浅论药品监督行政处罚中简易程序的适用

第一篇：浅论药品监督行政处罚中简易程序的适用

浅论药品监督行政处罚中“小额”案件的程序适用

在药品监督执法实践中，执法人员常遇到类似这样的问题：现场发现某零售药店或医疗诊所存在违法行为，查明违法所得、货值的总值小于100元，在这种情况下，是适用简易程序还是适用一般程序进行行政处罚呢？目前执法实践中有四种做法：

1、对“小额”案件，只要符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，就一律适用简易程序；

2、为稳妥起见，一律适用一般程序；

3、适用一般程序，但只没收物品，免予罚款的行政处罚法；

4、一般责令改正，对依法应当没收、销毁的物品责令其自行销毁，或者由药监部门销毁。

5、对初次违法，按照第4种方案处理，发现再犯，一律适用一般程序从中处罚。何种方法从法律程序和执法实践能够较好的结合呢？笔者就此问题有如下探讨。

一、药品监督行政处罚程序

《行政处罚法》是一部各行政机关实施行政处罚的基本程序法，国家药品监督管理局第8号局令发布的《药品监督行政处罚程序》的规定，将《行政处罚法》在原有的基础根据药品监督工作的实际予以细化，更具可操作性。在《行政处罚法》和《药品监督行政处罚程序》规定了药品监督管理部门适用行政处罚有简易程序、一般程序和听证程序。

1、一般程序。一般程序是药品监督管理部门实施行政处罚时一般应遵守的手续和做法，是药品监督管理部门实施行政处罚的基本操 作规程，包括立案、调查、决定等主要步骤，程序设定非常严谨。

2、简易程序。简易程序是一般程序的对称，是一般程序的简化，是指药品监督管理部门在对事事清楚、证据确凿的轻微违法行为当场进行行政处罚的程序。

2.1简易程序的适用条件

行政处罚适用简易程序可以提高行政效率，节约社会管理成本，但是，简易程序使行政机关处于绝对的优势，增大了当事人合法权益受到侵害的几率。《行政处罚法》对简易程序的适用有明确的条件限制，《行政处罚法》第33条规定：“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚”，可见，行政处罚适用简易程序由严格的要求，应符合一定的条件，具体为：

（1）、当场发现、当场处罚。简易程序是在当场发现违法行为后当即给予行政处罚，如果违法行为不是执法人员当场发现的，是举报投诉、上级交办等途径发现的，不能适用简易程序

（2）、情节轻微、案情简单。行政处罚简易程序仅适用于轻微违反行政法律关系的违法行为，主要有两个特点：一是没有引起具体的伤害，也没有对社会造成较大的危害；二是违法事实清楚，证据确凿充分，当场可以作出判断，不需要另外调查取证。

（3）、适用较轻微的行政处罚种类。根据《行政处罚法》规定，简易程序只能适用申诫罚（警告）和小额罚款，除此以外，不能适用于其他行政处罚种类，因此对应当处以没收非法财物、并处以罚款的 行政处罚，并不适用简易程序。

（4）、作出行政处罚应有法定的依据。一是当事人违反法定义务需要承担法律责任，应当受到行政处罚；二是法律明确规定此违法行为应承担申诫罚（警告）和小额罚款的法则，具有唯一性。

二、“小额”案件的程序适用

对“小额”案件，在前面所述的五种做法中，从行政效率和节约管理成本的角度分析，第一种做法有一定的合理性，在实践容易操作，但是《行政处罚法》第三十三条中规定是“可以”而不是“一律”，并不是所有的“小额”案件都可以适用简易程序的，比如像销售、使用过期失效药品的违法行为，虽然在货值比较小的时候按规定可以构成小额罚款，但因为还有其他的行政处罚种类的设定，不合简易程序的唯一法定罚则，故不能适用简易程序。第二种做法，在程序和法律的执行上没有问题，但是，在实际执法过程中，就可能面临着效率的问题，如果每一个轻微的违法行为都适用一般程序，耗费了大量的人力、物力，增加了行政成本，不符合行政效率原则。笔者比较赞同第五种做法，但还有自己的一点补充，赞同的理由如下:

1、从行政处罚的目的而言，在行政处罚中，没收及销毁非法财物的目的在于消除违法行为对社会的危害，罚款的目的在于通过强迫违法行为人缴纳一定数额的金钱，补偿其对社会造成的损害。药监部门在遇到药品违法行为，首先应该是尽快消除违法行为可能对社会造成的危害，其次才是根据实际的社会危害程度，根据法律作出罚款的决定，第五种做法比较符合行政处罚的目的。

2、符合效率原则，节约了行政执法成本，在实际执法过程中容易操作，把现场发现的违法行为和今后的监管联系起来，能够进行长期监管。

但是，对第五种做法，笔者有以下补充：

1、对“小额”案件，并不能仅仅根据其违法所得、罚没物品价值和罚款的金额就此来确定适用简易程序或者一般程序，因为这并不是确定适用何种程序的唯一条件。如果每一个案件都按一般程序进行行政处罚，在程序上不会存在错误之处，但是，如果把符合简易程序的违法行为也适用一般程序，这样就增加了行政成本，不符合效益原则。因此，对小额案件，应该具体案件具体分析，按照行政程序法的规定，对符合简易程序的违法行为，应该适用简易程序，节约管理成本，并且能够起到惩罚的作用。

2、在第五种做法中，对情节轻微的违法行为，应具体分类，如符合简易程序的适用条件，可以适用简易程序进行当场处罚。而对情节轻微，货值较小的违法行为，但又不符合简易程序的条件，可以采取销毁违法物品、责令改正的方式来达到消除违法行为现实的存在，并按规定进行复查，再次发现，按一般程序进行处罚。

第二篇：烟草行政处罚中“警告”处罚适用问题的探讨

烟草行政处罚中“警告”处罚适用问题的探讨

烟草在线专稿

“警告”作为一种行政处罚的种类，在行政处罚法第八条中有明确规定。行政处罚法第八条规定，行政处罚的种类有七种：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。

一、什么是警告处罚

行政警告处罚是法定的行政处罚种类，它是指行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理法律规范的行为进行谴责和警示，属申诫罚。申诫罚是行政执法机关对违法当事人的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益造成—定损害以示警诫的行政处罚。又称为声誉罚或精神罚。警告主要有口头警告和书面警告两种。其主要适用于违法情节显著轻微或未构成实际危害后果的违法行为，是行政处罚种类里处罚最轻的一种行政处罚。其目的是通过对违法当事人一种精神上的惩诫，以申明其有违法行为，并使其以后不再违法，否则就要受到更严厉的处罚。

二、烟草行政处罚的种类

烟草行政执法是众多行政执法的一类，在执法过程中要严格遵循《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等相关法规和规章。

根据上述法律、法规和规章的规定，县以上烟草专卖行政主管部门实施的行政处罚种类包括下列五类：

（一）罚款；

（二）没收财物包括没收违法所得，没收违法收购的烟叶，没收违法运输的烟草专卖品，没收倒卖的烟草专卖品以及没收走私的烟草专卖品等。

（三）责令停产停业包括责令无烟草专卖生产企业许可证生产烟草制品的企业关闭；责令无烟草专卖生产企业许可证生产卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束和烟草专用机械的企业停止生产；责令无烟草专卖批发企业许可证经营烟草制品批发业务者关闭或停止经营烟草制品批发业务；责令领有烟草专卖批发企业许可证的企业暂停经营卷烟批发业务；责令停止销售非法生产的烟草制品；责令无特种烟草专卖经营企业许可证者停止经营烟草专卖品进出口业务或经营外国烟草制品购销业务等。

（四）取消资格。如取消拍卖烟草专卖品的资格等。

（五）法律、法规所规定的其他行政处罚。

在上述的两部法律和法规的相关条文中没有发现“警告”的处罚条款。由此可以看出并不是《行政处罚法》中所涉及的所有的处罚种类都适用于烟草专卖行政执法。像警告、行政拘留等处罚形式烟草专卖行政主管部门就不能或者没有行使的权利。

警告处罚在烟草行政处罚中使用非常少，仅有《烟草专卖许可证管理办法》（51号令）第五十五条，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，应当不予受理或者不予发证，给予警告；申请人在一年内不得再次申请烟草专卖许可证。（此处警告是行政许可的一种管理行为）

三、警告处罚与不予行政处罚的区别

安徽省烟草专卖局下发的《规范烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》中对不予行政处罚的情形作了明确的规定。当前，对违法情节轻微的行为不予处罚的做法正在成为执法实践中的一种趋向，但不予处罚的程序如何运作和规范尚处于起步阶段，它在很大程度上有赖于各执法机关在实践中积极探索并予以认真总结。一般行政执法机关本着处罚与教育相结合的原则，对“不予行政处罚的”当事人采取批评、教育、做出保证等措施。“警告”作为一种行政处罚的种类，则不能通过上述的措施来执行。口头警告要有记录，书面警告要有规范的警告处罚文书。这两种是有本质区别的。

四、目前烟草行政执法中对“警告”处罚的误区

误区一：没有真正领会烟草专卖法律法规的具体处罚条款的含义，认为上位法《行政处罚法》中名列的处罚种类都可以使用；

误区二：将警告处罚最为简易案件中对当事人的处罚种类；

误区三：在日常市场管理中认为口头警告不要记录。

五、烟草专卖行政执法是否可以采用“警告”处罚？

这里个人认为，在特定的条件下可以使用，但不主张使用。分析如下：

1、烟草专卖法律法规中没有规定的处罚情形不能随便使用，无法律依据；

2、警告处罚一般是情节轻微、违法数量较少的情形，如果使用的话将与《规范烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》中依法从轻或者减轻行政处罚的情形向抵触。使得烟草专卖行政机关的不能正确行使自由裁量权；

3、可能导致一线专卖执法人员在处理一般情节轻微、违法数量少的案件时，躲开简易案件的处理的麻烦操作，导致案件处理不能体现公平、公正；

4、容易使当事人产生只要违法情节轻微，无需罚款的误区，不利于对当事人守法教育。

可能有同志会问，在刚刚颁布的《烟草专卖行政处罚程序规定》第十三条中违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，执法人员可以当场作出行政处罚决定。这个条款中明明有警告的处罚，为什么不能采用。这里需要说明的是12号令修改时参照了《行政处罚法》中的一些条款，体现的是立法的普遍性原则，但是我们在处理案件时还是要更充分的结合烟草行业的法律法规以及省局下发的自由裁量权实施办法和指导标准来依法进行。切实做到每一起烟草行政处罚案件都有法可依。

第三篇：食品药品行政处罚中相关的几个时限之一

食品药品行政处罚中相关的几个时限

我们在药品行政处罚过程中接触许多时限概念，而在实际过程中，有些人没有严格按照规定的时限处理问题，从而够成我们行政行为违反了时限，即为违法，因此这要引起足够的重视，现就实际稽查工作中接触的一些时限，根据《药品监督行政处罚程序规定》总结如下：

一、发现违法行为符合下列条件的，应当在7个工作日内立案：㈠、有明确的违法嫌疑人；㈡、有客观的违法事实；㈢、属于药品监督管理行政处罚的范围；㈣、属于本部门管辖。

二、行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。

三、稽查对先行登记保存的物品，应当在7日内做出处理决定。对查封、扣押的物品，应当在7日内做出是否立案的决定；需要检验的（25日内），应当自检验报告书发出之日起15日内做出是否立案的决定。已立案的应当填写《行政处理通知书》，送交被查封、扣押物品的当事人，查封、扣押物品期限顺延至做出行政处罚决定或者撤案决定之日。

四、当事人在收到行政处罚事先告知书后3日内可以到药品监督管理部门进行陈述和审辩。

五、当事人在收到听证告知后3日内提出听证要求的，药品监督管理部门应当在当事人提出听证要求之日起3日内确定听证人员的组成、听证时间、地点和方式，并在举行听证会7日前，将《听证通知书》送达当事人，并于举行听证会的3日前向社会公告。

六、《行政处罚决定书》应当在宣告后当场交付当事人，并由当事人在《送达回执》上签字。当事人不在场的，应当在7日内，将《行政处罚决定书》送达当事人。《行政处罚决定书》由承办人送达被处罚单位或者个人签收，受送达人在送达回执上注明收到日期并签字或者盖章。签收日期即为送达日期。

七、直接送达有困难的，可以委托就近的药品监督管理部门代送或者用“双挂号”邮寄送达，邮局回执注明的收件日期即为送达日期。

八、受送达人下落不明，或者依据本规定的其他方式无法送达的，以公告方式送达。自发出公告之日起，满60日，即视为送达。

九、行政执法人员当场作出的行政处罚决定，应当在七日内报所属行政机关备案。

十、执法人员当场收缴的罚款，应当在2日内将罚款缴付至指定的银行。如果不是当场缴款，当事人可以在接到行政处罚决定书之日起15日到指的指定的银行缴纳罚款。

十一、当事人对作出的行政处罚决定不服的，可依法在60日内向上级药品监督管理部门或人民政府申请行政复议，或3个月内向人民法院起诉。

十二、药品监督管理部门向人民法院申请行政强制执行的时限也应是在行政处罚决定的法定起诉期限届满之日起180日内。

十三、依照《药品监督行政处罚程序规定》有关规定受理的案件，应当指定人员负责登记，登记应当采用专用笔记本，并妥善保管。对受理案件中属于公民、法人和其他组织举报的，经办人应当填写《举报登记表》，并在60日内将是否立案查处的情况告知举报者。

第四篇：行政处罚中的比例原则

浅析行政处罚中的比例原则

摘 要:比例原则天然的体现了其对自由裁量控制。在法律规定的处罚幅度范围内，一比例原则作为考量的基点，能实现最大限度的公平。相反，多比例原则的漠视，则往往会导致行政相对方随后采取行政复议或行政诉讼请求救济，无端增加诉讼成本消耗行政资源。本文从行政处罚中比例原则的实施意义，不足，改进等方面出发，力求行政处罚行为能更公开公正 关键词:比例原则 公平行政处罚

一、比例原则

（一）、定义

比例原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应该被限制在尽可能小的范围和限度之内，保持二者处于适当比例。

（二）、广义比例原则的要求：

行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权益不利的行政行为时，只有认定该行为达到相应行政目的或目标是必须或必要的，才能实施。行政机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为可能取得的公益大于可能损害的私益，才能实施。

（三）、比例原则的派生原则

1、适当性原则

又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采行的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达成并且是正确的手段。也就是说，在目的与手段的关系上，必须是适当的。这个原则是一个”目的导向”的要求。通常认为，即使只有部分有助于目的之达成，即不违反适当性原则。并且这个最低标准不是以客观结果为依据的，而是以措施作出时有权机关是否考虑到相关目的为准。在行政实践中，任何一个措施都或多或少会有助于达成目的，因此本原则实际很少起作用。这也是比例原则”三分法”受到非议的原因所在。[1]

2、必要性原则

又称为最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则。其是指在前述”适当性”原则已获肯定后，在能达成法律目的诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。换言之，已经没有任何其他能给人民造成更小侵害而又能达成目的的措施来取代该项措施了。这里实际包含两层意思：其一，存在多个能够实现法律目的的行为方式，否则必要性原则将没有适用的余地；其二是在能够实现法律目的的诸方式中，选择对公民权利自由侵害最轻的一种。可见，必要性原则是从”法律后果”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。

3、狭义比例原则

又称最小损害原则，指行政机关实施行政行为，其目的和手段必须对称和相适应，行政机关不得采取超过目的所需要的过度的措

施，应尽可能使行政相对人的损害减少到最低限度。具体讲，要求行政主体执行职务时，面对多数可能选择之处置，应就方法与目的的关系权衡更有利者而为之。比例性原则是从”价值取向”上来规范行政权力与其所采取的措施之间的比例关系的。但其所要求的目的与手段之间关系的考量，仍需要根据具体个案来决定。也就是说，狭义的比例原则并非一种精确无误的法则。它仍是一个抽象而非具体的概念。当然，狭义的比例原则也不是毫无标准，至少有三项重要的因素需要考虑：”人性尊严不可侵犯”的基本准则；公益的重要性；手段的适合性程度[2]

二、比例原则对行政处罚的要求

（一）、行政处罚行为必须要依据法律的规定或者有法律的授权 行政处罚行为的实施要依据法律和相关行政法规，不能以执法者的意志随意进行处罚，坚持以事实为依据，以法律为准绳，坚决杜绝执法者造法，杜绝执法者随意对法律条文的意义进行扩充和缩减。

（二）、行政处罚行为必须要以实现一定的公共利益为目的 行政执法所追求的法益不仅仅是保护公民的利益，同时也保护社会公共利益，所以无论是在行政处罚执法还是在行政处罚立法时都要充分考虑到保护社会公共利益，全面提升整个社会成员的利益保护力度。

（三）、行政处罚行为与要实现的行政目的之间存在客观地必然地联系[3]

行政处罚的目的是”为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”但行政处罚行为保护各种合法权益的前提是要依据法律和相关情节，不能随意以法律的借口实施处罚，行政处罚行为与要实现的行政目的之间存在客观地必然地联系。

三、我国行政处罚法中比例原则的体现

（一）、行政处罚的原则和目的体现了比例原则

《行政处罚法》第四条：”行政处罚应遵循公开、公正的原则。设定行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实，性质情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”

（二）、可设定处罚种类的法规层次体现了比例原则

行政处罚法第十条：”行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政法规。法律对违法行为已经做出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的必须在法律规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”

行政处罚法第十一条”地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

（三）、行政处罚的程序体现了比例原则

任何实体的结果都是经过一定的程序达到，只有保障程序公正才能保证实体的公正，所以在立法时只有保证程序上符合比例原则，才能保证实体也符合比例原则。

行政处罚法从第三十三条：”违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”。三十四到四十三条充分说明行政处罚程序符合比例原则

四、行政处罚法中比例原则的不足

虽然行政处罚法的许多条文体现了比例原则，但是在具体的行政处罚行为实施的过程中具体的裁量怎样符合比例原则依然是个盲点，这就导致了同一个行政处罚的条文在具体适用过程中因时间和地域的不同而出现了多个不同的处罚结果。同样的行为，在一个地方收到行政机关的较轻处罚，在另一个地方却受到了较重处罚，以至于最后与行政处罚法的目标相悖，有违公平公正原则，而且许多执法单位是为追求政绩实施行政处罚行为，行为对自己有利则处罚，反之，则不予理睬，致使一部分该受处罚的行为得不到处罚，同样与公平正义相悖。再者，有很多时候对不触犯刑法的行为应该适用行政法规制的，在处理时仅仅适用行政处罚的方式对违法行为主体的惩戒。

五、行政法中应该怎样体现比例原则

（一）应该采用公平与公正作为裁量的基本出发点，不能以创收

作为考虑的出发点

在行政处罚执行过程中务必要贯彻比例原则，以行政相对人的利益作为裁量的利益归属点，不能一味追求行政效率，而忽视行政相对人的生活保障及其他权利。

（二）应该从惩戒与教育的角度确定裁量的尺度，过轻过重都不能达到应有的效果

法律的一个重要功能就是教育，所以在行政处罚中，必须考虑到行政处罚的作用不仅仅是处罚，还包括处罚之外的教育作用，实施行政处罚的终极目的应该防止行政相对人的行为超越法律的框架，而不仅仅追求以暴力的形式来对违法行为进行镇压。

（三）应该从可执行的角度，采用多种处罚方式相结合的形式，要保证所做出的处罚能取的实效。

在行政处罚中不能仅仅只依靠行政处罚法这样一部法律，也不能仅仅依靠行政处罚这样一种单一的处罚形式，要结合多种处罚方式来完善行政处罚的执行方式，从而保证行政处罚的公平公正。参考文献：

[1]张正钊、胡锦光，行政法与行政诉讼法[m]中国人民大学出版社。2009年

[2]黄学贤，行政法中的比例原则简论 [n]苏州大学学报（哲论社）。2001（1）

[3]张坤世，比例原则及其在行政诉讼中的适用--由一个具体案件的思考，人大复印资料[n]。诉讼法学、司法制度。2002。（12）

第五篇：论药品行政处罚中的“一事不再罚”原则

论药品行政处罚中的“一事不再罚”原则

【摘要】

“一事不再罚”原则是药品行政处罚中必须遵循的一项重要原则。由于《行政处罚法》中规定的“一事不再罚”原则过于笼统，加之缺乏必要的配套解释，因此在复杂的行政执法实践中很难操作。在药品监管过程中，对“一事不再罚”原则的不同理解和适用也影响着药品监管行政执法的效力和准确性。为深入理解并正确运用“一事不再罚”原则，笔者从“一事不再罚”原则的基本涵义、立法本意、与“竞合”关系、药品监管中的特殊情形等方面入手，以行政法理论和执法实践为基础，对“一事不再罚”原则进行深入的探讨。

【提要】

一、对“一事不再罚”原则的正确理解

（一）“一事不再罚”原则的基本含义

（二）如何理解“同一违法行为”的具体含义

（三）如何理解“不再罚”的具体含义

二、“一事不再罚原则”在药品执法中的运用规则

（一）事数形态及处罚运作规则

（二）法条竞合及处罚运作规则

（三）管辖冲突及处罚运作规则

三、“一事不再罚”原则在药品行政处罚适用中的例外

（一）重新作出的行政处罚决定

（二）行政处罚的并处

（三）刑事处罚易科

（四）行政违法中的累犯

（五）药品行政处罚中的一事多层罚

（六）药品行政处罚中的一事各罚

（七）药品行政处罚中的执行罚

（八）药品处罚中的漏罚

（九）同时涉嫌药品违法和医疗器械违法

【正文】

“一事不再罚”原则是药品行政处罚中必须遵循的一项重要原则。在药品监管执法过程中，药品监管执法工作人员在理解和运用“一事不再罚”原则存在不尽相同的认识。因此，如何正确把握这一原则，理解“一事”与“不再罚”的具体含义，对具体的执法实践有着重要的意义。

一、对“一事不再罚”原则的正确理解

（一）“一事不再罚”原则的基本含义

《行政处罚法》第二十四条的规定为：“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一原则规定主要是为了防止行政处罚机关滥用职权，对相对人同一违法行为以同一事实理由处以两次或多次行政处罚。同时也是为了保护相对人的合法权益不受侵犯。

一般认为，所谓“一事不再罚”原则是指对当事人的同一违法行为不得出于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。但我国《行政处罚法》第二十四条并未写明“同一事实和理由”，并且把“两罚”限制在“罚款”二字上。由此，因此在行政实践中，对“一事不再罚”原则中的“一事”与“不再罚”的具体涵义有着不同的理解，从而形成不同的争议。

经过对“一事不再罚”原则的分析，可以得出以下几个结论：（1）行为人的一个行为，同时违反了两个以上法律规范的现象，可以给予两次以上的处罚，但只能实施一次罚款。（2）行为人的一个行为，违反了 3 一个法律规定，该法律规范规定实施处罚的行政机关可以并处两种处罚，如没收并处罚款，并不违反“一事不再罚”原则。（3）违法性质严重构成犯罪的，依法追究其刑事责任的同时，依法应予行政处罚的当然适用。

从以上分析中可以看出，《行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则只对适用范围和罚种的具体运用问题作了规定，而且局限于“罚款”这一个罚种上，并不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。换言之，这一法条规定只部分地解决了“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题，而对于如何正确把握“同一违法行为”却没有真正明晰地加以阐述。

（二）如何理解“同一违法行为”的具体含义

同一违法行为，也即“一事不再罚原则”中“一事”的具体含义，按“构成要件说”的观点，即受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件，则在法律上可以确认已有一个违法行为。因此，来判别“一事”还是“多事”，其关键在于什么是应受行政处罚行为的构成要件。对此，我国立法上并没有作出统一规定。笔者认为，可将违法行为构成要件区分为必要要件和选择要件。其中，必要要件有四个：一是相对人有违反行政法律规范的行为；二是相对人的违法行为必须具有社会危害性；三是相对人是指达到法定责任年龄，具有行为能力，并实施了违法行为的自然人、法人或其它组织；四是相对人的违法行为基于过错产生。选择要件主要包括：违法行为目的、动机、时间、地点、方法和手段、工 4 具、对象、结果、情节等。

违法行为构成必要要件是所有应受行政处罚的行为均必须具备的主、客观条件。而选择性要件是构成某次具体的应受行政处罚行为还应具备的其他条件，由具体法律直接或间接加以规定，并不具有普遍意义，只是在特定条件下起要件作用。

（三）如何理解“不再罚”的具体含义

“不再罚”从字面理解就是不得处罚两次或两次以上。依据《行政处罚法》第二十四条的规定，“不再罚”仅限于“不得给予两次以上的罚款”，而并未排斥其它罚种的行政处罚。这对于控制处罚中的“滥罚款”和“多头罚款”现象无疑具有直接的意义。但笔者认为，在行政处罚的实践中，也应遵循严格意义上的“一事不再罚”的原则。只有如此，才能真正做到既不重复处罚，又不漏罚。具体在药品执法实践中，就同一个违法行为而言，不再罚的含义不仅体现在不得实施二次或二次以上罚款上，其它罚种如警告、没收药品、没收违法所得以及吊销许可证等，原则上也不宜作重复处罚。例如，对某药品经营企业擅自变更经营许可事项的行为，药品监督管理机关给予警告、责令限期补办变更登记手续，但当事人逾期仍不补办的，药品监督管理机关可依法宣布其《药品经营许可证》无效，但不得再给予警告的行政处罚。

二、“一事不再罚原则”在药品执法中的运用规则

（一）事数形态及处罚运作规则

根据“构成要件说”观点，相对人符合一个行政违法构成要件的行为为“一事”，符合多个行政违法构成要件的行为为“多事”。在药品执法实践中典型的“一事”与“多事”区别并不困难。困难在于既非典型的“一事”，又非“多事”的情形如何区别界定。结合药品执法实践可将非典型的“一事”分为三类，即：单纯一事、法定一事和处断一事。

单纯一事。指实质上只符合一个构成要件的行为，但因该行为的某些特性易被误认为是“多事”。持续违法、想象竞合违法是典型的“单纯一事”的形态。例如，某药品生产企业因管理混乱，致使所生产的复方感冒灵片部分产品未标明生产批号，并销往市场。该生产企业事实上只存在一个未标明药品生产批号的违法行为，却同时违反了《药品管理法》第四十九条以及《药品生产质量管理规范》第七十九条之规定，形式上有二个违法行为。又比如：某药品零售企业向附近诊所批发药品，当遇有监督检查时就自动停止，待风声过后又继续批发业务。该药品零售企业实际上只存在一个无证批发药品的违法行为，只是经常自行终止，表面上形成了数个违法行为而已。

法定一事。指本来符合数个违法构成要件的“多事”，因某种特别的原因，法律将其规定为“一事”的形态。连续违法是法定一事的典型形态。例如，某药品零售企业采取邮寄的方式，在一天内连续将5种不同的假药销售给5个不同的患者，形式上构成了5个不同的违法行为，但实质上只有一个销售假药的行为，法律上仍规定为“一事”，而不以“多 6 事”分别处罚。

处断一事。指相对人的违法行为根据构成要件标准应为“多事”，但在处罚时却以“一事”处理。典型形态如牵连违法等。例如，某药品生产企业从非正规渠道购进药用原料，并直接用于投产，致使生产出不合格药品。这一过程存在两个违法行为，一个是从非法渠道购进不合格原料，另一个是生产假药。但两个行为之间存在必然的因果关系，因而应按生产假药论处。

（二）法条竞合及处罚运作规则

法条竞合的本质是法律所规定的违法构成要件的竞合，它的特征是：相对人实施了一个违法行为（一事），但因法律错综复杂的规定，出现数个违法行为（多事）的状态，数个违法行为之间在构成要件上存在交叉和从属的逻辑关系。在药品执法实践中，发生法条竞合的情形可区分为二类，即局部竞合与交叉竞合。

局部竞合：是指一个违法行为违反了两部法律规定，也就是普通法和特别法，两部法律存在从属关系。根据法律规定，对局部竞合的违法行为，应该适用特别法优于普通法的原则，排斥用普通法对相对人进行处罚，即使普通法的处罚形式上重于特别法。例如，药品生产企业生产劣药的行为，既违反了《药品管理法》，又同时违反了《产品质量法》。对这种违法行为的查处就应优先适用《药品管理法》，由药品监督管理部门进行查处。

交叉竞合：是指一个违法行为违反了两部法律规定，两部法律不存在从属关系，违法行为正好符合相交部分的情形。对于交叉竞合的违法行为，除非法律有特别规定，应适用谁先查谁处罚的原则。对交叉竞合的违法行为人，在可能的情况下，相关的行政主体应联合相处，由其中的一个行政主体实施处罚。例如，当事人在未取得《医疗机构执业许可证》、《药品经营许可证》、《工商营业执照》的情况下，擅自以诊所的名义，开设药品零售企业，进行行医卖药活动。这种情形下，卫生行政部门可以以其非法行医、药品监管部门可以以其无证经营药品分别实施处罚，而工商部门则不应以“无照经营”再实施处罚。因为卫生行政部门和药品监管部门对其实行的处罚中，已经包括了“无照经营”的理由。

（三）管辖冲突及处罚运作规则

由于行政执法主体及其职能纷繁复杂，所以因行政管辖引起的再罚极易发生。在药品执法实践中，解决管辖冲突的问题可从事务（职能）、地域、层级（级别）三方面入手。

事务管辖：是指拥有不同行政职能和行政主体之间在受理行政处罚案件时的权限分工。《行政处罚法》第15条规定：“行政处罚由行政处罚权的行政机关在法定范围内实施。法律、行政法规另有规定的除外”。第16条规定：“对管辖权发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖”。至于行政机关享有何种行政职权则需仰仗具体的法律规定。在药品执法实践中，如果遇到不同职能的行政主体对某一违法行为均有管辖权 8 时，应首先考虑是否构成前述事数形态或法条竞合的情形，并适用相应规则处理。应特别注意的是，对于那些越权行政所作出的具体行政行为，应认定是一种无效行为。

地域管辖：是指同类行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。《行政处罚法》规定为：由违法行为发生地的行政机关管辖，法律行政法规另有规定的除外；对管辖有争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。由于违法行为发生地是一个不确定的法律概念，可能引出不同的解释，加上行为发生地可能不在同一区域，行政区域在划分上有交叉、模糊地带等原因，相当容易引起管辖冲突。对此《药品监督行政处罚程序规定》中作了如下规定：（1）药品监督管理部门发现案件不属于部门主管或管辖的，应将相关材料移送有管辖权的药品监督管理部门或者相关部门处理；（2）药品监督管理部门查处案件时，发现有涉及其他药品监督管理部门管辖的违法行为，应将有关材料一并移送该药品监督管理部门，有管辖权的药品监督管理部门对移送的案件应及时查处。

级别管辖：是同类上下级行政主体在受理行政处罚案件时的权限分工。对级别管辖引起的冲突，《药品监督行政处罚程序规定》中予以明确，药品监督工作者应严格遵守这些规定。例如，某市药品监督管理机关在查处辖区内一药品生产企业生产假药的违法行为时，依照《药品管理法》第74条规定作出了行政处罚。同时，将该企业违法生产假药的相关证据材料上报上级药品监督管理部门，由上级药品监督管理部门依法作出了 9 撤销该药品批准证明文件的行政处罚决定。这种情形，实际上是管辖层级分工的问题，省、市二级药品监督管理部门所作出的行政处罚都是依法作出的合法具体行政行为，并不构成一事再罚。

三、“一事不再罚”原则在药品行政处罚适用中的例外

（一）重新作出的行政处罚决定

如果药品监督管理机关认为原处罚决定不当，撤销原处罚决定；或者行政处罚决定被上级药品监督管理机关或人民法院依法撤销并责令重新作出具体行政行为，药品监督管理机关据此重新作出的行政处罚决定，并不违反“一事不再罚”原则。

（二）行政处罚的并处

药品相对人的一个行为，违反了一个法律法规规定，而该规定同时并处两种或两种以上的行政处罚。如《药品管理法》第73条、第74条、第75条都规定了几种罚种的处罚。药品监督管理机关对当事人的违法行为依法作出并处的具体行政行为，并不违背“一事不再罚”原则。

（三）刑事处罚易科

根据有关规定，对于药品管理相对人犯非法经营罪、生产销售假劣药品罪的，司法机关免于刑事处罚的，药品监督管理机关可以实施行政处罚。这种情形并不违反“一事不再罚” 原则。

（四）行政违法中的累犯

药品监督管理机关对药品管理相对人实施处罚后，管理相对人又重 10 新实施同一性质的违法行为，药品监督机关可以再次予以处罚，而不受“一事不再罚”原则的限制。

（五）药品行政处罚中的一事多层罚

一事多层罚并不是一事多罚，两者的区别在于“多层”与“重复”。重复处罚是次数上的多次，而多层则是处罚层次上的递进。例如，《药品管理法》第76条规定，药品管理相对人从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的，除应按照该法第74条、第75条规定对其违法单位进行处罚外，还要对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以十年以内不得从事药品生产经营活动的处罚。

（六）药品行政处罚中的一事各罚

在药品执法实践中，一事各罚是指药品监督管理机关对两个或两个以上的行政相对人共同实施同一违法行为而分别予以的行政处罚。一事各罚与一事再罚有明显的不同之处：（1）一事各罚有两个或两个以上责任人；而一事再罚只有一个责任人；（2）在处罚次数上，实质上是各个责任人各自受到一次处罚；而一事再罚是对同一责任人实施了重复处罚。

（七）药品行政处罚中的执行罚

执行罚是一种强制执行方式，是对法定义务人抗拒行政执法的制裁。行政处罚与执行罚可对不及时履行义务的违法者一并适用，不受“一事不再罚”原则的限制。

（八）药品处罚中的漏罚

药品监督管理机关对相对人的同一违法行为实施第一次处罚后，发现有漏罚现象的，一般可以继续处罚。例如，药品监督管理机关对违法生产假药行为实施第一次处罚后，发现该行为人大部分违法所得没有依法没收，则应继续针对这一情况予以再次处罚。类似这种漏罚的情况，作出行政处罚的事实、理由与第一次均不同，显然并不违反“一事不再罚”原则。

（九）同时涉嫌药品违法和医疗器械违法

这实际上是二种性质的违法行为。药品监督管理机关对同一当事人同时违反药品管理和医疗器械管理规定的行为，分别依据《药品管理法》和《医疗器械监督管理条例》实施处罚，并不违反“一事不再罚”原则。

【参考书目】

《中华人民共和国行政处罚法》1996.10 《中华人民共和国药品管理法》2003.1 《秩序、权力与法律控制—行政处罚研究》1995.2 12