;多余车辆拍卖等。

(三)货币化模式

又称为岗位补贴模式。这种模式主要是取消或保留少量公车，发给公务员一定的交通补贴，改革的主要目标是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化，节约财政开支。这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式，也是目前我国各地区和单位采用最多的一种模式。

三、公车改革政策工具对比分析

公车制度改革在本质上属于一种制度变迁的过程，新制度经济学的理论为我们对工具有效性的分析提供了基本框架。其中的产权理论、成本收益分析以及制度变迁的可行性因素都可以作为评价公车改革工具有效性的重要工具。

(一)产权效率分析

在我国传统的公车治理模式中一直存在宏观的产权失灵。新制度经济学特别强调国家作为产权的决定者为降低社会交易成本带来的利益。但是，统治者在产权的界定中总是一方面追求降低社会交易成本，是社会利益最大化;另一方面也在界定不良产权，以获得政府利益最大化，这种矛盾角色也造就了诺斯悖论。因此，我国车改的关键问题应该建构为如何引导开展有效的制度变迁界定有效的产权形式，而不是如何在原本已经不再科学的制度上完善和修改。

1.规范化政策工具：并不改变当前公车的产权结构和利益格局;

2.半货币化政策工具：本质上并不改变公车公有的产权结构，但是通过公车外包或者集中化管理的形式，是分散的产权得以集中，是产权制度更加有效;

3.货币化政策工具：从根本上改变公车产权，是最无效率的公有产权转变为最有效率的私人产权;

从产权制度的有效性来看，当前实施的货币化政策工具无疑是最为有效的一种工具;而半货币化政策工具虽然没有在实质上改变公车产权，却通过集中化形式增强了公车产权的有效性;规范化政策工具完全没有涉及产权的改变，仍然只是在原本无效的公有制产权下做文章。

(二)成本收益分析

制度变迁的本质是目标模式对起点模式的替代，因此无论是强制性变迁或者诱致性变迁都必须遵循成本收益比较的原则，公车制度的改革也不例外。所以，对比三类不同的制度变迁政策工具的成本收益是一种有效的评价方式。

经济收益：从我国各地公车改革的结果来看，运用半货币化和货币化政策工具的地区行政成本的都有较大比例的降低，如：浙江杭州、云南昆明等地;而由于规范化政策工具主要是通过强化管制的方式，所以很难从短期内反映出其经济及收益。

政治收益：政治收益主要是指政策施行之后公民对政府形象和政府公信力的改善状况。从货币化和半货币化的进程来看，我国各地主要的反对意见在于补贴标准指定的标准不合理，其中辽宁长阳市市长公车货币化补贴额达到8万一年的事件引起了社会极大矛盾。社会普遍质疑政府在货币补贴时的变相加薪嫌疑，所以这两种车改模式的政治收益较低;而规范化模式车改通过强化管理的方式很容易使社会认可政府廉政形象，增强了政府的公信力，其政治收益较高。社会收益：主要指政策实施后社会效率的改善情况。其中，货币化车改模式虽然是市场机制为公务员提供公务用车是具有社会效率的，但是由于补贴是以货币形式发放的，导致部分公务员以少办公务或者不办公务的形式来节约补贴，在一定程度上损害了社会的整体收益;半货币化政策工具由于将公车集中租赁管理，但是群攻国大部分地区反映的租车手续繁杂等现象极大的损害了社会收益;规范化政策工具的使用能够在一定程度上能够带来较高的社会收益，因为许多地区确实由于采用了规范化工具而导致行政系统的规范化和效率化。

从成本收益分析的角度来看，货币化和半货币化政策工具的经济收益是高于规范化管理的;而规范化管理在短期内的社会收益和政治收益却高于前两种政策工具，但是由于规范化车改难以触及深层次的产权制度和利益格局，这种模式实际上是难以在长期的公车制度中占据一席之地的。

(三)制度变迁阻力分析

制度变迁成功很大程度上决定于制度的可行性。从全国的情况出发，虽然近年来各地多采用货币化的政策工具并取得了一定成绩，但是这种激进式的政策变迁往往会过分促动政府部门的既得利益，如果难以通过货币补贴弥补其损失的话这种车改模式是相当难以推行的;而半货币化车改模式虽然也对利益格局有一定改变，但是对利益集团经济和心理上的冲击较小，制度变迁阻力相对较小;规范化模式由于完全没有改变既定利益格局，只是加强了监管，所以是最容易被利益集团接受的。

四、总结

综上所述，我们可以得出以下结论：

(1)规范化政策工具虽然在短期内能够提升政府形象和公信力，我国公务用车改革的政策工具分析但是其执行的结果在各地看来差异较大，由于没有对公车产权做出根本变革，这种政策工具并不适合我国长期的公车改革模式，只能说是对传统公车制度的一种完善和补缺，所以该政策工具并不是今后车改的工具最优选择;

(2)货币化政策工具是最有效率的市场参与公车服务的提供，从长期来看应该是一种比较理想的政策工具。当前阶段体现的社会收益和政治收益较低的现象，极有可能是政策变迁过程中，与传统公车制度环境的冲击导致的;但是由于该工具太过激进，既得利益群体利益受损巨大，所以短期内成功实施阻力较大;

(3)半货币化政策工具可以说是两者之间的一种折衷和过度，结合当前实际政策环境，是最有可能被实施并且取得较好的政策效果的一种工具。所以面对当前车改，摒弃传统的规范化政策工具，选择半货币化政策工具从而为最终实现治理工具向货币化方向的转移才是一种可行的途径。

第二篇：我国公务用车改革研究

我国公务用车改革研究

摘 要：目前,我国公务用车改革尚处于初级阶段,理论研究随着改革实践的不断深入逐步加强,纵观我国公务用车改革历程,不难发现公车改革是一项涉及范围广、内容复杂且政策性强的改革任务。本文首先以公务用车政策改革为基础介绍我国公车改革的整体情况,继而分析整个改革过程中出现的问题以及问题背后的原因，最后在借鉴国外公务用车管理经验的基础之上,提出了关于推进适合我国国情的公车改革的对策和建议。

关键词:公务用车 改革 分析研究

一、绪论

(一)研究背景及意义

1.研究背景

2011年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公务用车配备使用管理办法》,重新修订了公务用车的使用配备标准,号称“史上最严格”的新一轮公车改革已经启动。这一消息无疑给公车改革带来了良好契机,在大环境的支持下,总结公车改革18年的经验教训,从理论和实践的角度探讨适合我国公车改革的对策,为政府有效解决公务用车管理问题提供理论和实践依据。另外,公车改革与社会民生相关,在构建社会主义和谐社会的背景下,促进社会和谐就需要我们关注民生、改善民生,共建和谐社会,采取得力措施让广大人民群众共享改革发展的成果。

2.研究意义

近年来,随着经济社会快速发展、行政管理体制不断深化、公共财政体制的不断完善、社会化交通服务逐步改善以及私家车的日益普及,从总体上来看,推进公车改革的社会和客观条件已经逐步形成。

一方面,本课题的研究有利于政府认清形势。我国公务用车改革已经进行了 18年,在这18年里,不少地方都进行了关于公车管理问题的改革,但是到目前为止公车私用、公车消费支出高等现象仍然十分普遍。从前期中央部委和地方各级政府部门公布的“三公”经费及公车支出情况可以看出,公车消费在职务消费总支出中占有相当大的的比例, 如此高的公车支出,浪费的是纳税人的血汗钱,难免引起社会各界的不满,带来不良的社会影响。

另一方面,本课题的研究有利于改善政府形象。公务用车改革不仅节约了行政成本、降低了财政负担,而且还能促进领导干部平民化,打破了某些领导干部的“官本位”、“特权”思想,让官员和老百姓一样,自己打理出行问题,对行政官员了解民情、融洽干群关系势必起到积极的作用,在一定程度上,提升了公众满意度,体现了社会公平,促进了党风廉政建设。

（二）国内外研究综述

1.国内研究综述

目前,我国公务用车改革尚处于初级阶段,理论研究随着改革实践的不断深入逐步加强,针对已有的相关研究文献,现综述如下: 我国公务用车改革思路目前有两种,一种是公车货币化模式改革;另一种是公车非货币化模式改革。其中,公车货币化模式包括半货币化模式和完全货币化模式;公车非货币化模式主要体现在公车集中管理和加强监管方面。

公车货币化模式是现阶段应用广泛却争论不一的一种改革模式。南刚志(2007)在《公车改革货币化模式评析》中肯定了该模式在减小公车规模、抑制公车私用等方面的突出作用后,也理性分析了其在降低行政成本及体现社会公平方面的欠缺。同时也有学者认为货币化改革中补贴金额的划分标准没有合理合法依据,容易造成国有资产的流失,滋生腐败现象。

公车非货币化模式是指在保证公务正常运行的情况下,所有公务用车及其使用所产生的费用全部由政府负担,并用特殊标志将公车与其他车辆进行区分,规范公车管理,公开公车监管和处罚办法的管理模式。该模式主要体现在公车集中管理和加强监管两个方面。

公车集中管理是指政府专门设立一个机构将车辆全部收纳进来,统一调度和管理。宾小山(2005)在《简论政府公车改革的基本思路》中提出公车集约化管理是针对目前我国公车体制中分散管理,造成运输成本上升等特点所制定的改革思路。由于是立足于我国现有体制特点基础之上的改革方法,因此,该思路具有较强的可实施性,较易被改革对象所接受。公车集中管理不仅减轻了财政压力,有效地遏制了 “车轮下的腐败”,而且还妥善解决了司勤人员的再就业问题。事物的两面性决定了有支持者就必然存在反对者,在有学者对该模式认可的同时,也有学者对该模式表现出了担忧,李兵(2006)认为这个思路缺乏内部竞争,难以保证有效的执行力和服务质量,另外,由于需重新成立一个专门机构,因此增加了在实际操作过程中的难度。

加强公车监管,主要是政府针对公车的使用管理方面进行的严格限制。针对这一思路,余诚(2008)认为我国现在的经济体制是社会主义市场经济,离幵市场的改革就不能称得上真正意义的改革,加强公车监管没有从根本上触动既得利益者的利益,破坏了社会利益均衡,容易发生改革反弹的情况。也有学者认为这是追溯我国政治渊源,靠政治运动、喊口号提出的,虽然肯定了它在减少管理变革成本方面的作用,但也提出这是治标不治本的改革,容易反弹回改革前的样子,导致“上有政策,下有对策”的弊端产生,达不到预想的改革效果。

除了上述介绍的主要改革模式以外,还有学者提出了其它的改革思路。王明珠(2009)在《从利益均衡分析看公车改革的出路》中提出了公车市场化改革,并分析了这种模式的两种形式,即“公车租用”和“私车公用”,并阐述了这两种形式的可实施价值。

2.国外研究综述

经过查阅文献发现,西方国家没有专题理论研究公务用车问题,但是各国在公车管理上都制定了一套符合本国国情的制度。因此,我们可以借鉴国外已经成熟的公车管理经验将其运用于我国的公车改革。国外对于公车的管理主要有以下三种形式:(1)规范公车购置预算管理

在法国,政府各个部门的购车预算必须首先由政府各部委在制定预算方案时提出申请,由“国有汽车购置委员会”进行审批,审批通过后,再由代表政府的“国家采购联合总会”统一购买。在比利时,政府部门按照公务用车用途的不同将符合购买条件的公车分为7个级别,并对每个级别公车的可购买的最高价格作出了限定。同样,在采购车辆前需要提交报告,告知购买用途以及所需的级别,最后将报告提交财政部等待审核。这样多层级限制公车采购和配备,相当大程度地缩减了财政开支。

(2)严格控制公车配备数量和规模

在日本,严格控制公车配备数量。政府通过发放交通补贴的形式鼓励公务人员外出办理公务时乘坐电车、公汽、火车等公共交通工具,以减少对公车的使用,并且在发放补贴时规定以最短的距离所需要的交通费为准则,实报实销。

(3)强化公车监管严防公车私用

在美国,为了严防公车私用,联邦政府规定每次用车记录都必须登记在册,详细记录车辆使用情况；瑞典推行的“公车监控系统”,也有效遏制了公车私用情况的出现。

3.对相关文献的小结

通过对国内外文献的总结可以发现,公车改革已经不可避免地成为当今社会的热门话题。我国学者对于车改的探讨,也取得了初步进展。但相对而言,我国在这方面的究还是缺乏全面性、系统性和可操作性,首先,相当一部分研究侧重于一个方面的分析,比如将公车改革等同于货币化改革等,研究的视角和方法比较单一。其次,观点片面,缺乏辩证思考和系统论证,拆东墙补西墙的现象比较普遍。最后,过于注重借鉴其他地区的改革经验,忽视了本地改革环境和实际情况,没有因地制宜地制定改革方案,提出的对策不够切中要害,缺乏可操作性。

二、我国公务用车改革

（一）我国公务用车改革历程

随着我国社会主义建设和反腐倡廉建设的推进,公务用车改革受到社会各界的广泛关注。纵观我国公务用车改革历程,以公车政策改革为基础延伸至地方公车改革实践,大致可分为以下四个阶段: 1.第一轮改革(1994年——1998年)1994年,随着我国社会经济快速发展,国家财政对行政投入的增多使得各级政府部门对公务用车的需求也逐渐增大,同时,公车在使用过程中也滋生出部分官员攀比汽车档次、公车私用等腐败问题,因此,中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布了《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》,《规定》首次明确不同级别官员的用车标准,限制了进口轿车的购买量,在很大程度上节约了国家财政开支,遏制了部分干部盲目攀比的不良倾向。

1997年,中纪委、监察部首次提出公务用车货币化方案,在此背景下,深圳、珠海、中山等地也先后自发进行公务用车改革探索。

1998年,黑龙江省大庆市成为第一个在市直机关实行公务用车改革的党政机关,此次车改不仅涉及多个部门,而且还制定相关规定规范公务活动,加大了用车监督力度,成为全国车改的领头羊,但由于各种因素的影响,大庆车改没能继续推广。同年9月,国家体制改革委员会会同相关部门制定了《中央党政机关公务用车制度改革方案》,《方案》以减少国家财政负担为目标,逐步实现部分中央机关陆续改革的计划。

首轮公务用车改革涉及范围较广并且均以各地自发探索为主,缺乏一定的系统性和规范性,在没有经验借鉴的情况下,效果也不够理想,但作为全国车改的第一块试验田,这一阶段的经验教训为以后的公务用车改革起到了抛砖引玉的作用。

2.第二轮改革(1999年——2003年)1999年,中共中央办公厅、国务院办公厅颁布了《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》。《通知》更加明确的规范了不同级别的领导干部对公车的使用,并且详细规定了公车釆购标准及对领导干部配车的价格限制。

2000年,江西省定南县在总结黑龙江大庆车改的经验基础上,开始试行对该县公务用车的改革,以期实现缩减机关财政开支,遏制车轮上的腐败的最终目标。

2001年,江苏省和浙江省分别从单个乡镇幵始新一轮车改试点。同年4月,湖北省老河口市实行了公车货币化改革,老河口市的公车改革在借鉴其它地方车改经验的基础上,有计划地依次推进,平稳过度,逐步完善,在当时被认为是获得较好效果的一次改革。2002年,山东省泰安市提出将各个机关公务用车统一交由机关后勤公务用车管理中心集中管理,所有公车交由公车管理中心集中调配使用,这也是第一次提出将公车集中管理的公车改革方案。同年,辽宁省葫芦岛市通过控制车辆编制、限制车辆采购标准和数量以及鼓励公车租用等方式在保证公务活动正常进行的同时对公车施行创新式改革。

2003年,为了进一步降低行政运行成本,促进党政机关廉洁高效,十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的的决定》中明确要求规范领导干部职务消费,并且将公车改革纳入其中。

第二轮的公务用车改革充分总结了第一轮公车改革的经验教训,较之第一轮自发探索车改而言更有计划和组织;这一阶段的公车改革在前一阶段的基础之上探索出一条公务用车社会化、市场化的创新之路,对推动全社会的公务用车改革作出了贡献。

3.第三轮改革(2004年——2007年)2004年,我国的汽车产业发展迅猛,随着汽车销量和车型种类的增加,我国的汽车销售价格也随之下降,因此,国务院机关事务管理局发布了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，再次明确限制用车编制和规范采购标准,但对于公车编制和配备标准没作出新的规定,仍沿用了 1999年制定的标准。同年,部分国家机关会同北京、上海、安徽、广东、山东、湖北等多个省(市、区)均以分期分批逐步推进的方式竞相幵展公车改革试点工作。

新规定的出台进一步推进了全国各地公务用车改革进程。然而,2005年,就在各地因地制宜进行车改之际,国家有关部门通知即将推行公车改革的政府机关或正在进行公车改革的机关单位暂时停止已经开展的改革工作。这次“紧急刹车”导致又一轮车改热潮的降温。

4.第四轮改革(2008年——至今)2008年,为了落实节能减排,切实降低能源消耗,中共中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局颁布了《关于中央和国家机关进一步加强节油节电工作和深入幵展全民节能行动具体措施的通知》，这次改革不仅限制了党政机关公车使用时间,而且进一步降低了领导干部的配车标准。

2009年,浙江省杭州市经过7年的酝酿正式对机关公务用车的改革,以按级按月发放补贴的形式取消了副厅级以下干部对于公务专车的使用。

2010年,民革中央在全国政协十一届三次会议上提交了《如何破解公车改革之困局》的提案,建议建立财政预算约束体系,限制公车采购标准,控制公车购置数量,加强政策执行和联动内外监督。2011年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展党政机关公务用车问题专项治理工作的实施意见》,这表明我国各地的公务用车改革将踏上新的征程,又一轮新的改革拭目以待。

迄今为止,我国公务用车改革已经进行了 18年,从开始的各地艰难自发探索改革到有组织有计划地深度改革,这期间不仅经历了车改热潮,也曾陷入车改低谷;在一定程度上,既取得了改革成效,又不可避免地产生了新的问题。总而言之,在摸索中前进,在前进中探索成为了我国公务用车改革历程的真实写照。

（二）我国公务用车改革过程中存在的问题

经过18年的公务用车制度改革和地方公车改革实践,我国现有的公务用车管理制度对于党政机关高效运转及党风廉政建设作出了积极贡献。同时,随着我国经济社会的发展、市场经济体制的健全、行政管理体制改革和政府机构改革的推进,现有公车制度改革的不足也日趋明显,主要包括以下几点: 1.国家财政负担大

虽然我国现行的公务用车制度在汽车釆购、定编及财政预算方面作出了各种限制,但是在实际机关公务用车过程中依然出现了 “上有政策,下有对策”的现象。部分政府部门凭借对公车购置审批的随意性,千方百计通过各种方法购置新车以及解决汽车编制资金问题,这就使得之前规定的种种限制成为泡沫,架空了对公车购置作出规定的文件,导致公车改革整体效果不佳。

公车购置的随意性直接造成公车数量越来越多,规模严重膨胀,进一步加剧了国家财政负担。目前,我国公务用车总量多达200多万辆,超编配车率50%以上,并且以每年20%的速度增长,有的科级单位人员编制不多,但小车配备却不少,几乎党组成员或其它副职干部一人一台车,甚至有的主要领导一人配多台车,就是如此这般的公车配备依然会出现公务活动无车可用的怪象。

公车费用高是造成国家财政沉重负担的另一个主要原因。除了公车运行的基本成本支出外,还包括公车运行里程、燃油费、维修费、保养费、路桥费、停车费等均存在严重的信息不对称,这些现象均在一定程度上消耗了财政资金。

公务用车的公共性决定了由其所产生的一切费用均由公共财政承担,正是基于这个原因,导致现实生活中使用公车时对车辆本身不爱惜以及忽视公车使用成本的现象随处可见。同时,由于公车制度本身的缺陷,导致与公车相关的消费存在很多寻租的机会,领导指定修车点维修得回扣,司机多开发票得回扣,单位假借修车发票报销得回扣等已经成为常态。2.公车管理机制不配套

我国现行的公车管理制度仍然沿用计划经济时期的旧模式,将公务用车等同于领导专车似乎成了约定俗成的常态,领导不使用公车时,司勤人员和车便处于闲置待命状态,这种不经过市场交换,没有竞争关系的自我供给方式直接造成投入与产出比失调,不仅导致人力资源的浪费,也降低了公车使用效率。

同时,公车管理体制缺失还影响了工作效率和同事之间的团结。按照规定,并不是所有级别的干部都可以配备专车。但是,在现实工作中,违规配车的领导不在少数,而对于那些没有配到车的干部或者单位其它需要经常使用公车办业务而又无车可用的人员就会心理失衡,产生供需矛盾,不利于同事间的团结,更不利于工作的开展,影响了公务人员的工作积极性。

我国目前对公车的配备和使用大多停留在行政制度层面,缺乏有效的外部监督和法律约束,这样就为某些官员制造了寻租的机会,在公车购买、使用、管理、维修、更新等环节运用各种手段谋取自身利益,侵占了国家财产,滋生了腐败的温床。虽然现有的公车制度对各级领导干部的公车配备和使用制定了相应的规定,但是,具体落实到各个地方政府各个部门就要根据所谓的"因地制宜”听从单位领导层的意见。这种对于公务用车管理模式的多样性直接导致对公务用车实际管理的随意性、普遍性。

3.与贯彻落实科学发展观的目标不相称

科学发展观是我国坚持以人为本,实现全面协调可持续发展的世界观和方法论。科学发展观强调要用科学的办法解决一切问题,要用科学的眼光看发展,而现行的公务用车制度设计并非完全科学,当然,公务用车制度改革的本身出发点是好的,但真正落实的时候就出现了许多违背初衷的情况。

我国经济的飞速发展使得原本被视为奢侈品的汽车越来越平民化,私家车的普及带来了汽车工业的发展,汽车行业成为国民经济的支柱产业。目前,公车私用的现象比较普遍,在实际工作中,常常将“公”与“私”混为一体,产生公车不公的现象。公务用车名为单位用车,在实际工作中变相成为领导或部门负责人的专车已经成为众所周知的事实,人们经常可以在机关大院停车场看到,上班时间,领导在,则车在;下班时间或节假日,停车场却不见车的踪影。如今有些干部利用公车为家人亲戚办事,自驾游,随意送人情给他人使用等现象也随处可见。因此,公车私用产生了汽车消费的“挤出”效应,即既然有公车可用,又何必“浪费钱”去买私家车,就是这种大众“顾家”思想,成为延缓汽车工业长远发展的阻碍因素。

（三）影响我国公务用车改革的原因分析

任何问题的形成都有一定的原因,我国公务用车制度改革过程中存在的问题更是由方方面面的原因所引起,针对上述三个造成公车制度改革过程中存在的主要问题,分析其背后的原因,有利于在以后的公车制度改革中有的放矢。

1.公共财政体制不合理

多年来,由于公务用车改革缺少必要的预算和支出的约束,造成公车消费越改越高。公车使用泛滥和和管理上的失控就是国家财政预算失控的结果。财政预算内资金和预算外资金存在的漏洞,让部分单位乘虚而入从中获得好处。

目前,由国家财政拨划到各级单位的财政预算包括公车费用等其它各种费用的支出都没有明确的明细表,追求效用最大化的公共部门会争取尽可能多的预算,由于信息不对称,预算审批部门很难对预算提出异议。另外,财政预算编制所有权过于分散使得预算编制多的单位配备超标超编汽车也越多,有的单位甚至还想方设法通过预算外收入设立自己的“小金库”,凭借国家财政对预算外资金薄弱的约束力来逃避政府对隐性收入的监管,导致预算外资金的失控。因此,如果不对财政预算制度进行改革,那么所进行的公务用车制度改革也形同虚设,这种状态必将在无形中增加行政成本,加大财政负担。

公车规模膨胀,使用浪费是公共财政支出不合理的另一个结果。公众是公共资金的提供者,公共资金是政府财政支出的主要来源,该资金本身没有明确的利益主体,这就导致部分领导干部忽视行政成本,一味追求自身利益,变相从公车费用的隐瞒、转嫁中获得福利,加大财政风险。另外,预算决策机制的不科学也难以保证财政支出的合理性,在实际的工作中,财政决策权仍然掌握在少数领导手里,即使工作人员拥有预算编制,也不一定拥有使用权,所有权往往取决于领导的个人偏好。

在我国,公车姓公,由公车所产生的一系列费用也理所当然的归政府负担。公车的所有权和使用权本来都归国家所有,然而,在实际工作中,公车的所有权和使用权被人为的分离,与公车各种消费相关的审批也由主管领导或分管财务的领导说了算,既不合理,也不规范。最后,机关单位人员编制的调整并没伴随及时的车辆编制调整,以及对现存的超编车没有有效的清理,使得国家财政不得不为预算经费和实际支出经费的差额部分买单,不堪重负。

2.政府自利倾向

首先,政府代表公共利益,在市场经济中,各个地方政府都有其自身特殊的利益,而且政府只是代表公共利益,并非完全等价于公共利益,政府利益与公共利益的关系较其它利益主体而言更为密切和规范,约束力更强。因此,公共选择理论中也将政府官员比作“经济人”,因为其本身也具有自利性,也追求自身利益最大化。政府官员的自利性不可避免的引发政府的自利倾向。公车改革涉及到利益的再分配问题,因此,在公务用车的改革过程中不可避免的产生来自于政府既得利益者的阻力。

其次,公车改革方案的制定与实施与参与其中的公务人员有着直接的利害关系,在这样一个利益格局中,政府官员自己制定出方案,然后自己实施,他们既是公车制度改革方案的制定者,又是执行者。因此,在没有经过立法程序的条件下设计出的改革方案,不得不怀疑其客观公允性。这种涉及权力自身的改革本身就加大了改革的难度,再加之政府的自利性就更加使得公车改革举步维艰,处于亦改亦停的状态。

公共权力是政府赋予领导干部满足政府日常运作,为人民服务的公共服务意识。然而,权力过于集中并且没有足够的约束力时,便会产生特权。在实际工作中,许多领导干部并没有对“公”和“私”划分清晰合理的界限,凡是在“公”和“私”领域内的利益纠纷,都可能出现公私不分的情况。最后,由于我国曾经长期处于封建专制社会,受封建社会特权思想和“官本位”思想作祟导致有些官员借助于公共权力谋取私人利益,严重影响了社会公平正义。

3.缺乏严格的立法和监督

众所周知,我国政府正向着小政府大社会的公共管理型政府转变,政府转型是一个系统工程,需要各个方面均衡推进。如同政府转型一样,公车改革也不是一蹴而就的,需要相关配套体制相辅相成共同促进达到改革目的。因此,正是由于缺乏严格的立法和监督的保障产生了公车管理机制的一系列问题。

在过去的18年,公车改革主要依靠颁布的有关公车配备和使用管理的政策性文件来实施,这些文件在具备高度灵活优点的同时也具备在政策执行过程中弹性过大容易变形的缺点。然而,与政策不同的是,法律具备高度的权威性和处罚力度,但是迄今为止都没有一部完整刚性的法律来规范公务用车管理。

对于公车的管理,除了缺乏严格的立法保障,还缺乏内部和外部的监督。一方面,现阶段,内部监督主要采取上级听下级汇报,然后根据下级的汇报进行改革。在公车改革过程中,汇报很难真实地反应改革效果,下级单位往往为了自身利益避重就轻,对改革过程中存在的问题三缄其口,导致上级单位无法全面的了解真实情况,弱化了行政机关内部监督机制。

另一方面,外部监督机制中公民参与监督的力度不大。首先,公众行为具有的“经济人”特性,公民个体对官员行为进行监督,必须由个体承担这种监督所带来的成本,理性的公民会对自己所面临的问题进行选择,如果他们认为这种选择带来的收益会超过成本时,那么他们会选择运用自己的监督权力；反之,他们会放弃这种权力。这个解释应用于对公车的监督,就是理性选择放弃监督的公民认为他们自己没有足够的能力去改变公车带来的负面问题,比如公车私用,车轮上的腐败等,当他们的监督成本大于监督收益时,他们“理性”的选择了放弃。

三、国外公务用车管理模式及启示

(一)国外公务用车管理模式概况

在职务消费的众多问题中,公务用车使用管理所产生的问题是世界上各个国家面临的普遍难题。经过长期的实践探索,国外许多国家摸索出一套适合本国国情且行之有效的公车管理经验可供我们借鉴,以期开阔我国公车改革的视野。

1.规范公车购置预算管理

许多国家在购置公车时都实行严格的财政预算审批制度,需要购买公车的部门首先要提交申请,申请通过后交由统一机构集中购买。

在美国,釆购公车的经费经过严格的审批程序后纳入政府当年的预算管理系统,经费申请通过后,交由专门部门集中采购,不仅有效地防止了滥用公车预算资金的情况发生,而且在一定程度上控制了公车数量。在车辆购买环节,美国实行集中釆购,很大程度上降低了消费成本,减轻了财政负担。同时,通过团体采购的的方式所购买的公车价格比市场平均价格低20%—30%。另外,由于公车购买、维护等费用都包含在政府财政预算体系中,美国政府公车管理部门每年年末都要统计每辆公车油耗、保养、维护等费用,并将明细表公之于众。

在法国,政府各个部门的购车预算必须首先由政府各部委在制定预算方案时提出申请,然后由国有汽车购置委员会预审,预审通过后获得公务车辆主管部门的批准,再报送财政部,最后由国家购置集团集中购买,随后再转卖给各个申请单位。

在比利时,政府部门按照公务用车用途的不同将符合购买条件的公车分为7个级别,并对每个级别公车的可购买的最高价格作出了限定。各个部门根据各自的工作计划需要用车时必须提出购买申请,申请的内容须注明釆购用途和申请车辆的级别,再将申请提交给上级部门审核,审核通过后再由财政部审查,最后由财政部作出回复。

2.严格控制公车配备数量和规模

在公车配备数量和规模方面,许多国家都倾向于在确保公务正常进行的情况下,最大程度地节省行政开支,减少公车数量。

美国为了进一步缩减公车数量,优化用车规模,建立了公务用车使用管理绩效评价模型。通过这个模型,总务管理部门将每辆车的信息(包括购置、使用、消费、监督等),与其用于完成公务的工作量相结合,以此为依据进行客观地统计分析,根据分析报告制定科学的公车使用管理计划,确保达到公务完成与所需车辆的帕累托最优。

日本为了控制公车数量,将公务用车分为专用车和公用车两大类。专用车仅供正局级以上官员办理公务时使用,而且明确规定仅限于办理公务,不得私自使用;公用车是提供给其它工作人员执行公务时使用的车辆,公务人员因公需要用车时必须提出申请,在可用可不用的情况下,规定选择不使用公车。

韩国政府只为一定级别(部长、副部长以上)以上的官员配备专车;司、局级以下官员按规定不允许配备专车,对于某些特殊的部门,如果确实因为工作性质和工作任务需要长期用车则需要通过申请经上级有关部门批准后才能配备。

3.强化公车监管严防公车私用

由于政府高级公务人员数量相对较少,相应的公务车辆数量也不多。但就是为管理好这为数不多的公车,各国政府对公车使用都制定了系统的规章制度,形成了立体的监督体系,采取多种手段和措施防止公车私用现象的发生。

在美国,政府部门每年向公众公开政府机动车使用管理情况报告。在美国联邦总务局的网站上,该报告详细地列出了每年各个部门的用车情况,包括车辆型号、数目以及每辆车的开销;报告中对于购车款项以及即将处理的车都有明确说明,通过这些数据可以使大众清楚了解政府的用车情况,同时也是政府对纳税人负责的表现。

为了保障公共安全,严防公车私用,联邦政府规定每次用车记录都必须登记在册,公车使用前要经部门主管批准并登记;公车外出必须用于工作需要,驾驶公车外出时必须遵守交通法规,违章罚款等处罚由驾驶人个人承担,公务完成后要保证公车停在指定停车场。每一辆公车每一天的使用情况都会做严格的记录,对于违反公车使用规定的人员,将会曝光其徇私舞弊行为,并将该行为记录在本人的诚信档案里。

另外,为了便于公众和社会监督,美国公车管理制度中很重要的一条就是标识管理——公车标志与私车标志不同,在这种显著的标志下,如果某个公务员滥用权力,开公车办私事,不仅会有来自社会大众的监督,也会有媒体对滥用公车事件进行曝光。一经查实,公车私用者将受到相应的惩罚。这些处罚按照违反公车制度的轻重程度不等,大致分为在某一个特定时间段被剥夺使用公车的权利、永久性取消当事人使用公车的权利等,更有甚者,还会对其进行罚款处理,比如扣除一个月工资等。如果性质特别恶劣,影响很坏,也有可能受到开除公职的处分。

与美国在公车上贴显著标志做法相同的还有博茨瓦纳。在博茨瓦纳,政府明确规定,只有在上班时间需要外出办理公务时才能使用公车,并且规定公车挂“红底白字”的车牌,私家车挂黄底或白底黑字的车牌。同时,政府还特别指定了专门加油站供公车加油,凡是供公车加油的加油站一律涂成粉红色,一到节假日,“粉红色”加油站全部放假不营业,公车无处加油。

在瑞典,财政部请专业人员设计了一套“公车监控系统”,这套系统通过电脑监控每辆车的具体使用情况。每辆车都装有两个按钮,这两个按钮分别代表“公务”和“私用”,任何人在使用车辆前都要做出选择(做出选择后车辆才能启动),中央监控台根据车辆上的计程器和代码发射器传送回的信息判断车辆的用途,如果有公务人员按下“公务”字样的按钮,却去了与所报方向不同的地点,监控人员马上会电话询问,使得公车私用者无可乘之机。

采取电子监控系统的还有英国,英国政府采取安装GPS监视装置控制公车私用,GPS安装在车辆仪表盘内,每隔13秒发送一次信号,政府相关监控部门通过信号确定车辆的具体位置,据悉,该装置的距离误差不超过50米。

德国虽然没有明令禁止公车私用,但是明确规定将公车用于办私事时需要收取相关费用,具体收费标准根据各个州的实际情况而定。以柏林为例,柏林规定所有公车私用都必须付费,一切费用(包括停车费、汽油费、磨损费等)均由用车人承担。

4.鼓励用车多样化倡导使用国产车

为了减少财政幵支以及基于环境保护的考虑,国外政府的公务用车数量一般较少。为此,许多国家制定了相应的配套措施,鼓励多样化外出办公方式以满足正常的办公需要。

在英国,一方面政府严格规定公车只能在外出办理公务时使用,不能作为代步工具供官员们上下班使用,因此,可以经常看到官员们同普通市民一起乘坐公共交通工具上下班,在某种程度上,起到了了解民生和亲民的作用。另一方面,英国政府部门在对公车的管理中有个不成文的规定,鼓励使用国产车,要求尽量从本国汽车生产公司购买自主品牌的汽车,支持本国汽车工业。另外,公车环保也逐渐成为英国政府公车使用的一个潮流,除了政府鼓励使用国产车外,社会舆论特别是环保主义者要求使用节能、低耗能、尾气排放小的环保车。

在日本,政府用车都由国内汽车企业提供。由于日本公车数量很少,政府部门鼓励机关工作人员办理公务时采取徒步、骑自行车、乘坐公共交通工具以及包车、租车的方式出行。政府根据办公地点到办事地点之间的最短距离所需的实际交通费用为补贴参考,限定最高补贴额度,给予不能使用公车而需要外出办理公务的工作人员一定的补偿。

新加坡为保证政府常务秘书级以上高级官员(总统、总理和资政除外)的公务用车,政府采取发放购车补贴和汽车消费补贴的措施,高级官员每5年享受购车补贴22万新元,另外还可享受7%的税务优惠;对于普通工作人员,将交通补贴纳入工资一起计算发放;因办理公务需要用车时,可以自行选择出行方式,所有花费均实报实销。

(二)国外公务用车管理模式对我国的启示

通过对国外公务用车使用管理模式的简要梳理,主要对我国公务用车改革有以下几点启示: 首先,实行采购预算管理,严格控制配备规模。公车采购预算管理从源头上遏制了公车腐败的苗头,各单位购车计划须向公车管理部门提出申请,说明购车目的及用途,申请批准后,将购车经费列入财政预算,严格执行预算,不得挪用其他预算项目用于购置公车,最后经由统一部门从市场上集中采购。同时,严格的预算制度也在一定程度上控制了公车数量,直接减少了行政成本和财政开支。

其次,规范公车使用制度,加大公车监督力度。制定科学规范的公务用车使用制度,采取各种措施监督公车使用,如填写公车使用申请表、记录公车出入详细记录、贴上公车特殊标识、GPS定位监督等,从宏观到微观的各个环节严防公车腐败行为。另外,将公车使用信息定期公开,接受社会大众的监督。

最后,鼓励公务活动用车多样化。在严格控制公车数量和规范使用管理的基础上,鼓励公务员充分利用社会资源和个人资源解决公务用车需要,提倡在不影响工作效率的情况下,采用徒步、乘坐公共交通、租赁社会车辆、私车公用等方式办理公务。

四、推进我国公务用车改革的对策和建议

通过前文对我国公车管理制度和模式的分析,以及在借鉴国外公车使用管理经验的基础之上,初步提出推进适合我国国情的公车改革的对策和建议,以期达到降低行政支出成本和保障公务活动正常进行的目的。

(一)积极营造改革氛围

随着经济社会的发展,公务用车的不断增加和使用管理中出现的种种不良现象,已成为社会大众关注的热点问题之一。公车改革己是大势所趋、势在必行。当务之急是大力开展公务用车问题治理工作,提高严格公车管理和加大公车改革力度的重要性、必要性和紧迫性的认识,大力开展宣传工作,统一思想,转变观念,切实增强推进公车管理和改革的自觉性,充分调动广大干部群众的参与意识和积极性,营造有利于推进公务用车管理改革创新的社会氛围。

在推进公车改革的过程中,各级政府部门要认真组织开展公车调查摸底,制定既符合上级有关规定,又符合本地区实际情况的公车管理办法和改革措施,规范公车管理规定。要加大公车改革的宣传力度,采取多种形式公幵公车数量、牌号,以及管理制度、管理秩序、监督方式方法、违规追责等,不仅要把严格公车管理推进公车改革的目的、意义、方法、措施向本单位全体人员宣传到位,而且要让社会群众了解公车管理和改革的必要性和重要性,让群众知晓管理和改革方案,进一步增加透明度,统一认识,获得群众的理解和支持。同时,要大力宣传公车管理和改革好的做法和取得的成果,对管理不严出现的严重问题进行曝光,使推进公车改革成为顺应民意、维护党和政府形象的必要行动。

(二)完善改革配套措施

为了保证公务用车改革的顺利进行,需要建立健全一系列和改革相关的配套措施,进一步调动各方面积极性。

1.深化行政体制改革

在现代社会发展过程中,行政体制是推动整个社会经济生活的重要杠杆,一个国家的经济和社会发展,往往取决于行政管理体制的合理与否与政府管理的有效程度。因此,只有通过优化政府结构、行政层级、职能责任,精简人员以及坚定不移的实施大部制改革,才能解决政府机构重叠、职责交叉、政出多门、人浮于事等问题,进而推进公车改革的步伐。

2.加快财政体制改革

在社会经济发展过程中,财政体制与政治体制相辅相成,相互促进。公车费用高是造成国家财政沉重负担的一个主要原因,因此,在公车改革过程中要通过规范车辆审批制度、完善预算管理制度、深化政府采购制度等公共财政行为规范公务用车。

3.建立相关政策法规

自从我国实施公车改革以来,有关公务用车使用管理的政策条例屡见不鲜,各种相关规定也层出不穷,但是至今还没有一部关于公车管理的法律来约束公务用车。在当前建设法治政府和推进依法行政的大背景下,公车改革亟待纳入法治化轨道,公车管理也需要通过立法来规范和监管。因此,在条件成熟的情况下,只有通过刚性的立法和制度保障,才能保障公车管理制度的落实和改革方案的顺利执行,才能避免再次出现改革一一反弹——再改革——再反弹的改革怪圈。

(三)着力构建改革框架

公务用车改革涉及范围广,工作任务重,社会影响大,必须把握重点,把住关键,精心组织,因地制宜,积极稳妥地加以推进。

1.调查摸底建章立制

公务用车改革的实施首先要在各级党委政府的领导下,由纪检监察机关牵头,组织相关部门成立专班,深入幵展公车调查摸底,学习和借鉴外地先进经验,以统一领导、规范管理、逐级监督为原则,认真研究公车管理改革的新方法、新路子,在不违反政策、有利于改革发展稳定的前提下,因地制宜制定符合各地实际公务活动的车辆管理制度,逐步探索新形势下公车管理改革机制的新途径。

2.积极探索勇于改革

在借鉴国内外成功经验的基础上,以改革模式的选择和方案的确定为前提,以严格的管理和执行为支撑,以切实有效的监督为保障,以鼓励多样化改革形式为创新,将公务用车改革向纵深推进。

鼓励公车改革选择试点地区、试点单位稳步推进;鼓励通过市场化运作的办法来改革公务用车制度,使公车使用真正与公务活动、自身利益挂钩;鼓励公开拍卖或以其他方式处理公车,分流安置驾驶人员;鼓励多样化出行方式,倡导公务人员按实际工作需要选择徒步、乘用公共交通工具和私车公用等出行方式,既有利于环保,也有利于缓解交通拥堵问题。在公车改革过程中,及时总结车改取得的好作法好经验,注意查找车改出现的问题,分析存在问题的原因,认真加以研究解决。在公车改革取得初步成效后,应逐步扩大公车改革试点面,加快建立和完善公车管理机制,全面实施,最终达到公车改革政策执行统一、规范、不走样,取得实效。

五、结语

众所周知,公务用车改革不仅有利于降低行政成本,减少财政负担,还有利于推进政府廉洁、高效、服务型体系的建设。同时,公务用车改革任务重,内容复杂也是人所共知。在准备论文前期,通过大量的资料收集以及阅读相关书籍文献,本着提出一个科学合理改革方案为目标,开始了本课题的研究,可是经过钻研发现,没有任何一种改革模式可以放之四海皆宜,也没有任何一种改革模式可以一劳永逸解决所有的问题。因此,在改革模式选择和制度设计上,我们应该充分考虑各个地方的经济发展水平和现行的公车管理基础,因地制宜地探索适应本地区的改革有效形式,制定一个稳妥可行的公车改革方案和推进措施,循序渐进地推进公务用车的改革与管理。同时,面对公车改革过程中出现的问题,政府要虚心接受社会各界和广大人民群众的意见和建议,以雷厉风行的作风和敢于动真格的行动凝聚民心,以实实在在的成效取信于民,维护党和政府的良好形象。

六、参考文献：

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第三篇：我国政府机关公务用车的改革研究

我国政府机关公务用车的改革研究

摘要

近年来，我国政府公务用车问题日益严重，给国家带来了巨大的损失，同时造成了严重的负面影响。政府公务用车改革以成为人们关注焦点和热门话题，公务用车改革势在必行。自上世纪90年代起，国内部门地区的政府部门先后开始公务用车的探索和试点，但由于公务用车改革阻力大、难度高、涉及面广、关注度高，政府公务用车一直改改停停，步履维艰。虽然在改革中取得了一定成果，也积累了不少成功经验，但现状并令人乐观，反而产生了一些新的问题：如车改的目标和指导思想不明确，方案设计显失公平，单位和职工意见大，改革不彻底等。总之，我国政府公务用车改革任重道远。

本文在深入分析和研究我国政府公务用车改革的现状和问题的基础上，结合国外政府机关公务用车发展经验，运用行政管理和公共财务管理的知识进行剖析，寻找其深层次的原因和根源，最后结合我国的实际情况，借鉴国外先进经验，利用行政管理的观点和方法论提出有利于推进公务用车改革的政策建议。

关键词： 公务用车

制度

改革

目录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 第一章、研究的背景、目的和意义„„„„„„„„„„„ „„„„3

一、研究背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

二、研究目的„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、研究意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 第二章、现状及存在问题„„„„„„„„„„„„„„„„„ „„4

一、公务用车数量多„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

二、费用高„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

三、公车私用严重„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

四、腐败„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 第三章、改革探索与困境„„„„„„„„„„„„„„„„„„ „6

一、外国公车改革经验„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

二、国内公务用车改革探索„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7

三、改革困境„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 第四章、公务用车改革政策建议„„„„„„„„„„„„„„ „„9

一、提高决策的科学性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9

二、用公共财政规范公务用车„„„„„„„„„„„„„„„„„„10

三、加强行政监督„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11

四、加快行政机关改革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

3第一章 研究背景、目的与意义

政府公务用车，一般指各级人民政府用公款购买的，为满足公务活动的需要而使用车辆的行为。配备公务用车目的是为了保障正常公务活动的顺利开展以及提高公务人员的办事效率。

一、研究背景

我国政府机关公务用车制度是传统计划经济的产物，有着明显的供给制特征和浓厚的等级色彩，由于当时经济落后，交通条件限制等因素，我国各级政府为执行公务，必须要求配备一定的公务用车来满足公务需求。但改革开放后由于经济发展、政策法规的不完善、公共财政体制不科学等原因，公务用车的配置、购买、使用、管理等多个环节出现了严重的问题。这些方面的问题在给国家和地方的财政带来了沉重负担的同时，还助长了政府公务人员的特权意识，加剧了腐败行为的产生，严重影响了政府机关及其工作人员的社会形象，对社会主义和谐社会的建设带来了严重的负面影响。

自20世纪80年代开始，伴随全球化、信息化、市场化以及经济时代的到来，西方各国掀起一场声势浩大的政府改革运动，以促进传统公共行政管理模式向新公共管理模式转变，其主要内容有：对某些公共部门实行私有化、引入竞争机制、利用社会力量、重视产出与结果等。其主要目的是追求“3E”模式，既经济、效率和效果。[5]公务用车改革属于新公共改革的主要组成部分，而我国从90年代开始的公务用车改革，至今已有二十多年的历史，目前仍在进行不断的改革与探索。虽然取得了一定的经验，但纵观全国来看公车改革大都是改改停停，并没有达到预期的效果。但究竟应该怎样进行公务用车的改革，近年来专家学者提出了许多的意见和建议，许多地方也付出了实施，全国并没有统一的模式，需要我们结合各地实际情况进行深入的研究。

二、研究目的

公务用车问题普遍存在于我国的多数地区，且问题十分严重，引起了社会民众和新闻媒体的强烈不满。目前，我国公务用车中主要存在着四个比较

突出的问题：一是我国公务用车数量庞大，超编现象普遍；二是公务用车费用过高，给国家财政带来沉重负担；三是公务用车加剧了腐败问题的产生，公车私用严重；四是公务用车的效率底下。这些问题产生于公务用车的配置、购买、使用和管理过程中，已经对社会的发展造成了严重的负面影响。现行的公务用车管理制度应继续不断发展和完善，才能使公务用车规范化。本文从行政管理和公共财务管理角度出发，对公务用车问题进行分析与研究，找出问题的结症，在公务用车过程中，我国有关公务用车的行政决策、行政财务、行政监督和机关后勤管理都不同程度出现了问题，从而导致上述几个问题。同时结合现有的国内外的改革经验，实事求是，利用行政管理学知识，找出行之有效的方法和结论，为我国的公务用车改革提供一点建议和意见。

三、研究意义

国内对公务用车的研究很多，本文在借鉴这些研究成果的基础上，从行政管理的角度重新进行分析与研究，为公务用车改革提供可行性方案和建议。和就全国而言公务用车改革就有很现实的政治意义和经济意义：

政治意义：加强机关公务用车的管理，加快推进机关公务用车制度的改革，对于降低行政成本、提高行政效率，遏制腐败、纠正不正之风、促进党风廉政建设，密切党群关系，转变机关干部观念、培养公仆意识，提高干部思想政治素质等有着十分重要的意义[8]。

经济意义：通过对机关公务用车管理实行改革，既有利于减轻国家财政负担，又有利于推动反腐倡廉，既有利于推动领导干部职务消费改革，又有利于推进政治体制的改革；把公务用车改革节约下来的财力通过财政转移支付或调整财政支出结构等方式用在社会主义新农村建设上，用在提高人民生活水平上，让人民群众进一步享受到改革开放的成果，是一项利国利民的大好事。

第二章

现状及存在问题

我国政府公务用车制度为政府部门的正常运转和高效工作提供了保障，提高了各级政府人民政府的办事效率，其快速、高效的优势是其他工具所无法比拟的，所以在我国的各级人民政府中，都有公务用车的存在。随着我国经济的发展，汽车工业水平的提高，政府公务用车的数量迅速增加；公车配

备的级别越来越低；公车的规格越来越高，严重超过了国家所确定的标准；在公车的使用、管理环节更是问题频频。虽然我国对公务用车有着严格的规定，体现在一些专业性的法规、规章的文件中，2004年，国务院机关事务管理局也下发了《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》对公务车的编制、标准、使用程序、监督、公车私用等问题都做了详细的规定，但在实际使用过程中，产生了以下几方面的问题：

一、公务用车数量多，超编配置现象严重

我国目前公务车辆配备的标准是根据04年《中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定》，各省市参照执行的。《规定》对什么级别的单位可以配备公车，何种级别的领导干部配备何种档次的公车都有明确，具体的规定。但是在现实中，超标购车、超编用车问题仍然存在。有的单位配置公务用车不是从工作需要出发，而是把它作为一种待遇和享受，加之各方监管不利，公务用车的数量急速增加，有些部门不管条件是否许可、车辆是否超编、有无能力购买，都要购车。以我国北京市为例，据03年统计，北京市全市共有公务车72万辆，再看看其他国家的首都：德国柏林市共有公车92辆，其中专车37辆，办公室用车15辆，送文件车23辆，礼宾车5辆，其中有些还是租赁来的，该市公务用车方面一年开支仅为65万马克。

二、费用高

据九三学社中央08年提供的我国目前公车消费的数据，有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，年耗3000亿元人民币，占行政成本的90%，远远超过了我国的军费开支，超过了全国教育和医疗经费之和。而且政府汽车采购每年正以20%的速度递增，已占政府采购总金额的四分之一。令人注意的是，在全社会都为高油价担忧之时，政府采购对进口越野车需求量依然很大，以至我国进口越野车数量两年内一直呈增长趋势。

三、公车私用严重

我国的公务车实行分散管理，国家财政买来公务车为了方便各个单位而将公务车分配到各个单位和部门使用，虽然在一定程度上方便了各单位工作，但实际上，由于缺乏良好的监督和权力体系，公务车的管理处于半真空状态，公车却成为部门领导的专车。领导名正言顺的用公车来办私事，而下

属用公车办公事却得不到保证。因公务而使用公车的占1/

3、干部私用的占1/

3、司机私用的占l/3，公车但不“公用”已经成为众所周知的事实。有的用车迎亲、送葬，上则十几辆，多则几十辆，浩浩荡荡，招摇过市。有的用公车钓鱼，接送老婆孩子，外出旅游、兜风，好不威风。如今有些领导干部自己驾驶着公车办私事，过路、过桥、燃油费由国家来报销（据报道全国每年要花费3000亿元以上）。在2002年秋季开学时，衡阳市200多辆公车因同时接送子女上学，造成市区主干道堵塞达12小时之久就是个有力的证明。[14]

四、腐败严重

公务用车中腐败问题十分严重，在公车购买，使用，管理等环节漏洞百出，公务用车中的腐败主要表现为各机关单位、领导干部用公车办私事，在公车购买、使用、管理等环节利用各种方式侵占国家财政资金。在目前的公务用车制度下，车辆的购买、使用、管理、维修保养、保险、报废、更新等各个环节都存在不少漏洞。可以毫不夸张地说，与公车相关的各种支出已经成为机关单位职务消费的“黑洞”：公车用油发票多如牛毛，各种修理养护费真假难分；一些单位和个人将各种无法通过正常渠道报销的费用放到公务用车维修、保养项目中；有的在购车、修车、用油等环节“吃回扣”，每年形成数额巨大的人头费、燃油费、养路费、维修费等支出费用。[15]这些超额费用使公车支出成为“无底洞”，造成沉重的财政负担。不仅影响了政府机关正常公务活动的开展，而且加重了企业和群众的负担。

第三章

改革探索与困境

一、外国公车改革经验

1.完善的法律法规

美国是在公车配备和管理方面法律十分健全。美国联邦政府各部门的公务用车由联邦总务管理局管理。美国政府的公务车会在车牌上注明只能由政府使用，如果在下班时间公务车停在饭店、娱乐场所门前，往往会受到举报。

2.规定公车编制及标准

德国联邦政府只为联邦级的领导人和各部部长、国务秘书配备公务用专车。配备公务用车的标准是:联邦总统和联邦议院议长为奔驰450型;联邦总理和副总理为奔驰350型;各部部长为奔驰280型;各部国务秘书相当于副部长为奔230型;司局长级的官员，保证公务用车，但不配备专车。

3.给公务人员发交通补贴和购车补贴

由于受公务用车数量的限制，并非每一个公务人员都能享受用车的待遇，为此，一些国家对因公务而无法安排公务用车的人员给予适当的补贴。法国规定，国家机关公务员和事业单位职工享受交通补贴。乘坐公交车辆上下班的公务员和职工，从住地到工作地的交通费由单位和个人各自负担一半。开私家车上一下班的公务员和职工，按每月22个工作日、每日在住地和工作地之间往返一次的公哄数计算报销汽油费并发给一定数额的车辆保养费。

4.加强公务用车监管

如何管理好、使用好公务用车，是世界各国在职务消费中普遍遇到的难题。西方发达国家在长期的实践中摸索和总结出了一整套行之有效的成功经验。美国由联邦总务管理局配给的车辆，使用人员需每月填写公务车使用记录表和管理局发给的一份报表;部门自己购买或租赁的公务车，使用人员也必须每季度填写公务车使用记录表和部门发给的一份报表。公务车只限有关人员执行公务时使用不得以任何名义私用，未经授权私自使用公务车者将受到惩罚。惩罚措施包括临时或永久取消其使用公务车的权利、扣除一个月工资甚至开除公职。

二、国内探索

自上世纪90年代开始，我国的一些地区和单位就先后开始了公务用车制度的改革和探索，经过了20多年的发展，目前，全国已有20多个省市以及一些中央机关进行了公务用车的改革试点。在全国各地艰难的探索历程中，积累了不少成功的改革经验。具体来说主要形成了以下三种：货币化模式、市场化模式和规范化模式。

1.公务用车改革的货币化模式

公务用车制度货币化改革是指取消政府机关的公务用车，向政府机关的工作人员发放现金补贴。其主要目的是实现公务交通消费的货币化和公务用车的市场化，以及节约财政开支。这种模式是当今世界许多发达国家通行的模式，也是目前我国各地区和单位采用最多的一种模式。

2.公务用车社会化

公务用车社会化模式主要有两种方式，即：一是实行“公务用车的租用模式”，即对于那些部门、单位分布相对集中的区域，实行车辆的集中管理，将党政机关现有的公务用车整建为经营性实体，借鉴市场的经营方式，按照市场租车计价方式，向部门、单位和个人提供有偿用车服务。公务人员按照职务级别、岗位等发放交通补贴或实行费用包干，需用公务用车时按里程、车型交纳费用。

3.公务用车管理规范化模式

公务用车管理规范化的模式是不断完善现有的公务用车制度，在车辆的购买、使用、养护和维修方面进行限制，以此来堵塞公务用车管理中的漏洞。这一模式的主要目标是实现公务用车管理的规范化，控制公车浪费，改善机关形象。它对现行的公务车制度冲击较小，成为较多上层领导机关采用办法，也比较适用于欠发达地区。

三、改革困境

近年来，随着公务用车改革深入，我国公务用车取得了一定成果，也积累了不少成功的经验。减轻了国家财政负担，深化了政府机构改革，优化了公务用车制度。但同时我国公务用车还存在很大的问题：改革效果不佳，力度不够，改革步履维艰，亦改亦停，受各方面的阻力大，难度大。同时产生了许多其他社会问题。在改革中，出现了以下问题：

货全国大部分地区都趋向于货币化改革，由于忽视实事求是原则，生搬硬套，加之政府干部对货币化改革举双手赞成，导致货币化改革产生的问题最大最多。都采用卖公车，发补贴的形式，高额的交通补贴引发了巨大的争

议和群众的不满；在公车拍卖中，暗箱操作，造成国家资产的流失；公务员有意识减少公务活动；欠发达地区盲目实行，造成巨大的负面影响等等。未对车辆使用、维修、更新成本效益考核，难以保证资金收支良性循环；缺乏有效地约束机制，车辆管理机构服务意识较差，收费混乱；租车费用虚高，损公肥私；相关费用由政府支付，财政支出明减暗增；偷逃税费严重等。由于规范化改革没有实质性触动公务员用车体制，采取了新措施，很快就出现对策，实际管理中操作难，监督成本高等问题。

公务车改革是一场行政改革，分析其现状和问题，根据行政管理学知识分析其原因有如下几点：

1.行政决策的不完善。缺少一个统一的全国性公务用车改革意见，只有各省市参照中央的规定来执行。造成各地改革方案不一，有的维持现状，有的生搬硬套，有的放任不管，导致改革混乱。

2.行政财务支出的不合理。在公务用车的问题上，缺少必要的预算，核算和审计程序，造成公车燃油、修理、保险、人员工资等越改越高。

3.行政监督的缺失。在改革中，往往是一把手独掌大权，改革很容易随个人意志而动摇，在实际使用过程中缺失必要的监督。公务用车问题日益严重。

4.机关后勤管理的混乱。我国后勤机关管理沿袭计划经济时代内向型和半封闭服务模式，管理上用行政方式实行粗放式管理，使公车成为一部分人贪图享受，化公为私，腐败的一种工具。

第四章 公共用车改革政策建议

一、制定合适的车改方案，提高行政决策的科学性

行政决策是行政管理过程中的一项重要内容，研究行政决策理论，有利于制定正确的行政决策，有利于进行行政决策的科学化和民主化，对于实现行政管理的现代化具有重要意义。在全国各地的车改过程中，制定车改方案

时要进过一下几个步骤: [1]

1.发现问题，确定目标。在公车改革中，要及时发现存在的一些问题，弄清其性质，然后进一步考察问题产生的原因。同时确定车改的目标，实事求是，考虑其时效性和可行性。

2.收集信息，拟定方案。在各地的车改前，要深入到第一线，收集充分的资料和信息，征集各方面意见和建议，然后拟出各种可行性方案，这时各地要深入调研研究，走群众路线，充分发挥广大决策参与者集体智慧。

3.分析评估，选择方案。在拟定方案后，必须对决策方案进行可行性分析，在分析对比的基础上，选择最佳方案。在评估中，应注意一下几个方面：一是条件分析，既改方案在当地是否符合当地的经济条件、社会条件和技术条件，一些地区不能盲目推行货币化，不考虑当地情况造成了严重后果。二是对方案时候后进行成本和效益分析，其成本或代价不仅是经济成本，还包括政治代价、社会代价或成本等，如方案的成本高，效益差应坚决取消。三是对方案的后果进行预测，此方案实施可能给未来政治、经济、社会带来的一系列后果进行分析。如果有的地区盲目推行货币化，造成了极大的负面影响。在对方案进行上述几方面的分析基础上，还要做进一步综合评估，以便对决策进行比较。

4.进行决策追踪和修正。要对方案进行必要的追踪，不能放任不顾，在车改实施之前，不足之处很难被发现，随着车改的深入，方案的缺点会逐步暴露，这时就必须对方案加以修正，对原方案进行调整和补充。由于客观情况不断变化，加之在车改中往往“上有政策，下有对策”，所以，在车改中进行追踪和修正必不可少。

二、加强财务行政管理

财务行政管理是指国家有关行政机关，依照法定原则和制度，对所有行政单位的各种资金活动进行合理的组织、调节、检查和监督，以正确处理资金运动所体现的各种经济关系，保证行政管理机构正常运转。财务行政大体包括预算、会计、决算和审计四大部分，用财务管理的方法从源头上“截流“是行之有效的办法，在公务用车的管理上，必须以财政手段加以规范，以

提高车改的科学性和规范性。

1.加强预算管理

首先要制定合理的公务用车预算是限制公务用车的重要一环。财务部门在制定预算前，根据单位性质、公车类型将公务用车进行分类，确定每类车的定额费用，然后再计算出各单位所有车辆的定额费用。同时确定车辆数目，防止超编车辆。在执行预算时，研究并计算出公务用车的燃油费、维修费、保险费和路桥费等，在定额的基础上，实行打卡制，一定时期后由财政部门和相关单位进行核实和结算，若无正常理由，超支不补。

2.在用车过程中加强管理

在公务车的加油、维修和保险过程中，实行由政府统一来采购，由政府部门统一制定供应商。任何单位和部门都要在政府指定的供应商处，按程序和要求进行加油、维修和保险，所产生的费用由政府按相关手续直接支付给供应商。特殊情况下。需经相关部门审批同意后方可实施，绝不允许先斩后奏。

3.加强审批程序

首先公务车的购买上加强审批，改过去由一两位领导决定为集体审批，同时在审批公务用车的预算时，严格把关，按前期所确定的定额，定编标准来执行。集体审批时应由机关事务管理局、财政局、纪委、编办等部门负责人参加，以加强公务用车的管理。

三、加强行政监督

行政监督是指对国家行政的监督，是政党，国家和人民根据法律规定，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中执行法律和遵守纪律的情况进行检查督促、指导、纠错的活动，其主要包括内部监督和外部监督，在公车改革中，同样应加强内外部监督。

1.内部监督

通过对如公务用车使用管理细则及违纪处罚规定、公车使用情况定期公开量化制度、车辆维修保养场所公开招标制度、公车使用财务公开制度等公务用车管理使用中各个敏感环节管理制度的完善，建立用车工作档案，对每次出车的任务、人员、时间、地点一一登记，并定期量化公开，避免公务用

车改革中出现暗箱操作。

2.外部监督

外部监督即社会化监督，通过加大信息公开的力度、让公众参与制度建设、保证日常监督的有效性等，将公务用车管理使用纳入社会化监督，使公务用车改革能够在公开、公平、公正的环境中运作。具体做法比较灵活：一是可借鉴国外的做法，将公务用车出租公司的车辆统一喷刷醒目颜色，机关保留的专车配挂特殊车牌号；也可参考国内的做法，对党政机关公车统一粘贴“公务车”标识，令公众一目了然，为公众监督提供方便。是建立对公车私用、少用多报、变相借车等违纪行为的公众举报机制，并开辟书面、网无线通讯、声讯等多种举报途径。

四、加快后勤机关改革

机关后勤管理，其基本任务就是合理组织安排财力、物力为机关日常办公创造良好的条件。提供良好的服务，保证机关有效，有序地运作。车辆管理是机关后勤管理的重要组成部分，由于我国的机关后勤管理是计划经济的产物，过时的机关后勤管理造成了公务用车服务方式以“被动服务”为主，缺乏竞争机制，后勤机构庞大，人多车多，造成财政不堪重负。由于不计成本，不计核算，不计监督，为腐败滋生了土壤。[2]

1.实行严格的定编管理，严格控制车辆的数量和标准

落实车辆编制是公务用车管理工作核心，是把握公务用车总量，控制公务车规模的有效途径，各级政府机构公务车都应纳入编制管理，统筹调配。建立网络化车辆管理系统，对公务用车实行动态管理，准确掌握各级公务用车现状以及购置年限、车型数量等情况，从严控制公务用车总量和规模，限定各部门公务车配置上限，严格在编制内更新车辆，不得新购。

2.加强日常督促管理

完善日常管理制度，用车事由、时间、地点和驾乘人员应逐条等级。公务活动结束后，车辆要及时归位，停放在制定地点，有条件的单位可安装GPS智能管理系统，实现管理网络化，科学化。随时监控车辆，较少浪费，提高车辆使用效率。定期核查和公示，及时通报存在问题，防止违规行为发生。同时严明公务用车使用纪律，对工作人员进行教育学校，提高思想认识，转变思想，同时对违反者严肃处理。

参考文献

[1]张永桃

.行政管理学[M].高等教育出版社.2003年12月1版

P130-151 [2]段甲强，李积万.公共部门机关管理[M].中国国际广播出版社 2003年10月第二版 P255 [3]王德高.公共管理学[M].武汉大学出版社.2005年5月1版 P313 [4]彭和平.公共行政管理[M] 中国人民大学出版社.2008年8月3版.P339

[5]彭未名.新公共管理[M].华南理工大学出版社.2007年3月1版 P56 [6]赵琳等.关于我国公务用车公共几点思考-《价格月刊》[J].2005年08期

[7]国管财（2004）第120号.中央国家机关公务用车编制和配备标准的规定[Z] 2004年6月17号发

[8]于强

我国公务用车存在问题及对策分析[D] 中国海洋大学 P11-13 [9]张会霞 我国政府公务用车制度改革研究[D] 华东师范大学 P12 [10]蒋伟芬 我国政府公务用车改革的经验研究[D] 上海交通大学 P32 [11] 王庆东，梁江波．我国公务用车改革基本情况[J]．2004月03 [12]黄鸿翔． 卖公车、发补贴弊大于利[J]． 瞭望新闻周刊，2006-03-20 [13] 毛寿龙． 公车改革为什么这样难[N]． 经济日报，2004月02

第四篇：公务用车改革

【题目预测】

最新发布的中央和国家机关公务用车制度改革方案，取消一般公务用车，普通公务出行由公务人员自行选择，实行社会化提供并适度发放交通补贴，中央和国家机关补贴标准为司局级每人每月1300元、处级800元、科级及以下500元，地方补贴标准一般地区不得高于130%。对于这一政策，你怎么看?

【理论剖析】

这一政策标志着我国的公务用车制度改革全面启动，将我国的公车改革推向另一个高度。第一，这一政策有利于党风廉政建设。当前，车轮上的浪费日益严重，打着正常公务用车的旗号，公车私用、滥用。而这一政策的出台，有利于有效解决社会高度关注的车轮上的铺张浪费这样一个问题;第二，有利于节约政府开支，降低行政成本。现在在我们的三公经费中，公车的购置和维护费用所占比例很大，而我们打造廉洁政府、缩减三公经费，首先应该做的就是公务用车的改革;第三，有利于资源的合理配置，同时推进公务用车制度改革对各项改革的深化也有积极意义。因为公务用车制度改革社会关注度高、难度大，如果这项改革搞好对其他改革的推进将会产生积极的促进作用。”

而此次公务交通补贴标准的确是综合考虑了公务出行成本、经济发展水平、公务出行次数等多重因素，目的是保障基本公务出行需求。这种补贴是一种改革性补贴，它是公务用车保障方式的一种转换。

车辆的处置在改革中是一个重要的环节，取消的公务车去哪儿，这个问题不容忽视，要采取公开拍卖方式公开处置，防止甩卖和贱卖现象，避免国有资产流失，处置收益上缴财政。要遵循公平公开公正的原则去制定公车处置的相关制度，防止处置环节产生另一种腐败，而造成浪费。

因此，这一政策为进一步深化公车改革提供了有力保障，也为社会改革提供了榜样，各地方政府要严格执行。同时，公车问题的根源及难点在于公权私用，因此，要进一步推进公车改革，必须划清公私界限，把制度设计的重心放在对权力的约束和规范上、放在防止公权力私用和滥用上，要将公权置于公众的监督之下。

第五篇：政策工具案例分析(完整版)

政策工具案例分析

2014.04 政策工具的研究：

政策工具成为20世纪90年代西方政策科学研究的一个焦点，并正在成长为一个新的学科分支或主题领域。它并不是一个全新的、突然出现的话题。社会科学的各学科特别是经济学、政治学以及行政学等领域早已关注这一问题。

经济学领域，经济政策工具历来构成经济政策研究的一个重要方面，工资、价格、利率等往往被当作政策工具看待。二战后，在西方社会科学领域中，政策工具成为各学科关注的问题。

政治学领域，达尔和林德布洛姆在《政治、经济和福利》(1953年)已论及政策工具的基本原理，在此之后，政治学中的政策工具研究沿着两个不同的方向发展—— 一是注重对工具的政治属性的研究，它以政治文化及意识形态的研究为基础；另一个发展方向是沿袭结构—功能传统，力求通过对工具的研究来确定公共政策功能。

公共行政学领域，行政工具及行政方法也早已构成一个重要的理论主题。

法学领域，法律法规也往往被当作一种社会控制的工具。

理论基础阐释：

“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段。” ——奥斯本、盖布勒《改革政府》

一、政策工具的内涵

政策工具是人们为解决某一社会问题，或达成一定的政府目标而采用的具体方式和方式。注意理解一下五点：

★政策工具是具体的，是实现特定目标的途径，其作用是实现既有的政策目标。

★政策工具仅仅是手段，而不是目的本身，政策工具的范围相当广泛，对工具的选择具有相当大的灵活性。

★政策工具的主体不仅仅是政府，而是包括政府在内的多元主体。★政策工具的运用会改变政策过程，因而具有某种制度安排的性质。★政策工具的实际运用会受到具体政策环境的影响，同一种政策工具在不同的政策环境中可能发挥完全不同的作用。

二、政策工具的类型（一、）自愿性政策工具

自愿性政策工具的特征是它没有或很少有政府参与，其作用是在社会群体自愿提供的基础上实现的。（1）家庭和社区 ——优点：

※公共成本低而产出质量高（不花政府的钱）； ※在许多服务领域（如残疾人的照顾），家庭和社区比其他工具更合适；（时旺可说说居家养老）

※这种工具容易受到广泛的政治支持。

——缺点：

※在解决复杂的社会问题上常常虚弱无力，它们往往只能作为一种辅助工具来使用； ※规模经济效应也要求由政府集中提供公共服务； ※依赖这种工具来解决公共问题可能产生不公平。

（2）自愿性组织：既不是政府强迫成立也不是以赢利为目的的组织。

——优点（时旺谈谈台湾的慈济基金会）※提供的服务质量较高且成本较低； ※具有较强的灵活性和回应性；

※减少对政府的行动的需要，或减轻政府的负担。——缺点：

※应用范围有限，大量的经济与社会问题不能通过这种手段来处理； ※志愿者组织也容易蜕化而变成准官僚机构，从而降低它的效能和效益； ※许多社会成员没有充足的时间和足够的资源去从事公益劳动。（3）私人市场 ——优点：

※市场在提供大部分私人物品上是富有效力和效率的手段。

※在某些公共物品和服务领域，市场工具也可能是改进效率和效益的一种有效途径。——缺点：

※不能充分提供大部分公共政策旨在解决的那些纯公共物品； ※由于存在不同类型的市场失灵，市场在提供各类收费的俱乐部物品和公共池塘资源时也存在困难；

※市场是一个高度不公平的政策工具，因为它仅仅满足那些有支付能力的人们的需求。（二、）混合型政策工具（1）信息和劝诫

信息：由政府向社会公布，期望社会群体按照政府的意愿改变他们的行为。

劝诫：政府试图说服人们去做或不做某类事情，力求改变被说服者的偏好和行动，但不通过强制性的奖惩来使行为发生。（如日本福岛核泄漏事件中的沿海地区抢盐事件）

——优点：

※对于政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，是一个良好的出发点； ※成本较低，容易实施且比较稳定；

※如果找到了更优的政策工具，很容易就能改变或者禁止倡导、劝诫的政策； ※可以减少其他强制性工具的使用，也是一种民主的手段。——缺点：

※这种工具是一种相对虚弱无力的工具，它只希望或要求人们做某事，而没有强制人们做某事。如果没有其他工具配合，这种工具的效果往往是有限的。

（2）补贴：由政府或由政府指定的机构赋予个人、企业及其他社会团体以一定数量的财政转移，目标是让得到补贴者采取政府所希望发生的行为，包括拨款、税收减免和担保等形式。（比如目前有大学生就业补贴，可以分析一下）

——优点：

※如果政府的期望偏好与目标群体的意愿偏好相吻合，补贴便易于确立并容易实施； ※由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对补贴做出回应，因此补贴是一种灵活的政策工具（如鼓励创新）；

※由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施的成本较低； ※具有较高的政治可行性。

——缺点：

※补贴需要财政资金，而要钱总是困难的；

※获得关于补贴是否达成目的（即所希望的行为是否发生）方面信息的成本是昂贵的； ※由于补贴是间接地起作用，因此存在时滞问题，不适用于危机处理； ※一旦补贴建立起来就难以取消；

※在即使没有补贴也能产生预期行为的情况下，补贴可能是多余的。

（3）产权拍卖：政府通过产权拍卖，在没有市场的公共物品和服务领域建立起市场（比如上海的车辆牌照拍卖）。

——优点：

※创造了市场，将竞争机制引入公共物品及服务的提供；

※只须政府设定一个上限，其余的事情则留给市场机制去解决，因此比较容易确立； ※是一种灵活的政策工具，政府可以根据其需要来确定不同的上限； ※即使在政府政策不变的条件下，产权拍卖的对象也可以根据不断变化的情境来调适自身行为。

——缺点：

※可能会助长投机行为的产生，甚至产生欺诈行为； ※产权拍卖是一种不公平的工具，它依据支付能力而不是需要来配置资源，由于购买产权者必须承担额外成本，因此产权拍卖常常遭到支付能力不足而又确实需要的人们的强烈反对。

（4）税收和使用费

税收：一种法律上规定的由个人和公司对政府的强制性支付，引发政府所希望的行为或限制所不希望的行为（比如对奢侈品征收高额税费）。

使用费：政府对某种物品、服务或行为确定“价格”，由使用者或行为者支付这种费用。——优点：

※二者容易确立；

※对减少不期望的行为来说，税收与使用者付费提供了一个持续不断的财政激励； ※有助于创新，因为能够促使公司致力于寻求更廉价的替代方案；

※是一种灵活的政策工具，政府持续不断地调整税率直到找到合适 的基点；

※由于它将减少目标活动的责任留给个人和公司来承担，这减少了官僚机构的执行任务。——缺点：

※要求大量信息来确定引发预期行为的正确税率和费额，因此难以准确确定； ※资源在获得最优收费标准的实验过程中可能被错误配置； ※不能用作处理危机的工具； ※行政管理成本较高且较为繁杂。（三、）强制性政策工具

强制性工具：也称直接性工具，它借助国家或政府的权威和强制力，迫使目标群体采取或不采取某种行为。（如小煤矿的关停和小炼钢厂的关停）。

（1）管制：政府要求个人和社会履行一定的行为程序或行动方案，政府则通过特定的职能机构来进行全程管理。分为经济性和社会性管制两种。

——优点：

※所需的信息较少； ※较容易实施和管理，运行管理比其他工具更有效率，并且不存在其他工具所涉及的不确定的问题；

※相对于其他工具来说，管制更适用于危机管理；

※管制比其他工具（例如补助或者税收）的财政成本更低；

※采取管制措施能够表现出政府部门的快速行动，对公众而言具有政治感染力。——缺点：

※经常扭曲志愿部门或私人部门的活动，从而导致经济无效率；

※会抑制创新和技术进步； ※缺乏灵活性；

※管制所引起的社会服从成本会比较高。

（2）公共企业：可以看作一种强制性工具，其强制性有时比管制还强。其特点是具有公共所有权，受到政府控制或直接管理，收入与成本之间必须保持有某种平衡。——优点：

※弥补市场失灵，提供公共物品和服务，是一项有效率的经济政策工具； ※所必需的信息比管制或自愿性工具少；

※可以简化行政管理，并可以补充公共支出的不足。

——缺点：

※政府难以对其加以有效的控制；

※运作效率往往较低，由于连续亏损并不导致破产，公共企业可能是无效的； ※易于造成垄断，并将负担转嫁到消费者身上。

（3）直接提供：由政府机构及其雇员直接提供公共物品或服务。——优点：

※直接提供所要求的庞大机构规模使其能够获得高度工作绩效所必需的资源、技巧和信息（所需的信息成本小，且容易获得）；

※能够避免间接提供所出现的效率损失，如谈判、讨论以及较高的信息需求； ※允许交易内部化，从而使成本最小化。——缺点：

※官僚机构的直接提供往往僵化刻板且反应迟缓；

※官僚机构对自身利益的追求往往导致将更多的资源用于自身利益满足而不是公共服务； ※由于缺乏竞争机制，官僚机构容易因缺乏成本意识而造成浪费；

※政府机构内部机构之间以及跨部门之间的某些冲突往往会导致某些服务供给无效。

三、影响政策工具选择的因素：政策目标，政策工具自身的特征，政策工具选择的环境，以前选择的限制，意识形态因素。

（一）政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。

※如果目标是单一的，就要明确目标是什么。

※如果目标是多重的，就要明确目标构成。

※政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生

转变。

（二）政策工具自身的特征 ※每种工具有其自身优缺点。

※不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环境。

（三）政策工具选择的环境 ※执行组织

某项政策工具的实施会对执行组织产生正面的或负面的影响。如果某项政策工具能使执行机构受益，执行机构就会积极支持该项政策工具。如果某种工具的选择会降低执行机构的 4

地位，改变组织结构，影响组织成员的利益，这种工具就会遭到抵制。

※目标团体

是政策直接作用、影响的对象，因此政策工具的实施对目标团体有直接影响。目标团体会抵制对自身不利的政策工具，使其无法开展；同时会通过各种手段使对自身有利的政策工具继续下去。

※其他工具

工具并不是孤立地发挥作用的，不同工具间会相互关联，相互影响，甚至相互冲突。

※政策领域的其它因素（如相关法律、环境）

（四）以前选择的限制

※工具在运用一段时间后被内化于组织之中。改变工具需要改变组织的文化。※工具的选择代表一种递增的发展，旧的范式依然有影响。※行动者在选择政策工具时不仅考虑其效果，而且受传统、路线和特定的思考和行动方式支配。

（五）意识形态因素：不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。

※西方国家“新公共管理”关于政府治理工具选择主张的基本特征：亲市场而远政府。※我国政府在尝试选择和实践运用多种工具的过程中还需要进行观念创新。

四、政策工具选择的5I模型:

(1)观念（Ideas）

观念与意识型态影响了政策工具的选择。例如，根深蒂固的全能政府观念就对中国很多地方公共事业的民营化改革进程有着显著的影响。由此，民营化工具很多时候难以成为政府面对公共事业改革时的可能选择。(2)利益（Interests）

政治学理论是以利益为基础的。基本逻辑就是政治是由行动者的利益所带动的，这些行动者企图在政治过程中实现其自身的目的。

基于利益的考虑，相关的政治行动者往往致力于影响政策过程，以期政府选择使其受益最大而成本负担最小的政策工具。(3)个人（Individuals）

——某些个人对于政策工具的选择，扮演了较具影响力的角色。中国的情境下，个人影响政策工具选择的路径也有很多，但多数都是非制度化的。由于没有科学民主的决策机制，政府官员个人成为能够影响工具选择的最重要群体。近年来很多决策失误的案例都是由于“拍脑袋”决策继而造成工具选择失误带来的。

——在目前的体制下，公民自下而上通过个人努力影响政府决策和工具选择的路径仍然非常有限。一些曝光比较多的经典案例也有相当的偶然性。（4）制度（Institutions）

在特定的制度下可能形成对于政策工具的偏好，这种偏好可能缘于过去的历史背景因素、学习经验、专业训练等因素。（政策风格）再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因为能够预期其运用的结果，并且相信它能达成所设定的目标。因此，制度因素有助于说明为什么不同的公共管理问题，同一组织却常选择使用类似的工具。（5）国际环境（International Environment）

由于信息科技的进步，因特网的兴起与普及，政治意识型态传播更加密集，国内政治与国际政治的互动更趋密切，甚至国内政策与国际政策间的界线日愈模糊。因此，来自于其它国家、国际组织或国际协议的国际压力已经成为公共管理的一项关键因素，也影响了政府对于工具的选择，国际环境也具体地影响政府对于政策工具的选择。（如中国金融政策工具的选择变化）

案例选择缘由：

一、案例选取意义：

我们案例的选择是清水江流域治污。

（一、）对目前的现实具有借鉴性。十八大报告提出要大力推进生态文明建设。在当前及今后一段时期内，我国的各种环境污染仍比较严重，诸如沙尘暴肆虐、雾霾、水体污染、水土流失等影响恶劣的生态事件频频爆发，“局部好转，整体恶化”的趋势仍然没有扭转。环境污染和生态破坏日益成为我国经济和社会发展的重要制约因素。建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计，因此我们尝试以环保这一热点问题作为切入点，分析政策工具的使用，对今后解决类似环境问题起借鉴作用。

（二、）环境治理中的政策工具使用具有典型性。国外公共政策最经典的实践领域就是环境保护，如德国莱茵河、英国泰晤士河的治理等，充分运用了多种政策工具，起到良好的环保效果。在国内的公共管理实践中，环保领域也蕴含着很多鲜活的政策工具，因此分析环保行政和环保政策是认识政策工具的一条“捷径”。

（三、）环境作为一种特殊的公共物品，它的有效供给需要政府干预。亚里士多德曾经断言：凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。1968年英国科学家哈丁在《科学》杂志上发表《公用地的悲剧》一文，以公用地放牧为例描述了理性追求最大化利益的个体行为导致公共利益受损的故事。我们知道环境生态属于纯粹的公共物品，它具有公共产品的两个特征，即使用的非排他性和消费的非竞争性。在信奉公有物自由的社会中，每个人均追求自己的最大利益，正因为如此，一些企业、甚至一些地区在追求经济利益最大化的驱使下，无节制地排放污染物，上演了“公用地悲剧”，破坏了生态平衡。市场机制对这类公共物品的供应往往不足且效率低下，存在市场失灵的问题，因 6

此要解决这个问题，主要需要依靠政府的积极干预。而环境污染问题的出现往往是生态效益无法抗衡短期经济利益的结果，政府是否愿意“积极”干预，是否愿意牺牲经济效益来换取环境的改善，这本身就很具有现实意义。

（四、）环境治理的整体性、多元性、多样性决定了这是一项综合性工程。尤其是流域治理，是一项长期的工作，一般来说都有着十几年甚至几十年的时间，流域范围也涉及多个地市，其良好效果的取得不可能仅由一个地方政府、一个部门全权负责管理，也不可能仅由一项政策工具使用到底，因此选取环境治理案例来分析其中的政策工具，可以帮助我们直观的了解各类政策工具，同时也有助于我们探讨不同类型政策工具的组合使用。

（五、）在清水河治污的议题上，政府面对的选择情境很多。在对高污染且屡教不改的排污企业问题上，强制性的直接关停显然是最合理的工具选择。对于很多有意愿进行技术改造降低排污但受制于资金有限的企业，政府资助（Subsidy）则应是最优的。而对于很多治污效果良好的企业，为了给予其一定回报，环境友好企业项目等志愿工具则应该会有好的绩效。但是从现实来看，当前清水河的治理效果并不十分理想，治理的速度比不上污染的速度。这一现象十分值得思考，显然，如果公共管理问题仅仅是这些情境的简单集合，那么工具的组合应该可以实现最优，但是如何解释清水河治理花费了大量财力物力和时间之后不但没有明显效果，反倒出现反弹的现实？这反映出清水河治污，政治、经济、社会的多重约束是巨大的，同时一些传统政策工具的不合时宜，新的符合经济社会发展的政策工具亟需补充和完善。因此我们引用此案例，也希望抛砖引玉，和大家共同总结相关政策工具的实践经验，探讨相应政策工具的制定与完善。

二、中国治理河流污染主要政策工具：

80年代：主要是罚款、排污收费、制定标准、限期治理、限期整改、直接关停等。90年代：资助清洁生产、帮助污染企业技术改造、总量控制、综合环境影响评价制度，环境标志制度，清洁生产制度、生态环境补偿费、加大舆论宣传造势等。

近年来：税收优惠与惩罚性税收、排污许可证制度等、排污权交易、环境友好企业项目等。

案例分析过程：

一、清水江流域概况

（一）自然环境概况。

清水江流域（贵州段）位于贵州省东南部，地处云贵高原向湘桂丘陵地过渡的斜坡地带，地势向东、东南倾斜，是洞庭湖沅江水系的上游干流河段。清水江在贵州境内长459km，流域面积17145k㎡。清水江流域包括黔南苗族布依族自治州、黔东南苗族侗族自治州内3市12县的全部或部分地区。

（二）清水江流域的水污染状况。

1、.工业排放。

清水江流域环境污染主要为水污染，其中工业废水是清水江流域水环境的主要污染源。流域区政府为发展当地经济，势必要依赖当地得天独厚的自然条件，特别是在清水江流经区域，一些耗水工厂随之建立，推动了地方经济的发展。但这些高耗水企业，在生产的过程中将大量的“废水、废气、废渣”排入清水江中，造成了上游排污、下游遭殃的现状。清水江流域的工业污染源分布在化工、化肥、机械制造电力、建材、轻工、食品、采治等行业，主要分布在福泉市、都匀市和凯里市。其中化工、化肥、建材、食品、采冶行业的废水排放量占 7

到整个流域废水排放量的83%以上。

含剧毒物质的工业废水未经任何处理，便直接排放清水江

2、生活污水排放。

随着清水江流域人口增长和生活水平的提高，生活用水量和污水排放量急剧上升。生活污水排放量的大幅度增加掩盖了工业点源污染治理所带来的环境改善成效。同时由于目前清水江流域生活污水处理率不足30%，流域内各城市基本没有建立起单独的生活污水管道系统，使得生活污水排放的任意性加大，生活污染成为清水江流域水环境污染的另一重要因素。同时，农业化肥农药过量和不合理施用、养殖污染、洗涤剂的大量使用也是清水江流域生态环境恶化的重要原因。

清水江干流监控断面监测结果显示，5个断面水质几乎月月为劣五类水质，水体中总磷、氟化物超标现象很突出，重安江大桥断面水质总磷浓度最大超标倍数更是高达213倍，水污染形势十分严峻。

2000年以来，沿江两省一市四县（保守估计有8个乡镇）的十余万民众在不知晓的情形下，饮用被污染的河水，许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症以及毒疮等不知名的怪病。

2003 年初，由某镇镇政府主持，以“受污染群众”的名义，给中央去信反映了清水江的污染情况。不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察，当时茶峒镇隘门村村长华如启等5人以群众代表的身份参与了座谈，并提出“还清水江清白，及沿江两岸人民良好的生产生活氛围”的诉求。但是，这些厂子在环保总局官员到达前半个月就停产了，“不但停产了，就连厂区里里外外都打扫得干干净净”。很显然，有人走漏了风声，自然此次视察收效甚微。

2004年7月，群众要求治理的呼声更加强烈。当时由花垣县茶峒镇党委书记吴带队，县人大代表、政协委员以及环保局官员一行进入清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察。当时一致得出结论：工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标。

2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合千余人，将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老三个村的几百名村民，砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。而如果政府仍然不作为，更大的砸厂行动一触即发。

2007年贵州省政府要求对流域范围内的43家化工、酿造、制药等企业下达限期整改任

务，要求贵州宏福实业开发有限总公司、开磷集团剑江化肥有限责任公司等排水大户对生产废水进行治理后全部循环利用，最迟在2008年6月底前完成；其他企业要做到生产废水循环利用或达标排放，消除污染隐患，时间是2007年底前完成。逾期未完成整治任务或整治效果达不到要求和环保标准的单位，环保部门将依法予以处罚。

2009年贵州省人民政府出台了《贵州省清水江流域水污染补偿办法》。

二、清水江治理中的5I模型：

（一）清水江治污中的5I模型—利益（Interests)

任何一个公共问题，都会涉及或多或少的利害关系，而每一种利害关系都会涉及某些人或者团体，涉及不同的利益群体。不同的利益群体受政策工具的影响，同时利益群体也会影响政策工具的运用。政策工具的运用必须考虑到多元利益群体，进行多元利益群体分析。在流域治理的过程中，中央政府、地方政府、涉水部门、涉水企业、公众、第三部门等利益群体都据以不同的利益出发点谋取自身利益的最大化。这种基于部门利益最大化的做法在很大程度上不利于流域的良性发展，给流域的生态环境造成了难以估量的后果。

（1）中央政府。

流域治理的整体性、多元性、多样性决定了流域治理不可能实现由一个部门全权负责管理，而必须实现多部门间的协作管理，这就必须要有一个从宏观视角进行综合规划，统一布署的机构。

中央政府正是从宏观管理，制定法律法规及流域综合管理入手发挥其主导作用。《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《渔业法》等都规定了相应的主管部门和协调部门，对这些监督、管理部门的具体监督管理职权做出了具体的规定，分清权限、职责，避免各管理机构间趋利避害、推诿扯皮。

（2）地方政府。

对于流域的治理，地方政府往往会陷入“上有政策、下有对策”的治理困境。一个流域往往由几个地方政府分段管辖，但由于地方保护主义与利益的驱动，以及政府部门内在的“官僚本位”思想，流域内各利益群体之间形成一种极强的官僚层级关系，且各地方政府之间难以沟通或沟通常归于无效，使得流域开发治理的规划方案难以有效的发挥作用。

（3）涉水部门。

政府是流域治理的主体，如果政府在机构设置与职能划分上存在不足，那再完美的政

策都无法实现其预期价值。在清水江流域治理过程中省级层面的涉水机构有水利厅、环保局、林业厅等部门，在清水江段一个涉水事务，涉及到水利局、环保局、林业局、发改委、税务局、工商局等各个部门，增加了流域治理的复杂性。

（4）涉水企业。

流域区内丰富的资源，是流域区发展得天独厚的优势。但流域区在经济发展的同时，也给流域的生态环境造成了无法估量的破坏。最大的问题是直接或间接排入河流的污染物造成的流域水污染。而水污染源主要来自于流域区内的重点企业。自2000年以来，清水江流域就不时的受到沿江重工企业的污染，曾一度引发“村民集体砸厂”事件，“村干部集体辞职”事件。

清水江流域的环境问题主要在于上游重工企业的三废排放。许多不达标的污染源直接排入江中，而这些企业又是地方政府的缴税大户，政府对他们有一定的依赖性，使得政府在对等重污染企业的排放污染源上“睁一只眼闭一只眼”。在一些污染比较严重的河段，如果民众的反映不能引起高层的注意，这种污染情况仍会继续。如2006年，由于清水江流域水质污染极其严重，受到高层注意，国家环保总局派专员督办此事，才使得一些严重污染企业整顿停业。

（5）公民参与。

公民参与是公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活的行为。在现实的行政过程中，公民多是在“无知之幕”下被动的接受公共政策。在清水江流域治理开发过程中，在涉及水权、林权、矿权等问题时也多通过公民参与的形式解决，使得公民的意愿得以表达，公民的利益得以体现。但这些仅是停留在表面层次。而在参与的深度、广度、向度上还有待于提升。当然，也应该看到我们所反映的公众由于自身条件的限制，其参政的能力也有限。

（6）第三部门。

清水江流域治理开发的过程中，第三部门也发挥了积极的作用，如环境保护协会、青年志愿者协会、动物保护协会倡议保护清水江生态环境，建设原生态清水江。当然，我们也应看到，这些组织多来自高校，其成员以在校学生为主，但多数情况下被公共部门所忽视或是当作点缀，作用可想而知。

（二）清水江治污中的5I模型——制度(institutions)我国现行环保系统实行双重管理体制!即地方各级环保部门一方面在业务上受上级环保部门的指导!另一方面却在人、财、物等方面受制于当地政府。其结果是：作为一个事关国家长远发展的部门，对外不能独立、对内不能自治，就很容易成为地方政府狭隘和短视的牺牲品。

此外，《中华人民共和国水污染防治法》规定的罚款限额不构合理。最高罚款限额为100万元，使企业违法成本远低于守法成本。从而导致部分企业一而再、再而三的超标排污，而政府在现有体制内却束手无策。在这种情况下，政策工具的选用本身都快要失去了意义。

（三）清水江治污中的5I模型——观念（Ideas）、个人（Individuals）传统的发展观和政绩观是污染难治的思想根源。长期以来，不少政府官员缺乏对“政绩”内涵的正确理解和把握，误以为政绩就是较快的经济增长。发展是硬道理被片面地理解成经济增长是硬道理。在这种发展观和政绩观的支配下，官员的政绩考核体系被扭曲，官员政冶上的晋升更多的只是与所在区域的经济发展绩效相挂钩，唯GDP论从观念上导致了一些地方政府对环境污染不够重视，甚至暗中帮助排污企业。

三、清水江流域治理基本政策工具

在对清水江流域治理的研究中，地方政府主要采取了以下基本政策工具：

（一）管制。

管制是由政府作出的，它们必须为目标团体及个人所遵守、服从，不遵守或不服从将受到惩罚。在清水流域治理过程中，地方政府针对出现在的问题采取了相应的管制措施。

贵州省环保厅出台文件规定，凡河流新建项目必须填报严格的申请表格，获得环保部门批准后方可投入生产，并定期向环保部门报告企业环境污染情况及技术更新状况；对涉水公共物品价格作出相应规定；对涉及危害流域区人民生命、财产安全的现象作出强制措施。为改善清水江流域河流水质，省政府于2007年3月28日对该流域范围内的43家企业下达了限期整治任务。省环保局随即下发了《关于认真组织实施清水江流域污染源限期整治项目的通知》和《关于加强清水江流域水污染防治工作的通知》，对各地环保局和有关单位提出了明确要求。

2009又推出加大老污染治理力度、从源头上严格控制污染、严格执行排污总量控制制度三措施推进清水江流域水污染治理。

根据清水江流域环境容量和环境保护目标，核定排污单位的排污总量控制指标，分解落实排污总量削减任务，力争用3至5年时间使清水江贵州出境断面水质达到规定水质类别标准。

（二）直接供给。

直接提供是由政府机构及其工作人员直接提供公共物品或服务，这是一种容易为人们所忽略的也是被广泛运用的政策工具。地方政府在清水江流域治理过程中为流域区居民提供一系列服务。如天柱县在清水江流域区水资源开发过程常为当地居民提供养殖技术服务、林业培育服务，无偿为居民提供技术指导，定期义务进行技术宣传教育等到。麻江县政府在2010年政府工作报告中明确指出投资1400万元的县城污水处理厂建成并投入使用，建设污水主支管网27.888公里，日处理污水3000吨，基本实现了县城区„雨污分流‟，进一步推进了节能减排工作，提高了县城环境质量”。

（三）政府资助。

地方政府、公民、社会组织及其他政府涉水部门提供资金，用以保障流域治理工作的顺利推进。其中资金的来源多为政府预算，社会捐赠，部门费用收入等。政府资金的用途主要体现在以下几点：一是政府涉水部门的资金分配，这部分资金主要是涉水部门如水利部门、环保部门在日常工作的运转中所用到的部门资金项目。如贵州省环保厅建立专项基金项目用于补贴清水江流域污染的补偿。二是政府的资助项目。对于流域的开发不仅体现在流域生态环境的良好发展上，更主要的是流域生态环境的综合利用上。2008年，锦屏县在清水江边举行了鱼类人工增殖放流活动，包括青鱼、鲤鱼、鲫鱼、草鱼四大品种共100万尾鱼苗放入清水江中。天柱县、麻江县加大资金投入营造经济林，落实天保工程，维护清水江流域自然生态环境。

（四）家庭与社区。

在任何社会中，政府都会有意识地扩展家庭与社区在达成政策目标上的作用。如在调研中，贵州省清水江段出境口瓮洞镇的清水江沿江居民，多是靠江水生活，他们从小就养成了保护清江水源的习惯，自发的维护本区域清水江的生态平衡。据瓮洞镇政府人员介绍，由于瓮洞镇与湖南省交界，经常有人在这一带捕杀野生动物，带来了恶劣的影响，由于是两省交界管辖地段，政府的执行力有限，而两地乡级政府的“联合执法”也往往流于形式。

（五）志愿者组织。

志愿者组织是指由志愿贡献个人时间及精力，在不为任何物质报酬的情况下，为改善社会服务，促进社会进步而提供服务的个人所组织的具有一定约束力的组织。志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束。在清水江参加活动的志愿者组织主要有两类，一 11

是高校志愿者组织，如青年志愿者协会，青禾公关协会等。他们多是进行义务宣传教育，向人们展示流域污染所带来的危害，及维持流域生态平衡，保持流域生态系统健康良性发展应采取的措施。二是各政府部门下的志愿者服务，如环保、计生志愿者组织，消防、应急、防灾志愿者组织等，他们多是针对其服务的具体事项，定期到相应区域进行服务。

四、清水江流域污染治理成效：

据官方数据，贵州省加强清水江流域污染治理，通过采取推进工业污染治理，加快城镇污水和垃圾处理设施建设，控制农业面源污染，强化建设项目环境管理等一系列有效措施，清水江流域污染治理成效明显。2007年10月监测数据显示清水江流域出境断面总磷、氟化物浓度已降到1.2mg/L和0.59mg/L，与2005年同期相比，分别降低了45.4%和53.2%。

案例的主要启示：

§1 当前存在的问题

一、政策工具的价值选择悖论

改革开放以来，我国经济迅速发展。然而，包括生态破坏、环境污染和资源浪费等在内的次生环境问题进一步恶化。我国社会人口增加、经济发展、社会转型是不可逆转的大趋势，在传统的发展模式下，资源环境保护所面临的压力将越来越大，甚至有崩溃之虞。但倘若只顾及保护环境资源，则又会阻碍经济的发展，这已成为一个难解的悖论，那么，如果在资源保护与经济发展中进行政策工具的选择呢？

二、政策工具运用主体的多元化及目标的异化

地方政府跨区域合作治理是指若干个政府基于共同面临的公共事务问题和经济发展难题，依据一定的协议章程或合同，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动。地方政府跨区域合作治理已成为我国区域发展和地方治理的重要途径，是我国区域开发从传统的“自上而下”拉动型发展向“自下而上”的促动型发展转换的主要模式。目前，跨区域性公共事务问题也超载了体制性的地理界限，对特定地区或邻近地区的公众产生普遍的影响，虽然各地方政府已采取了一系列措施促进横向合作与治理，但总体上说，存在着许多使地方政府间跨区域合作治理难以进一步深入的障碍，这些障碍既有意识上的，也有体制上和措施上的。清水江流域流经渝贵湘三省，在贵州境内长496KM，流域面积17145KM，这就需要在治理的过程中，要处理好全局与局部、整体与个别、眼前与长远之间的利益。

三、政策工具的运用受功利意识驱使

政策主体和政策执行者的自身利益、需求和行为影响着其对公共政策的有效执行。各项政策的最终执行者是由有着自身利益追求和行为倾向的人来完成的。同时，由人所组成单位与部门也会形成固定的小集体利益意识与部门利益规则，要使政策执行者在执行政策和运用政策工具的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。如果一项公共政策或者某项政策工具的使用威胁到自身利益，那么公共政策执行者无论出于公心或者私心，都有可能抑制这一政策工具，因面就使得该项政策很难顺利有效地得到执行，就难以实现既定的政策目标。

四、政策工具的运用效果缺乏有效评估

政策工具的运用效果应从效率、效益、公共责任和社会公众满意程度等方面来判断，对政策工具运用的投入、产出、中期成果和最终成果进行评定。而我国的政策工具的运用往往只注重其即时性，针对问题的出现而采用政策工具，一旦问题得到解决，政策工具就会失去 12

其效用。如在清水江流域贵州与湖南交界地区，采石掏沙现状较为严重，而对于越境采石掏沙的采沙船，地方政府采取的方式是，一经发现，立即进行抓捕，而一旦采沙船逃至临省管辖范围，则停止追捕。湖南方面亦是如此。

§2 有益的启示：

一、正确界定政府的地位与作用

自愿性政策工具有自身的优势，但是并不意味着其会适应任何的领域与行业。在自愿性政策工具行不通的地方政府可以以命令者和管理者的身份出现，但是在自愿性政策工具的运用中政府一定要摆正自己的位置，不是大包大揽，而是做好服务。并不是自愿就是企业、社会组织和公民自愿行动，政府不做任何事情。相反政府此时的工作将更为繁重，不仅是要履行强制性政策工具中的政府责任，此外还应为自愿性环境政策工具运用的其他主体提供服务与支持，营造全民生态治理的良好氛围，做好相关配套设施的建设和完善。这一点贵州政府做的比较好，能够做好服务者，这看起来容易其实很难，需要政府拥有敏锐的观察力和灵活的协调力。

二、提供外在技术条件的支持

经济的高速发展这也为自愿性政策工具能够在贵州顺利实施提供了条件。贵州省经济的高速发展带来的是先进的技术和科学的理念，这两者缺一不可。自愿性政策工具的运用是建立在自愿的基础上的，如果没有一定的经济保障，与贫困相比生态往往被忽视，所以经济的快速发展使得公民和企业更加容易接受自愿生态环境保护的理念。

三、重视企业、非营利组织、公民的自愿行动

企业、非营利组织、公民的自愿行动是自愿性政策工具得以实现的最为重要的因素。前面两点经验所涉及的都是在主体之外的外部氛围的营造，真正的实施还是要靠主体的实际行动。自愿性政策工具的运用虽然是在政府的倡导之下，但是政府只是作为服务者的身份出现，对于企业、非营利组织、公民没有硬性的要求也不具有相关的处罚权力。这就决定了自愿性环境政策工具运用的好与坏关键在于企业、非营利组织、公民的认同度以及执行力情况。贵州在清水江治理过程中可以说企业、非营利组织、公民都做出了非常大的贡献，虽然自愿性政策工具的运用无论从广度上还是深度上都存在一些问题，但是全民参与生态治理的共识已经达成，这成为贵州省自愿性政策工具发挥作用的重要前提与支点。

§3 考虑因素总结：

政策工具选择中需要考虑的因素主要有七个方面： ——各种政策工具都有其优缺点，并无绝对的优劣。——在选择政策工具时，公共利益是基本的出发点。

——政策工具的选择必须是理性的，而且必须以多元理性为基础。

——在选择和评估不同政策工具时，其标准也应该是多元的。——政策工具的选择必须考虑到多元利益相关者。

——不同工作的效果取决于各种因素，并不完全取决于工具本身。——在当代社会，公共问题的复杂性，使得任何单一的政府治理工具都不足以完全解决某一公共问题。

谢谢！