政府审计失败案例分析--透视2006年上海社保案

第一篇：政府审计失败案例分析--透视2006年上海社保案

政府审计失败案例分析------透视2006年上海社保案

四、建议与启示

从上海社保腐败大案暴露出来的触目惊心的社保基金违规操作问题可以看出, 目前我国社保基金投资管理领域最大的问题就是没有严格的法律制约和绩效审计,因此, 对社会保障基金的投资进行监控和绩效审计刻不容缓。

（一）开展社会保障基金投资绩效审计的必要性

1、实施社会保障基金投资绩效审计是完善投资管理体制的需要 社会保险基金的投资需要遵从以下四个原则:一是专款专用原则, 不能挪作他用。二是安全返回原则, 即运营时必须保证投放的社会保险资金按期如数收回。这是社会保险基金运营必须遵从的基本原则, 也是国家对社会保险机构的最低要求。三是保值原则, 即不使基金“含金量”减少的原则。四是争取赢利原则。如果说社会保险的社会效益在于保证劳动者在特殊情况下仍能享有基本生活, 促进社会安定, 那么, 它的经济效益则是尽可能地争取赢利, 使筹措累积起来的社会保险基金大于各项保险金的支出。政府对社会保障基金的投资是否达到了预期效益和投资效果, 需要通过绩效审计予以客观评价。当前我国社会保障基金投资中还存在很多问题, 通过绩效审计, 可以揭示投资建设过程中存在的问题, 深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节,从而不断完善投资管理体制。对建成项目的效益状况予以综合审计评价并与预期效益进行对比分析, 分析产生差距的原因, 提出改进的意见和建议。

2、实施社会保障基金投资绩效审计是监督政府公共资金使用效益的需要 社会保障基金使用的绩效关系着百姓的切身利益, 尤其关系着社会的稳定。社会保障基金要求保值增值, 这是社会保障体制得以正常运行的基本要求。多年来, 由于我国法律法规的限制, 加上国内资本市场不完善和金融工具不发达的约束, 社会保障基金只能存入银行或购买国债, 如果扣除物价因素, 这种投资收益率是相当低的。现有社会保障基金过于分散, 从中央政府到省级政府、地市政府及县政府各级社会保障局, 都有自己管理的社会保障资金, 形成大大小小的集团利益。这种情况增加了管理基金的难度, 也使基金的平均规模过小, 投资风险和经营成本增加。社会公众希望获得政府使用和管理社会保障基金的效率和 23

第二篇：政府失败案例分析（范文模版）

从政策系统观看我国的计生政策

——基于南方某县计生政策失败的案例分析

一、案例描述

我国南方某县的计划生育工作多年来一直徘徊在全省倒数1-3名的位置。1998年，新一届领导班子走马上任，为了建立政绩，完成好上级政府下达的计划生育任务，甩掉计划生育的落后帽子，采取了一项新的政策措施，即对计划生育实行高额罚款。具体的罚款标准是：超生第二胎罚款为2000元，超生第三胎罚款5000元，超生第四胎或更多罚款为10000元。县政府希望通过这项措施的实施有效地控制县里的生育数量。考虑到基层计划生育工作的艰巨性，为了解决基层计划生育工作经费不足的问题，有效地调动计划生育人员的工作热情，该政策还作出了罚款提成的相关规定，即罚款所得，村、镇两级各提成30%。该项政策实施两年多后，县政府调查后发现，根本没有达到他们的预期目标，超生问题仍然很严重。许多人宁愿交纳高额罚款也要生育第二胎和第三胎，有些没钱的家庭甚至举债生育也在所不惜。似乎有很多人觉得，交了罚款就等于购买了计划生育指标，就具有了合理合法的权利，不少人甚至在未生育之前就预先把罚金交了上去。当然，这一方面是因为重男轻女、多子多福、传宗接代等传统观念在当地群众思想中根深蒂固；另一方面也是由于一些基层干部把超生计划当作一种创收的途径，为了多来钱，对超生现象睁一只眼闭一只眼，有的甚至对超生予以暗中鼓励。

二、背景透视

1、我国计划生育政策的变迁及政策效果

全国城乡自1971年普遍实行计划生育政策以来，至今已有36年的历史。从最初较为宽松的“晚、稀、少”政策，到1980年紧缩的“一胎化”政策，在到1988年在农村开小口的“一孩半”政策，中国的生育政策经历了曲折的历程。这个过程可以分为三个阶段：第一阶段是宽松的生育政策阶段（1971-1980年初秋）；第二阶段是紧缩的生育政策和不断调整照顾生育二孩比例阶段（1980秋-1988年8月），从全国城乡只能胜一个孩子调整到大部分省、自治区农村一女户可以照顾再生一个，少部分省、自治区农村生二孩，五个省、直辖市城乡仍然只能生一个孩子的政策。这三个阶段可以概括为“宽松、紧缩、较紧”。[1]（p1）

从政策执行的效果来看，第一阶段生育政策及其执行效果好，政策成本少，人口控制好，生育率下降很快，政策执行难度小，社会和谐；第二阶段的生育政策及其执行效果差，政策成本较大，人口控制效果差，生育率没有下降而是波浪式起伏，政策执行难度大，党群干群关系紧张影响了社会稳定，出现了性别比失调，加快了人口老龄化；第三阶段的人口控制效果较明显，生育率开始缓慢持续下降，执行难度降低，但是成本增加极快，性别比失调和人口老龄化程度严重，人口素质出现逆淘汰，政策不公平，政策执行过程中的问题仍然存在。[1]（p137）

2、现阶段影响我国生育政策有效执行的主要阻力因素

本文分析认为，现阶段影响我国生育政策有效执行的阻力因素只要有以下几个方面：一，我国的育龄群众，尤其是广大农村地区的育龄群众，受传统生育文化的影响，生育意愿并未完全转化；二，计划生育政策——不论是一孩政策、一孩半政策还是二孩政策，都以牺牲群众的小家庭利益为代价，与众多政策目标群体的生育意愿存在差距；三，由于以上原因，导致我国的生育政策在一定程度上带有强制性，在基层农村的政策具体执行过程中，执行措施的不合理、执行手段的单一僵化、执行人员的素质低下等，仍然影响着政策目标的有效实现。

三、理论分析

本文分析将就此案例具体分析导致计划生育政策措施未能有效执行的原因：

1、上下级政策目标的偏差导致政策执行的方向性错误

政策目标是指有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标和效果。公共政策的元目标一般包括公平、效率、自由和安全。国家制定计划生育政策的目标在于“稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构”，实现人口的可持续发展。而本案例中该县新任领导班子的政策目标是建立政绩、完成好上级下达的计划生育任务，甩掉计划生育的帽子。针对此目标采取的对策是对违规生育人员进行高额罚款。这项政策更多注重了工作效率而忽视了政策的公平。同时，为了解决基层计划生育经费不足的问题，调动基层计生工作人员的积极性，该政策还规定罚款所得乡镇两级各提成30%。这项规定使得，对于基层干部来说，计生罚款不仅仅是约束性政策，更成为了村镇增加财政收入的合法有效的手段。政策目标在此层级再次发生严重偏差。两次政策目标的偏差导致政策执行的方向性错误，使得政策执行得越有效，离原定政策目标越远。

2、政策问题构建错误导致政策执行的偏差

政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调试量，都直接影响到政策的有效执行。生于政策属于复杂的问题，所涉及的目标团体人数众多、对象复杂，加上人们因传统文化的熏陶而形成了一套行为定向和模式，更增加了政策执行的难度。因此对于计生政策问题的构建，目标团体行为必须调试量越小越好，从而尽量减少人们的抵制与冲突。

本案例中对超生第一胎或更多胎都采取严厉的罚款惩罚，不符合国家提倡的“只松不紧”的计划生育政策倾向，也违背了大多数群众的意愿，无法得到被执行者的拥护与认同；第二，本案例中计生政策采取单一的行政手段——高额的罚款，缺乏有效的约束力，甚至在农民中产生“用罚款购买计划生育指标”的错误认知，动摇了公共政策的权威性；第三，允许村镇两级从罚款中提成，无疑对基层干部起到一定的诱导作用，计划生育给他们带来了实惠，他们怎么会积极制止这种行为呢？甚至此规定更可能进一步增加计生执行过程中的人为因素，失去政策的公平性。

3、政策执行者的素质不高，其行为与原政策目标背道而驰

政策执行主体是指负责组织落实公共政策的人员或组织。计划生育政策的执行主体为各级计划生育工作者，以及乡镇政府和街道办事处其他人员，村妇女主任和村长、书记，主要是靠乡镇、街道和村（居）计划生育工作者。计划生育工作是一项政策性很强，做人的思想的工作。执行者对政策的认可、较高的政策水平和管理水平是必备的素质。本案例中，政策执行者的素质不高，不仅对计生工作的精神实质缺乏深刻理解，宣传教育工作不到位，甚至受经济利益的驱使，将计生政策等同于罚款政策，将超生罚款当作创收的途径，对超生现象不予制止，甚至暗中鼓励，这与政策制定主体的原政策目标背道而驰，导致无法较为理想地实现政策目标。

4、政策执行主体与政策对象之间的沟通不畅造成政策双方对政策理解上的偏差

政策对象的利益取向、文化心理因素和文化教育程度等对政策执行有重要影响。计生工作的政策对象是城市、农村的广大育龄群众。他们，尤其是农村育龄群众受传统思维观念的束缚，重男轻女、传宗接代、养儿防老等传统观念的影响根深蒂固，使得他们对违规生育行为产生一种社区价值认同和支持力。再加上计生政策本身对政策对象的利益具有侵害性，更使得政策对象对计生政策缺乏足够的理解和认同度。在此情况下，政策执行者只采取单一的强制性行政措施遏制生育，政策宣传、解释工作不到位，更造成政策双方对计生政策缺乏统一的认识和理解，政策对象甚至对此产生抵触情绪。

四、对策与思考

1、逐步缩小目标团体的范围，生育政策向只松不紧的方向进行微调

生育政策本身可行与否是决定政策执行成败的关键因素。生育政策是一个比较敏感的社会话题，其任何较大变化都会引起生育行为的波动，并对生育工作者产生巨大压力。具体的调整方案可以是：执行国家照顾生育二孩政策，即农村一女户可以照顾再生一个。凡夫妻双方为独生子女的另一方是非计划外出生的，可生育两个孩子。待时机成熟，可在全县普遍实行“二孩加间隔”生育政策，但夫妻双方是属于计划外生育的则只能生育一孩。

采取这一调整的理由如下：第一，从可行性角度来看，我国生育政策的三个阶段的实践证明，宽松的生育政策的目标团体较小，与大多数群众的生育意愿契合度更高，所遇阻力与压力更小，从而比严厉的生育政策更能取得好的执行效果；第二，从必要性角度来看，人口多一点有利于改善人口的结构问题。据研究，“二孩加间隔”政策对于解决性别比例失调、缓解人口老龄化进程有积极的影响。人口多并不是中国现代化的主要障碍，关键是要有高素质的人力资源、合理的人口结构。所以生育率并不能成为评价计生工作好坏的唯一标准，2、计生政策的执行要从行政强制为主转向多种手段相结合

强制性行政手段虽然在“大政府”的计划经济时代取得了良好的效果，但是并不符合当代政府建立服务型政府的改革方向，和社会主义市场经济的要求，绝不是计生工作的长久之计。因此，计生政策的执行手段要从行政强制为主转向多种手段相结合的转型成为必然。多种手段相结合是指计划生育政策的执行要行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段和技术手段相结合。要从基本依靠强制性行政手段转变以宣传教育为主，通过大众传媒和群众喜闻乐见的形式，开展面向基层、面向家庭、面向群众的经常性宣传轰动，树立起农村科学、文明、进步的婚育观、家庭观和养老观；要逐步把计划生育工作从行政化转向法制化，依法办事，以法强制规范人们的生育行为，而不仅是罚款了事；要把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康，建设精神文明幸福家庭相结合。只有建立起适应社会主义市场经济体制和综合治理要求的工作机制，计划生育工作才能长期、持续、有效地开展下去。

3、建立计划生育的利益导向机制，加大对农村计划生育家庭的奖励扶持力度

建立起适应社会主义市场经济的计生政策，从某种程度上来说，就是要逐步建立和完善计划生育工作利益导向机制，通过采取对计划生育户提供小额贷款、项目优先、科学扶持、政策优惠等措施，帮助农民解决实际困难。同时要把这项政策纳入社会养老保险体系，在制度上、法律上给予保障，解决受“养儿防老”思想影响的农村群众的后顾之忧。国家计生委和各基层单位还要继续加大“关爱女孩”工程，提高农村女孩的成才机会和可能性，改变农民追求生男的心理压力和价值认同，建立起“生男生女都一样” 的示范作用，从而能动地促进和加快新旧文化的更新和转换。

4、建立起注重服务质量的全面的计划生育考核机制

计划生育政策是一项系统工程，其执行质量不能单纯以人口指标的完成情况作为考核标准。其考核重点要转变到为群众服务的质量方面，如宣传是否到位，群众掌握计划生育技术、法律知识的知晓率，对群众上环、结扎后是否上门随访的服务率，群众对避孕节育措施的知情选择率，依法行政率等方面。要强调计划生育 “以人为本”的优质服务。考核和评估各部门配合情况、领导干部重视计生工作程度和经费是否到位，计生干部自身掌握政策程度，群众对计生工作的满意程度为主，当然人口的指标完成情况也是必不可少的。

总之，在实行宽松的生育政策的前提下，我们要跳出就计划生育抓计划生育的圈子，执行手段要多样，要建立计划生育的利益导向机制，加大对农村计划生育家庭的奖励扶持力度，要建立起注重服务质量的全面的考核机制，这才能从有效地解决农民落后的生育观，从而解决中国的人口问题。

四、结语：从系统论视角看我国的计生政策？

政策系统是一个由若干相互区别又相互联系的政策子系统构成的政策巨系统，它与政策环境持续不断地进行着物质、信息和能量的交换，从而使政策系统成为一个动态、开放的系统。对政策系统的考察通常在两个层次上展开：第一层次分析政策系统内部的结构要素及其功能。首先，政策的主体系统，包括国家宏观计生政策的决策者，基层计生措施的规划者和执行者对提高政策效力的影响是最重要也最直接的。同时也不能忽视政策支持系统合反馈系统的作用。政策信息的交流有利于在政策双方中形成统一的认识，增强相互间的理解。全面的注重复务质量的考核机制为政策评估提供了标准。对计生系统考察的第二层次是分析政策系统与环境的关系。计生政策能够有效执行并较好地达到政策目标，还与生育文化、经济发展状况以及社会保障制度的实施有密切的联系。难怪有研究提倡要“跳出计划生育抓计划生育的圈子”。如果说对计生工作的就事论事实内部治疗的话，那么提高农村人口的文化素质、建立起农村的养老保险体制，加快经济发展和城市化进程等外部击破措施，对于从根本上改变农民落后的生育观，从而解决中国的人口问题有着更为重要的作用。

参考文献：

[1]唐应天.我国计划生育政策评估——以江苏省为例.中国农业大学,硕士论文.20051101 [2]宁骚.公共政策学【M】.高等教育出版社,2003

第三篇：审计失败案例

山登公司审计失败案例

1999年12月7日，美国新泽西州法官William H.Walls判令山登(Cendant)公司向其股东支付28.3亿美元的赔款。这项判决创下了证券欺诈赔偿金额的世界记录，比1994年培基(Prudential)证券公司向投资者支付的15亿美元赔款几乎翻了一番。12月17日，负责山登公司审计的安永会计师事务所同意向山登公司的股东支付3.35亿美元的赔款，也创下了迄今为止审计失败的最高赔偿记录。至此，卷入舞弊丑闻的山登公司及其审计师共向投资者赔偿了近32亿美元。山登公司是由CUC公司与HFS公司在1997年12月合并而成的。合并后，山登公司主要从事旅游服务、房地产服务和联盟营销(Alliance Marketing)三大业务。舞弊丑闻曝光前，山登公司拥有35000名员工，经营业务遍布100多个国家和地区，营业收入50多亿美元。山登舞弊案不仅因赔偿金额巨大而闻名于世，随之而来的刑事责任追究也令人侧目。2000年6月，山登舞弊案的三名直接责任人Cosmo Corigliano(前首席财务官，加入山登公司前曾任安永的注册会计师)、Anne Pember(前主计长，加入山登公司前曾任安永的注册会计师)和Casper Sabatino(会计报告部副总裁，会计师)对财务舞弊供认不讳，同意协助司法部门和SEC的调查，并作为“污点证人”，以将功赎罪。2001年2月，新泽西州联邦大陪审团除了对他们三人提出舞弊起诉外，还对山登公司的前董事长兼首席执行官Walter Forbes和前首席运营官Kirk Shelton提出证券舞弊、财务舞弊、电信舞弊、邮政舞弊、虚假陈述和内幕交易等多项指控，若罪名成立，Forbes和Shelton将面临着10至20年的铁窗生涯。2002年11月，新泽西州检察官Christopher Christie宣布对安永的两名主审合伙人 Marc Rabinowitz和Ken Wilchfort以及一位审计经理提出舞弊起诉，指控他们严重渎职，对舞弊视而不见，并为山登公司的舞弊行径提供了便利。2003年4月24日，SEC对安永的这两名主审合伙人做出禁入裁决，禁止他们在4年内为上市公司提供审计服务。迄今，在山登舞弊案中被正式提出刑事指控的人员多达8人，被传唤的其他相关人员更是不计其数，这在安然事件之前是极为罕见的，显示出美国司法部门惩治舞弊的决心早已有之。

整合中发现的秘密

根据CUC公司与HFS公司签署的“对等合并协议”，山登公司成立后的第一届经营班子由合并双方的原高管人员组成，第一任首席执行官和首席财务官由HFS公司的Silverman和Monaco出任。为了实现合并的协同效应，以Silverman为首席执行官的经营班子在山登公司成立后，立即对CUC公司和HFS公司的经营业务和管理架构进行整合，其中包括对财务报告体系实行一体化管理。1998年2月下旬，Silverman决定，财务报告的编制改由HFS公司的首席会计官Scott Forbes负责合并报表的编制。在双方共同商讨1997合并报表的编制事宜时，Shelton要求将CUC公司与HFS公司合并中所计提的5.56亿美元“重组准备”中的1.65亿美元转回，作为1997的利润，并声明这种做法是CUC公司沿用已久的惯例，且安永的注册会计师一直认可这种做法。这一明显有悖于公认会计准则的做法使Scott对CUC公司过去的经营业绩产生怀疑，因为在合并前，CUC公司并没有披露以往有许多利润来自重组准备的转回。Silverman对CUC公司没有告知以前采用一些有违会计准则的做法，从而误导了HFS公司对CUC公司盈利能力的判断表示强烈不满和抗议，并责成立即对重组准备账户展开全面调查，并聘请德勤会计师事务所协助调查。经过四个月的调查取证，特别调查组在8月28日向SEC提交了一份长达280页的调查报告，详细说明了CUC公司的财务舞弊手法及其影响。调查结果表明，为了迎合华尔街的盈利预期，CUC公司主要通过6种伎俩进行财务舞弊：利用“高层调整”，大肆篡改季度报表；无端转回合并准备，虚构当期收益；任意注销资产，减少折旧和摊销；随意改变收入确认标准，夸大会员费收入；蓄意隐瞒会员退会情况，低估会员资格准备；综合运用其他舞弊伎俩，编造虚假会计信息。通过上述造假手段，CUC公司在1995至1997年期间，共虚构了15.77亿美元的营业收入、超过5亿美元的利润总额和4.39亿美元的净利润，虚假净利润占对外报告净利润的56%。下表列示了山登公司1995至1997年的财务舞弊对其经营业绩和财务状况的影响程度。

山登公司审计失败的警示

山登公司会计造假影响范围之广、判决程度之严，在美国上市公司财务舞弊史上堪称一绝。安永的注册会计师连续多年为山登公司的前身CUC公司严重失实的财务报表出具无保留意见的审计报告，构成了重大的审计失败。从审计的角度看，安永对山登公司的审计失败给世人留下两个深刻的警示。

1.实质独立固然重要，形式独立也不可偏废

山登舞弊案的一个显著特点是，主要造假责任人与安永有着千丝万缕的关系。已认罪等待判决的3个主要财务负责人中有两人在加盟CUC公司之前都是安永的注册会计师。参与造假的其他2个财务主管也都来自安永。山登公司董事会特别调查小组提交的报告表明，CUC公司的关键财务岗位有6个，其中首席财务官、主计长、财务报告主任、合并报表经理均由来自安永的注册会计师把持，也正是这四个前安永注册会计师占据了CUC公司关键的财务岗位，直接策划和组织实施了财务舞弊。这4名造假者熟悉安永的审计套路，了解安永对CUC公司的审计重点和审计策略，更具隐蔽性和欺骗性。

安永的主审合伙人和审计经理由于与Corigliano等人曾是同事关系，特别容易放松警惕。在审计过程中虽然也发现了财务舞弊的蛛丝马迹，但往往被这4位“前同事”所提出的解释和辩解轻易化解。而且，当HFS公司的高管人员对CUC公司1995至1997年的会计处理(主要是将合并准备转回作为利润)提出质疑时，安永的合伙人Robinowitz却百般为其辩解，试图寻找合理的借口。独立性的缺失由此可见一斑。

山登舞弊案表明，注册会计师不仅应保持实质上的独立性，还应当重视形式上的独立性。诚然，实质重于形式，但在独立性问题上，忽略形式就可能导致实质的偏差。注册会计师“跳槽”转而投奔审计客户，不论在美国还是在其他国家都是司空见惯的，随之而来的问题是，注册会计师能否与这些摇身一变成为客户财务主管的“前同事”保持超然独立?会计师事务所在这种情况下因独立性受到潜在威胁应否回避?对于这些问题，大部分会计师事务所的答案都是否定的，理由不外乎是事务所的内部质量控制体系能够确保注册会计师保持实质上的独立性。然而，会计师事务所私下也不得不承认，这种由同事关系转化为客户关系的事实，往往有损于注册会计师形式上的独立性。形式独立的缺失，甚至会导致审计失败，山登舞弊案及安永的审计失败就是最好的例证。

2.密切的客户关系既可提高审计效率，亦可导致审计失败

与客户保持密切关系，是多数会计师事务所的经营策略。然而，密切的客户关系可能是一把双刃剑，既可提高审计效率，亦可导致审计失败。辩证地看，与客户保持一种长期稳定的密切关系，既有助于增进注册会计师对客户所处行业和经营业务的了解，也有利于注册会计师判断客户的高管人员和内部控制是否值得信赖，进而提高审计效率。此外，密切的客户关系既可能淡化注册会计师应有的职业审慎和职业怀疑态度(如CUC公司存在着数百笔没有任何原始凭证支持的会计分录，安永的注册会计师竟然一笔也没有发现。又如，对于

Corigliano就一些异常会计处理方法的解释，安永的会计师往往也偏听偏信)，也可能使会计师偏离超然独立的立场(如安永的主审合伙人居然为CUC公司将合并准备转作利润的做法进行辩护)。过分密切的关系甚至会导致审计失败。独立审计要求会计师事务所与客户的股东和高管人员保持一定的距离，否则，独立审计就失去意义。然而，长期稳定的工作关系，最终使安永与CUC公司“荣辱与共”，这或许是导致安永审计失败的重要原因之一。与安然、施乐和世界通信的审计失败一样，安永对CUC公司的审计失败迫使人们反思这样的一个问题：应否要求会计师事务所实行定期的强制轮换(Compulsory Rotation)，以防止它们与客户之间的关系过于密切?

锦州港——KPMG 追溯调整1995-2001年年报，在中国上市公司整改史上创下追溯时间之最。锦州港最终沦为ST。

2002年下半年至今，对于锦州港（600190.SH）而言，真是多事之秋。

4月8日，锦州港发布《董事会风险提示公告》称，毕马威华振会计师事务所拟对本公司2002财务会计报表作较大调整，虽然尚有待于对未决事项进一步确认，但初步调整意见可能会将公司2002净利润调至微利甚至亏损，股东权益合计低于公司注册资本。请投资者注意投资风险。

一位资深注册会计师向记者表示，股东权益低于注册资本的含义是每股净资产低于股本面值，也就是低于一元人民币，按照有关规定，出现上述情况，上市公司将被ST。

十年老账引爆危机

此次毕马威华振对锦州港2002年年报实施重大调账，可以算是锦州港的第三次了。在之前不到半年的时间内，锦州港曾两度调整会计数据。

2002年10月，财政部检查发现，锦州港在2000年及以前多确认收入36717万元；公司还将应计入财务费用的利息支出予以资本化，少计财务费用4945万元；同时，由于工程完工转入固定资产不及时，折旧计提起始月份不准确及港口设施、设备资产分类不适当等导致2000少计提折旧780万元，相应的少计主营业务成本等780万元。此外，公司对在建工程确认不准确，1998年至2000年多列资产11939万元。

按照财政部限期整改要求，以及指出的这些问题，锦州港对2000年及以前会计报告进行了追溯调整，并对2002年第三季度报告进行更正。

锦州港在第一次调账后，净资产由原来的14.51亿变为10.58亿元，每股净资产为1.12元，净利润为3474万元。

2003年2月11日，锦州港在前次初步整改的基础上，再次对以前会计核算情况进行彻底清理整改：调减1998年至2000年虚增收入约985万元；调减虚列账面货币资金3858多万元；调减虚列在建工程814万多元；调整1997年及以前应计入费用或损失而计入其他应收款2348多万元，计入公司的净资产中。调整以虚增货币资金冲减的其他应收款3687多万元。进行这些调整使公司净资产减少8846多万元。

其实明眼人都能看出，锦州港二次调账后已经徘徊在ST边缘，公司净资产减少至9.5亿多，每股净资产降到1.01元。

锦州港董事会秘书高鸿敏坦诚，“这些问题并非一朝一夕形成的，大多是十年老账的积累，公司有意把这些历史遗留问题统统解决，这样轻装上阵也有利于今后主营业务的发展。”

高接着表示：“公司正在与毕马威会计师事务所协商，很有可能会把目前9.5亿多的净资产与两千多万的净利润再次向下调整，主要原因是公司在1997年（10派3元）与2000年（10送4转增1股）的分红送股时，把原先虚增的利润分出去了，由于多分的利润不可追回，初步的方案是调整未分配利润、资本公积等项目，未分配利润可能出现负值。”

据知情人士透露，锦州港可能还会采取调整生产减值准备、坏账与补齐折旧等措施，经过这三次底朝天的调账，公司的会计数据应该基本上没有问题了。

主业稳健上升

锦州港一位老员工曾告诉记者，公司十年前的许多领导已经不在其位了，公司会计信息造假并非全是现有领导班子的错。目前公司主营业务经营十分稳健。

据了解，公司2002年前三季度主营业务收入为2.42亿元，而2001年全年的主营业务

收入是2.86亿元，业绩保持稳步增长势头。

高鸿敏表示：“扣除目前调整因素，公司每年利润保持增长，同比主营利润还创新高。目前公司只要按部就班地保持现状，业绩就相当不错。”

据查实，锦州港2001年吞吐量为1200万吨，2002年吞吐量达到1400万吨，2003年第一季度吞吐量高达400多万吨，全年预计超过2002年的业绩。

有关会计专家分析，从锦州港的预警公告看，可能会出现两个结果：一是公司接受毕马威华振会计师事务所调账，戴上ST帽子；二是公司不接受调账，毕马威华振可能出具保留意见的审计报告或否定意见的审计报告，最终公司还得停牌再进行账务调整，ST科龙就是一个很好的例子。

华夏证券一位研究员指出，锦州港接受毕马威华振会计师事务所意见，共同调账的可能性较大。“按照目前的经营情况，如果今年被ST，锦州港不排除有明年摘帽的希望。”(21世纪经济报道)

施乐公司——KPMG

第四篇：追问上海社保案

追问上海社保案：大上海的转型轨迹

21世纪经济报道 2010-12-25 00:32:29 核心提示：那段时间是马勒别墅近百年历史上最神秘的时期，调查组的结果不仅将涉及这座城市的十数位党政要员的刑罚，数十亿资金的去向，甚至将追问到强势政府模式的本身。

在上海市延安中路和陕西南路拐角处，有一栋北欧风格的建筑——马勒别墅。这是一座改变大上海历史轨迹和重塑上海城市性格的地标。

4年前，2006年9月末,高思齐第一次踏进马勒别墅，其时上海社保案已经明朗。高思齐作为邻省的纪检机关骨干，是陆续补充的中纪委调查组成员之一，负责调查陈良宇及其亲属名下的所有房产，并约谈陈在上海国企圈内的“高尔夫球友”。

这个中纪委调查组正是上海进行“社保转型”的外力，其成员从2006年6月开始陆续入驻马勒别墅，这栋地标建筑也随即进入了长达两年的闭门歇业期。

那段时间是马勒别墅近百年历史上最神秘的时期，调查组的结果不仅将涉及这座城市的十数位党政要员的刑罚，数十亿资金的去向，甚至将追问到强势政府模式的本身。

时至今日，马勒别墅四周的戒备早已散去。但当年从这里发出的对大上海地毯式的检查，给这座中国最大的经济城市提供了刻骨转型的可能。

“富人俱乐部”新管家

变革来得很快，也可以称为上海速度。

社保案发不到半年，2007年1月，一家名叫长江养老保险股份有限公司的筹备组低调成立。

彼时中纪委调查组的工作还未结束，高思齐的同事们、来自审计署成都特派办的人员刚刚完成了针对企业年金和社保基金的所有审计，正准备离开上海。针对年金受托管理的变革就开始了。

“我们办案组当时听到这个消息的时候，都觉得上海作为大都市的自我愈合能力很强。”高思齐回忆说。在这个筹备组当中，有上海保监局、金融办、国资委的成员，上海年金中心和浦发银行社保部的旧人，也有一位清秀干练、即将走到台前的女董事长，马力。

所谓企业年金，即企业补充养老保险金，大都是手有余钱的国资和外资企业为职工缴交的第二份养老保险。相比起更带有普遍性和强制性的基本养老保险，企业年金覆盖面十分有限，往往被称为“富人俱乐部”。

自1995年推进企业年金缴交以来，部分沿海城市都采用了“经办模式”，即由政府下属相关社保部门（或其直属年金中心）进行托管和运营。

2007年的年金制度变革是上海社保案后制度层面的最大变革，它试图把在政府手中管理10年之久的企业年金整体交回市场。

2006年9月，即中纪委调查组进驻马勒别墅2个月后，劳动和社会保障部就紧急下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，明确企业年金计划必须要由具备企业年金基金管理资格的机构管理运营。

换言之，不仅上海年金中心托管的189亿元企业年金，彼时全国上千亿规模的企业年金都必须开始寻找具备管理资质的机构。

这样的方案与高思齐们的调查结果有直接关系——根据他们审计得出的结论，正是由于社保资金和企业年金资金的行政管理、投资管理、收支管理都集中在同一个账户，且缺乏相应的监管，才使祝均一等官员得以分三次将32亿元的企业年金挪用，其中最后一次挪用甚至没有任何法定程序。

“其实我们调查官员和国企一把手的重点就两个，一是房产来历是否正常，这是他们贪污的收益，房产最值钱，也隐蔽；另一个就是有没有运用公权力，把国家的钱借给私人去用，这是他们贪污的手段，国家的钱往往缺乏监管，一旦借出去收益又很大。”高思齐回忆说，最后落网的大部分官员都属于这两种情况，比如陈良宇两者皆有，祝均

一、王成明等属于第二种，殷国元、朱文锦等是第一种典型代表。

2007年初，上海社保有两条路径，方案之一是“前后分开”，年金旧账问题在政府指导下，分期分批清理；而新的企业年金则完全市场化，按照企业年金相关办法交给市场化主体运作。方案之二，则是直接、全面移交给一家养老金公司（充当受托人和投资管理人）。

最终，政府力量的出面，使得看似操作困难的后一种选择以超乎寻常的速度得以达成。3个月后，2007年4月12日，长江养老就结束了筹备期，第一次股东大会在上海某五星级酒店召开。

长江养老一诞生，就以5亿元的注册资本金，189亿元的托管资金量，拥有受托人、投资管理人和账户管理人三张企业年金牌照，成为国内体量最大的养老保险公司。

这个巨无霸的构成也充满了国资要素。长江养老的股东们大都来自于上海本土的重量级国字号企业，也就是原上海年金中心的客户。其中包括上海国际集团，宝钢集团，上海世博集团，上海机场集团，锦江国际集团等等。唯一的外来和尚是第二大股东太平洋资产管理有限公司，太平洋保险集团子公司。

作为劳动和社会保障部的评审专家，郑秉文目睹了长江养老的诞生。

“上海模式的诞生，是由其现实基础决定的。”郑秉文认为，“上海在社保案之后，也有体制创新的内在需要。”

相比于将企业年金交回市场，基本保障作用更为明显的社保基金变革则幅度有限。在社保案之后，上海在社保基金财政专户上，分别设立收入户、财政专户、支出户，将社保基金账户分设为从一户管理转为三户分开管理，并宣布成立社保基金监督委员会，用于监督收支情况。

挪用前史

上海社保局对企业年金的管理体制曾四次嬗变，但始终没有引入一个较好的基金治理结构。相反，在地产股市等资产投资诱惑下，屡屡被政府挪作他用。

1995年，企业年金作为部分企业的补充养老金开始缴纳。以1998年为分水岭，上海原劳动局和社会保险管理局合二为一，祝均一走马上任第一任局长，社保基金和企业年金的管理大权全部集中于同一个行政体系。

祝均一的商业嗅觉在早年就显现无疑——他在从政之前就先闻名于上海企业界，其光辉历史颇有马胜利般的奇幻色彩，在上海春雷电讯厂的经营事迹屡屡被写成官方通讯广为传播。

2002年，上海社保中心和上海年金中心在上海社保局旗下登记成立，但“两金”（社保基金与企业年金）长期混用的局面依然，管理体制和决策程序没有任何变化。

正是这笔掌握在年金中心的巨额资金，构成了彼时年仅35岁的张荣坤一系列资本运作的本金。根据本报当时的率先披露，张荣坤的“第一桶金”正是以八份资金协议低成本“借用”了巨额企业年金，其中七份《资金运营协议》共涉及30亿元的委托运营本金及收益，另一份《委托贷款协议》则涉及4.5亿元的委托贷款本金及收益。

这30多亿企业年金的去向，扯开了张荣坤的私密之网。张荣坤在熟识上海政界要员之前，经商业绩乏善可陈，仅仅做过一些外贸生意，对期货生意略有涉足。通过先结识上海国企的部分高管之后，张荣坤慢慢编织起包括祝均

一、秦裕以及陈良宇这样的政治网络，最后得以“借鸡生蛋”。

纵使不借给张荣坤，在资产价格开始猛涨的年代里，这些掌控在社保部门的资金也早有挪作投资的先例。

90年代初，由隶属上海市劳动局的“上海市退休费统筹管理所”划拨出1亿元资金创立申宝公司，利用“部分结余”投资房地产。1993年，上海市社会保险管理局成立，取代了原上海市退休费统筹管理所，但申宝公司也相应划转上海市社会保险管理局，其行政管理与商业运营一体化的结构仍未改变，政企不分、亦官亦商的结构依然未有改变。

“这些官员的腐败只是一个结果，主要是体制原因和外部资本诱惑太大。”高思齐认为。他们当时根据已经控制的张荣坤等人，摸清了陈良宇的“高尔夫球友”圈子，这位喜好高尔夫并引入大师赛的时任上海“一哥”，球友集中在企业界，且大都是国企要员。“比如某个公共交通领域上市公司的负责人，我们就数次约谈过。”

为了扩大对陈良宇“高尔夫球友”等圈子的调查，2006年10月底中纪委再次在邻省抽调了一批数十个办案人员，驻扎地点也从马勒别墅和街对面的城市酒店，扩展到了东湖宾馆和邻近的昆山市。

类似的事件在美国触发了体制修复。1963年发生的恶性“斯图特贝克事件”最终导致1974年里程碑式的《雇员退休收入安全法案》的诞生，该法案对企业年金的信托形式做了严格的强制性规定，明确要求养老计划的所有资产都须以信托形式由一个或多个受托人持有。

市场化艰难变奏

2009年，长江养老股东易主,此时距上海社保案宣判落定已一年。

太保与太平洋资产管理公司合计持有长江养老51.753%的股份，长江养老的注册资本上升至7.87亿元。“换股东的影响不好评价，”一位长江养老的竞争对手语出谨慎，“虽然不一定是出于市场逻辑进行的调整，但是从结果来看，太保控股可以使得长江养老走更专业化的路径。”

在上海国际控股时期，长江养老从成立时189亿元的受托年金总额，上升到了240亿元。新增的企业客户除了烟草集团、电力集团等国企之外，还获得了两家民企高校的青睐。

值得一提的是，长江养老负责人马力的丈夫也同样是上海金融系统的显要人物，曾经历任浦发银行董事长、上海金融办负责人等。在长江养老2009年财务报表附注中，明确列出了两人的夫妇关系，并将与之相关的浦发银行列为其他关联方。双方之间存在有托管费、房屋租赁费、存款利息收入、网店服务费等总和为千万元左右的关联交易费用。

尽管得到了市场的部分认可，但长江养老始终没有获得盈利，根据其利润表，长江养老2008年利润总额为负1500余万元，2009年略有好转，为负560万元。

“这个业务增长速度确实不快，”郑秉文坦承,“主要原因是整个市场一直做不大，总体量增长太慢，以至于全行业亏损。”

在长江养老成立之前，2006年1月至6月份，仅有的两家专业养老保险公司平安养老和太平养老，其业务量都为零。其后的发展也并不乐观，郑秉文11月参与第二批获得年金资格的20余家金融机构审核，发现他们几乎全部亏损，根据郑的观察，如果税收优惠政策没有大的突破，相当部分可能退出市场。

“我记得之前曾经有人预测，中国企业年金市场到2010年会达到1万亿的规模，但是现在才区区2500亿，差得远。”郑秉文说，现在年金市场的最大任务就是如何促进发展的问题，要配合一些税收优惠的政策，尽快把供给方的资金量做大，“不能搞成一个只有垄断国企才参与的‘富人俱乐部’”。

2009年底，是劳动和社会保障部设定的“企业年金过渡计划”的终止时间。从2010年开始，所有的企业年金将开始一个完全市场化选择的时期，这也将考验长江养老后续获得企业客户的能力，以及走出上海成为真正意义上全国性养老保险公司的能力。

（应采访对象要求，文中高思齐为化名）3

第五篇：上海社保基金案（精选）

上海社保基金案

简介

2006年7月17日，上海市劳动和社会保障局局长祝均一因涉嫌违规使用32亿元社保基金而被隔离审查，涉案金额达百亿人民币的上海社保基金案也随之浮出水面。据称，中央已经派出超过百人的调查组常驻上海，以图彻查此案。上海社保局历年来违规、违法操作的内幕已经显露出来。

上海政府部门集社保资金行政主管与投资运营人为一身，即便在社保资金法制监管、市场运营呼声日高的今天，也未有实质性改变。在祝均一案发前，上海社保基金只受到过风险提示之类的温柔警告，而祝均一在投资屡屡失误、烂账频生的情况下能够八年如一日地掌管上海百姓数百亿元的活命钱，并以企业年金的形式将投资触角伸向房地产业、上市公司、民营公司，显然并不仅仅是因为祝均一能量大，而是祝均一所代表的庞大利益群体能量极大。以上海社保中心的主要投资运作平台之一，民营企业家张荣坤旗下的福禧投资公司为例，能够“虎口脱食”，动用社保基金成功地收购政府所持上海路桥发展股份有限公司(下称上海路桥公司)99.35%的股权，从而获 上海社保基金案得沪杭高速公路上海段30年的收益权，进而成为“公路大王”，获得中国经济中枢地带之

一、最富商业价值的数条高速公路运营收费权，这绝非向民资开放市场这么简单。这一利益集团的蚕食路径，形象地向所有人展示了一块无人真正拥有产权的庞大资产的“冰山融化”过程。年轻的张荣坤之所以能够大把拆借这些有着严格使用规定的年金，依靠的无非是权钱交易之道。无论是祝均一的落马还是王成明、韩国璋被双规，均与社保资金违规拆借给福禧投资有关，而为福禧提供便利的祝均一在这个过程中收受了巨额好处费。不仅福禧，还有一些房地产公司也通过种种关系可以从社保借到钱，这里当然需要给相关人员一定的回扣。自从祝均一案发后，曾经充当房产公司和社保之间的资金掮客，有如惊弓之鸟。

福禧有案可查的银行贷款高达88.59亿元，目前尚不清楚这些借款是否包括上海年金中心的委托运营资金，而这些银行借款大都来自工行上海分行，而工行上海分行是上海社保资金主要的协议存款银行。揭开上海社保基金案

2006年，上海社保窝案”震惊海内外。2007年3月2日，]新华社发布了上海社保案，披露了上海社保局原局长祝均

一、上海市宝山区原区长秦裕等9名党员干部严重违纪并涉嫌犯罪等事实。上海“公路大王”张荣坤从这些官员手中套取近60亿元资金时，用针孔摄像机将“贿赂”这些官员的丑行录了下来，这成为“上海社保窝案”的突破口。办案人员在审查时发现这些录像带和张荣坤所攫取的金钱都与一个美女有关，这个美女名叫卢嘉丽（化名）。于是，一个“职业高官情人”惊曝在世人面前…… 模特甘当情人折翅后蛰伏上海

卢嘉丽1975年出生在江苏镇江，自幼练习舞蹈，形象气质极佳，颇似香港演员张曼玉，很快被上海一家文艺团体相中，后来，卢嘉丽结识了时任上海市核电办主任、上海华发核电公司总经理杨忠万，并做了他的情人，在杨忠万因为贪污千万东窗事发后，卢嘉丽为了保全自己，向专案组交代了自己所了解的情况。据此，专案组很快查清了杨忠万的贪污事实。东山再起瞄准祝均一

2001年底，卢嘉丽挖出了一个有“价值”的人物：上海沸点投资发展有限公司董事长张荣坤。两人一见如故，经过密谋，他们决定联手捞钱，张荣坤负责寻找猎物，卢嘉丽负责公关，然后由张荣坤给予丰厚的提成。他们瞄准的第一个目标就是时任上海社保局局长、党组书记的祝均一。祝均一1951年生，掌管上海社保基金逾十年，手里掌管着100多亿的资金，如果能从他手中套取一点出来“借鸡生蛋”。那种收益将是非常可观的。在和卢嘉丽密谋后，张荣坤成立了福禧投资集团，亲任董事长，开始涉足公路业。2002年10月，上海路桥发展股份有限公司向外招标，决定出让公司股权，该公司拥有沪杭高速上海段30年的收费经营权，资产总值35.5亿。当时张荣坤的福禧投资集团只有5亿资金，根本无法夺标。在招标会之前，张荣坤给祝均一准备了一份特别的厚礼。那天，祝均一在上海市郊参加政府官员和企业家的联谊会，晚上早早回到房间休息。没想到，一推开房门，一个身披薄纱的美女款款向他走来。祝均一定睛一看，不由得大惊失色———坐在他面前的美女，竟然酷似著名影星张曼玉，那是他的心中偶像啊！他欣喜若狂地走近卢嘉丽……

祝均一和卢嘉丽的这个激情之夜，使祝均一与张荣坤的关系发生了质的变化。祝均一所掌管的上海社保基金，几乎成了张荣坤的私人钱库。2003年初，张荣坤一举拿下上海路桥发展股份有限公司99.35%的股权，总值35亿名不见经传的上海“公路大王”张荣坤，由此横空出世。

“性贿赂”撂倒官员一片

上海社保基金案为了铺开关系网，卢嘉丽利用美色，同时开设了一个模特经纪公司，在这个外衣的掩盖下，暗地为官员介绍演 员、模特和艺人。当然，为了掌握这些官员的把柄，每当他们在进行性交易时，-卢嘉丽都会用针孔摄像机将整个过程拍下来。2006年，上海市政府办公厅原副秘书长、后任宝山区区长的秦裕在卢嘉丽的陪同下，到巴黎旅游，卢嘉丽给秦裕介绍了一个法国女演员陪侍。中国官员在巴黎“买春”的消息在法国被披露后，引起一片哗然。很快，负责秦裕法国之行的张荣坤的福禧投资集团浮出了水面。检察机关决定对张荣坤进行彻查。张荣坤为减轻罪行，将卢嘉丽给他的录像带交给专案组，并将责任推到卢嘉丽身上，从此揭开上海社保基金惊天大案。上海市劳动和社会保障局局长祝均一，上海市宝山区区长秦裕，上海市委副秘书长兼办公厅主任孙路一，上海电气集团总公司董事长王成明等9人相继被立案侦查。2006年9月，刚上任2个月的国家统计局局长邱晓华因为涉嫌重婚罪等罪名落马。邱晓华的落马和卢嘉丽也有着一定的关系，他在上海也成为了卢嘉丽用美色来贿赂的对象。影响力

上海社保基金案之所以会成为社会关注的焦点：一是涉案金额巨大；二是发生在关系国计民生的社保领域，社保基金是老百姓的“保命钱”；三是众多官员牵涉其中，中央查处此案的阵容非常庞大。

该案反映出了我们在公共基金管理方面存在的一些问题。据不完全统计，1998年以来，全国清理回收挤占挪用社保基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。如何建立社保基金征缴、管理、发放的科学运营模式，如何建立有效的监管机制和公众监督机制，已经成为当下中国社保问题的燃眉之急。上海社保基金案发生后，有关部门迅速做出反应，在日前召开的全国劳动保障系统纪检监察工作座谈会上，劳动和社会保障部、监察部表示将建立专项检查制度，每年组成联合检查组，对部分省市社保基金征缴、支付、管理和发放情况进行专项检查，并直接对市县进行抽查。

改革当前社保基金的管理机制，进一步提高社保基金的安全性和收益性，不仅是保障广大民众老有所养的需要，也是维护社会稳定、促进社会和谐的必要之举。2006十大反腐案：上海社保基金案居首

2006年8月9日，上海市劳动和社会保障局原局长祝均一在上海市人大十二届常委会第二十九次会议上被正式免去局长职务。祝均一落马问题涉及到老百姓的保命钱：违规拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗下的福禧投资公司用于收购沪杭高速公路的权益。在此次会上，上海市市长韩正透露，上海市劳动和社会保障局社保基金监管处原处长陆祺伟、上海电气集团原副总裁韩国璋也在接受调查。

8月24日，有关部门在对上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金问题进行核查中发现，上海市宝山区原区委副书记、区长秦裕涉嫌严重违纪。”

9月24日，上海市原市委书记陈良宇因涉及上海市劳动和社会保障局违规使用社保资金、为一些不法企业主谋取利益、袒护有严重违纪违法问题的身边工作人员、利用职务上的便利为亲属谋取不正当利益等严重违纪问题被免职。

10月20日，张荣坤担任董事长的福禧投资控股有限公司发布公告称，“接到有关司法机关的通知，张荣坤董事长已被依法逮捕”。

10月19日，国家统计局新闻发言人李晓超说，有关部门在调查上海社保资金案中，发现国家统计局原局长邱晓华涉嫌严重违纪，中央纪委正在对其进行审查。警示

上海社保基金案随着上海社保局局长祝均一被隔离审查，福禧投资董事长张荣坤被限制自由配合调查，上海电气董事长王成明、副总裁韩国璋被双规，这起牵连甚广的重大腐败窝案、串案的黑幕正被层层揭开，其中的灰色资金链条的核心联结也逐步清晰起来。

当2002年3月，30多岁的苏州青年张荣坤以32亿元拿下沪杭高速上海段30年收费经营权时，其掌控的福禧投资顿时成为上海滩颇具神秘色彩的民营企业，一位资深投资人士当时曾作出如是评判：“没有背景不可能短时间内在垄断领域这么如鱼得水，张荣坤可能是某个利益集团的代理人。”

之后的两三年，张荣坤接连大手笔投资高速公路，到去年6月，福禧投资参与管理的公路里程已达200公里，总投资超过100亿元，财大气粗和手眼通天令同行且惊且妒。2004年张荣坤的福禧投资挤身上海电气改制，最终出资9.6亿元持有8.15%的股权成为第二大股东，更令投资界许多人士大跌眼镜。

然而随着7月17日上海社保局局长祝均一因为违规拆借社保基金而案发被查处，人们一下子看清了撬动张荣坤神速崛起的那根杠杆——社保资金；那个更加神秘的支点——失去监督的权力，相信也将随着调查的深入而浮出面。上海社保基金案波及地产业 十余家房企受牵连

社保基金是老百姓的血汗钱，困难职工、弱势群体的保命钱。因此全国社会保障基金理事会理事长项怀诚多次强调，社保基金投资最根本的方针就是“安全至上、控制风险”。在金融工具多样化、风险控制很严格的发达国家，此类基金也仅仅是投资于房地产证券，比如REITs（房地产投资信托基金）或者房地产抵押证券等，而不是直接投资房地产和基建等风险较高的项目。

不过，在上海，社保基金大规模投资房地产已是公开的秘密。据了解，早在上世纪90年代前期，上海社保基金即因投资房地产等行业而出现亏损。1994年市政府颁行的《上海市城镇职工养老保险办法》第四十一条规定：“养老保险基金的增值运营委托上海浦东发展银行进行。”此后，政府一度将全市社保基金交由浦发行社保部经营，高峰时总金额超过100亿元。政府这样做的目的，是为了社保基金投资能终止亏损并设法增值，因此，通过银行托管方式进行房地产投资，当年情况下并没有违规。此种做法直到1999年浦发行上市前夕才有所变化，当时该行与上海社保局达成协议，将受托社保基金划转到社保局，并约定三年的过渡期。浦发行委托经营结束后，上海社保基金就没有再直接进行房地产投资了，但仍然以委托贷款的方式进入房地产行业。2003年6月严控房地产信贷的央行“121文件”出台之后，银行对房地产企业的贷款审批大大收紧。央行“121”明确要求，申请银行开发贷款的房企，必须“四证齐全”，否则免谈。“四证”指的是《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》及《施工许可证》。但社保贷款往往只要求房企出示“一证”或“两证”，这就是为什么2004年前后上海房企会一窝蜂地涌向社保基金的原因。与此次社保案牵连甚深的上海电气（2727.HK），其母公司上海电气集团本身就成立了房地产公司。此外，房地产巨头朱孟依控制的珠江投资，2004年投入人民币约9亿元，获得上海电气近10％股份，成为其第二大股东。近日记者曾询问珠投旗下的珠江地产上海公司高层，对方表示公司与此案没有任何关系。能够得到社保基金“青睐”的企业，大都和政府关系非常密切，比如上海某家知名房企，是原国有企业转制的，就顺利拿到数亿元的贷款。而罗康瑞与上海市政府关系之融洽，当地政界及地产界无人不晓。企业职工养老保险基金是每一个缴费者的“保命钱”。截至2005年底，我国各项社保基金规模已超过1.8万 上海市委书记陈良宇，涉案主要人员亿 元，其中地方社保占据主体地位。但由于目前还没有一个系统的法律法规对地方社保进行规范，加之全国社保对地方社保不存在监管与隶属关系，一些地方社保资金突破国家所规定的投资范围，涉足高收益投资领域，不可避免地带来高风险，屡屡导致重大损失。继2002年广州市8亿多元社保基金被挪用曝光之后，成立8年的上海市劳动和社会保障局从2006年7月底开始陷入有史以来我国最大的一场社保弊案漩涡之中。由中纪委清查上海违规用地引发的上海社保案件正在牵连越来越多的机构，上海市劳动和社会保障局局长祝均一等多名官员被免去职务并被纪委部门双规。8月21日出版的《财经》杂志指出，尽管司法程序尚未展开，外界难明就里，但上海社保局历年来违规乃至违法操作的内幕，已被揭开一角。长期以来，上海政府部门集社保资金行政主管与投资运营人为一身，即便在社保资金法制监管、市场运营呼声日高的今天，也未有实质性改变。这一超强垄断的现实，既构成上海社保之于全国社保的案例意义，在很大程度上也是今日乱象之源。参考资料

[1] 2006十大反腐案 http://news.21cn.com/domestic/shiyong/2006/12/27/3077647.shtml [2] 上海社保基金案波及地产业http://

大案反思录之2006年上海社保基金挪用案

2010-02-09 19:45 2006年上海社保基金挪用案，是指在2006年中国上海市部分政府官员因挪用社会保障基金为私用的案件，以及由该案件牵扯出的其他案件的总称。目前已知的涉案人员有中共中央政治局委员、上海市市委书记陈良宇、上海市宝山区区长秦裕、上海市社会保障局局长祝均一，国家统计局局长邱晓华等。

该案件是中华人民共和国21世纪第一起涉及中央政治局委员的重大腐败案件，其所牵连之人远不止以上三四人。

起因

2002年，神秘富豪张荣坤突然崛起于上海商界。上海市政府以32.07亿元人民币的价格，将国有的上海路桥发展有限公司的99.35%股权出售给了当时尚不知名的福禧投资有限公司，这意味着福禧的实际控制人张荣坤一举获得了沪杭高速公路的30年经营权。此后，张荣坤又先后以高价竞拍得嘉金高速公路25年的经营权。到2005年，张已控制了200公里的收费公路使用权，并入股上海电气集团，成为其副董事长。张还在华安基金中占有40%的股份。2005年，他以49亿元资产名列《福布斯》中国富豪榜第16位。但在2002年以前，张荣坤毫无知名度，没有任何出彩的从商经历。

但不为人所知的是，张的启动资金全部来自上海社保基金。根据中国中央政府的要求，任何人不得挪用社保基金。

1990年，张荣坤在江苏创立沸点投资发展有限公司，注册资金3000万元人民币。2000年，又在上海设立上海沸点投资发展有限公司。2002年初，福禧投资控股有限公司在上海成立，注册资本10亿元。从2002年到2006年6月30日，福禧投资控股有限公司资产猛增，达到136.2亿元。事件的发展

2005年底，香港著名经济学家郎咸平接到神秘爆料，称张荣坤的资金来源有问题，郎随即进行调查，发现属实，准备在上海电视台财经频道的财经郎闲评栏目中加以揭发。郎旋即遭到上海市政府的封杀，该档节目也于2006年2月被取消。

2006年初，在原上海市委书记、现任国务院副总理黄菊被查出患有癌症，不得不离职休养后，中共中央开始调查上海社保基金案件，中纪委于6月派出调查组进驻上海，并于7月初将上海财政局长刘红薇调往财政部，以原上海审计局长葛爱玲接任，对社保基金帐目进行审计。

7月17日，张荣坤和上海市社保局长祝均一被勒令接受调查。在调查中，调查组发现张荣坤涉嫌非法取得上海电气和华安基金的股权，8月中旬，上海电气董事长王成明、副总裁韩国璋相继涉嫌违规，被中纪委公开调查。

随着调查的不断深入，矛头逐渐指向上海市委书记陈良宇。8月24日，陈良宇原秘书，宝山区区长秦裕被双规。不久，陈在黄浦区任职时的亲信之一，新黄浦集团总裁吴明烈落马。9月24日，胡锦涛召开中共中央政治局常委会议，审议了中共中央纪律检查委员会《关于陈良宇同志有关问题初核情况的报告》，决定对陈良宇立案调查，并免去其在上海市一切职务，停止其在中央担任的职务。当天，中共中央办公厅通知陈良宇前来北京参加中国共产党十六届六中全会筹备会议，当陈良宇抵达北京后，即被中纪委宣布双规。次日，中国各媒体全面公开报道陈良宇被停职且双规的消息。

陈良宇被调查之后，相继又有孙路

一、刘红薇、韩方河、郁知非等人因涉嫌腐败案件而被调查。

查处大事纪

* 2006年7月24日：时任福禧投资控股公司董事局主席、富豪张荣坤因涉嫌从上海社会保障基金中违规借贷32亿不明资金而受审。

* 2006年8月9日：上海电气集团股份有限公司执行董事、副总裁韩国璋被调查。张荣坤也在该公司任职，为该公司副董事长兼非执行董事。

* 2006年8月9日：上海劳动和社保局社保基金监管处处长陆祺伟，上海社会保障局长祝均一因涉嫌贪污32亿社保金接受调查。

* 2006年8月10日：上海沸点投资发展有限公司、福禧投资控股有限公司、昆山福禧现代工业园区建设发展有限公司资产被冻结。

* 2006年8月11日：在上海市第十二届人大常委会第29次会议上，祝均一被免职。

* 2006年8月14日：祝均一被终止全国人大代表资格。8月27日，全国人大常委会发布了此公告。

* 2006年8月14日：上海证券交易所股票上海电气在开盘不久后旋即停牌。

* 2006年8月15日：上海电气（集团）总公司董事长和党委书记、上海电气股份有限公司首席执行官、董事长兼执行董事王成明接受调查。

* 2006年8月21日：徐建国被委任为上海电气总公司董事长。

* 2006年8月24日：上海市宝山区区委副书记、区长秦裕因涉嫌本案接受调查。7月他刚从上海市委、市政府办公厅副主任调任至区长。此时也是本案为市委书记陈良宇涉案埋下伏笔。* 2006年8月25日：《中国证券报》报道：为彻底查清本案，中共中央纪委派出调查组常驻上海。

* 2006年9月24日： 中共中央决定对中央政治局常委、上海市委书记陈良宇严重违纪问题立案检查。

* 2006年9月28日：原中共上海市委副秘书长、市委办公厅主任孙路一涉嫌卷入本案，协助调查。

* 2006年9月28日：上海电气总公司原党委书记、董事长王成明，中国华闻投资控股有限公司原副总裁、上海新黄浦有限责任公司原党委书记、总裁吴明烈两人被撤职并罢免其上海市人大代表职务。

* 2006年10月12日：国家统计局局长邱晓华被撤职；19日国家统计局新闻发言人称邱晓华卷入上海社保资金案，中央纪委正在对其进行审查。

* 2006年10月22日：新华社发文证实：张荣坤被依法逮捕。张荣坤成为本案调查以来第一个被公开宣布已被逮捕的人。* 2006年10月24日：上海市人民政府新闻发言人小组就德新社、朝日新闻等媒体关于“上海巿国资委主任凌宝亨、副主任吴鸿玫是否涉及社保案”一事的提问答复如下：两人正在协助调查。

* 2006年11月3日：上海市委常委、组织部长、国资委党组书记姜斯宪受此案牵连，被贬往海南省任副省长。

* 2006年11月4日：上海市长宁区区长陈超贤因涉嫌严重违纪，正在接受进一步调查处理。* 2007年1月28日：上海市第十二届人民代表大会第五次会议上，上海市长韩正称“经过各方面积极努力，目前已全部收回了社保违规资金”。影响及后果

中共中央则高调宣传对此案的查处，作为自身反对腐败的证明，并提出“特殊利益集团”这一新概念，指出要防止政府官员成为“特殊利益”代理人。随着此案调查的深入，上海的各大房地产商大多被发现有非法获取社保基金的行为，罗康瑞等人被迫发表声明，表示将立即归还挪用的社保基金。另外，周正毅的案件又被重新翻起，据传言，已被释放的周正毅又正重新接受调查。目前，此案的调查还在进行中，估计全案的涉案金额将达到100亿元人民币以上。

但亦有不少人认为，类似于上海这样挪用社保基金的行为，每个省市或多或少均有。此案不足以在根本上改变中国的政治经济环境。2007年1月13日出版的《2006年中国法治蓝皮书》将此案及诸多重大法治事件均被收入其中。