浅析公益捐赠的法律性质及其立法完善

第一篇：浅析公益捐赠的法律性质及其立法完善

内容摘要：目 录

论文摘要 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

目 录

论文摘要 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 2

一、公益捐赠行为的法律性质 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

（一）公益捐赠行为是附义务的赠与行为 „„„„„„„„„„„„„„„„„ 3

二、公益捐赠法律关系的构成要件 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5

（一）公益捐赠合同的主体 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 5

（二）公益捐赠合同的客体 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 6

（三）公益捐赠合同的内容 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7

三、现行公益捐赠立法的缺陷及其完善 „„„„„„„„„„„„„„„„„„ 8

（一）公益捐赠立法的必要以及现行法规的缺陷 „„„„„„„„„„„„„„ 8

（二）公益捐赠立法的完善 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10 注释 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 12 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 13 论 文 摘 要

在始于20世纪80年代的扶贫工程、希望工程和1998年夏我国东北、南部地区大面积、长时间的抗洪抢险中,广大人民群众、各企事业单位以及国际友人和组织等纷纷解囊相助,使这些社会公益事业取得了不小的成就。然而,在捐赠环节、捐赠物品接收管理环节和发放环节出现了许多令人不愉快的问题。尤其在捐赠环节,出现了捐赠者高报捐赠物价值或将过期、假冒伪劣商品混入捐赠物品中(其中多为食品、药品),以及捐赠物短少,认捐不到位等情况。1999年6月28日九届全国人大十次会议通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》(以下简称《公益事业捐赠法》)表明了立法者希望运用法律武器调整公益捐赠行为的强烈愿望。这部法律虽然提到鼓励捐赠、规范捐赠和受赠行为，保护捐赠人、受赠人和受益人的合法权益，促进公益事业的发展，比以前法规有所进步，但是也存在着关键性的缺陷，依然达不到真正推广和鼓励的作用。笔者认为，明确公益捐赠行为的法律属性是建立公益捐赠法律制度的前提，而完善公益捐赠立法则是很有必要的。本文在分析公益捐赠行为的法律性质的基础上,对公益捐赠立法的必要性进行了较为深刻的讨论,并提出了几点对公益捐赠立法完善的建议,以期达到规范公益捐赠行为的目的.关键词: 公益捐赠 法律性质 立法缺陷 立法完善

一、公益捐赠行为的法律性质

公益捐赠行为在我国至今未有一个确切的法律定义。德国《税务法典》为“公益”下的定义是:指在物质、精神或道德领域无私地资助公共事业。这里所指的对公共事业的资助必须是普遍性的,即不能将资助局限于封闭的、有限的人群。笔者认为:公益捐赠行为是指自然人、法人或其他非法人组织为发展社会公益事业或资助不特定的社会成员而作出无偿地向公益性社团法人和事业法人或代表受资助不特定人利益的临时机构捐赠资金或实物的意思表示,经受赠主体为接受捐赠的意思表示,而成立并履行的合同行为。我国《公益事业捐赠法》规定的受赠人仅指公益性社会团体和公益性非营利的事业单位两种,该法将其它一些可能成为公益捐赠受赠人的主体排除在其调整范围之外。其实,公益捐赠不仅仅指为促进社会公益事业的发展而进行的捐赠活动,它应当是包括以上捐赠活动在内的一切以社会公益为目的的捐赠活动,公益事业捐赠仅是公益捐赠的一种类型。从这个角度来说,《公益事业捐赠法》只从法律上规范和调整了一部分公益捐赠行为,公益捐赠关系应当是较公益事业捐赠法律关系更为复杂、范畴更大的一种社会关系。公益捐赠行为具有以下法律性质。

（一）公益捐赠行为是附义务的赠与行为

捐赠又称捐助,关于捐赠行为的法律性质在学术界长期存在争论。我国彭万林等民法学者认为:捐助是无偿给付财产的单方行为,捐助与赠与不同,并不形成合同〔1〕。就其性质而言,捐赠可为一种特殊赠与。因为即使在捐赠者主动捐赠的情况下,也须有对方的接受,无对方的接受不能成立捐赠。

公益捐赠行为是不直接向受益人为给付的一种特殊赠与行为,其受赠人必须负实现公益捐赠目的的义务,即按照公益捐赠人的初衷满足社会不特定人的需求以最终完成公益捐赠行为,使公益捐赠法律关系归于终结。因此公益捐赠行为是一种附义务的赠与行为。

（二）公益捐赠合同是诺成合同

赠与是一种合同行为,公益捐赠合同是诺成合同还是实践合同,其实质是赠与合同诺成性抑或实践性之争。关于赠与合同的诺成性抑或实践性,学说上存在争议,各国立法也有所不同。1999年3月15日第九届全国人大二次会议审议通过的《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》),虽然对赠与合同是实践性合同还是诺成性合同未作明确规定,但根据《合同法》第186条第1款的规定,应当认为赠与合同是诺成合同。因为该条规定:“赠与人在赠与财产的权利转移之前可以撤销赠与。”此处的“撤销赠与”应理解为撤销赠与行为,而赠与行为是一种合同行为,当然必须先有合同的成立生效,才可能谈合同的撤销。可见,根据《合同法》第186条第1款的规定,赠与合同应为诺成合同。同时,将赠与合同认定为诺成合同至少具有以下三方面的作用:

1、符合赠与合同产生发展的历史趋势

罗马法中的赠与系指当事人之一方以嘉惠他方为目的,自愿积极牺牲其财产上之利益的无偿行为。（加注）古罗马作为法定简约之一的赠与简约,在伏帝？？之前,当事人之一方表示赠与,他方表示接受,其意思一致时,赠与即告成立,无履行任何方式之必要。伏帝以后,凡赠与之标的有五百金元以上之价值者,应到官厅登记,不登记者,就其超过之部分,不生法律上之效力。可见,罗马法中的赠与是一种诺成的法律行为。在罗马—希腊时代,契约、协议和简约的实质区别淡漠了,简约与要式口约相互接近。其后许多大陆法系国家承袭了罗马法的传统,《法国民法典》第932条,《瑞士债法》第305、312、472条均采用赠与合同为诺成合同的立法例,日本以及我国台湾地区也采此种立法例。英美法系国家也有将赠与合同认定为诺成性的判例。但是前苏联和东欧国家的立法一般规定赠与为实践性合同。在今天,诺成模式已经成为合同的主流,要物模式作为历史陈迹,则应当限制在尽可能小的领域之内。

2、体现赠与合同的社会经济作用

赠与虽然是转移财产所有权的合同行为,但它并不是商品流通的法律形式。在现代社会,其经济作用较少,因现代之交换经济,多为理智的,少为感情的,不过赠与有时仍可做理智的生活关系之调剂,例如对于慈善、宗教、学术界之捐赠,虽非一般的赠与,但究属无偿行为,仍具有甚大之作用也。实际上,把赠与合同规定为实践合同的出发点,是考虑到赠与人到期不实施赠与行为的法律后果问题,赠与人到期不交付赠与物,如果依法强制其赠与,似乎对赠与人有不公平之嫌。但是,若赠与合同订立后对赠与人毫无约束,那么受赠人作出的接受赠与的意思表示及其为接受赠与而付出的经济上的花费都可能因赠与人的不履约行为而落空。可见若规定赠与合同为实践合同,则对受赠人不公平。并且,若法律规定赠与人可以不受其允诺的约束,就意味着他可以不付出任何代价,而合法地享受诸如公众或受赠人对其良好的社会评价和“义务”宣传,甚至物质感谢等精神和物质收益,这将是对公序良俗的挑战和破坏。故应把赠与合同规定为诺成合同,以便对赠与人有所约束。同时规定依法允许赠与人撤回赠与的条件,以保护赠与人的利益。这样做对双方都是公平的。

3、便于合同成立、生效与履行相区分

法律行为相互之间的区分关键是看行为内容是否相同,合同的成立生效与履行内容显然不同。但合同的成立生效与履行是相互区别而又彼此联系的合同行为的两个阶段,赠与合同自不例外。如果承认赠与合同是实践合同,那么在赠与合同成立生效后必定产生赠与人的给付义务,这样便出现了两次给付的结论。另外,“持赠与合同是实践合同观点的学者认为赠与合同成立之时便是合同履行之时,这种观点也是错误的。因为只有合同成立才有合同履行,如果合同成立之时即是合同消灭之时,只能说明合同根本就不存在”。对此观点作者持赞同态度,应当将赠与合同的成立生效与履行相区分,这种区分在理论上存在可能性,在司法实践中也意义重大,依法成立的赠与合同依法生效,并依合同确定当事人双方的权利,约束当事人双方履行合同义务。

更值得一提的是,《合同法》第186条第2款规定:“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同,不适用前款规定。”第188条规定:“具有救灾、扶贫等社会公益、道德义务性质的赠与合同或者经过公证的赠与合同,赠与人不交付赠与的财产的,受赠人可以要求交付。”这些条款较合同法草案更为重视对社会公益性质的赠与的受赠人利益的保护。限制了赠与人的撤销权的行使,并且第188条是对作为诺成合同当事人一方的受赠人要求赠与人履行交付的义务的强调,对一类特殊赠与合同当事人权利的着重强调与赠与合同诺成性并不相矛盾。结合前述“公益捐赠”的定义,至少可以认为依照《合同法》的规定,公益捐赠合同应是一种诺成性合同。

二、公益捐赠法律关系的构成要件

（一）公益捐赠合同的主体

公益捐赠合同的主体为捐赠人和受赠人。

《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)直接明确规定了自然人实施赠与行为的情况,《中华人民共和国公益事业捐赠法》(以下简称《公益事业捐赠法》)第2条、第8条第3款、第24条对包括公司和其他企业在内的“法人和其他组织”的捐赠人资格予以了确定。根据上述法律的规定:自然人作为捐赠人应具有完全民事行为能力;限制行为能力人经其法定代理人同意或事后追认可以向他人做出公益捐赠行为,但限制行为能力人的与其年龄、智力、精神健康状况相适应的公益捐赠行为,不必经其法定代理人追认;无民事行为能力人不能成为公益捐赠行为主体。全民所有制企业一般不能将其经营管理的所有权属于国家的资产及其收益用于公益捐赠,但企业及其全体组成人员依法享有的相对独立的权益,可以用于捐赠。集体企业、私营企业、合伙企业、个人独资企业和其他非法人组织可以用其享有合法所有权的财产和权利做出公益捐赠行为,而成为捐赠人。

国家机关,因其经费完全由国家财政拨款,若实施公益捐赠行为会影响其正常职能的发挥,或者增加国家财政负担。即使是其节省下来的经费,其实施公益捐赠的主体也应为国家,而非某个具体的国家机关。并且,国家对于社会公益事业已设立了专项财政支出,故国家机关不能作为捐赠人。

公益捐赠合同的受赠人为公益性社团法人和事业法人,或代表受资助不特定人利益的临时机构。前者包括《公益事业捐赠法》第10条第2款和第3款所称的“公益性社会团体”和“公益性非营利的事业单位”。后者指为资助不特定社会成员而成立的临时性机构,该机构仅为完成以上社会公益目的而存续。但不论是何者,公益捐赠合同受赠人必须同时具有民事权利能力和民事行为能力,前一种能力是其接受赠与所必须的,后一种能力是公益捐赠所要实现的公益目的所要求受赠人负担某些特定义务的特殊性所决定的。

公益捐赠合同除作为合同主体的双方当事人之外,还存在着受益人。受益人是指根据公益捐赠合同而享有利益的人,是公益捐赠合同的关系人。由于公益捐赠合同的目的是发展社会公益事业或资助不特定社会成员,故其合同受益人在公益捐赠合同成立生效时具有不特定性,即在个体上无法具体化,在数量上无法确定化。但受益人一般为自然人。

（二）公益捐赠合同的客体

公益捐赠的目的是为了给予财产,而在现代社会中,财产已远远突破了有形物的范围,故笔者认为,凡具有金钱价值的东西,都可以作为公益捐赠合同的客体,如物权、债权、有价证券、专利权、商标权、著作权等无形财产权。但是,人身权因其不具有财产价值而不能作为公益捐赠合同客体。

（三）公益捐赠合同的内容

1、捐赠人的权利和义务

（1）请求实现捐赠目的的权利。捐赠人的捐助财物是附义务的赠与,捐赠人理所当然有权请求受赠人实现或请求有关机关督促受赠人实现公益捐赠的目的。

(2)依法撤销合同或拒绝履行合同的权利。出于公益捐赠合同的特殊性考虑,不应赋予捐赠人以任意撤销权,而只应赋予其法定撤销权。捐赠人因情势变更而享有拒绝履行合同的权利,这样规定符合“公序良俗”的精神。

(3)给付义务。公益捐赠人的主要义务是将捐赠标的物按合同约定的时间、地点、方式交付给受赠人,并转移其权利于受赠人。法律规定须经移转登记方发生移转效力的应当办理移转登记手续。

(4)债务不履行的责任。由于公益捐赠行为涉及社会不特定人的利益,其债务的不履行可能会影响社会稳定,故捐赠人对于不履行给付的违约行为应当承担债务不履行的责任。《德国民法典》第521条规定:“赠与人仅就其故意或重大过失负其责任。”第522条规定:“赠与人不负支付迟延利息的义务。”我国也有学者主张,赠与人若无故撤销赠与或迟延赠与给受赠人带来损失的,应予赔偿。笔者认为对公益捐赠人的这一责任应理解为补偿性的赔偿责任,公益捐赠人应补偿受赠人为接受捐赠而支付的费用及其实际损失,并且这一赔偿的总额不得超过公益捐赠合同的标的额。

第二篇：立法提案制度及其完善

立法提案制度及其完善

立法机关在审议和通过法律之前，首先要由特定的机关和人员对所要制定的法律案提出相应的动议，通过一定的法定程序才能使某一种法案进入立法机关的立法议程。因此，立法提案是法案进入立法议程的起始阶段，也是一项很重要的立法环节，对法案的制定有着重要的意义。在我国立法实践中对其重视不够，在立法理论中也对其缺乏较为深入的研究。

一、立法提案的界定

立法提案或提出法案是提案的一种。什么是提案？学者们众说纷纭，意见不一。有学者认为，提案在议学中称为动议，在国外立法机关的议事规则中称为提议，是指以书面形式提出的动议①。有学者则认为，提案是指提出为供讨论的议案②。美国学者司徒吉士认为，提案是向议会提出考虑和行动的一种建议或审问的正式声明。所谓动议，是指出席会议的人，提出一个问题或意见，请求与会者予以讨论或采纳③。笔者认为，所谓提案即提出议案，指享有提案权的主体向有关国家机关提出的动议。

作为提案一种的立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。

其一、立法提案主体的法定性。

立法提案主体即立法提案权人是指提出立法动议的人或机关。立法提案权是指法定的机关或人员向国家立法机关提出法律动议或法律草案的权力。拥有立法提案权的机关或人员各国规定都不一样④。

我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员。比如宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人民代表大会的代表的提议；立法法 ①②

[台]罗志渊：《立法程序论》，正中书局1974年版，第85页。

[台]王堡丽：《议学理论与民权运用之研究》，黎明文化事业公司1987年版，第137－138页。③

司徒吉士著，沈已尧译：《会议程序规则》，香港经济法律出版社，1987年版，第28页。

④

大致有以下情况：第一、属于议会。如美国1787年宪法规定：本宪法所授予的各项立法权，均属于由参议院和众议院所组成的合众国国会。第二、属于议会和政府。如1958年法国宪法第39条第1款规定：立法创议权同时属于总理和议会议员。1947年意大利宪法第71条规定：创制法律权，属于政府、两院每个议员，以及根据宪法性法律享有法律创制权的机关和机构。第三、属于政府。如1934年奥地利宪法规定：法律草案的提出权属于政府，议会不得提出法律草案，但有权否权政府提出的法律草案。第四、属于特定的机关和公民。如1947年意大利宪法第71条规定立法提案权属于政府和议员外，还规定：人民通过5万以上的选民提出拟定条文的草案的方法来实现法律创制权。第99条第2、3款还规定：国家经济与劳动会议是参众两院和政府的咨询机关，享有创制法律权。根据法定原则并在法定范围内，协助拟定有关经济与社会问题的立法。第12条、13条规定：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。《立法法》第24条、25条规定：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向全国人大常务委员会提出法律案。国务院组织法、各级人民地方政府组织法以及民族自治地方法等都相应规定了不同的立法机关立法活动中享有立法提案权的机关和人员。

其二、立法提案程序的法定性。

立法提案程序是立法提案权人向立法机关提出法案的程序性规定，包括在何时向什么机关提出法案。比如说向全国人民代表大会提出法案，一般要求在全国人民代表大会期间向特定的机关提出法案。对于在全国人民代表大会休会期间，享有向全国人民代表大会立法提案权的人是否可以提出法案，应该也是可以的，我国《立法法》第14条就规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。这里有两个问题：一是怎样向全国人大常务委员会提出法案，是直接提交给全国人大常务委员会（全国人大常务委员会按法律规定是每两个月召开一次会议）还是它的工作机构？二是立法提案权向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围的法案与直接向全国人大提出法案在进入议程的程序上有什么区别？对于第一个问题，我国《立法法》没有做出详细规定，但实践中的作法是可行的。对于第二个问题，《立法法》做出了特别规定，立法提案权人向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围内的法律案，须由全国人大常务委员会根据一定的程序审议以后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向全国人民代表大会全体会议做出说明，或者由提案人向大会全体会议做出说明。《立法法》对于不同的立法提案权人的提案有不同的程序规定，比如，全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会作为提案权人向全国人民大会提出法案，由全国人大主席团决定是否列入大会议程。但对一个代表团或者三十名以上的代表联名的立法提案权则有两个途径选择：一是由主席团决定；一是交有关的专门委员会审议后提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

其三、立法提案效力与内容的法定性

立法提案虽然是一种立法建议，但是它与一般的立法建议不同。对于一般立法建议的提出主体、提出程序、提出方式等，法律没有任何限制。任何机关、组织或个人都可以在自己认为适当的时候、以适当的方式提出自己有兴趣的立法建议，这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素。而立法提案中的立法建议主体，一般是由国家法律法规规定，立法提案中的立法建议提出后，立法机关一般负有必须接受和处理的义务，对其采纳与不采纳做出一些必要的说明。但对一般的立法建议立法机关没有此项义务。

立法提案与法律草案有联系也有区别。立法提案有两种情况：一种是不仅提出制定、修 改、废止法律法规的倡议或意见，而且附带法律草案；另一种是仅仅提出制定、修改、废止法律法规的建议、倡议或意见，不附带法律草案。提出法律草案的情形也有两种：一种是有关主体在向立法机关提出立法倡议时提出法律草案（这个属于立法提案的范畴）；另一种是立法机关已经将某种动议（不附带法律草案的动议）提上立法议程的情况下，由接受法律草案起草任务的某种机关、组织或个人向立法机关提出法律草案（准确地说是进入立法议程的法律起草的范畴）。笔者认为，这两种法律草案的提出法律意义不一样，在立法提案中，提出的法律草案还有待立法机关根据一定的程序和标准决定是否将其纳入议事日程，而后一种情况则是法律草案已经进入议事日程。在我国现有的法律法规中，并没有区分附带法律草案的立法提案和不附带法律草案的立法提案，因此这两种情形都应该是立法提案的情形。

二、立法提案与立法规划的关系

立法规划是指有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署①。立法规划对我国立法机关的立法工作、国家的法律体系建设、社会主义法治目标的实现等都有着非常重要的作用和意义。立法规划对立法提案有很重要的影响。一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进入立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。不管是短期立法规划（如立法计划）、中期立法规划（如立法五年规划）还是长期立法规划（如十年立法规划），都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。虽然立法规划不是一成不变，但它的改变必须履行一定的程序如提起、审议和表决通过等。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这才是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空。同样，立法规划在一定程度上决定法定机关或代表提出的立法议案的质量，就是说立法提案能否被真正纳入立法议程，一定程度上受立法规划的影响。以全国人民代表大会为例，它每年接受的立法提案很多，然而只有很少的一部分能进入大会议程。“据九届人大一次会议统计，共收到立法议案830件，这些议案往往仅有建议‘应当制定×××法’或者建议‘应当修改×××法’，少部分也附有法律草案。”②然而真正被纳入会议议程的非常少。如果说，国家机关和代表的提案很少被提交大会议程，有可能伤害提案人的积极性的话；另一方面也要看到，提案不应是想当然的行为，它应该结合国家发展的实际需要，并考虑国家的立法规划。

立法提案也是一条有效的修正立法规划的途径。立法规划确定的立法项目不一定非常适合或贴切，有时必须作一些调整。在法定的提案主体提出的某一动议（其不包括在立法规划的立法项目中）经过立法机关一定的审查程序后，决定其应该被纳入大会议程或正式提上立法日程，则立法机关应启动一定的程序修正立法规划，使其变得更加完善和具有可执 ①②

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

李林：《立法权与立法民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，清华大学出版社2000年版，第281页。

行性。

三、立法提案列入立法会议议程

一般来讲，立法提案是立法形成阶段的起点，即正式立法程序启动的导引，然而有立法提案并不必然就进入正式的立法程序，一种立法提案是否进入立法日程，由立法机关根据一定程序和标准，决定其是否提上立法日程。

立法提案列入立法会议议程是正式立法程序的开始，此前都是立法的序幕。不过，立法提案要进入立法会议议程要经历一定的审议或审查过程，什么样的立法提案能够进入立法会议议程以及怎样进入立法会议议程，一般由国家法律来规定。我国法律规定了立法提案进入会议议程的法律程序，而没有规定什么样的立法提案才能进入立法会议议程。

（１）立法提案进入立法会议议程的法律依据

虽然我国没有一部法律法规为立法提案进入立法会议议程提供法律依据，但笔者认为，立法机关的立法规划可以作为立法提案进入立法会议议程的法律依据。立法规划就是有立法权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定的原则和程序所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署①。立法规划决定了立法提案能否被大会提交立法议程。不管是短期立法规划（如立法计划）还是中期立法规划（如立法五年规划）以及长期立法规划（如十年立法规划），它都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这是立法项目真正进入立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空，也就有可能影响立法规划的执行。如果立法机关不以立法规划为依据，列入议程的立法提案的不是立法规划的立法项目，那么立法规划的制定就失去了意义。很多国家通过法律规定，立法依据立法规划进行。如保加利亚的《规范性文件法》规定，立法工作必须按计划进行。依照该法第19条，只有国民议会常设委员会和议员，才有权向国民议会提交不在法律草案工作计划之内的法律草案②。我国全国人大和国务院以及不少地方立法机关也制定过立法规划或立法计划。因此，立法提案权的主体提案时应考虑立法机关的立法规划，立法机关对立法提案能够进入立法议会议程的审查依据主要也是立法规划。当然，如同立法规划可以通过一定的程序加以修正一样，有些非立法规划中的立法项目提案经由立法机关审议，并确定其有立法的必要性、可行性和紧迫性时，也可以列入立法议程。

（2）立法提案列入立法会议议程的程序

很多国家对于立法提案权的主体提交的立法提案都规定了一个列入立法会议议程的法定程序。比如美国规定，国会所有的立法提案都须提交小组委员审议，在这个过程中，有可能淘汰80％的立法提案，剩下的立法提案再提交一院委员会审议，又会淘汰一部分立法提案，然后经过一院全体会议审议、两院协商委员会审议等程序，最后能够进入立法议会议程的不到原先总提案的5％。

我国的立法法、全国人大组织法、全国人大议事规则规定，凡由一个代表团或者30名 ①②

郭道晖总主编：《当代中国立法》，中国民主法制出版社1998年版，第1195页。

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第784页。以上的代表向全国人大提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。凡由其他享有立法提案权的主体所提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。其他机关向全国人大常委会提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先提交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

（３）立法提案的撤回

享有立法提案权的主体对于所提的法案是否有权撤回，一般地来讲，立法机关都规定视法案提交审议的程度来决定。我国法律法规规定有不相一致一处。全国人大组织法规定：向全国人大提出的议案，在交付表决前，提案人要求撤回的，对该议案的审议即行终止。这实际上等于赋予提案人以撤回议案的绝对权力，这是不合适的。这里没有区分两种情况：一种是提交了立法提案，但尚未提交有关部门审议，如果提案人要求撤回，应该说是允许的，这就等于实际没有提交一样。另外一种情况就是，提案人提交了立法提案，并且立法机关已对其进行审议、已列入会议议程时，提案人就不能享有绝对撤回的权力。原因在于，该提案所表达的已不仅仅是提案人自己的意思表示，而同时凝聚了审议机关和人员的智慧和劳动。如果允许提案人随意撤回，势必使立法程序的启动处于不稳定状态，而且还会造成立法资源的浪费。在2000年3月15日通过的《中华人民共和国立法法》中对立法提案的撤回做了更为完善的规定。全国人大及其常委会区分三种不同情形，分别规定了法律案的撤回程序。第一种情况，提案人虽已提请审议，但全国人民代表大会或全国人大常委会尚未列入大会议程，如提案人提出撤回请求，则该法律案的撤回即刻生效。第二种情况，法律案已交付表决，则提案人提出的法律案的撤回请求无效。第三种情况，对于提请审议的法律案已列入全国人民代表大会或全国人大常委会的会议议程，而在交付表决前提案人提出撤回请求的，《立法法》规定，在全国人民代表大会举行会议期间，提案人应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告后，多数代表不持异议，则允许提案人撤回法律案；在全国人大常委会举行会议期间，提案人应当说明撤回理由，经委员长会议同意，并向常委会报告后，若多数常委会组成人员不持异议，则提案人撤回法律案。

四、我国立法提案制度存在的问题及完善对策

我国立法动议和法律草案的提出方面，存在有这样几个问题：第一、立法提案权的主体不全面。我国现实的做法与法律规定不一致，例如，从1988年以来，我国三次修改宪法共十七条，最初的修宪动议均由中共中央提出，且我国《立法法》关于立法提案权的主体均无规定政党可以提出议案，更别说其他八个民主党派了，对于一定数量的公民是否可以提案也没有规定，立法提案权的主体范围较小。第二、议案的提出数量与进入议程的数量之 间存在障碍。在全国人大召开每次会议时，全国人大代表提出议案数量的多少与进入议程的议案数量并无必然的关系①，而且每次全国人大开会时，都有一些常规议程如一府两院的工作报告、政府预决算报告等，占据了大量的时间，从而导致进入全国人民代表大会议程的立法议案就更少了。对于全国人民代表大会来讲，如果代表的提案得不到重视的话，势必影响提案人的积极性，人民的意志就无法表达出来。这应该是立法中加以注意和改善的地方。第三，立法动议和立法草案的提出，应该通过法律加以详细规定。根据我国的法律，享有立法提案权的人可能只提出立法动议并不提出法律草案，或者提出立法动议的同时也提出立法草案，法律应该对提出动议和提出法律草案加以区别，或者确定一定范围的提案在提出动议时必须提出法律草案及其说明，以提高我国立法提案的质量。

鉴于此，笔者认为完善我国提出法案的程序的对策有以下方面：首先，立法法案的提出是特定机关和组织的事情，我国关于立法提案权的规定中，关于立法提案权主体的范围规定过于狭窄，而且与现实立法实践不相符合。中国共产党中央委员会就有向全国人大提出过法案的事，其他社会团体和组织在法案的提出与起草过程中也发挥过重要作用，因此，我国立法提案权享有的主体应增加：中国共产党、各民主党派、共青团、工会、妇联等社会组织。另外，我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能依法直接向立法机关提出法案，而世界上其他国家，人民享有立法创制权是宪法法律规定的权利。例如，奥地利宪法规定，20万以上的选民联名，可以提出法律草案；意大利和瑞士规定，5万以上的选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，1万以上选民可以联名提出法案②。从我国的国家性质以及发挥社会主义民主制度的优越性的角度来讲，我国也应规定一定人数的公民可以向国家立法机关提出法律草案，我国有学者曾提出过建议：“应当允许50万以上选民联名可以向全国人大提出法案；30万选民联名可以向全国人大常委会提出法案；20万以上选民联名可以向省级人大提出法案；15万以上选民联名可以向省级人大常委会提出法律草案；10万以上选民可以向较大的市的人大提出法案；8万以上的选民可以向较大的市的人大常委会提出法律草案。”③其次，应当准确区分提出立法动议与提出法律草案，并且进一步规范法律草案的提出。我国法律应明确规定立法动议的提出与法律草案提出有不同的要求，立法动议只是提出某一种倡议，并不附带具体内容，而提出立法草案则不同，要求其内容应规范化。法律应明确这二者不同的意义以及适用的不同程序，对于立法动议应集中登记，交有关委员会审查决定由什么样的主体再行提出法律草案，或者决定不予提交审议，对于立法草案待进入审议程序再交由有关委员会审议。对法律草案的提出，应要求法案的提出者必须提交符合规范化的法律草案，必须具备如下内容：“

1、法案的名称；

2、提出法案的理由；

3、法案的目的或者宗旨；

4、法案的主要原则 ①

如八届人大期间，人大代表及代表团共提出议案3369件（不包括人大代表及代表团提出的各种立法建议），列入议案即交付专门委员会审议的仅566件。参看全国人大常委会副委员长田纪云在1998年3月10日在第九届全国人民代表大会第一次会议上所作的《全国人民代表大会常委会工作报告》，载1999年的《中国法律年鉴》。还有九届人大一次会议期间，全国人大代表及代表团共提出议案2782件，列入议程即方交付专门委员会审议的仅190件；九届人大二次会议期间，全国人大代表及代表团提出议案916件，列入议程即交付专门委员会审议的仅195件。以上资料根据1999、2000年《中国年鉴》统计得出。②

吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第438页。③

李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第280页。和基本架构；

5、法案的主要条款及其内容；

6、提案人署名、附议者联署。对于不符合规范化要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。”①

①

李林：《立法权与立法的民主化》，载《清华法治论衡》第一辑，高鸿钧主编，清华大学出版社2000年版，第281页。

第三篇：机场立法法律二

民用机场运行安全管理规定（摘录）

（中国民用航空总局令第191号）

《民用机场运行安全管理规定》（CCAR-140）已经2007年12月10日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2008年2月1日起施行。

局长 杨元元

二OO七年十二月十七日

第三条 中国民用航空总局（以下简称民航总局）对全国机场的运行安全实施统一的监督管理。

中国民用航空地区管理局（以下简称民航地区管理局）对辖区内机场的运行安全实施监督管理。

机场管理机构对机场的运行安全实施统一管理，负责机场安全、正常运行的组织和协调，并承担相应的责任。

航空运输企业及其他驻场单位按照各自的职责，共同维护机场的运行安全，并承担相应的责任。

第四条 机场管理机构与航空运输企业及其他驻场单位应当签订有关机场运行安全的协议，明确各自的权利、责任、义务。

第五条 机场管理机构、航空运输企业及其他驻场单位应当依据国家有关法律法规、民航规章和标准的要求，对各自的有关机场运行安全的设施设备及时进行维护，保持设施设备的持续适用。

第六条 在机场范围内的任何单位和个人，应当遵守有关机场管理的各项法律、法规、民航规章以及机场管理机构为保障飞行安全和机场正常运行所制定的并经民用航空主管部门批准的各项管理规定。

第七条 机场管理机构应当组织成立机场安全管理委员会。机场安全管理委员会由机场管理机构、航空运输企业或其代理人及其他驻场单位负责安全工作的领导组成，负责人由机场管理机构负责安全工作的领导担任。机场安全管理委员会主要职责是：

（一）依据国家法律法规、民航规章，对机场运行安全工作进行 指导；

（二）研究分析机场运行安全形势，评估机场运行安全状况；

（三）协调解决机场运行中的安全问题；

（四）对机场运行安全隐患和问题，提出整改措施，并督促有关单位落实。机场安全管理委员会应当定期召开会议。

机场管理机构、航空运输企业或其代理人及其他驻场单位应当落实机场安全管理委员会提出的有关安全的整改意见和建议。

第八条 机场管理机构不得滥用本规定赋予的管理权限损害航空运输企业或其代理人及其他驻场单位的合法权益。

第九十九条 机场管理机构负责机坪的统一管理，机场管理机构应当建立机坪运行的检查制度，并指派相应的部门和人员对机坪运行实施全天动态检查。机场管理机构应当与航空运输企业签订协议，明确航空运输企业专有机坪的管理责任。

第一百零二条 当机场发生应急救援、航班大面积延误、航班长时间延误、恶劣气象条件、专机保障以及航空器故障等情况时，机场管理机构有权指令航空运输企业或其代理人将航空器移动到指定位置。拒绝按指令移动航空器的，机场管理机构可强行移动该航空器，所发生的费用由航空运输企业或者其代理人承担。

第一百四十九条 机场管理机构应当在机坪内适当位置设置醒目的“禁止烟火”标志，并公布火警报警电话号码。

第一百五十条 未经机场管理机构批准，任何人不得在飞行区内动用明火、释放烟雾和粉尘。

第一百五十一条 机坪内禁止吸烟。

第一百五十二条 机场管理机构应当按照《民用航空运输机场消防站消防装备配备标准》、《民用航空运输机场飞行区消防设施运行标准》和《民用航空器维修 地面安全》第10部分“机坪防火”的规定为机坪配备相应的消防设施设备，并定期检查。

各单位应当按照《民用航空器维修 地面安全》第10部分“机坪防火”的要求，为在机坪运行的勤务车辆和服务设备上配备灭火器。

任何单位和人员不得损坏、擅自挪动机坪消防设施设备。第七章 机场净空和电磁环境保护 第一节 净空管理基本要求

第一百五十六条

机场管理机构应当依据《民用机场飞行区技术标准》，按照本机场远期总体规划，制作机场障碍物限制图。机场总体规划调整时，机场障碍物限制图也应当相应调整。

第一百五十七条 机场管理机构应当及时将最新的机场障碍物限制图报当地政府有关部门备案。

第一百五十八条 机场管理机构应当积极协调和配合当地政府城市规划行政主管部门按照相关法律、法规、规章和标准的规定制定发布机场净空保护的具体管理规定，明确政府部门与 机场的定期协调机制；在机场净空保护区域内的新建、改（扩）建建筑物或构筑物的审批程序、新增障碍物的处置程序；保持原有障碍物的标识清晰有效的管理办法 等内容。

第二节 障碍物的限制

第一百五十九条 在机场净空保护区域内，机场管理机构应当采取措施，防止下列影响飞行安全的行为发生：

（一）修建可能在空中排放大量烟雾、粉尘而影响飞行安全的建筑物（构筑物）或者设施；

（二）修建靶场、爆炸物仓库等影响飞行安全的建筑物或者设施；

（三）设置影响民用机场目视助航设施使用的或者机组成员视线的灯光、标志、物体；

（四）种植影响飞行安全或者影响民用机场助航设施使用的植物；

（五）放飞影响飞行安全的鸟类动物、无人驾驶自由气球、系留气球和其他升空物体；

（六）焚烧产生大量烟雾的农作物秸秆、垃圾等物质，或者燃放烟花、焰火；

（七）设置易吸引鸟类及其他动物的露天垃圾场、屠宰场、养殖场等场所；

（八）其他可能影响飞行安全的活动。

第一百六十条 精密进近跑道的无障碍区域内（OFZ）（由内进近面、内过渡面和复飞面所组成）不得存在固定物体，轻型、易折的助航设施设备除外。当跑道用于航空器进近时，移动物体不得高出这些限制面。

第一百六十一条 在精密进近跑道和非仪表跑道的保护区域内，新增物体或者现有物体的扩展，不得高出进近面、过渡面、锥形面和内水平面，除非经航行研究认为该物体或扩展的物体能够被一个已有的不能移动的物体所遮蔽。

第一百六十二条 非精密进近跑道的保护区域内，新增物体或者现有物体的扩展不得高出距内边3000米以内的进近面、过渡面、锥形面、内水平面，除非经航行研究认为该物体或扩展的物体能够被一个已有的不能移动的物体所遮蔽。

第一百六十三条 高出进近面、过渡面、锥形面和内水平面的现有物体应当被视为障碍物，并应当予以拆除，除非经航行研究认为该物体能够被一个已有的不能移动的物体所遮蔽，或者该物体不影响飞行安全或航空器正常运行的。

第一百六十四条 对于不高出进近面、但对目视或非目视助航设施的性能可能产生不良影响的物体，应当消除该物体对这些设施的影响。

第一百六十五条 任何建筑物、构筑物经空中交通管理部门研究认为对航空器活动地区、内水平面或锥形面范围内的航空器的运行有危害时，应当被视为障碍物，并应当尽可能地予以拆除。

第一百六十六条 在机场障碍物限制面范围以外、距机场跑道中心线两侧各10公里,跑道端外20公里的区域内，高出原地面30米且高出机场标高150米的物体应当认为是障碍物，除非经专门的航行研究表明它们不会对航空器的运行构成危害。

第一百六十七条 在机场障碍物限制面范围以内或以外地区的障碍物，都应当按照《民用机场飞行区技术标准》的规定予以标志和照明。

第三节 障碍物日常管理

第一百六十八条 机场管理机构应当建立机场净空保护区定期巡视检查制度。确保任何可能突出障碍物限制面的建筑活动或自然生长植物在影响机场运行之前被发现。

第一百六十九条 巡视检查制度应当包括巡视检查路线、检查周期、检查内容（包括障碍灯是否开启并正常工作）、通报程序和检查记录等。

第一百七十条

机场净空保护区范围内的巡视检查，每周应当不少于一次；机场内无障碍区的巡视检查，每日应当不少于一次。巡视检查内容至少应当包括：

（一）检查有无新增的、超高的建筑物、构筑物和自然生长的植物，并对可能超高的物体进行测量；

（二）检查有无影响净空环境的情况，如树木、烟尘、灯光、风筝和气球等；

（三）检查障碍物标志、标志物和障碍灯的有效性。

第一百七十一条 巡视检查情况应当记录和归档。巡视检查记录至少应当包括检查时间、检查人员、检查区域和检查情况等。

第一百七十二条 巡视检查中发现新的障碍物或净空条件发生变化时，应当及时将新障碍物的位置、高度等情况通报空中交通管理部门、当地城市规划行政主管部门和民航地区管理 局，并尽可能迅速予以拆除。拆除前应当立即考虑以某种方式对航空器的运行加以限制，并设置适当的障碍物标志和障碍灯，并积极协调、研究解决办法。

第一百七十三条 机场管理机构应当建立机场净空管理档案。档案至少应当包括以下资料：

（一）障碍物限制图；

（二）巡视检查记录；

（三）障碍物测量资料；

（四）机场净空保护区域内的建筑物或构筑物的新建、迁建、改（扩）建审批资料；

（五）障碍物拆除、迁移和处置的资料。第四节 电磁环境的管理

第一百七十四条 机场电磁环境保护区域包括设置在机场总体规划区域内的民用航空无线电台（站）电磁环境保护区和机场飞行区电磁环境保护区域。机场电磁环境保护区域由民航地区管理局配合民用机场所在地的地方无线电管理机构按照国家有关规定或者标准共同划定、调整。

民用航空无线电台（站）电磁环境保护区域，是指按照国家有关规定、标准或者技术规范划定的地域和空间范围。

机场飞行区电磁环境保护区域，是指影响民用航空器运行安全的机场电磁环境区域，即民用机场管制地带内从地表面向上的空间范围。

第一百七十五条 机场管理机构应当及时将最新的机场电磁环境保护区域报当地政府有关部门备案。

第一百七十六条 民航地区管理局应当积极协调和配合机场所在地的地方无线电管理机构制定机场电磁环境保护区的具体管理规定，并以适当的形式发布。

第一百七十七条 在机场飞行区电磁环境保护区域内设置工业、科技、医疗设施，修建电气化铁路、高压输电线路等设施不得干扰机场飞行区电磁环境。

第一百七十八条 机场管理机构应当建立机场电磁环境保护区巡检制度，发现下列有影响航空电磁环境的行为发生时应当立即报告民航地区管理局：

（一）修建可能影响航空电磁环境的高压输电线、架空金属线、铁路（电气化铁路）、公路、无线电发射设备试验发射场；

（二）存放金属堆积物；

（三）种植高大植物；

（四）掘土、采砂、采石等改变地形地貌的活动；

（五）修建其它可能影响民用机场电磁环境的建筑物或者设施以及进行可能影响航空电磁环境的活动。

第一百七十九条 机场管理机构发现机场电磁环境保护区域内民用航空无线电台（站）频率受到干扰时，应当立即报告民航地区管理局。民用机场建设管理规定（摘录）

（中国民用航空总局第129号令）

《民用机场建设管理规定》已经2004年10月12日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2004年12月1日起施行。

局长 杨元元

二○○四年十月十二日

第十四条 运输机场总体规划应当遵循“统一规划、分期建设，功能分区为主、行政区划为辅”的原则。规划设施应当布局合理，各设施系统容量平衡，满足航空业务量发展需求。

运输机场总体规划目标年近期为10年、远期为30年。

第十六条 机场管理机构（或项目法人）在组织编制运输机场总体规划时，应当与地方政府、驻场单位充分协商，征求意见。

各驻场单位应当积极配合，及时反映本单位的意见和要求，并提供有关资料。

第十七条 运输机场总体规划应当履行以下程序：

（一）近期规划机场飞行区指标为4E（含）以上、4D（含）以下的运输机场总体规划由机场管理机构（或项目法人）分别向民航总局、所在地民航地区管理局提出审批申请，同时向审批机关提交机场总体规划一式10份，向地方政府提交机场总体规划一式5份；

（二）审批机关会同地方政府组织对机场总体规划进行审查，并提出审查意见；

（三）机场管理机构（或项目法人）组织编制单位根据审查意见对机场总体规划进行修改和完善，按审查确定的最优方案重新编制机场总体规划，并向审批机关提交机场总体规划一式15份；

（四）审批机关在收到符合要求的机场总体规划后20日内完成审批工作，并在审定的机场总体规划上加盖印章；

（五）机场管理机构（或项目法人）应当自机场总体规划批准后10日内分别向民航总局、所在地民航地区管理局和地方政府提交审定的机场总体规划及其电子版本（光盘）一式2份。

第十八条 民航地区管理局负责对所辖地区运输机场总体规划的监督管理。

第十九条 机场管理机构应当依据批准的机场总体规划组织编制机场近期建设详细规划，并报送所在地民航地区管理局备案。第二十条 凡在运输机场总体规划范围内实施的建设项目均应符合批准的机场总体规划。机场管理机构应当依据批准的机场总体规划对建设项目实施管理，并为各驻场单位提供平等服务。

第二十一条 运输机场内的建设项目，包括建设位置、高度等内容的建设方案应当经所在地民航地区管理局审核同意后方可实施。

具体报审程序如下：

（一）属于驻场单位的建设项目，驻场单位应当将建设方案报送民航地区管理局和机场管理机构。机场管理机构依据批准的机场总体规划及详细规划进行审核，并在10日内提出审核意见报送所在地民航地区管理局。

（二）属于机场管理机构的建设项目，机场管理机构应当将建设方案报送所在地民航地区管理局。

（三）民航地区管理局在15日内完成审核工作，并批复审核意见。

（四）属于民航地区管理局的建设项目，其建设方案应当征求机场管理机构的意见。如双方未达成一致，则上报民航总局核定。民航总局在15日内予以核定。

第二十二条 机场管理机构应当对机场总体规划的实施情况进行经常性复核，根据机场的实际发展状况，适时组织修编机场总体规划。

修编机场总体规划应当履行本规定第十七条规定的程序，经批准后方可实施。

民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则（摘录）

（中国民用航空总局第170 号令）

《民用机场航空器活动区道路交通安全管理规则》（CCAR-331SB-R1）已经2006 年6 月7 日中国民用航空总局局务会议通过，现予公布，自2006 年8 月12 日起施行。

局长 杨元元 二○○六年七月十二日

第十条 机场管理机构的职责：

（一）机场管理机构是本机场航空器活动区道路交通安全工作的第一责任人；

（二）确定本机场航空器活动区道路交通安全管理部门；

（三）负责航空器活动区车辆号牌、行驶证、驾驶证核发和管理；

（四）负责航空器活动区交通秩序的日常巡视检查和违章处理；

（五）负责在24 小时内向民航地区管理局公安局报告发生的重大交通事故和车辆碰撞航空器事故；

（六）负责每半年向民航地区管理局公安局上报本机场航空器活动区道路交通管理情况；

（七）向各驻场单位提供驾驶员培训考核资料、航空器活动区道路系统详细图（包含车辆时速分区限制标示）；

（八）负责协调组织各驻场单位执行本规则。

第十三条

禁止未悬挂民用机场航空器活动区机动车牌的机动车进入航空器活动区。悬挂中华人民共和国机动车号牌的车辆因工作需要，确需进入的,应当报机场管理机构核准，发给通行证件。

民用运输机场应急救援规则（摘录）

（2000年4月3日中国民用航空总局令第90号发布）

第三条 机场管理机构应当依据本规则制定机场应急救援计划，并负责机场及其邻近区域内各种紧急事件应急救援的全面协调。

实施应急救援时，参与应急救援的单位和个人应当服从机场应急救援指挥中心的统一指挥。

第七条 每个机场应当成立机场应急救援领导小组。并设立机场应急救援指挥中心，作为其常设的办事机构。

机场应急救援领导小组是机场应急救援工作的最高决策机构，由当地人民政府、民航地区管理机构或其派出机构、机场管理机构、空中交通管理部门、有关航空器营运人和其他驻场单位共同组成。

机场应急救援指挥中心（以下简称指挥中心），负责日常应急救援工作的组织和协调，根据机场应急救援领导小组的授权，负责组织实施机场应急救援工作。指挥中心总指挥由机场管理机构最高领导或其授权的人担任，全面负责指挥中心的指挥工作。

指挥中心对机场应急救援领导小组负责，报告工作。

中华人民共和国民用航空安全保卫条例（摘录）

（1996年7月6日中华人民共和国国务院令第201号发布）

第十六条 机场内禁止下列行为：

（一）攀（钻）越、损毁机场防护围栏及其他安全防护设施；

（二）在机场控制区内狩猎、放牧、晾晒谷物、教练驾驶车辆；

（三）无机场控制区通行证进入机场控制区；

（四）随意穿越航空器跑道、滑行道；

（五）强行登、占航空器；

（六）谎报险情，制造混乱；

（七）扰乱机场秩序的其他行为。

第二十六条

乘坐民用航空器的旅客和其他人员及其携带的行李物品，必须接受安全检查；但是，国务院规定免检的除外。

拒绝接受安全检查的，不准登机，损失自行承担。

第二十八条

进入候机隔离区的工作人员（包括机组人员）及其携带的物品，应当接受安全检查。

接送旅客的人员和其他人员不得进入候机隔离区。

第三十条 空运的货物必须经过安全检查或者对其采取的其他安全措施。

货物托运人不得伪报品名托运或者在货物中夹带危物品。

第三十一条 航空邮件必须经过安全检查。发现可疑邮件时，安全检查部门应当会同邮政部门开包查验处理。

中国民用航空总局、中华人民共和国公安部关于维护民用航空秩序保障航班正常运行的通告

(二00四年十二月十四日)

为维护民用航空秩序，保障航空运输安全、正常进行，保护广大旅客和货主的合法权益，根据《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》和《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》等有关法律、法规和规章的规定，特通告如下：

一、公共航空运输企业、机场应当以保证飞行安全和航班正常、提供良好服务为准则，采取有效措施，努力提高航班正常率，降低延误率，提高服务质量。

二、旅客运输航班延误时，公共航空运输企业和相关机场应当及时通告有关情况并做好相应服务工作，切实维护广大乘机旅客的合法权益。

三、旅客、货物托运人和收货人以及其他进入机场的人员，应当遵守民用航空安全管理的法律、法规和规章。

四、机场内禁止下列行为：

(一)攀越、损毁机场防护围栏及其他安全防护设施；(二)无有效通行证进入机场控制区；(三)随意穿越航空器跑道、滑行道；(四)强行登、占航空器；(五)扰乱机场秩序的其他行为。

五、航空器内禁止下列行为：(一)在禁烟区吸烟；

(二)抢占座位、行李舱(架)；(三)打架、酗酒、寻衅滋事；

(四)盗窃、故意损坏或者擅自移动救生物品和设备；(五)危及飞行安全和扰乱航空器内秩序的其他行为。

六、禁止故意编造或者传播劫机、有炸弹、炸机等虚假恐怖信息，制造混乱，扰乱社会秩序的行为。

七、航班延误时，旅客应当以合法手段，通过正常渠道维护自己的合法权益，禁止冲击安检现场、堵塞登机通道等扰乱机场秩序行为，禁止以拒绝下机等方式强占航空器，侮辱、谩骂工作人员，打砸和哄抢公共财物等违法犯罪行为。

八、遇有违反法律、法规或者规章，扰乱机场、航空器内秩序的事件，机场公安机关、空中警察应当向当事人宣讲有关法律、法规或者规章，引导旅客依法维护自身权益；对不听劝阻的当事人，机场公安机关可以根据《中华人民共和国 11 治安管理处罚条例》、《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》的有关规定分别给予警告、罚款、行政扣留的处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

风景名胜区条例

（中华人民共和国国务院第474号令）

《风景名胜区条例》已经2006年9月6日国务院第149次常务会议通过，现予公布，自2006年12月1日起施行。

总 理 温家宝

二○○六年九月十九日

第四条 风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

第四十九条 本条例第四十条第一款、第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的违法行为，依照有关法律、行政法规的规定，有关部门已经予以处罚的，风景名胜区管理机构不再处罚。

第四篇：承诺书法律性质（推荐）

承诺书法律性质

承诺书是 承诺人对要约人的要约完全同意的意思表示的书面形式。依据《合同法》第二十一条的规定，承诺是受要约人同意要约的意思表示。即受约人同意接受要约的全部条件而与要约人成立合同。

承诺书是真实意思表示，且不违法，承诺书有法律效力

公司与你签定的书面承诺书应当属于劳动合同的一部分，不违反法律，是合法有效的，应当具有约束力。可以依据该承诺书主张权利。

从分类来看，承诺制度可以分为民事承诺和行政承诺，区分两者最重要的标准是订立合同的目的。行政合同的内容必须符合法律、法规的规定，双方都无完全的自由处分权。而民事合同则不然，只要民事合同不违反法律、行政法规的强制规定，就应合法有效。

一般来讲，签订保密承诺书是签订人事、劳动聘用合同的一个条件，或者是补充协议，如，行政机关在录用、聘用、调用工作人员时，经常要求这些工作人员就某一事项向用人机关作出书面承诺。如果把保密承诺书与人事、劳动聘用合同结合在一起的话，保密承诺书是典型的内部行政合同，其主体、目的和内容等都具有行政性合同的性质，所以说，保密承诺书是一种行政法意义上的法律文书。保密承诺书虽然与私法合同一样，取决与双方当事人的合意，但当事人无权就违反保密义务应当承担什么样的法律责任进行约定，保密承诺书的内容也不能超出行政主体的法定职权范围。此外，虽然保密承诺书原则上应当以保密法律、法规规定的范围为基础，但由于保密行政管理的特殊性，党和政府的政策也是我国保密行政主体行使行政职权的重要渊源，保密行政主体依据政策所赋予的权限所缔结的保密承诺书也合法有效，其他超出权限范围所缔结的承诺书则属于无效。

第五篇：公益捐赠活动方案

“捐献一份爱，研续一片情”活动方案

为进一步加强研究生的思想政治教育工作，培养具有坚定的共产主义新年和马克思主义信仰青年。充分发挥研究生服务社会的功能。具体方案如下：

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，大力宣传慈善理念和慈善文化，关注民生，关注农民工子弟学校。促进和谐，弘扬中华民族乐善好施的传统美德。规范社会慈善捐赠，整合社会慈善资源，广泛动员我院师生参与慈善事业，促进农民工子弟学校的进一步发展。营造互助关爱、健康向上的和谐氛围。为完善社会保障体系，构建和谐上海贡献力量。

二、捐赠形式和原则

捐赠活动在全院范围内进行由各个小组自发倡议和执行。按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的有关规定，捐赠活动坚持自觉自愿与量力而行的原则，以捐增体育用品，学习用品为主。

四、活动时间和内容

“捐献一份爱，研续一片情”活动在XX月X日－XX日进行，分为宣传捐赠，学校联谊，后续服务三个阶段。

1、宣传捐赠（XX月X日－XX月X日）

由各个小组以小组为单位在全校进行广泛深入的宣传动员，大力弘扬扶贫济困的传统美德，使捐助活动深入人心，为捐助活动营造良好的舆论氛围。

各小组将捐赠物资统一整理，并在每份捐赠物品附上寄语。为农民工子弟学校学生加油鼓劲。

2、学校联谊（XX月X日）

以XX名义将捐赠物资转交给农民工子弟学校，并于捐赠当天开展联谊汇演。将我校特色项目展现给农民工子弟学校师生。为后续服务进行铺垫。

3、后续服务（XX月XX日--）

由学校研工部将定期为农民工子弟学校规定为我校研究生社会服务的一个具体志愿活动。每周组织学生到学校为学生教授我校特色项目，如：武术，体操，球类项目等。不但使我校研究生得到锻炼的机会，也使农民工子弟学校学生身体水平得到提高。

五、活动要求

各个小组要把 “捐献一份爱，研续一片情”活动作为整个研究生骨干训练营的一项具体行动，切实落实，而不是搞形式主义。并将各小组捐赠方案作为小组评分的一个标准。