论我国立法体制的完善[推荐]

第一篇：论我国立法体制的完善[推荐]

论我国立法体制的完善

【摘要】立法体制是法理学研究的一个重要内容，它体现了一个国家的立法特点和性质。新中国成立以来，我国立法工作取得了很大的成就，并且在不断地发展与完善。尤其是2000年《立法法》的颁布，以立法的形式进一步完善了我国的立法体制。随着社会的不断的发展进步，我国现行立法体制的缺陷日益凸显。结合我国国情及社会发展，进一步完善我国的立法体制成为法理学的一项重要任务。

【关键词】 立法体制

立法特征

完善

【目录】 立法体制概述 我国现行的立法体制及其特征 3 我国立法体制的不足及完善

引

言 立法体制是关于一国立法机关设置及其立法权限划分的体系和制度，主要是指立法权限划分的制度。具体来讲，包括两方面：一是中央与地方立法权限的划分，二是中央各国家机关之间立法权限的划分。由于政治制度、经济发展状况、历史文化传统、民族状况等情况不同，各国对立法权限的划分也不尽相同。当今世界普遍采用的立法体制有三种：单一的立法体制、复合的立法体制、制衡的立法体制，与之相比，中国现行立法体制独具特色。

第一章 立法体制概述

立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。立法体制是静态和动态的统一，立法权限的划分，是立法体制中的静态内容；立法权的行使是立法体制中的动态内容；作为立法权载体的立法主体的建置和活动，则是立法体制中兼有静态和动态两种状态的内容。

立法体制由三要素构成。一是立法权限的体系和制度，包括立法权的归属、立法权的性质、立法权的种类和构成、立法权的范围、立法权的限制、各种立法权之间的关系、立法权在国家权力体系中的地位和作用、立法权与其他国家权力的关系等方面的体系和制度。二是立法权的运行体系和制度，包括立法权的运行原则、运行过程、运行方式等方面的体系和制度。三是立法权的载体体系和制度，包括行使立法权的立法主体或机构的建置、组织原则、活动形式、活动程序等方面的体系和制度。

第二章 我国现行立法体制及其特征

二、我国现行立法体制

（一）现行立法体制概况

中国现行立法体制是特色甚浓的立法体制。从立法权限划分的角度看：它是中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。具体表现如下：

1﹑ 全国人大及其常委会行使国家立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。

2﹑ 国务院即中央人民政府根据宪法和法律，制定行政法规。3 ﹑省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法，法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。4﹑ 经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，还可以制定法规，在经济特区范围内实施。

﹑自治区、自治州、自治县的人大还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，对法律、行政法规的规定作出变通规定。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。﹑国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。

（二）现行立法体制的国情依据

中国现行立法体制，有深刻的国情根据：

首先，中国是人民当家作主的国家，法是人民意志的反映，由体现全国人民最高意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，统一领导全国立法，制定、变动反映国家和社会的基本制度、基本关系的法律，中国立法的本质才符合国情的要求。

其次，中国幅员广大，人口众多，各地区、各民族经济、文化发展很不平衡，不可能单靠国家立法来解决各地复杂的问题，许多情况下国家立法规定粗了不能解决问题，规定细了又不符合实际情况。因此，要适应国情需要，除了要用国家立法作为统一标准解决国家基本问题外，还有必要在立法上实行一定程度的分权，让有关方面分别制定行政法规、地方性法规、自治法规和特区规范性法律文件等。

再次，现阶段中国，经济上实行以国有经济为主导的多种经济形式并存发展的市场经济结构，政治上实行民主集中制。经济、政治上的特点加上地理、人口、民族方面的特点和各地不平衡的特点，决定了国家在立法体制上一方面必须坚持中央统一领导，另一方面，必须充分发扬民主，使多方面参与立法，特别是要正确处理中央与地方的关系。

第四，从历史经验来看，1954年宪法改变了建国初期各大行政区和各省甚至市、县有权制定有关法令、条例的体制，实行立法的集权原则。这在当时对实现和巩固国家的统一、反对分散主义是必要的。但由于将立法权过分集中，既不利于地方发展，也分散了中央的精力，还容易助长上级机关的官僚主义。历史经验表明：有必要在立法上实行一定程度的分权制度。另一方面，这些年来国家、社会和公民生活的发展特别是市场经济的迅速发展，提出了大量的立法要求，紧迫而又繁重的立法工作单靠行使国家立法权的机关不可能完成。近年来，正由于在立法体制上采取改革措施，实行现行立法体制，才解决了许多实际问题，推动了国家的经济建设和民主、法制建设。

最后，也是特别重要的是，中国国情中的历史沉淀物也要求实行相当程度分权的立法体制。

三、现行立法体制的特征

实行中央统一领导和一定程度分权，一方面是指最重要的立法权亦即国家立法权——立宪权和立法权，属于中央，并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由最高国家权力机关及其常设机关行使，其他任何机关都没有这个权力。行政法规、地方性法规都不得与宪法、法律相抵触。虽然自治法规可以有同 宪法、法律不完全一致的例外规定，但制定自治法规作为一种自治权必须依照宪法、民族区域自治法和立法法所规定的权限行使，并须报全国人大常委会批准或备案。这些制度实质上确保了国家立法权对自治法规制定权的领导地位。另一方面，是指国家的整个立法权力，由中央和地方多方面的主体行使。这是中国现行立法体制最深刻的进步或变化。这种相当程度上的分权，通过多级并存和多类结合两个特征进一步表现出来。

多级（多层次）并存，即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方的有关国家权力机关和政府制定地方性法规和地方政府规章。全国人大及其常委会、国务院及其所属部门、一般地方的有关国家权力机关和政府，在立法上以及在它们所立的规范性法律文件的效力上有着级别之差，但这些不同级别的立法和规范性法律文件并存于现行中国立法体制中。

多类结合，即上述立法及其所制定的规范性法律文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和港澳特别行政区的立法及其所制定的规范性法律文件，在类别上有差别。之所以要在“中央统一领导”、“分权”和“多级（多层次）”的提法之外，又使用“多类”的提法，是因为仅用“统一领导”、“多级（多层次）”的提法不能概括现行中国立法体制的全部主要特征。这是因为：第一，自治法规（自治条例、单行条例）和港澳特区的法律既属地方规范性法律文件范畴，又不同于地方性法规和地方政府规章，在立法上把它们划入同等级别未必妥善。第二，在法的效力上，行政法规一般能在全国有效，而自治立法和特区立法产生的规范性文件不能在全国有效，因此行政法规比 后两者高一级；但自治立法和特区立法产生的规范性文件并不需要像一般地方性法规那样必须以行政法规为依据，在这一点上又不能说它们比行政法规低一级；但如果把它们看成与行政法规平级或在级别上高于地方性法规，显然也不妥。鉴于这些原因，有必要使用“类”的概念。

这种分层次的立法体制又是怎样体现和保证法制统一的呢？主要是两方面：一方面，明确不同层次法律规范的效力。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。另一方面，实行立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。

第三章 我国立法体制的不足及完善

一、我国现行立法体制的不足

《立法法》的颁布实施有助于规范立法行为，有助于维护国家法制的统一。但是在我国的现行立法体体制下仍然存在一些不完善之处：

1 全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的立法权限划分在一些情况下不明确，不灵活这在一定程度上影响了政治和经济的发展； 关于法的位阶和效力问题的规定也有不完善之处； 3 一般法与特别法、新法与旧法的效力关系方面仍有不完善之处； 立法监督中的备案和审查问题在实践中仍然存在很多不足之处； 立法听证制度有待进一步完善。

二、完善我国立法体制的思考

结合《立法法》及立法实践我认为完善我国的立法体制可以从以下几个方面着手：

1.正确处理全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的立法权限

根据《宪法》和《立法法》第7条的规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，全国人大常委会制定和修改基本法律以外的法律。但是，哪些法律属于基本法律，哪些法律属于基本法律以外的法律，《立法法》并未详细规定。也就是说，在立法实践中，基本法律和法律的界限并不是完全清晰的，需要根据情况和按照法理划分清楚。我认为，现在这方面的问题是需要根据宪法和《立法法》的有关规定，逐步理顺过去在这方面存在的某些不合理现象例如，1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过、并于1990年4月4日第七届全国人大第三次会议和2001年3月15日第九届全国人大第四次会议修正的《中 8 外合资经营企业法》属于基本法律，其调整的法律关系涉及某一类企业。而同样是调整某一类企业法律关系的《合伙企业法》、《个人独资企业法》等，却属于基本法律以外的法律。特别是《公司法》，按照现在全国人大与全国人大常委会立法权限划分的结果，因为是全国人大常委会制定的，属于基本法律以外的法律。《公司法》在法律实践中涉及现代企业制度，其重要性远超过《中外合资经营企业法》。所以，对于全国人大与全国人大常委会立法权限的划分，需要从理论和实际结合的方面加以研究。从政治体制和立法理论的角度来看，这绝不是谁有时间谁制定，时间要求紧，就由全国人大常委会制定，否则就由全国人大制定的问题。从我国的政治体制讲，全国人大是全国的最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在我国全国人大每年只召开一次、而会期又比较短的情况下，它的立法应集中于国家最重要的基本法律，即相当于国外大陆法系国家的法典。从我国的立法理论讲，既然有基本法律和基本法律以外的法律之分，那么，前者显然理应对后者有原则上体制上的指导性意义；而后者则应当是对前者的具体化，使前者成为可执行的、可操作的。否则，区分作为法典性质的基本法律和其他普通法律就是没有意义的。所以正确的划分全国人大与人大常委会的权限使其更具有可操作性应成为立法重点考虑的问题。

2.正确处理好法的位阶和效力

《立法法》突出的特点之一，就是详细规定了属于不同位阶的上位法与下位法和属于同一位阶的法律规范之间的效力关系。对于过去在法的效力上存在问题较多的规章问题，《立法法》第82条明确规定：“部门规章之间、部门规章与省、自治区、直辖 市人民政规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。也就是说，部门规章与地方政府规章是属于同一位阶的法，所以效力是同等的。但是在司法实践中，对同一位阶的各种规章之间的效力关系，还需要通过具体的案例逐步探索解决。

《立法法》关于法的位阶和效力问题的规定也有不完善之处。例如，《立法法》第79条规定了法律、行政法规、地方性法规、规章之间的效力关系，但是却未将自治条例和单行条例包括在内，在规定上显然不严密，逻辑上也不顺。又如，在我国，地方性法规分为省、自治区和直辖市的地方性法规和省、自治区行政区域内较大的市的地方性法规；地方政府规章也分为省、自治区和直辖市的地方政府规章和省、自治区行政区域内较大的市的地方政府规章。但是，《立法法》第80条却没有规定省、自治区的地方政府规章和较大的市的地方性法规之间的效力关系，在关于法的效力裁决的有关规定中对此也没有涉及。但是在立法实践中，省、自治区的地方政府规章和较大的市的地方性法规之间规定不一致的情况却是有可能出现的，对此我们应正确性处理好法的位阶和效力问题使其促进经济与社会的发展与社会的和谐。这也要求我们进一步研究。

3.一般法与特别法、新法与旧法的效力关系

《立法法》第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”该条规定确立了我们过去在法理上承认，但是在法律上无依据的“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则。同时，该条规定也纠正了过去一些法理学著述笼统含糊的 提法，不仅将“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”的原则建立在必须是同位法的基础上，而且明确了要以同一机关制定为条件。这些在立法上都是重要的进步，对司法实践也有重要作用。

对于由同一机关制定的各种规范性法律文件，要优先适用特别规定而不是一般规定，是因为：一般规定是对普遍的、通常的问题进行规定的，而特别规定是对具体的特定的问题进行规定，有明确的针对性，所以当它处于同一位阶上时，当然应当优先适用特别法。对于由同一机关制定的各种规范性法律文件，优先适用新的规定而不是旧的规定，是因为：当同一机关就同一问题进行了新的规定，也就意味着对旧的规定进行了修改和补充，当然应当适用新法。

当然，从立法的角度讲，在理想的立法状态中，特别法与一般法、新法与旧法的规定不应当有不一致之处。因为对这种不一致的现象，应当清除在立法过程中，即：制定特别法时，应当考虑与一般法的一致；反之，在制定一般法时，应当考虑与特别法的一致。如果不能保持一致，则必须以明示的方式在立法中体现。同样，在制定新法时，应当注意与原有的法律保持一致。如果不能保持一致，也应以明示的方式对旧法进行修改、补充或废止。总之，立法者不应当将此类是否一致的问题，交由执法、司法和守法者去判断。虽然这种不一致的现象在立法过程中是难以完全避免的，但毕竟应当在立法中尽量予以消除。所以，《立法法》的规定，决不意味着可以降低立法质量。同时，要彻底解决这种不一致的现象，还需要加强立法监督中的备案与审查问题。同时，《立法法》第85、86条还对各种法律规范之间出现不一致，不能确定如何适用时，规定了裁决程序。一是法律、行政法规对同一 事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致时；或者同一机关制定的地方性法规、规章的新的一般规定与旧的特别规定不一致时。这时不能简单地适用“特别法优于一般法”或“新法优于旧法”的原则。因为在这些情况下，上述两个原则是互相矛盾的，所以要由制定机关根据具体情况作出适用的裁决。二是地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，都需要由有关机关进行裁决。这是因为，地方性法规、部门规章、地方政府规章分别是由同一级别的不同类型的机关或根据授权的机关制定的，所以要由这些机关的上级即中央的最高国家权力机关或行政机关来决定。《立法法》第85、86条关于裁决程序的规定无疑是十分重要的，也是符合实际情况的。但是，由谁提起裁决？如何提起裁决?如何裁决？允许不允许对裁决结果提出异议?我认为这些问题都需要在立法和司法实践中研究并加以制度化。

4.进一步完善立法监督中的备案和审查问题

《立法法》关于立法的改变或撤销的规定主要是两方面：一是第07条规定了哪些是应当予以改变或撤销的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；二是第88条规定了哪些机关有权进行改变或者撤销。但是，这里也有一个前提条件，就是只有通过立法备案后的审查，上级机关才可能及时发现立法中的越权、违反上位法、规章的规定被认为不适当、违背法定程序等问题，也才可能及时作出改变或者撤销的决定。为此，《立法法》规定了行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章 的备案期限和程序。但是，过去我们在立法实践中的做法多是“备而不审”，或者是只进行形式的审查而不进行实质的审查。这样，不仅立法的改变或撤销实际上不可能进行，而且也难以发现行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定、新的规定与旧的规定、新的一般规定与旧的特别规定等不一致。所以，我认为有关国家机关应当加强立法监督和审查的力度，并将此作为工作的一个重点。同时，将人民群众也吸收进要求提出立法审查的主体的范围中，也需要继续进行研究。因为，人民群众广泛地参与立法，不仅符合民主立法原则，而且也是加强立法监督的有效措施。

5.进一步扩大并完善立法听证制度

立法听证是指立法机关采取会议形式，就某项社会问题是否需要立法解决，或者在立法过程中就草案内容是否合理、可行，公开地、直接地听取公众意见的程序制度2000年3月，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》首次将立法听证引入立法程序。立法听证是人民群众直接参与立法的有效途径，和其他听取意见的形式相比，立法听证具有透明度高、程序性强、所获取的信息相对客观的优点。毋庸置疑，扩大立法听证的范围，使立法听证常态化的建议符合民主立法的要求，是开门立法的必然趋势，必定为广大社会公众所肯定和认可。但是，我们更应该清醒地认识到立法听证常态化应当建立在听证规则化、制度化的基础上，即“立法听证”应当以“听证立法”为前提。

从现实的情况来看，“立法听证”不再是鲜为人知的“舶来品”。1999年9月，广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标管理条例（修订草案）》的审议举行听证会。随后，立法听证 在全国各地的地方人大立法过程普遍开展起来。今年，全国人大及其常委会又历史性就个税起征点举行了立法听证会，这标志着民主立法跨入一个全新阶段。

但是，不论是地方各级人大举行的立法听证会，还是全国人大举行的个税听证会，都面临着一系列制度上的不足和尴尬。比如，地方人大举行的立法听证会缺乏有效的法律依据。这是因为《立法法》第34条、第58条有关可以举行立法听证会来听取意见的规定是针对全国人大和国务院的立法行为而言的，并没有针对各级地方人大的立法行为。此外，各地的立法听证规则的规定不一，相关当事人的权利义务不明确，听证结果得不到应有的尊重和执行。

导致上述不足与尴尬的原因在于缺乏必要的法律程序和技术规则，导致立法听证的非规范化，从而减损了立法听证会的严肃性和权威性。以全国人大举行的个税“起征点”立法听证会为例，虽然全国人大有关部门为听证会制定了相应的技术规则，但是，立法听证会的诸多实体和程序问题仍然悬而未决，比如，听证会参与人的权利与义务、听证结果的处理、听证会的法律效力、听证会的具体程序等。

显而易见，如果上述问题得不到有效的解决和严格的规范，那么立法听证的“听取民意、察看民情、体现民智”的功能和作用就得不到应有的体现和发挥，作为民主立法、开门立法象征的立法听证会也就徒有其名。从这个角度来说，要通过立法听证会的形式来听取民意、吸纳民智，当务之急就是要尽快为“立法听证”立法，制定出一套民主科学的立法听证程序和规则，规范和 14 指导全国各级人大的立法听证活动，使立法听证做到有法可依、有章可循，使民主立法、开门立法落到实处。

适当扩大立法听证的范围。凡涉及面广、社会矛盾集中的立法，包括环境卫生、社会保障、道路交通、物业管理等立法，都可以有计划、有步骤地进行听证。这些法律法规中的行政审批、行政许可、行政处罚部分，应该成为立法听证的重点内容，从而克服目前立法中的部门利益倾向，提高法律法规的质量。

增强立法听证会的辩论色彩。从某种意义上说，立法辩论是听证会的灵魂。不同的意见和不同的观点，如果不通过一定程度的对抗，不让其充分展开，是难以见真伪的。要做到这一点，立法机关在听证会举行前，必须事先进行认真的听证审查，审查双方不同的观点，合理选择正方与反方的人数，合理确定人员结构。在听证会上，主持人要善于引导当事人进行辩论，善于控制节奏、把住大局，把立法听证会引向深入。

结 语

建国以来我国的立法体制在探索中不断的完善，特别是2000年《立法法》的颁布和实行。又开创了我国立法的新局面。随着依法治国方略推进，相信我国的立法制度会更体现人民的意志，更加的先进与和谐.注释和参考文献：

参见马怀德：《中国的立法体制﹑程序与监督》 参见杨景宇《我国的立法体制、法律体系和立法原则》 朱力宇《关于完善我国立法体制的几个问题》

第二篇：论我国食品安全监管体制及其完善

论我国食品安全监管体制及其完善

一．我国食品安全问题的概况

在基本结束了我国食品长期短缺的历史后，当前我们主要面临是食品的质量安全问题。建国以来，危害人们生命和健康的食品安全方面的重大事事件频频发生，事件数量和危害程度有日益上升的趋势。回顾近几年发生的影响极其恶劣的安徽阜阳“毒奶粉”事件、四川彭州“毒泡菜”、广州的“毒酒”和河北三鹿奶粉的“三聚氰胺”等事件都给社会带来了严重的危害。

二．食品安全问题对我国的影响

频发的食品安全事件打乱了人们饮食生活的正常习惯和秩序，损害了老百姓的生命和身心健康，进而在社会上产生了不稳定的因素；频发的食品安全问题也会大大挫伤人们的食品购买需求，降低了人们的生活水平，不利于拉动内需；频发的食品安全事件将质量好但由于成本高而导致价格高的食品排除在了市场之外，破坏了公平竞争的市场秩序；频发的食品安全事件引发国产食品价格的回落，为国外廉价的食品进入我国市场间接上创造了条件，进而会影响农民收入和我国食品工业的发展；频发的食品安全事件为抑制我国食品的出口提供了理由，影响我国的食品出口的国际形象。总之，食品安全是关系到国计民生的重大问题，我们必须尽全力做好我们的食品安全问题。

三．我国食品安全监管体制的现状

1．监管主体

我国食品监督管理是多部门联合监管，监管主体包括卫生部、农业部、质检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、国家环保局等。国务院2004年对食品安全监管工作作出重要调整，颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确规定从2005年1月1日起，农业部门负责初级农产品生产环节的监督、质监部门负责食品生产加工环节的监督、工商部门负责食品流通环节的监督、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监督、食品药品监督管理部门负责对食品安全的综合监督、协调和依法组织查处重大事故。此外，市场食品监督管理监察信息将由质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布。

2．监管法律

随着食品质量问题越来越严重，国家对食品质量的重视程度也有所提高。经过长期的立法建设，我国制定并实施了一系列保证食品安全法律法规，我国食品安全法规体系日趋完善，取得很大成绩。目前初步形成了以《产品质量法》、《食品卫生法》、《农业法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等法律为基础，以涉及食品安全要求的大量技术标准法规为主体，以各省及地方政府食品安全规章为补充的食品质量法规体系。

3．监管制度

我国政府为了保证食品质量安全，相继组织实施了多项计划和措施，并由质量技术监督部门负责实施食品质量安全准入制度。这项制度是对食品质量安全事先保证与事后监督相结合、政府监督与企业自律相结合，充分发挥市场作用的一项有效的监督制度，它包括食品生产企业必备条件的审查，强制检验、食品安全、安全标志等内容，自2002年开始实施以来，国家质检总局已分三批对数十种食品实施了市场准入制度，为规范食品生产秩序，推动食品产业结构调整，促进食品质量整体水平的提高，发挥了重要的作用。另外，我国目前还没有将系统风险评估制度法制化，更没有专门机构负责开展和实施全面的和系统的食品安全风险评估工作。这其中，技术落后问题已经成为我国食品安全问题的瓶颈，许多中小企业缺乏食品安全方面的专业化人才、技术和设备，从整个社会层面上说，也是相当匮乏的四．完善我国食品安全监管的对策

（一）建立一个集中统一、协调有力的政府主管机构

中国的食品安全监管机构长期由十多个部门分段管理，虽然现在设立了食品药品监督管理局，但卫生部、农业部、质检总局、工商总局、环保总局、科技部等部门仍然行使部分食品安全监管职能，多头管理，“各自为政”的现象并未得到根本的改观，监管不力，效率低下的问题依然严重存在。建立一个权威统一的国家食品安全管理局可以明确食品安全监管的责任主体，加大监管力度，增强责任意识，协调行动，避免多部门分散管理造成的工作漏洞和浪费资源，缺乏威信，相互争权，推诱的弊端。

在这样一个国家食品安全管理局的构建上，我们可以借鉴浙江省的成功经验。2005年，浙江省在原有的“食品药品放心工程”工作小组的基础上，成立了由22个部门组成的浙江省食品安全委员会，这一委员会由负责此项工作的一个副省长主管，建立了一套省、市、乡的全省统一的食品监管体制。这一委员会的办公室设在了省的食品药品监督管理局，成为了一个常设机构。正是在这种统一的模式下，浙江省的食品安全监管才走在了全国的前列，北京、上海等地区也建立了诸如浙江的模式的食品安全监管模式，我们可以充分借鉴这些地方的成功经验，来完善我们的全国体制，这条路子无论是在理论还是实践上都是行的通的，因为我们之前的许多地方上的做法和措施都很好的被国家所采用，从而成为贯穿中央到地方的标准模式或是做法。

那么，在国家层面上，这种机构应该怎么组建呢？本人的观点是应该效仿我国在工商、税务、海关、质监、交通、药监、司法、国土资源管理等行政执法部门实行的垂直领导方式。因为实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权都统一在了省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。实践证明，新的垂直管理模式不仅在统一行政执法、队伍控制及管理和提高公务员队伍素质方面起到了很好的作用，而且对经济发展也起到了积极的作用。我国的国家食品安全局应该直属于国务院的单独领导，在中央与地方的关系上，实行垂直领导，由其领导地方各级食品安全管理局，统筹“人、财、物、事。”当然我们也需要在某些方面突破垂直领导方式，比如在去年的“三聚氰胺”事件期间，就应该启动国家国家公共应急预案措施，由中央机关统一负责

（二）加快食品安全的法律、法规和标准体系的建设

市场经济是法制经济，政府的职能只有通过严格执法才能体现，才能更好地实现替代作用。多年的实践表明，我国现有的食品安全方面的法律是存在许多不尽如人意的地方的，首先，加快食品安全法律建设和法制管理

建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展与国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系，为食品产业发展提供良性的法制管理环境。补充目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度，如风险评估

制度、风险预警制度、危机处理制度和责任追究制度等。

其次，加强食品安全法律的研究和交流

积极开展对外交流合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化、吸收和借鉴，使我国在食品安全标准和食品安全监控管理的研究和应用尽快和国际接轨。积极推动危险度评估技术的普及和应用，坚持参与国际组织活动，传播信息并开展咨询服务。

再次，加速建立食品安全标准体系

参照有关的国际法律，依据国际食品安全监管的有关原则，建立与国际接轨的食品安全标准体系，食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节。现阶段，我们的食品标准体系是很混论的，部门之间的认定标准不一样，中央和地方之间的认定标准不一样，大方和地方之间的认定标准不一样。

第三篇：论我国行政监督体制的现状及完善

论我国行政监督体制的现状及完善

一、我国行政监督体制的概念和特征

（一）我国行政监督体制的概念 研究我国的行政监督体制，首先应弄清的问题就是行政监督体制的含义。行政监督有广义、狭义之分。狭义上的行政监督，指行政机关内部上下级之间(主要是上级对下级)和行政系统内部专设的机关，对行政机关及其工作人员行使职权的活动进行的视察和督导。广义上的行政监督，指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关是否依法行政所 进行的监督。简言之，就是对行政的监督。按照监督的主体划分，我国的行政监督体系可以划分行政机关内部的监督与行政机关外部的监督。内部专门监督主要指政府专设的职能部门在行使职权过中所实施的行政监督。如行政监察、审计监督、财政监督、工商、卫生、质量等方面的监督。外部监督是指来自行政机关以外的主体为了保证行政工作的合法性、正确性以及社会效益而对行政机关及其工作人员实施的监督。它可以分为两类：国家立法机关、司法机关的监督同时还有中国共产党作为执政党的监督。社会主体的监督主要指各种社会团体、群众组织、企事业单位、公民以及新闻媒介等对国家行政机关及其工作人员实施的监督。与行政监督概念相适应,行政 监督体制也有狭义、广义之分。狭义的行政监督体制仅指行政系统内部监督机制的设置。广义的行政监督体制除指执政党、国家机关对行 政机关、行政人员进行监督的机制设置外。还包括这些机关和组织进行行政监督的监督制度、上下左右的监督关系、监督思想。本文统 指广义的行政监督和行政监督体制。

（二）我国行政监督体制的特征

行政监督的权力性。行政监督的指向是具有很大扩张性、独立性的行政权力,对其进行监控和制约只能以权力为后盾，权力性是行政监督的本质特征。在公共利益和私人利益存在差异,权力所有者和权力的行使者又是相对分离的情况下,如果没有特定的权力作为行政监督的后盾,或者作为后盾的权力内涵未界定,就会导致任何形式的行政监督都只能流于空谈。

行政监督的权威性。由于行政监督是对掌握和运用行政权力者实施的行为,因此,需要有比被监督者更高的权威,才能对其进行检查督促,甚至剥夺其权力，但这并不是说行政监督主体的地位一定要比监督对象高,监督主体的权力一定要比监督对象大，只是有一点可以肯定,那就是行政监督者的地位可以不高,但不能没有权威。

行政监督的强制性。行政监督关系不同于其它的经济行为和交往行为,它决不是以被监督者的自愿为基础建立的,而是建立在强制性的、刚性的法律规章的基础之上,不管被监督者是否意识到，是否愿意接受监督,监督都必须进行,并发挥强制的约束作用，因为监督者有时要制止被监督者的错误,甚至对被监督者要做出处罚,没有强制手段是不可能实现的。如果说没有监督的权力是危险的,那么没有强制性的监督则是无效的。

行政监督的相对独立性。行政监督主体只有在只向赋予它监督权的组织和法律负责,而不受任何机关、团体和个人干预的情况下,才能真正体现本身所具有的权威性和约束力,这也是当代民主和法治要求在监督活动中的具体体现。同时,这种独立性又是相对的,与任何权力一样,监督权也不能无限扩大,任意使用,否则,就会造成监督权的滥用,造成这一权力机构又凌驾于其他权力机构之上的现象发生。

行政监督的内外结合性。行政监督要发挥功效,达到预期的目的,就必须从内外两方面着手。在大力加强内部监督的基础上,也要大力加强外部监督;既要注重制度性的约束,也不能忽视非制度性的约束)加强行政伦理和道德教育。片面地强调任何一个方面,而忽视另一方面都是不足取的。不能简单地认为监督必须是被监督主体以外的力量实施的行为。虽然从理论上讲,一个组织的发展,与来自组织外部的监督与推动是密切相关的,没有强有力的外部监督,就会弱化自我约束,丧失发展动力,最终走向腐败。但事实上,组织系统内部的同体监督由于其具有信息对称性和层级严格等优势也能够发挥一定的作用,个人的自我监督由于道德或良心的约束在某些时候也是能够发挥作用的。

行政监督的主体多元化。行政监督的主体不仅是行政组织自身，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多,充分体现了我国监督的人民主权原则。

行政监督的内容广泛。由于监督主体多，监督的机构和渠道就多，从而使行政监督纵横交错，幅射面广，各种监督客体都处在一定程度的监督之下，基本消除了监督的空白地。从监督客体活动的领域来看，行政机关及工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都受到广泛监督。

二、我国行政监督体制的现状与问题

（一）我国行政监督体制的现状

我国现行的行政监督体制，是在改革开放以后，随着民主与法制建设的不断加强而逐步形成的。该体制是由外部监督系统和内部监督系统有机组合构成的，外部监督系统是指来自行政机关以外的监督主体对行政机关及工作人员实施的监督。主要类型有：第一，政党监督。第二，国家权力机关的监督。第三，国家司法机关的监督。第四，社会监督。与外部监督体系相并列，我国行政组织内部也建立了系统的自我监督体系即内部监督体系。内部监督是指国家行政系统内部具有监督权限的行政机关，按照法定的程序和方式，对行政活动和行业所进行的行政性监督和督导，这种监督以提高行政效率为中心任务。主要有两种形式：第一，专职监督机关的监督，监察机关对行政机关及其工作人员依法拥有检查权、调查权、建议权和一定的行政处分权，审计机关实施的是专门性监督即对国家财政经济管理的监督。第二，非专职监察机关的监督。主要有上下监督、主管监督、职能监督三种形式。上下监督即各行政机关按隶属关系，自上而下和自下而上所产生的直线或纵向垂直监督；主管监督即行政主管部门对被管理单位及人员的监督；职能监督指政府各职能部门就其主管的工作，在自己职权范围内对其他有关部门实行监督。这表明，我国已形成了一个较为全面、完整的呈网络格局的行政监督体制。实践证明，我国行政监督体制是符合我国国情的，它为保障党的路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关的工作人员廉政勤政，预防和纠正工作中的偏差和失误，促进国家政治稳定和经济的发展，发挥了积极作用。

（二）我国行政监督体制存在的问题 缺少强有力的主干监督机构。现行的行政监督体制是一个多元的体制，在众多的行政监督机构和监察渠道中, 没有一个起核心枢纽作用的机构和渠道，各种监督之间的关系目前还没有理顺，前列各类监督主体都有监督权，但在如何分工上要么不甚明确、不甚合理；要么交叉重复、责任不清，在具体监督过程中缺乏沟通和联系。至此，我国现行的行政监督体制没有明确谁是主干的监督机构, 以至形成多中心的监督体制,缺乏协调、配合和制约, 造成行政监督的软弱无力。

行政监督法制化程度低,监督标准不明确。行政监督立法是建立和完善行政监督机制的前提和保证。监督主体执行监督职能,必须以客观事实为依据,以有关法律为准绳,如果缺乏行政监督立法,就会造成监督机关无法可依,行使监督缺乏标准和依据,易导致监督的盲目性和随意性,甚至产生负向功能。我国目前行政监督的有关法律比较少,有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消极影响, 如是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限，有的没有法律规定,有的规定不清,这在监督上易引起混乱。同时,又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段,这大大影响着监督工作的严肃性、公正性。

行政监督偏重于事后的追惩性监督,忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督。行政监督活动是一项经常性、连续性的活动,凡是有行政管理活动,就应伴随着对行政管理活动的监督。根据监督主体对监督客体进行监督的不同发展阶段,行政监督可分为事前监督、事中监督、事后监督三个前后相继的阶段,行政监督应在事前、事中、事后全方位地进行,做到三者的有机结合。长期以来,我国一直把监督工作的重点放在纠偏于既遂上,偏重于追惩性的事后监督,忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。由于事前预防和事中控制不完善,以致造成行政偏差出现过多,行政监督机构整天忙于应付查错纠偏,陷入被动消极的不利局面。

监督机构缺乏应有的地位与必要的独立性。除党的监督外，绝大多数监督机构均隶属各级政府，属各级政府的内部监督机构，这些监督机构受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，在这种双重领导体制下，内部监督机构受到的控制较多，难以从全社会和宏观上实现监督，往往从地方或部门利益出发实施监督，从而使监督处于一种两难境地。在组织上，监督机构的领导人，不是由同级行政机关领导兼任，就是由行政机关任命，在经济上，监督机构一般都从同级行政部门领取经费。这种监督体制严重制约了监督主体的独立性和应有的地位，难以独立地行使监督权。

国家权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分。人民代表大会是国家权力机关，享有至高无上的权力，对一切国家行政机关实施全面监督，人大对行政机关及其工作人员的监督，是最高层次、最有权威的监督，但在实际政治生活中，人大一年一度一次会议对政府的监督作用有限，缺乏经常性监督，监督的力度也不够，难以真正体现人大作为最高权力机关对行政机关的监督权。在社会监督方面，公民的批评权、知情权在很大程度上有名无实，压制群众，甚至打击报复群众的现象时有发生。社会团体、社会舆论的监督由于不具国家权力的性质，监督没有权威性，实效性较低。

部分行政监督人员素质不高。行政监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者,提高行政监督效能,在很大程度上取决于监督人员的素质。从总体上说 ,行政监督主体的人员结构、知识层次、能力水平比较好。但是,我们也注意到,这支队伍的素质还需要进一步提高,还存在着一些值得注意的问题。比如,有的执纪执法人员思想政治素质不高,不注意坚持原则；有的执纪执法人政策水平、知识水平和业务能力不高,开展行政监督工作基础不扎实等。为此，建设一支高素质的执纪执法队伍，己成为完善行政监督机制，提高行政监督效能的当务之急。

三、我国行政监督体制的完善 从上我们可以看出：我国现行的行政监督体制与我国正在进行的社会主义市场经济和依法治国建设、与深入进行反腐败斗争，为改革、发展和稳定创造有利的社会政治环境的客观要求已经有点不相适应了，为此，必须对我国的行政监督体制进行改革和完善。

（一）加强总体协调,充分发挥总体监督效能

明确划分各种监督机制的功能和责任,重视监督系统的层次性和界定不同层次监督机制的职责权限,加强监督的总体规划和避免各种监督机制的相互碰撞,进而使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性,又能发挥监督系统的总体功能,增大监督系统的合力是当前迫切需要解决的问题。为此,应建立一个具有权威性、能够独立行使职权的综合性协调机构, 负责对各监督主体的监督目标和活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调。为了更好地加强各主体之间的整合, 可以设立一个全国性的监督机构有效整合纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的力量,并领导和协调全国行政监督工作。这样就可避免监督主体过 多，力量分散的缺憾,形成一股强大的监督合力,充分发挥监督体系的总体效应。

（二）加强监督立法,明确细则标准,提高可操作性 行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序,做到有法可依,减少监督的盲目性和随意性，这也是建设民主法制国家的基本要求。从我国目前行政监督法规不完善，监督缺乏可操作性的现状来看，首要工作是加快行政监督立法进程，严密制度体系，狠抓制度执行，制定一系列专门监督法律、法规，使制度既有切实可行的内容，又有明确的实施程序和责任追究办法，使之更具有操作性、可行性和有效性，为行政监督提供基本的规范程序和保障。

（三）注重过程监督,强化和突出事前和事中监督 首先应当强化对权 力授受过程的监督。其次还应注意突出事中监控,在第一个环结束后,权力拥有者仍有改变初衷、滥用职权的可能性。因此,对行政权力运行的过程进行监督就显得尤为重要,他是权力监督过程的关键环节。当然除了上述两个环节外，完善对行政权力滥用的追究机制,对权力 行使的后果进行监督检查,也是健全我国行政监督体制的必要条件。

（四）改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制

行政监督机关保持独立，这已是世界各国所公认的一项原则，只有如此，才能保证监督的实效性。我国的内部监督实行双重领导体制，实践证明,这种内部监督由于体系不独立，地位不高，因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系。具体设想如下：首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门领导，并提升其地位，使其与同级行政部门地位平等，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的领导监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。与组织上独立相适应，经济上也要独立，监察 部门应有自己独立的经济预算，下级监察部门从本系统的上级领取经费。这样使监察机关在经济上不再依赖同级行政机关，从而使其没有后顾之忧地去进行监督。

（五）充分发挥人大和社会的监督作用

一是完善人大对行政机关监 督的法律、法规，特别是实施细则，以保证人大对政府监督的实效性和可操作性。二是在人大内部设立必要的机构。我国各级人大如果能在内部建立专门的监察委员会,承担对一府二院的监督，承担对全社会监督机构、活动的领导和协调任务，那么,一定能提高行政监督的质量。三是对现有的专门委员会赋予监督的职权。如:享有名副其实的惩戒权、罢免建议权。四是进一步提高行政机关行为的公开性和透明度，以强化社会及新闻媒体的外部监督。为此，应尽快制定《国家公务员活动公开法》，对公务员活动公开的范围、公开的效力、公开的内容、公民在公务活动公开中的权力(如知情权)等作详细明确规定，以作为公开的法律依据。在制度建设上，建立行政机关定期向社会通报制度。选择一定的场合或通过一定的媒介形式，将一段时期或某专项的工作及有关工作的政策等主动向社会通报；直接涉及公众利益的单位实行公开办事制度，群众关心的热点问题和具体事务，及时公开条件、时限、程序及结果等，增大工作的透明度；广泛吸收社会力量参加公共事务的管理活动，尤其是重大行政决策过程应建立广泛的咨询制度，避免行政领导的主观随意性。建立监督行政保护、奖励制度。在强化社会监督作用的同时，应加大新闻媒体的舆论监督作用。首先要营造新闻舆论监督良好的社会环境。其次要切实保障新闻采访权。再次要建立“曝光——责任追究”机制。

（六）提高行政监督人员的素质

行政监督工作人员的素质主要包括政治素质、法律素质、道德素质、业务技术素质和文化智能素质等，必须在这诸方面全面提高。应从以下几点入手：一是在选拔阶段要注重政治素质、法律素质、道德素质相结合，特别是针对当前我国的公务员考录制度，要摒弃以往凭分数取胜的绝对标准，更加注重道德和法律素养的选拔标准。针对公务员，在具体管理上，要依照制度的规定和严格的程序，以客观公正的考核为依据，依法确定奖惩、工资、职务升降等。尤其是建立并实行机关公务人员特别是行政领导执法中的回避制度和定期岗位轮换制度。二是注重培训锻炼，以此来提升行政监督人员的业务技术素质和法律素质。三是加强行政监督工作人员的自我素质修养，要养成努力学习、奋发进取的习惯，以此来提升行政监督人员的文化智能素质。

总之，行政监督体制的完善是一项系统性的工程，我们应进行综合决策，采用上述一系列的配套措施，尽快地健全和完善这一制度。参考文献：

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第四篇：论我国的环境法制的立法基础与完善

内容 摘要

环境 问题 是当今国际 社会 的普遍问题，由于特殊的国情，近几年来，我们国家的环境问题日益突出。本文主要对环境问题的产生和我国环境问题的现状及其原因进行了认真细致的 分析，随着改革开放的不断飞速 发展，我们的生活水平也日益提高，生活条件得到了极大改善，但我们的生存环境却愈来愈恶劣，工业 化社会对大气、水、土地的污染和破坏日趋暴露，人们逐步认识到是自身的需要和行为造成了生活环境的恶化。对 自然 规律 认识的贫乏和对人与自然关系的误解，已使我们对自然的破坏达到了前所未有的程度。我国1998年长江洪水的量级小于1954年，而中下游水位却普遍比1954年高。人类活动导致流域内湖泊缩小、调蓄能力降低是其主要原因。近年惊动全国的春季沙尘暴，其主要沙源是森林——草原过度地带耕地和草场退化造成的沙荒区。随着西部大开发的逐步深入推进的今天，把环境保护纳入法治进程轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。因此，本人特从以下几方面进行了探讨：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律 监督的强化、公民环保意识与守法观念的加强等内容。

什么是环境？环境是指与 影响 人类生存与发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和 农村 等。而环境问题是当今国际社会的普遍问题，这一问题在我国尤为突出，由于特殊的国情，近几年来，我们国家的环境问题日益突出，已不仅仅是社会发展某一环节问题，而是关系全局发展的重大现实问题，而在市场 经济 日益成熟，法制建设逐步推进的今天，把环境保护纳入法治进程的轨道，以法治为主的综合治理，应该说是当前环境问题解决的最优方案。本人试就我国的环境问题及环境法治作一下探讨。

一、环境问题的产生和我国环境问题的现状及原因分析

（一）环境问题的产生

环境问题是随着社会生产力的发展而产生发展的，不同的 历史 时期其环境问题也不相同，依据历史时期的不同，我们可以把环境问题分为两种，一种是传统意义的环境问题，这主要是指在工业革命以前人们对自然资源的不合理开发、利用所导致的环境破坏和资源浪费，即由于过分开垦荒地，滥伐林木、过度放牧，掠夺捕捞等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生物资源日益减少，旱涝灾害频繁等等。另一种就是 现代 意义上的环境问题，它是指在工业革命之后，随着工农业迅速发展和城市化，除了上述自然资源的破坏加剧外，也引起了“三废”（废气、废水、废渣）污染、噪声污染、放射性污染和农药污染等更加严重的环境问题，其污染的广度深度已大大超过了从前所引发的大量的“环境公害”事件（也称环境公众受害，指人们对生活环境和生态环境所造成的社会性危害，包括环境破坏）。

（二）我国环境问题的现状及原因分析

1、我国环境问题的现状

当前环境的污染和破坏已发展到威胁人类生存和发展的世界性的重大社会问题，人类所面临的新的全球性和广域性环境问题主要有三类：一是全球性广域性的环境污染；二是大面积的生态破坏；三是突发性的严重污染事件。20世纪70年代末以来，现代环境问题引起全球性的环境危急，最为严重的问题包括：大气污染、酸雨、臭氧层破坏、温室效应、突发性环境污染事故和大规模的生态破坏等。1998年我国二氧化碳排放量高达2100万吨，是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。目前 一些大城市儿童大约有十分之一患有哮喘病，这也从一个侧面说明了我国大气环境的严峻状况。2003年春天，一场突如其来的sars狂潮让全世界30余个国家和地区身陷其中，8000余人感染，700余人丧生。这次突发性公共环境污染事故与我们生存的生态环境遭受大规模破坏有着密切联系。

2、我国环境问题的原因分析

环境问题在我国如此的严重，究其原因应该说是多方面的，既有自然地理因素，亦有经济、人文社会等因素，而且我们国家的具体国情又使其具有特殊性，下面本人将分别进行一下具体的阐述。(1)经济因素

经济基础决定上层建筑在环境方面同样适用。目前，我国经济正处于从传统的计划经济向市场经济转轨的时期，同时也是我国经济高速增长的时期，从发达国家经济发展的历史来看，这个阶段正是生态环境问题最严重的时期，因而我国在这一时期承受的生态环境压力会更为沉重。

第一，经济发展引起的环境问题恶化。我国的经济体制改革是对社会生产力的极大解放，这种解放刺激了国民经济的高速增长，但与此同时，对资源开发利用规模和各行业污染物排放量也会随之高速增加。然而，由于国民经济尚处在粗放型向集约型转变的转型时期，人们只关注于经济增长的数字，却往往忽略了其背后所付出的沉重代价：对资源的掠夺式开发造成环境的极大破坏；我国近年来的生态环境问题呈几何级数增长。

第二，经济利益与环境保护的冲突。市场经济发展所追求的是高额利润，是相对少数人的利益，而环境保护则是多数人的利益，二者是对立状态，法律对这种显性冲突的社会关系，比较容易做出规范。而我国经济是以公有制为主体，经济利益的主体和环境利益的主体具有统一性。但近年来，我国农村环境恶化尤为明显，一些乡镇 企业 的农民为“脱贫致富”，宁肯容忍环境污染对国家、所在集体和本人的损害。对此，国家不得不采取强制措施关闭“十五小”企业。但在一定意义上，政府既是冲突调解者，又常成为冲突的一方（地方利益），违法阵营庞大，法律执行的难度极大。

(2)环境问题最明显的是人文社会的原因，我国的环境问题，从现行的角度看，这方面的因素影响更为巨大。

第一，我国人口众多，环境的资源压力大，环境问题与人口有着密切的互为因果的联系。在一定社会发展阶段，一定地理环境和生产力水平的条件下，人口增长应有一个适当比例，人口问题与环境问题是当代 中国 发展面临的重大挑战，庞大的人口数量极快的增长，引发了一系列的社会经济问题，对环境造成了巨大的冲击。可以这样说，我国的人口问题是短时期内很难扭转的最大社会问题之一，这是用不着忌讳的。人口问题导致了我国资源的绝对短缺，因而往往出现了对资源的无节制开发的现象，这种现象伴随着惊人的浪费，给我们经济的可持续发展战略的实施造成了极大的压力。

第二、由于人口不断增长造成了另一个严重问题，那就是城市化问题，现在世界上所有城市都不同程度地受到城市化过快造成的负面影响。我国也不例外。由于城市建设占用了大量耕地，毁坏了一定的森林和草地，给城市化还带来了一系列其他问题： 交通 拥挤、住房紧张、污水处理不当、供水不足、空气污染、噪声污染、垃圾污染、土地荒漠化和人民健康受到损害等。人口城市化的过快发展使生态受到破坏，使环境不断恶化。第三，公众环保意识普遍较差。

“所谓环保意识，是指人们在认知环境状况和了解环保的基础上，根据自己的基本价值观念而发生的参与环境保护的自觉性，它最终体现在有利于环境保护的行为上。”目前我们国家的大多数人对于环境问题的客观状况缺乏一个清醒的认识，据调查，国民对于环境状况的判断大多是态度中庸，无敏感性，对许多根本性的环境问题缺少了解，甚至是根本不了解，而且还有相当一部分的社会公众不愿意主动地去获取环境知识。2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和 教育 部联合进行的对全国公众环境意识的调查报告得出的结果是，我国公众的环境意识和知识水平还都处于较低的水平，环境道德较弱，我国公众环境意识中具有很强的依赖政府型的特征，政府对于强化公众环境意识具有决定性的作用。从这些大量的调查中，可以看到，我国国民的环保意识总体水平普遍较低。一个国家的国民环保意识如此，可以想象这个国家的环境问题是怎样的一个状况了。第四，环境问题与贫困等其它的社会问题交叉在一起，又有形成恶性循环的趋势。环境问题在当今世界各国有着不同的表现形式，但是从总体上来看，我们可以归纳出这样一点，富国的环境问题主要是与污染物相关的环境污染，而穷国环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者比较容易得到防治和恢复，而后者的防治和恢复则要困难的多。我国的环境问题也有类似情况，在平原、沿海及大城市等经济发达的地区，环境问题主要以环境污染为主，如今经过不断地治理正在不断有所缓解；而西部相对贫困地区，环境破坏引起的生态环境恶化十分严重，且日益呈现出环境问题与贫困同步深化，形成恶性循环的趋势。

二、对我国环境法制建设的几点思考

环境法制建设是一项系统工程，其包含着社会生活的方方面面，在此，本人就对我国的环境法制建设作以下几点探讨即对我国环境问题作几点法治化的思考：立法观念的转型与立法实践的加强、执法与司法的改进、法律监督的强化、公民环保意识与守法观念的加强、对环境构成物的物权归属思考。

（一）立法观念的转型与立法实践的加强

我国环境保护法颁布二十多年来，法律的调整范畴基本上未发生什么重大的变化，环境法在立法上也未转型，依然是以环境污染防治法为核心的传统型环境法体系。事实上，环境保护不仅包括对已有污染的治理，还包括对现有环境的保护。然而我国的立法长期忽略了这一方面，这也是造成我国目前自然资源保护不力的一个重要原因。国家环境总局负责人在谈到西部环保工作时强调，“一定按照江总书记，预防为主，保护优先”的要求，坚持污染防治与生态环境并重，生态建设与保护并举，城镇污染治理与农村环境综合整治并重，统筹兼顾综合决策的方针，力争实现西部环境事业的跨越发展。

环境保护法是由国家制定或认可，并由国家强制执行的关于保护环境和自然资源，防治污染和其他公害的法律规范和总称，即把环境保护纳入制度化、规范化和 科学 化的轨道，对于中央立法而言，就要本着实事求是，从实际出发，立足于全面统筹兼顾的原则，遵循法制统一，确立环境管理体制，建立高效的组织机构即环境管理机构来承担指导和协调任务，通过立法明确有关机构的设置、分工、职责和权限以及行使职权的程序，建立健全环境管理制度；并进一步确定有关主体的权利、义务和违法责任，只有对违法者实施制裁，才能使受害人权利得到有效保护。目前，我国环境立法中对污染环境罪与国家环境立法主要是全国性的环境保护法律法规，国家环境立法具有根本方向性与原则性，是全国人民的环境活动法则，是地方立法的依据，是环境立法的关键。如今，我们国家存在着规定污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，这应该是今后环境立法修改的重点。

地方环境立法是享有立法的地方权力机关和相应的地方行政机关制定地方性，环境保护法规和规章法规，它是环境保护工作纳入法治化轨道的主要手段，又是贯彻执行国家环保法律、法规和管理本地环境保护事务的保证措施。地方环境立法必须坚决强化环境管理，突出重点，兼顾其它的指导思想，坚持为环境管理服务，以环境保护工作的中心为环境保护立法的重点，具体说来，有如下原则：①建立大环境立法体系的原则，如前所述，国家环境立法存在着污染防治规范多而生态资源保护措施少的缺陷，与此对应地方环境立法中也存在着侧重污染防治立法而忽视生态环境保护立法的现象，从而造成了实际工作中重污染防治而轻生态环境的保护，使环保工作缺乏全局性考虑。坚持大环境的立法原则是要求在地方立法中运用生态学观点将生活环境和生态环境作为一个有机体考虑，以保护生态环境，防治污染和各类灾害等规范组成一种标本兼治的大环境体系，②强化污染责任制原则，进一步明确和加强污染者的法律责任感。地方立法应将国家立法中污染者与责任具体化明确化，谁污染谁治理，这本来就是环境保护的一个基本原则。在市场经济的体系下，市场主体具有趋利性，往往出现一些企业为了眼前短暂的经济利益宁愿被罚也不去治理污染的现象。因此，加强地方环境立法，强化污染者的责任已刻不容缓，这应该说也是权利义务原则在环保法中的体现。③坚持现实性与超前性相结合原则，各地方的污染状况不同，环保的具体任务也不尽一样，这就要求地方立法以本地事实为依据，坚持国家立法的原则性与本地实际的灵活结合。同时，由于 总结 性立法往往带有明显的滞后性，而社会关系不断发展，地方立法应在科学预见基础上超前立法，以弥补国家立法的滞后性。

第五篇：乔丽剑论我国离婚制度立法与完善

北京瀚林职业研修学院

法律专业毕业论文法律

年级

学号________________

姓名________

日期

我国离婚制度的立法与完善

【摘要】：离婚制度是我国婚姻制度中重要的一部分，是我国婚姻制度中“婚

姻自由”指导思想的重要体现，它与结婚自由共同共同构成了我国社会主义的婚姻家庭制度。随着时间推移我国社会生产力飞速提高，人民物质生活水平提高，在一些新思潮，新观念的冲击下，人民的婚姻观发生改变，尤其是在离婚制度上，原有的离婚制度中一些不再适应当甚至发生矛盾，为此为了更好的提高人民生活质量，我们得去完善这里面的问题。

【关键词】：婚姻制度离婚制度历史演变立法问题与完善

【目录】 ：

一、我国离婚制度历史演变

二、新中国至今的我国的离婚制度立法

三、我国现行的离婚制度的问题与完善

离婚制度是我国婚姻制度中不可分割的一部分，我国的社会主义婚姻家庭制度就是由它和结婚制度共同构成。古今中外占着十分重要的位置，而且从古至今在各个时期朝代的人民都有自己对离婚问题有着自己的看法主张。随着时间发展生产力飞速的发展，离婚制度也随着朝代的更迭而进步发展，但是离婚制度的形成也是由一个过程，要想弄明白我国现行的离婚制度存在的问题，合理的去解决完善，就必须明白它的历史演变，这样才能从中找出不足，去完善我国现行的离婚制度。

一、我国离婚制度的演变

我们一直再说离婚制度，离婚制度是婚姻制度中重要的部分，那么首先让我们先明白什么是离婚。那么什么是离婚呢?离婚是当代各国对婚姻解除的法律统一用语，是依照法定手续解除婚姻关系。定义为指夫妻双方通过协议或诉讼的方式解除婚姻关系，终止夫妻间权利和义务的法律行为。我国自有一夫一妻制的婚姻制度的出现便有了离婚的出现，并板随着婚姻制度的发展而不断发展完善。可以说结婚衍生了离婚，他们就是一对矛盾不可分割，不可分离，相互作用。离婚的产生，也就产生了离婚制度。离婚制度是我国婚姻制度的重要组成部分，是婚姻自由思想的重要体现。离婚制度和婚姻制度一样是生产力发展的产物，他不是凭空而生的，他是生产力达到一定的水平应运而生的。它也经历国奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会的历史演变，同时反映时代的要求，离婚制度大体上也经历了从禁止离婚主义到许可离婚主义、从专权离婚主义到平权离婚主义、从限制离婚主义到自由离婚主义、从过错离婚主义到无过错离婚主义的漫长演变过程。

由古代社会的“七出”到封建社会的“义绝”和“和离”，也是离婚制度的发展，可以说是从专权离婚主义到限制离婚主义的发展过程，但是碍于当时的社会背景，男女地位不平等，所以说在哪个时期离婚对方的地位不是平等的，更没有自由可言，大部分是“单意”或“片意”。因为归根离婚制度是由当时的社会生产力社会属性决定的。而封建社会生产力发展缓慢，很长的一段时期内更本没有

离婚自由平等可言，直到近当代民国时期时的婚姻制度和解放前革命根据地的婚姻制度，才有了婚姻自由的思想的出现，也就有了离婚自由的出现。而对我们现在婚姻制度有影响的也就有这时期的婚姻制度了，下面我们着重讲一下这段时期的离婚制度。

（一）民国时期民国政府的离婚制度

民国时期的离婚制度是当时的以蒋介石为首的国民党政府执政时期，在半殖民地半封建的社会大背景下，在立法体例上模仿德国和日本等大陆法系的国家制定了当时的离婚制度。由于在那个半封建半殖民地的社会大背景所在内容上有很多的封建残余，但较之以前没有毫无自由平等的封建奴隶时期的离婚制度是很有大的进步的。该法的内容离婚方式一共两种，即两愿离婚和判决离婚。

1、两愿离婚

该法第1050条规定：“夫妻两愿离婚者，得自行离婚，但未成年应得法定代理人的同意。”“两愿离婚婚后，关于子女的监护，由夫任之但另有约定者，从其约定。”[1]着法律由于在那个特殊的历史背景下自然有很多的缺陷，例如其中就没有对离婚后的生活问题作出有关规定，但是相对以前的单意和片意离婚是很大的进步的，至少可以看出其中体现了婚姻自由的思想，较之以前是没有的，也是不可能的，所以说个法律也是有很大的进步的。

2、判决离婚

该法还规定：“夫妻一方以其他方式有下列一下情形之一者，得向法院强求离婚：（1）重婚者；（2）与人通奸者；（3）夫妻一方，受他方不堪同居之虐待者；

（4）妻对对夫之直系亲属为虐待。或受夫之直系亲属之虐待，致不堪为同居生活者；（5）夫妻之一方以恶意遗弃他方在继续状态中者；（6）夫妻之一方有意图杀害他方者；（7）有不治之恶疾者；（8）有重大不知之精神病者；（9）生死不明已逾三年者；（10）被三年以上之徒刑者或因犯不名誉之罪被处徒刑者。”

以上是判决离婚的十大理由，我们可以从中看到现行的的婚姻法中有关判定感情破裂的情形的影子，例如家暴、失踪、重婚等等，是有很大的进步的，但是1930年离婚法所确定的男女平等、婚姻自由、通过离婚解决问题婚姻等法律原则及相对开放的离婚条款，在当时的中国虽然不可能被完全贯彻到社会生活中去，具有一定程度的超前性，但对于转型期的中国社会却具有特殊的引导意义。

（二）解放前革命根据地的离婚制度

解放前在中国共产党领导下的苏区、抗日根据地、解放区，先后制定出很多有关婚姻的立法，其中有很多是有关的离婚的规定，其内容是：（1）离婚自由；

（2）赋予夫妻离平等婚的权力；（3）概括、列举离婚的原因；确立离婚登记制度。同时在离婚问题上还规定了保障妇女、未成年人的合法权益以及对革命军人婚姻的特殊保护。革命根据第的立法是完全对封建时期的离婚制度的废除，在一定的程度上较之国民政府的离婚制度的立法先进，处于那个特殊时期自然也有瑕疵，但是其奠定了新中国第一部婚姻法的基础的功绩是不可磨灭的。

二、新中国至今的我国的离婚制度立法

新中国成立后，我国在婚姻法进行了多次商榷、修补、完善。分别与1950年颁布了第一部《婚姻法》；1980年颁布了第二部《婚姻法》；以及2001年全国人大常委会通过的《中华人民共和国婚姻法修正案》。我们可以了解其内容来探究我国这些年的离婚制度立法。

（一）1950年的《婚姻法》

新中国成立后，首先颁布的不是中国《宪法》，而是我国的第一步《婚姻法》，这部婚姻法大体是继承了解放前革命根据的有关婚姻立法的优良传统，并受到苏联法制理论和立法体例影响。内容上没有进行大的修补。进一步对双方自愿离婚和男女一方要求离婚做了规定。可以从内容上看出该法的在离婚制度立法上得进步。

其内容大致如下：（1）坚持离婚自由，男女平等的基本原则。主要体现在离婚方式上，对自愿离婚和男女一方要求离婚做了具体的规定。例如该法第十七条规定：“男女双方自愿离婚的，准予离婚。男女一方坚决要求离婚的，经区人民政府和司法机关调解无效时，亦准予离婚。[2]（2）确立了两种离婚方式，分别是行政程序离婚和诉讼离婚。例如该法的第十七条有关规定：“男女双方自愿离婚的，双方应向区人民政府登记，领取离婚证。”和“男女一方坚决要求离婚的，得由区人民政府进行调解；如调解无效时，应即转报县或市人民法院处理；区人民政府并不得阻止或妨碍男女任何一方向县或市人民法院申诉。县或市人民法院对离婚案件，也应首先进行调解；如调解无效时，即行判决。”（3）对军人、分娩时期的妇女做出了保护性的规定。如该法的第十八条，十九条分别规定：“女方怀孕期间，男方不得提出离婚；男方要求离婚，须于女方分娩一年后，始得提出。但女方提出离婚，不在此限。”“现役革命军人与家庭有通讯关系的，其配偶提出离婚，须得革命军人的同意。（4）在离婚后涉及到的财产分割问题、生活问题以及抚养全问题上做出了系列规定。例如该法的第第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条规定的内容。分别对子女抚养权，离婚后财产分割和生活等问题的系列规定。

1950年的婚姻法大体继承了革命根据地的优良传统，彻底废除了封建时期几千年的离婚制度，并且这次是全国性的，也可以说是对当时的中国妇女一次具有重大意义的解放。但是其中也有不完善的地方，例如在该法的离婚后财产分割问中共同债务题的问题上。该法的第二十四条：“离婚时，原为夫妻共同生活所负担的债务，以共同生活时所得财产偿还；如无共同生活时所得财产或共同生活时所得财产不足清偿时，由男方清偿”。就该条中“如无共同生活时所得财产或共同生活时所得财产不足清偿时，由男方清偿”这样无疑是加重了男方的压力。但是随着时间推移该法也得到了完善。此问题在就对此问题进行了改善。1950年婚姻法彻底废除了我国沿袭了几千年的封建主义的离婚制度，同时也未采近代资本主义国家离婚立法的有责离婚主义，建立了新型的社会主义离婚制度。[3]。

（2）1980年《婚姻法》

1966年到1976年我国经历了十年“文革”混乱时期，法律被践踏。直至1978年我国才彻底恢复了平稳。当时我国以邓小平为核心的第二代领导人对我国进行了改革。时隔三十年，1950年的婚姻法有的一些条文也不适应当今生活要求，于是对其进行了修改。

1980年的婚姻法是在1950年的婚姻法的基础上总结了我国建国30年的成功经验，结合当时国情出现的一些新问题、新情况对1980年的婚姻法有关离婚部分进行了修改，补充。进一步标准了规定离婚理由并且完善了离婚的程度。例如在内容上把“感情却已破裂”作为人民法院判决离婚的标准，同时对离婚后子女抚养教育、夫妻共同财产离婚后分割、生活帮助等问题上做出了必要的规范、完善。例如把1950年有关财产分割的条文中““如无共同生活时所得财产或共同

生活时所得财产不足清偿时，由男方清偿”。修改成了“离婚时，原为夫妻共同生活所负的债务，以共同财产偿还。如该项财产不足清偿时，由双方协议清偿；协议不成时，由人民法院判决”。其原有的反对封建婚姻家庭制度转变建设我国特色社会主义的婚姻家庭制度。离婚制度也随之改变，更加贯彻婚姻自由指导思想，更加完善保护我国人民的婚姻质量。

（3）2001年我国《中华人民共和国婚姻法修正案》

改革开放后，中国加入世贸组织，中国生活生产了迅速发展，人民的生活质量提高。我国与外界的联系密切，随着一些新思潮、新因素的影响，我国人民对婚姻观也有了变动。于是我国与2001年，在二十次全国人大常委会上通过了《中华人民共和国婚姻法修正案》（以下简称修正案）。每一部新的法律便是对上部的总结修改完善。同样2001年的修正案是对1980年的婚姻法的修改和补充，在离婚制度上面也有新的突破法展。

从我国实际情况出发，坚持社会主义婚姻家庭的基本制度和基本原则，注意科学性、可操作性。在内容上，一方面，将现行婚姻法有关行政法规和司法解释中行之有效的规定，尽量吸收过来；另一方面，针对立法上尚属空白，而现实生活中又确实存在急需解决的突出问题，尽最大能力作出补充的规定，以更好地维护美好的婚姻家庭关系，保护妇女、儿童和老人的合法权益，促进社会主义精神文明和物质文明的建设。对离婚标准过于概括、简单，不易操作和在离婚时的财产分割上，规定得不尽全面，不能满足家庭财产关系变化的需要;，没有规定特定情况下的离婚补偿和赔偿问题；对离婚后的子女抚养和监护问题规定过于简略等等。

而保障离婚自由，是婚姻自由原则的重要体现。同时还体现了，反对轻率离婚的基本原则。新添了《中华人民共和国婚姻法》若干问题的解释(一)第二十二条规定：人民法院审理离婚案件，符合婚姻法第三十二条第二款规定“应准予离婚”情形的，不应当因当事人有过错而判决不准离婚。确立了我国现行婚姻法采取的是无过错离婚主义的离婚制度。体现了我国婚姻法的社会进步和社会主义婚姻家庭制度的优越性。

三、我国现行的离婚制度的问题与完善

一切的事物都是在不断的发展，完善，我国离婚制度也不因几次的修改就能十全十美的，只能是在一段时间内完善，随着时间的发展，一些问题就会暴露出来，这些问题就需要去完善发展，以下就是对我国现行的婚姻法中离婚制度的几点完善建议。

首先针对我国登记离婚中“双方须对离婚自愿达成一致“自愿”问题。登记离婚属于合意离婚或双方自愿离婚，对于“自愿”问题的理解应包含如下含义：双方确实是自愿，即必须出自于婚姻双方的内心真实的意思表示，不含有任何强迫、非自愿的行为。但是如何判定出当事人双方“自愿”是很难的工作。有基于某种利益目地；而“自愿”离婚的，有为了逃避法律制裁“自愿”离婚的；有的是被胁迫的“自愿”离婚的等等。这种婚姻当事人双方为了共同的或各自的目的，约定暂时离婚，待目的达成后再复婚的行为，被称为“假离婚”。对于这种情况我国必须在登记以及行政程序离婚制度的“审查”的环节上加大力度，确实是婚姻双方的本意；同时加大惩罚的力度，已经查处是“假离婚”现象，严肃处理；同时对于“假离婚”问题在立法上应予以重视，对其进行适当规制。

最后建立统一的离婚法律制度。从立法技术方面看，我国急需统一和增强离婚法律制度的法源。在离婚法律制度领域，应该着手法律编纂工作，对属于离婚法律制度方面的规范性文件进行整理加工，把现行的有关司法解释及部门规章的内容吸收到婚姻法的相关部分、相关条款，同时废除这些司法解释，尽量把离婚法律制度以基本法的形式表现出来，从而改变目前离婚法律制度法源分散，不规范的局面，从技术和技巧上显示立法的科学性。

事物是不断完善发展的过程，我国离婚制度也在不断发展完善，在其中的过程中，我国离婚制度的不断完善会以充分保护婚姻当事人的权益为目的的。同时离婚是个很严肃的问题，伤害的不再是婚姻双方，还可能牵连到孩子，马克思在《论离婚法草案》中指出：“他们抱着幸福主义的观点、他们仅仅想到两个人，而忘记了家庭。他们忘记了几乎任何的离婚都是家庭的离散，就是纯粹从法律观点看来，子女的境况和他们的财产状况也是不能由父母任意处理，不能让父母随心所欲的来决定[4]。”为离婚除了给离婚者带来精神、肉体以至给孩子的利益带来损害外，给离婚者带来的经济损失也是显而易见的，也不可避免地要给社会留下一些影响[5]。因此请慎重抉择，防止轻率离婚。

【参考文献】

［1］陈苇著：《中国婚姻家庭立法研究》，群众出版社第2000年版，第241页。［2］杨大文著：《婚姻家庭法学》，复旦大学出版社2002年版，第201页。［3］宋豫，陈苇著：《中国大陆与港、澳、台婚姻家庭法比较研究》，重庆出版社2002年版，第337页。

［4］卡.马克思著：《论离婚法草案》，《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第183页

［5］杜军著：《离婚论》，群众出版社2000年版，第6页。