毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系建立分析

第一篇：毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系建立分析

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毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系建立分析

毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系建立分析

【摘要】 非法“三烟”利用毗邻地区交接处管理松懈，容易运输过境的漏洞，大肆运输非法“三烟”，给国家和烟草消费者造成巨大利益损失。毗邻地区烟草专卖局联合起来，建立毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系，建立案件协查、信息互通、查处联动、成果共享、费用分担、协作交流的机制，能有效净化烟草市场、维护国家利益和烟草消费者利益。

【关键词】 毗邻地区 烟草专卖 打假协作

卷烟制假售假成为违害国家利益和消费者利益的严重违法行为，而制假售假基本上是利用毗邻地区烟草市场监管的疏漏而实施。如何在毗邻地区间构筑卷烟市场打假协作网络，是烟草专卖市场管理工作的关键。

一、毗邻地区烟草专卖市场打假协作问题的提出

卷烟税是国家税收的重要来源，一直受到各级政府的高度重视。随着现代物流的兴起，受利益驱动的影响，非法“三烟”即假烟、走私烟和非正规渠道烟跨地区运输、销售十分猖獗。一些卷烟经营“大户”通过各种渠道购进卷烟，然后批发给其他零售户以牟取暴利，更有一些不法分子从事生产、贩运或销售非法“三烟”的活动。曾一度造成非法“三烟”充斥市场、消费者怨声载道的局面。早在2007年，武汉市每年就有约有3万箱的市场份额被非法“三烟”抢占，上亿元的国家税收流失。卷烟违法犯罪呈现出了向西部地区蔓延转移的趋势，并显现出战线长、跨区域、涉案人员多、作案手段隐蔽性强等特点，非法“三烟”很多都是途经某地，由南方运往北方，不仅增加了卷烟市场打假成本，也加大了卷烟市场打假的难度。国家烟草专卖局提出了卷烟市场监管要以国家利益至上、消费者利益至上，即“两个至上”为原则。如何做到“两个至上”？是烟草专卖局打击非法“三烟”跨地区运输、销售的难题。因此，必须建立毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系。

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二、毗邻地区烟草专卖市场打假协作模式分析

1、毗邻地区烟草专卖市场打假协作的实践。跨区域制售、贩运假冒伪劣卷烟是假烟、走私烟、非正规渠道卷烟屡禁不止的源头。在涉烟违法犯罪打击体系中，荆州市烟草专卖局注重与毗邻地区卷烟打假协作，探索建立起了毗邻地区烟草专卖市场打假协作体系。为加大对跨区域制售、贩运假冒伪劣卷烟违法犯罪行为的打击力度，针对涉烟违法犯罪行为呈现网络化、专业化、跨区域作案等特点，采取区域合作、信息互通、联动联管、成果共享、费用共担等方式，荆州市烟草专卖局与荆门、天门、潜江、仙桃市烟草专卖局（简称五市局）共同研究，建立起了“大荆州协作区”。在取得初步经验的基础上，又与宜昌烟草专卖局协商，建立起了“荆宜协作区”，并取得了烟草打假的显著成效。为了扩大战果，荆州烟草专卖局又参与了“湘鄂赣协作区”，从而构建起毗邻地区卷烟打假区域协作体系。在多年毗邻地区烟草专卖市场打假协作的实践中，构筑起了毗邻地区烟草专卖市场打假协作模式。该模式包括案件查处协作机制、打假信息互通机制、案件查处联动机制、打假成果共享机制、卷烟打假费用分担机制等五大卷烟打假协作机制。实现了卷烟市场违法行为数量下降，净化率显著提高的效果。

2、毗邻地区烟草专卖市场打假协作模式。毗邻地区烟草专卖市场打假协作必须形成科学稳定的协作模式，做到组织严密，管理有秩，协作有力，信息快捷，成果共享。具体见图1。

协作区卷烟打假领导小组，由各成员市局分管专卖工作的副局长轮流担任领导小组组长，任期一年。协作区成员由协作区域内市级局稽查支（大）队长和县级局分管专卖工作的副局长为小组成员。领导小组下设办公室，办公室主任由担任组长的市局稽查支（大）队长兼任，副主任由各协作区各成员市局稽查支（大）队长兼任，办公室负责日常工作。办公室设总联络员制度，各成员市局稽查支（大）队长为总联络员，所辖县级局稽查大队队长为联络员。办公室主任负责总联络员之间的日常联络，总联络员负责所辖县级局联络员的日常联络工作。

三、毗邻地区烟草专卖市场打假协作机制的建立

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毗邻地区烟草专卖市场打假协作按照“属地管理，守土有责”的原则，建立卷烟打假协作机制，形成打假合力，防止“三非”烟通过毗邻地区管理漏洞进行扩散。

1、建立案件查处协作机制。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》、国务院第310号令、鄂公通字〔2003〕72号和鄂烟专〔2005〕11号文件的规定，协作区成员市局按照法定程序，加强涉烟案件的查处、移交、协办案件等工作，对出现管辖争议的案件，报告共同的上一级烟草专卖管理局决定。对跨区的案件协查，可以采取电函委托或直接派员调查等方式，协查单位应当给予密切配合、优先安排，协查结果各自送自己的上级联络员书面备案。

2、建立打假信息互通机制。毗邻地区烟草专卖市场打假协作成员市局建立统一的卷烟打假信息平台。由专人负责信息的收集、整理、发布工作，并通过统一的信息平台与涉案烟草专卖局及时沟通打假信息，共同使用毗邻地区已出台的打击涉烟犯罪工作的相关政策、地方性法规和规范性文件等，通报卷烟打假动态以及查处假冒卷烟重大违法案件等有关情况。

3、建立案件查处联动机制。毗邻地区烟草专卖市场打假协作成员市局加强跨区域间的专卖执法协调和合作，对在协作区内有可能造成严重危害或重大影响的制售假冒卷烟违法犯罪案件，主办案件的市局总联络员应当及时知会涉案市局总联络员，涉案市局的总联络员应当立即组织开展调查工作，并及时将调查处理情况向主办案件的市局通报。

4、建立打假成果共享机制。湖北省烟草专卖管理局出台了专门文件，文件明确了，毗邻地区烟草专卖市场打假协作成员市局按照公平、公正、公开的原则，共同分享卷烟打假成果。联合办理的案件，主办单位应作为共同成果向省局申报和对外宣传；道路稽查案件，共同查获的卷烟数量和案值按平均比例分享，案件承办方按案值的3%向协办方支付办案奖；属一方举报另一方查获的卷烟数量和案值按4∶6比例分享；经营网络案件的打击成果，由负责抓获的公安部门所在的市局享有，由两个以上公安部门负责共同抓获的，原则上由抓捕地的市局享有；上级机关给予的奖励，由办案单位和办案人员共同

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享有。

5、建立卷烟打假费用分担机制。毗邻地区烟草专卖市场打假协作成员市局联合查获的卷烟，由案件首发地烟草专卖局先行登记保存。对有举报信息的案件，举报费按省局规定的标准，由先行登记保存的单位支付给举报单位或个人；对联合办理案件的相关费用，由各单位自行承担；公检法打击涉烟犯罪人员的经费补贴，谁享受打击成果，由谁承担。

6、建立打假协作交流机制。为了不断总结毗邻地区卷烟打假的经验，不断完善协作打假的各项机制，领导小组每年召开一次联席会议，由接任领导小组组长的单位负责召集。会议主要总结上年度卷烟打假协作的情况，交流各市局卷烟打假工作经验；研究卷烟打假工作中出现的新情况、新问题，完善卷烟打假协作机制。遇重大紧急事项，经领导小组成员单位同意，联席会议可随时召开。充分利用毗邻地区卷烟打假协作的资源优势，就能实现联合打假，形成合力，重拳出击，使制假售假分子无立足之地，使制假售假的地下网络组织无形成条件，不断维护和整顿卷烟市场经营秩序。

（注：本文属湖北省烟草专卖局2010年科技创新项目“构建‘打防控一体化’专卖管理模式研究”（项目编号：JZKJCX201101）。）

【参考文献】

[1] 夏子：筑坚固屏障 截非法“三烟”[J].中国烟草，2007（3）.[2] 李毅：四川甘孜州局构建卷烟市场监管新模式[BE/OL].http：//，2012.[3] 上海烟草：上海与苏州毗邻地区形成加强烟草专卖工作协作机制[BE/OL].http：//www.xiexiebang.com/Firm/looklist.asp？id=3706，2005.------------最新【精品】范文

第二篇：烟草专卖-如何建立健全打假破网工作内部协作工作体系

深入贯彻落实科学发展观 建立健全 “打假、破网”工作内部协作工作体系

摘要：随着县级局卷烟打假工作的深入，在日常工作开展的过程中，稽查大队、专卖管理所、专卖监督管理科（内管科）形成有效的协调机制，建立互通的信息交流平台，使卷烟打假工作在各个环境下信息达到传递顺畅，有力促进打假工作的深入进行。

关键词：打大户、破网络内部协作工作机制专卖市场监管制售假烟网络案件

一、建立“打大户、破网络”工作中“内部协作工作机制”是当前卷烟打假工作的实际要求

近年来，随着国民经济的飞速发展，地方经济也以前所未有的速度实现跨域式的增长，地方政府对卷烟行业各环节的工作也给予了很大的支持，阳信县局的卷烟打假工作基本上是以路查路堵和市场清查为重点。当前全国烟草行业以市场为取向的改革不断深化，工商管理体制改革取得重大突破，卷烟外部市场环境和零售终端也发生了较大变化，这些改革和变化都对烟草专卖打假工作方式、方法提出了新的要求。

（一）针对卷烟市场制、售、贩假烟的形势，要求打假、破网过程中内部协作工作积极进行

当前卷烟打假工作的整体形势依然严峻，主要表现在：首先是制售假案件多，发案率居高不下。其次是群体性制假案件多，且形式不断变化，由大规模集中群体制假转变为相对分散的群体制假。三是恶性案件依然存在，暴力抗法、阻挠执法情况时有发生。

面对现实问题，专卖市场监管任重道远，打假未有穷期。对此，我们要牢固树立“有假烟必有网络，有网络必有大要案”的理念，坚持源头打击与终端治理相结合的

1原则，侧重从专卖稽查大队、专卖管理所、专卖监督管理科联动方面做好打假破网这篇文章。

（二）面对打假工作不断的深入进行，建立各部门协作工作机制

密切分析当前形势，为了更加严厉的打击制售假烟违法犯罪活动、促进烟草行业健康发展，基层局应当根据“积极作为、科学务实”的工作要求，充分认识卷烟打假工作的重要意义，从讲政治、讲大局的高度，进一步统一思想，增强责任感和紧迫感，扎实做好卷烟打假工作。

对于卷烟打假的内部协作工作机制，更要切实加强组织领导，把多部门打假协作工作机制作为一项事关卷烟打假工作全局的长期任务列入重要议程。各部门加强联系沟通，充分发挥联席会议制度的优势，互通信息，交流经验，及时解决卷烟打假工作中遇到的问题和困难，确保工作顺利开展。

（三）落实科学发展观，对打假联动工作机制提出更高的挑战

以科学发展观统领各行各业的工作实践，是认真学习领会贯彻落实党的十七大精神的具体行动。深入开展内部协作工作，是最大限度地争取更好的工作效能，是深化落实科学发展观的应有之义。

坚持案件全程全面协调，夯实卷烟打假协作基础。烟草专卖执法工作，少不了各部门的协调和配合。多年来专卖稽查大队得到了包括专卖管理所、专卖监督管理科等部门的大力支持和配合，对加大打击违法犯罪工作力度，震慑一方烟贩起到了关键作用。如何在现有多部门的配合情况下，更好的构建立体多层次协作的配合网络，并精心加以维护却是打假工作中不能忽视的另一个重要基础工作。为此，在注重加强和所属具体职能部门联络沟通的同时，要加强与内部工作开展的工作联系，确保信息传递及时。建立起良好的协作基础，对违法制、售、贩运卷烟的不法行为进行及时的查处。

二、当前卷烟打假工作存在的主要问题和原因

（一）主要问题

我县烟草打假工作仍然存在一些急待解决的问题。一是涉烟犯罪分子“团伙化、职业化、智能化、网络化”的特点越来越明显，从目前查办案件的情况看，破网络工作的质量不高，打击不彻底，捕捉信息的渠道、途径还需进一步拓宽，专卖稽查人员的业务素质和案件经营能力还需进一步提升，以适应新的法制环境、新的打假形势。二是跨地区办案普遍存在着追踪调查成本大、取证难度大、抓捕收网阻力大等问题，一定程度上影响了办案效率和工作顺利开展。三是侦破假烟网络案件能力还不够强，落实部分假烟牌号、数量、规格，确定犯罪团伙及嫌疑人的困难还比较多，固定证据的能力还不强。四是在案件审理过程中，协调公检法机关的力度不够，有些案件定性不准。为此，各级局不能对取得的成绩盲目乐观，要认识面临的压力，保持卷烟打假的严打高压态势，毫不松懈地把卷烟打假内部协作工作机制深入持久地开展下去。

（二）原因分析

通过对制售假烟网络案件的趋势分析，立足于现有的烟草专卖制度，从形成制售假烟网络的角度出发，探讨查处制售假烟网络案件过程中内部协作工作的新思路。

首先是地域化、异地化。随着制假技术、通讯技术、运输方式的进步，制售假烟的不法分子的目标市场也在扩大，并逐渐形成了区域化的产、销格局。制售假烟违法分子已经在全国形成了有一定的规模的销假网络，并将全国市场根据地域不同细分市场，不同的团伙或组织各占一块市场，并根据区域的特性，选择制售假烟的品牌、方式和方法。

其次是分散化。近年来，烟草专卖部门打假破网工作力度加大，使得不法分子不断地将其运输、存储、销售分散化，如运输从大批量转为小批量；存储从集中存储转为多点存储；销售从以批发为主转为大量分散的零售为主。

最后是专业化。制售假烟的不法分子在躲避查处的同时，也在不断地汲取经验以提高自身的运作效率，增强其行为的隐密性。当前，制售假烟的不法分子从生产、运输、销售等各方面都形成了专业化。如利用高科技的包装机仿制卷烟包装；通过托运、邮递等方式运输；供货方面越来越趋向于采取单向联系的方式，即各个假烟零售户互不相干，售假零售户只与上线的假烟供应商取得联系，这使得整个制售假烟网络难以通过查处一两个假烟案而被发现，其假烟销售的稳定性和反侦查能力大大增强。

三、建立内部协作工作机制是卷烟打假工作的重点工作

进一步加强内部之间的沟通和协调，更好的管理和服务于社会，县局对各部门联动工作进行统一调度，用多个目标建立打假破网中的内部多部门联动工作机制，强

化部门协作取得的效果。

一是制度目标，促进部门协作制度化。研究课题之初经各部门共同协商，由县局制定了《阳信县局破除网络攻关课题实施方案》。该方案内容涵盖协作部门间的协作原则、协作内容及协作方式等等，为强化协作提供了制度保障。部门与部门之间还就具体工作建立了沟通制度，如专卖稽查大队与专卖管理所建立了定期的沟通制度；专卖监督管理科与稽查大队和专卖管理所建立了商圈数据库数据定期共享及信息传递制度。

二是会议目标，促进联席会议定期化。今年以来，协作各方按季召开联席会议，总结分析前阶段各部门专卖管理工作与服务工作开展情况，通报新政策实施情况以及下一步工作计划。通过联席会议的形式实现信息共享、相互沟通定期化，提高各部门间的协作力度、层次和有效性，及时沟通和解决各个管理环节中遇到的困难和问题，创造宽松的专卖各部门联动工作在打假破网的应用空间。

三是行动目标，促进内部协作工作机制规范化。协作机制的最终目标是把促进辖区卷烟消费市场健康发展作为各部门管理与服务工作的出发点和落脚点，在认真贯彻落实国家相关管理政策法规的前提下，谋划思路、制定计划、出台方案、采取措施、调查研究、总结工作、评价得失都离不开这个中心。围绕这个目标，近来，各部门都争取在联动工作中发挥自己的作用。如专卖管理所在日常市场信息变动和市场信息反馈中及时有效的传递等。

四是行动目标，促进服务工作高效化。为了搞好今年的联合破网工作，各协作部门先后召开了多次联合专项工作联席会议，研究部署破网工作。同时，联合县局开展了对专卖管理人员的培训，提前部署报送要求、及时沟通交流填报方法，高效地对破网工作进行了部署，规范了工作开展。

强化内部协作工作机制建设，有助于提高专卖管理部门间的协作力度、层次和有效性，及时沟通和解决各个管理环节中遇到的困难和问题，创造宽松的打假破网深入发展的环境；有助于协作各协作单位在依法行政和服务企业的同时，增进相互理解和支持，实现相关部门之间政策、信息沟通经常化、制度化，从而为新环境、新形势下的打假破网工作作出更大的贡献。

第三篇：建立卷烟零售市场信用体系分析对策

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”这一论断，深刻地阐明了建立信用体系的重要性，为整顿和规范市场经济秩序的工作指明了前进方向。

卷烟零售经营户是卷烟零售市场的主体，其在经营过程中诚信守法与否直接关系到消费者合法权益能否得到保障和卷烟零售市场能否实现健康有序发展。卷烟零售市场是社会主义市经济的重要组成部分，建立卷烟零售经营户信用管理体系，巩固卷烟零售商业道德基础，填补现行相关法律法规的不足，规范卷烟零售经营行为，对完善社会主义市场经济体制、促进社会和谐有着积极的实践意义。

一、信用与卷烟零售市场信用管理体系

人类社会发展到今天，“信用”一词已经包含着极其丰富的内涵。从伦理道德层面看，信用主要是指参与社会和经济活动的当事人之间所建立起来的、以诚实守信为道德基础的“践约”行为。从法律层面来看，《民法通则》中规定“民事活动应当遵守自愿、公平、等价有偿、诚实守信的原则”，是指双方当事人按照“契约”规定享有的权利和肩负的义务。总而言之，信用就是社会关系主体之间长时间积累的信任和诚信度。

对卷烟零售经营户而言，信用就是基于法律规章，在许可范围内开展无欺诈的经营活动，包括对法律讲信用和对消费者讲信用两方面的内容。卷烟零售市场信用管理体系指对卷烟零售经营户信用等级进行评定、管理，对信用缺失行为进行惩戒的制度、科技、信息等管理手段的总和。

二、卷烟零售市场信用缺失现状及其产生原因分析

目前我国卷烟零售市场的信用缺失现象娄见不鲜，从市场日常监督管理工作中发现的情况来看，卷烟零售市场信用缺失主要表现为：向消费者出售假烟；擅自从事卷烟收购、卷烟批发等超出经营许可范围活动；向未成年人出售卷烟等。随着相关职能部门打击力度的加大，卷烟零售市场信用缺失现象越来越呈现出隐蔽化发展态势，不仅严重侵犯了消费者权益和国家利益，还在一程度上影响到了社会的稳定与和谐。

卷烟零售市场信用缺失产生的首要原因是法律法规的不完善，如：根据现行《刑法》、《烟草专卖法》及其相关规定，贩假售假只有达到相当的数量规模才会引发相关法律责任的追究，对一些零星的摆售假、私烟行为，法律法规赋于相关职能部门的权力就只有劝诫和制止，法律法规的不完善在客观上使卷烟零售市场信用缺失产生有机可趁；另方面的原因是部分卷烟零售经营户唯利是图、依法经营意识淡薄，利用制度与管理上的漏洞，采取少量多次购进，小包出售等手段逃避法律责任。

三、建立卷烟零售市场信用管理体系的必要性

（一）卷烟零售市场信用管理体系是发展卷烟零售市场，完善社会主义市场经济的必然要求。市场经济是法制经济、信用经济，诚信守法是市场经济得以健康发展的基础，卷烟零售市场经营主体与卷烟消费者之间的相互信任是维持卷烟零售市场秩序稳定的最关健性因素。卷烟零售市场是社会主义市场经济的重要组成部分，因此，建立卷烟零售市场信用管理体系，用行政管理的手段帮助烟草零售市场经营主体树立诚信经营意识，促进卷烟零售市场的和谐发展是完善社会主义市场经济的必然要求。

（二）卷烟零售市场信用管理体系是确保社会稳定的必然要求。卷烟零售市场信用缺失给社会稳定带来的危害也不是容忽视的，20xx，**省某县烟草专卖局稽查大队受理消费者投诉26起，全部为在零售点购到假冒卷烟的投诉，经查实：14起确系购得假冒卷烟，其中两起还引发冲突，等稽查大队执法人员赶到时，两家商铺均被客户打得面目全非，事后经公安部门估算造成直接经济损失1.3万余元。因此，建立卷烟零售市场信用管理体系，敦促烟草零售市场经营主体开展诚信经营、树立诚信经营是对社会负责、对消费者负责，同时也是对自己负责的意识，对于促进社会稳定有着积极的意义。

（三）卷烟零售市场信用管理体系是保证人民身体健康和国家财政收入的必然要求。卷烟零售市场信用缺失行为不仅扰乱市场秩序，影响社会稳定，而且给人民群众的身心健康和国家财政收入造成不可估量的影响，特别是少数经营户向未成年人出售烟草制品更是在严重地摧残祖国的花朵，因此，在法律制度对向未成年人出售烟草制品没有明确处罚尺度与幅度的情况下，建立诚信管理体系，强化道德对卷烟零售户的约束作用就显得尤其重要。

四、建立卷烟零售市场信用管理体系

（一）建立完善卷烟零售市场信用的制度体系。

第四篇：建立卷烟零售市场信用体系分析对策

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”这一论断，深刻地阐明了建立信用体系的重要性，为整顿和规范市场经济秩序的工作指明了前进方向。

卷烟零售经营户

是卷烟零售市场的主体，其在经营过程中诚信守法与否直接关系到消费者合法权益能否得到保障和卷烟零售市场能否实现健康有序发展。卷烟零售市场是社会主义市经济的重要组成部分，建立卷烟零售经营户信用管理体系，巩固卷烟零售商业道德基础，填补现行相关法律法规的不足，规范卷烟零售经营行为，对完善社会主义市场经济体制、促进社会和谐有着积极的实践意义。

一、信用与卷烟零售市场信用管理体系

人类社会发展到今天，“信用”一词已经包含着极其丰富的内涵。从伦理道德层面看，信用主要是指参与社会和经济活动的当事人之间所建立起来的、以诚实守信为道德基础的“践约”行为。从法律层面来看，《民法通则》中规定“民事活动应当遵守自愿、公平、等价有偿、诚实守信的原则”，是指双方当事人按照“契约”规定享有的权利和肩负的义务。总而言之，信用就是社会关系主体之间长时间积累的信任和诚信度。

对卷烟零售经营户而言，信用就是基于法律规章，在许可范围内开展无欺诈的经营活动，包括对法律讲信用和对消费者讲信用两方面的内容。卷烟零售市场信用管理体系指对卷烟零售经营户信用等级进行评定、管理，对信用缺失行为进行惩戒的制度、科技、信息等管理手段的总和。

二、卷烟零售市场信用缺失现状及其产生原因分析

目前我国卷烟零售市场的信用缺失现象娄见不鲜，从市场日常监督管理工作中发现的情况来看，卷烟零售市场信用缺失主要表现为：向消费者出售假烟；擅自从事卷烟收购、卷烟批发等超出经营许可范围活动；向未成年人出售卷烟等。随着相关职能部门打击力度的加大，卷烟零售市场信用缺失现象越来越呈现出隐蔽化发展态势，不仅严重侵犯了消费者权益和国家利益，还在一程度上影响到了社会的稳定与和谐。

卷烟零售市场信用缺失产生的首要原因是法律法规的不完善，如：根据现行《刑法》、《烟草专卖法》及其相关规定，贩假售假只有达到相当的数量规模才会引发相关法律责任的追究，对一些零星的摆售假、私烟行为，法律法规赋于相关职能部门的权力就只有劝诫和制止，法律法规的不完善在客观上使卷烟零售市场信用缺失产生有机可趁；另方面的原因是部分卷烟零售经营户唯利是图、依法经营意识淡薄，利用制度与管理上的漏洞，采取少量多次购进，小包出售等手段逃避法律责任。

三、建立卷烟零售市场信用管理体系的必要性

（一）卷烟零售市场信用管理体系是发展卷烟零售市场，完善社会主义市场经济的必然要求。市场经济是法制经济、信用经济，诚信守法是市场经济得以健康发展的基础，卷烟零售市场经营主体与卷烟消费者之间的相互信任是维持卷烟零售市场秩序稳定的最关健性因素。卷烟零售市场是社会主义市场经济的重要组成部分，因此，建立卷烟零售市场信用管理体系，用行政管理的手段帮助烟草零售市场经营主体树立诚信经营意识，促进卷烟零售市场的和谐发展是完善社会主义市场经济的必然要求。

（二）卷烟零售市场信用管理体系是确保社会稳定的必然要求。卷烟零售市场信用缺失给社会稳定带来的危害也不是容忽视的，2008，**省某县烟草专卖局稽查大队受理消费者投诉26起，全部为在零售点购到假冒卷烟的投诉，经查实：14起确系购得假冒卷烟，其中两起还引发冲突，等稽查大队执法人员赶到时，两家商铺均被客户打得面目全非，事后经公安部门估算造成直接经济损失1.3万余元。因此，建立卷烟零售市场信用管理体系，敦促烟草零售市场经营主体开展诚信经营、树立诚信经营是对社会负责、对消费者负责，同时也是对自己负责的意识，对于促进社会稳定有着积极的意义。

（三）卷烟零售市场信用管理体系是保证人民身体健康和国家财政收入的必然要求。卷烟零售市场信用缺失行为不仅扰乱市场秩序，影响社会稳定，而且给人民群众的身心健康和国家财政收入造成不可估量的影响，特别是少数经营户向未成年人出售烟草制品更是在严重地摧残祖国的花朵，因此，在法律制度对向未成年人出售烟草制品没有明确处罚尺度与幅度的情况下，建立诚信管理体系，强化道德对卷烟零售户的约束作用就显得尤其重要。

四、建立卷烟零售市场信用管理体系

（一）建立完善卷烟零售市场信用的制度体系。

我国目前尚没有规范市场主体经营信用方面的专门法律法规，关于规范卷烟零售市场信用方面的规定，散见于《刑法》、《烟草专卖法》、《行政处

罚法》、《烟草专卖许可证管理办法》和《未成年人保护法》等法律法规当中，这种现状既不利于查找，也容易造成对具体法律法规条款的理解、运用上的偏差。随着社会信用体系建设工作推进和法制的日臻完善，关于规范卷烟零售市场信用方面的专门制度的出台，是发展必然的结果。在不违背法律原则、不与法律设定职能重叠的前提下，由国务院烟草专卖行政主管部门依据

《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》（国办发〔2007〕17号），将散见各法律法规中关于规范卷烟零售市场信用方面的规定进行整理创新，形成指导性意见，经在部分地区试点总结经验后形成成熟的制度体系是建立完善卷烟零售市场信用的制度体系的最佳途径。

（二）发挥烟草专卖行政管理部门的积极作用。

烟草专卖行政管理部门应在借鉴其他行业已经建立的优秀信用管理体系的经验基础上，采取有效措施，在发展的初期通过制定政策、组织建立统一的数据检索平台等措施积极推动卷烟零售市场信用体系的发展，争取在较短的时期内，以较低的成本初步建立卷烟零售市场信用管理体系并在卷烟零售市场管理工作中发挥积极作用。

1.建立完善卷烟零售市场信用管理网络平台。充分利用烟草专卖行政主管部门现有专卖信息管理系统，建立卷烟零售户信用管理数据库系统，设立投诉专线电话，开通网上投诉功能并加强与工商等相关部门沟通，建立一个全社会参与管理的卷烟零售市场信用管理网络平台。

2.建立失信惩罚机制，加大对失信行为的惩治力度，营造良好的卷烟零售市场信用环境。一是建立合理的惩罚尺度，以对不同程度的失信行为施以相应的处罚；二是建立快速收到有关失信行为的信息或举报机制；三是根据失信行为的严重程度，将卷烟零售经营户的不良信用记录按照时间长短不同记录于各相关数据库中，定期将失信经营纪录向社会公布，以形成强大的舆论压力。

3.提高卷烟零售市场信用管理部门和人员的素质与能力。通过专门的信用管理培训，提高相关从业人员的能力与水平，充分认识到加强卷烟零售市场信用管理对搞好烟草专卖管理工作的重大意义，将对卷烟零售经营户信用管理纳入烟草专卖管理日常工作进行考核，确保卷烟零售市场信用管理机制切实发挥出其应有作用而不至于流于形式。

4.建立被惩罚人申诉机制。在开展卷烟零售市场信用体系建设的同时建立健全被惩罚人申诉机制，防止非法采集和滥用卷烟零售市场信用信息，保护卷烟零售经营户合法利益，促进卷烟零售经营户信用体系建设健康有序发展。

（三）加强卷烟零售市场信用宣传，开展卷烟零售市场信用管理教育。

卷烟零售市场信用管理体系的建立离不开法律体系的支持，但卷烟零售市场信用管理体系更多是基于道德理念的约束来发挥作用，道德理念不是一朝一夕就可以形成的，也不是坚不可摧的，可能会受到外界影响而被破坏。因此，要持之以恒地重视卷烟零售户信用意识的培养和提高，要坚持正确的舆论导向，不断加大宣传力度，对诚实守信的典型要大力表彰宣传，弘扬诚实守信的正气，营造诚信氛围，引导卷烟零售经营户树立诚信经营意识，使他们认识到信用是立身于市场的生命和灵魂，要像爱护自己眼睛一样维护自己的信用，花大力气提高消费者的权利保护意识，充分发挥舆论的监督作用，努力形成与卷烟零售市场体系发展相适应的健康、和谐、积极向上的行业道德规范。

建立卷烟零售市场信用管理体系，完善管理制度体系是基础，合理的管理与运行机制是保障，提高广大零售商户诚信意识和消费者的权利保护意识是关健，三者缺一不可。建立卷烟零售市场信用管理体系意义重大，将会对社会主义市场经济产生积极而又深远的影响，同时也应认识到建立卷烟零售市场信用管理体系的艰巨性和复杂性，将思想和行动统一到《国务院办公厅关于社会信用体系建设的若干意见》精神上来，克服困难，排除干扰，建立一个符合市场需要的卷烟零售市场信用管理体系，促进卷烟零售市场健康、有序发展，维护国家利益和消费者权益。

第五篇：欠发达地区建立财政支出绩效评价体系的探讨

欠发达地区建立财政支出绩效评价体系的探讨

财政监督处课题组

财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照确定的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。在市场经济国家，开展财政支出绩效评价工作，已成为政府加强宏观管理，促进提高政府资金运行效率，增强政府公共支出效果的关键手段。在我国，随着社会主义市场经济的不断完善，以及公共财政框架的逐步建立，推动建立财政支出绩效评价工作体系已成为财政改革所面临的一项重要课题。

本文拟从分析欠发达地区财政资金管理中存在的主要问题和加强财政支出绩效评价入手，探讨如何借鉴发达国家和国内发达地区的成功经验，在公共财政框架内，逐步建立和完善财政资金绩效管理体系，使有限的财政资金尽可能发挥最大效益的具体途径。

一、欠发达地区财政资金管理上存在的主要问题

近几年来，各地在财政支出管理监督方面陆续采取了一些重大改革措施，如部门预算、财政集中核算、国库集中支付、政府采购、财政支出绩效评价、绩效审计等，这些改革在规范财政支出程序、减少资金流转环节、加强财政监督和提高资金使用效益等方面发挥了积极作用。很多地方都对其中的一些改革措施进行了探索，也取得了不小的成效。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和改革开放的不断深化，财政资金管理上的一些问题，主要是财政资金效益不高的问题仍很严重，而对于一些经济欠发达地区来说，各种情况可能更甚。

（一）财政收支矛盾极为尖锐，财政支出压力增大。“无米成炊”是欠发达地区财政资金管理上面临的最大问题。由于经济和社会发展水平滞后，欠发达地区经济总量、财政收入、人均可用财力远远低于发达地区，而保“吃饭”、基层政权运行经费、社会保障、义务教育、公共卫生、环境保护等各种法定支出所需资金并不比发达地区少，基础设施建设、招商引资、扶工支农等，为加快发展所需支出的资金需求更要比发达地区巨大和急迫，这种状况在欠发达地区财政紧张的情况下不可能得到根本解决。为此，欠发达地区只能在“一要吃饭、二要建设”的理财思路下，根据上级财政的要求和本地财力的实际情况，将有限财力分散投向急需的各个方面，这种“僧多粥少”的状况短期甚至长期内依然存在，很难达到统筹区域经济、统筹城乡经济协调发展效果。

（二）财政资金分配、投向决策机制不健全。在现行的财政管理体制中，财政预算内资金的分配主要以预算的形式作出，由政府提出、人大审批，而欠发达地区由于资金紧张、不可预测因素多等原因，普遍存在着预算刚性不强、执行过程随意性大等问题；而财政预算外资金和体制外资金的投向主要由所在部门、单位或政府决策者决定，普遍缺少科学的论证和评估。由于财政资金分配和投向的决策机制不健全，形成部门千方百计编大支出预算，不从财力考虑把该做的和不该做的事都编入经费预算。财政部门面对几倍于财力的需求，采取“大刀阔斧”地挤水分。供需双方的博弈标准不同，指导思想和结果孑然不同。产生的财政资金实际效益会不同。

（三）财政资金管理监督机制不完善。长期以来，我国财政资金实行分散管理体制，资金的跟踪问效监督机制一直没有建立。财政资金拨到单位帐户后，实际上已经脱离了财政部门的监督，无法对资金的使用情况进行有效的跟踪监控，只能依赖于使用单位的报告，在事后进行审查监督，处于被动状态。财政资金被挤占、截留、挪用、闲置等现象时有发生，地方政府出于地方财政资金不足的现状，对于这种现象也是“睁一只眼闭一只眼”。在对专项资金管理方面，财政和计划等相关部门主要是对项目进行申报和下达，而对项目的前期调查论证、实施中的监督检查、验收评估等重要环节却没有人力、精力过问，缺乏必要的全程

监控。而审计部门的监督主要也是事后监督。这就往往造成了放任不管或管理不到位等弊端。

（四）财政资金管理监督的法律法规体系不健全。从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看，财政支出绩效评价工作要取得实效，必须得到必要的立法支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理。但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使我国财政支出绩效评价工作缺乏法律约束和制度保障。目前，我国的财政管理监督法律主要有《预算法》、《会计法》和《政府采购法》等，其中《预算法》是1994年颁布的，在很多方面已不适应改革和发展的客观要求。而关于财政监督的法律法规新近虽出台了《财政违法行为处罚处分条例》，但一级政府一级财政，财政工作主要由当地政府主管，对于各级政府及部门的财政违法行为，基本上是“大事化小，小事化了”，很少追究或从轻追究违规单位和责任人的行政责任、经济责任或法律责任，没有真正触动责任人的切身利益，从而无法达到严厉打击资金违规违纪现象的目的，很难真正体现其威慑力。对虽不存在严重违规违纪问题，因决策失误等因素造成财政资金效益低下的责任人则更缺少有效的制约措施。

（五）财政支出绩效评价工作没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构，作为公共投资财政支出绩效评价执行主体。而在我国，缺乏这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，即使一些地方开展了财政支出绩效评价的初级工作，也可能是分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。这是目前财政支出绩效评价工作发展滞后的重要原因。

（六）财政支出绩效评价工作缺乏科学、规范、合理的方法指标体系，财政支出绩效评价结果约束乏力。长期以来，中国政府工作人员遵守的潜规则是“过程导向”，即只要遵照上级领导的意图，按照例行程序做事，即便出现了不良后果，也与个人关系不大。但是，财政绩效评价力图倡导的是“结果导向”，它不仅要求财政资金能办事，更要求把事情办好。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，其中，侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，并且缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完善的指标体系，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求。由于缺乏科学、规范的方法、指标，影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。这种技术性缺陷正是我国财政支出绩效评价工作发展缓慢的直接原因。财政绩效评价对各地来说，都是一个崭新的课题，因此要建立一套科学的评估体系困难不可小觑。同时，由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，财政支出绩效评价结果许多时候只是作为各有关部门项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各个环节责任人并没有任何直接约束，不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。

种种问题表明，目前欠发达地区对财政资金的管理和监督模式难以提高财政资金使用绩效，已不能充分满足效率财政与效率政府的要求。当前，只有紧紧抓住“评价”这个重点，尽快在财政支出分配、管理、监督体制改革和创新上走出一条新路，管好、用好每一分钱，实现财政资金绩效的最大化，才有希望逐步走上快速发展的路子。

二、建立欠发达地区财政支出绩效评价体系的紧迫性

（一）财政支出绩效评价问题是建设高效政府的关键问题。抓住财政资金绩效这一关键，将是推动高效政府建设的一条捷径。首先，政府行政要以财政资金为基础，不管是管理公共事务、履行公共职能，还是促进经济和社会发展，所有行政行为都必须依托项目为载体，用一个个具体项目来落实，政府效率的高低实际上反映了财政资金的绩效状况；其次，财政资金绩效是财政效率的核心，也应该是评价政府效率的标准。部门在使用财政资金时，是否能最大限度地发挥财政资金的绩效，从而满足公共需求，增进公共利益，无疑应该成为政府效率的“镜子”。

（二）财政资金绩效管理对欠发达地区意义更为重大。目前的状况是，不少欠发达地区在财政形势非常严峻、连“吃饭”问题有时都难以保证的情况下，想方设法筹集资金投入建设，谋求更快发展，为此，“跑部（省）钱进”、“适度举债”来争取资金成为必然的选择。然而，通过各种途径得到的极为有限的财政资金，由于缺乏系统、规范、有效的管理监督机制，在分配和使用过程中，一些相关部门和单位挤占、截留、挪用、闲置甚至骗取财政资金等违规违纪现象屡见不鲜，盲目投资、个人决策、重复建设、损失浪费、管理被动和监督不力等问题客观存在，使财政资金效益不高的顽症在很大范围内存在，严重影响着欠发达地区的财政效率，阻碍着政府效率的提高，制约着当地小康社会发展步伐，挑战着党和政府的执政能力。和发达地区相比，欠发达地区在基础设施、思想观念、发展水平和发展速度等方面都明显滞后，财政支出压力巨大，财政收不抵支矛盾非常严重。然而，在经济的起步和发展阶段。更需要政府资金恰当支持和引导。在现阶段，要解决好极为有限的资金和“吃饭与建设”的巨大需求之间的矛盾，欠发达地区必须解决患得患失的心态，在取得上级财政最大支持的同时，勇当财政支出管理改革的先锋，强化财政资金绩效管理，让每一分财政资金都用在最恰当的场合，发挥出最大的效益，才有可能尽快实现经济落后而管理不落后的目标，在“生存和发展”的夹缝中走出一条绩效评价的路子。

三、欠发达地区建立财政支出绩效评价体系的途径

当前，我国正在进行公共财政框架建设，也就是包括财政资金分配、管理和监督在内的基本制度建设。在这一框架内，实现公共财政目标是核心，财政资金绩效是主线，科学合理的资金分配、管理和监督是提高财政资金绩效的三个基本环节。

那么，欠发达地区应该从哪些方面入手建立财政资金绩效评价体系呢？笔者认为，长期目标应是建立配套完善、科学合理、权责分明和监督有力的财政资金绩效评价体系，近期则应由易到难，由急到缓，分步实施，多点突破，整体推进，逐步提高财政资金绩效管理水平，使有限的财政资金尽可能发挥最大的效益，确保各类公共利益的不断增进。

（一）以绩效为中心，树立和强化绩效财政理念。近几年来，效率财政、效益财政和绩效财政的提法广为社会各界关注，湖南省提出“效益财政”的思路和具体措施，并开始建立财政资金绩效评价体系；广东省提出加强财政绩效监督的要求后，财政及时开通了人大对财政支出的实时在线监控系统；深圳针对市民最为关注的政府重点投资项目绩效问题，加大了项目绩效审计力度。从各地的情况来看，对财政资金实行绩效管理是一项很复杂的系统工程，由此会引起一系列的观念碰撞和利益冲突，阻力很大，难度也很大。因此，有必要从解放思想入手，通过多种手段加大财政资金绩效管理必要性和紧迫性的宣传，使社会各界尤其是各级领导干部真正树立和强化建设绩效财政的理念，才有可能在财政绩效管理上取得突破。

（二）坚持“先简后繁，先易后难，由点及面”的原则，稳步推进财政支出绩效评价工作

财政绩效评价工作政策性强，涉及面广，业务性突出，操作难度大。因此，必须坚持“先简后繁，先易后难，由点及面”的原则，以具有典型性的财政支出项目绩效评价为突破口，通过试点，总结经验，逐步有序地建立项目—单位—部门—综合等四个层次的评价类型，积极稳妥、循序渐进地推进此项工作。评价具体财政支出项目的绩效，要以经济性、效率性和有效性为评判标准，以科学、客观、公正和实事求是的态度和作风，以定量分析与定性分析相结合的方式，科学、规范地进行权衡比较和综合判断。现阶段财政支出绩效评价工作的实施范围应当以社会各界都比较关注的重大项目建设资金、大宗拨款及教育、水利、社会保障、基础建设等财政支出为主。

（三）深化预算改革，逐步将绩效预算引入部门预算中，在所有政府资金的分配和投向上实现科学决策。“绩效预算”是以成本核算为基础，按政府部门所完成的各项职能进行预算，将部门预算建立在客观公正的绩效评估体系基础上的一种预算方法。它将市场经济的一些基本理念融入公共管理中，从而有效地降低政府提供公共产品的成本，提高财政支出的效率。首先，要摸清所有政府资金（包括预算内外、体制外资金）的底数，并纳入预算管理范畴，通过预算统筹主要的资金分配和投向，逐步使财政资金管理从分散走向民主集中；其次，要合理界定财政支出的范围和界限，逐步淡出市场更能发挥作用的职能范畴，改变财政“越位和缺位”的问题，切实按照公共财政的要求调整和优化财政支出结构；再次，要建立科学合理的绩效预算体制。要通过发挥专家库、“智囊团”等的作用，科学民主决策，细化、优化预算项目，充分听取专家意见，减少决策失误，使在财政资金绩效管理体系中居于首要环节的预算分配充分发挥制约作用。要在完善部门预算，统筹安排资金的基础上，转变预算理念，逐步由管人向管事过渡，从目前“人员-职能-经费”的预算管理模式向“公共品-公共成本-预算”的模式转变。最后，要强化预算执行的刚性和执行中的绩效考核，以绩效考核结果作为下预算编制的重要依据。

（四）完善资金管理机制，逐步建立和不断完善区分不同类别的财政资金绩效评价标准体系，对财政资金实行绩效评价。首先，可以建立专门的财政资金绩效评价机构，根据不同类别的资金性质确定不同的绩效评价标准，做好评价财政资金绩效的目标。现行财政体制下，财政资金可区分为行政经费、事业支出、公共服务支出和专项资金支出等。对行政经费的绩效评价，可以把各级党委、政府目前进行的目标责任制考核项目和人大进行的行风评议项目结合起来，并将考核评议结果作为拨付行政经费的主要依据，从而使考核评议真正起到奖优罚劣的效果；对事业支出的绩效考核指标设计，应确定具体的事业项目绩效考核目标，事业项目目标完成情况来核定支出，达到政府“花钱买服务”的目的；对公共服务类支出，应根据财政效率原则，对那些更适应私人部门经营的事业，推行市场化管理，如再就业培训、市政环卫等、可以交由私人公司承包经营，政府只负责审查和评价绩效考核结果，作为履行合同的依据，达到优化公共服务的目的；对专项资金支出，应实行项目化管理，准确制定合理的绩效指标和评价方法，实施标准化管理，严格项目决策审查、在充分论证的基础上合理确定项目目标，并根据项目目标安排资金铁责任制。建立项目单位主动控制项目支出。其次，要完善财政资金的全程跟踪问效机制。严格按项目目标、项目程序、项目权限、审查拨付资金。实现监督关口前移，及时发现并纠正资金使用中存在的问题，确保有限资金的使用绩效，最大限度地减少损失浪费。

（五）充分发挥人大、政协、财政、审计、监察部门、中介机构和舆论监督等的作用，建立全方位的财政项目资金公开制度，逐步实现“透明财政”。首先，财政资金从根本上说都是纳税人的血汗钱，欠发达地区的财政资金更是来之不易，政府是代表人民的管理者，任何“暗箱”操作行为都是违背纳税人意志的。因此，和财政资金有关的各类信息应该也必须公开。其次，让纳税人拥有知情权，并参与财政资金的监督，也是保证财政资金得到有效监督的最佳途径。长期以来，财政资金的分配、使用等支出情况一直属于保密信息，纳税人对财政资金的数量、流向、使用效果一无所知，这也是财政资金使用效益低下的重要原因。一

纸审计报告如不通过新闻媒体公之于众，是不可能引出“审计风暴”的，这是公开的力量，当然，财政资金的监督涉及到许多专业知识和技能，“民考官”终究还是存在着太多的技术障碍。另外除了纳税人的监督外，更需要专业部门的实时监督和及时处理，并将监督情况向公众公开。因此，除了要发挥财政部门绩效监督的主力军作用外，其他相关的资金管理部门都应根据各自职责，从各自角度出发，对财政资金的使用绩效进行全方位的跟踪监督，尽可能地堵塞管理上的漏洞，确保财政资金的安全高效。

林珺

组长：孙天宇 成员：肖荣执笔：单跃忠