如何进一步规范行政执法的自由裁量权（共五则）

第一篇：如何进一步规范行政执法的自由裁量权

如何进一步规范行政执法中的自由裁量权

庆云县食品药品监管局 丁黎明

药品监督管理部门作为政府的职能部门，负有确保人民用药安全及医药经济健康有序发展的重要职责。而其职能的发挥，主要体现在查处医药经济领域内违法违规行为。为使药品监督管理部门履行好这一职责，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。当前的实际工作中还确实存在着很多问题，药品执法人员受地方保护主义干扰，执法难，难执法；说情风盛行，执法不能到位；受地方经济不发达影响，违者难以承受；极少数执法人员素质低，有随意减免等现象，造成自由裁量随意性大。从行政自由裁量权自身“自由”属性看，存在着职权滥用的条件，因此，在行政执法过程中如何合法、公正地行使自由裁量权，对其作一探讨，已显得具有极大的必要性、现实性和重要性。

为了保证自由裁量权的行使达到合法、合理、适当的要求，必须采取有效措施：

一、树立正确的权力观

树立正确的权力观是能否正确地行使人民群众赋予的权力，做到立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系，是关系政权兴衰的根本性问题；树立正确的权力观，对于加强党的执政能力建设，推进依法行政，具有深远的历史意义和重大的现实意义。作为公务员、作为行政执法人员，首先，要明确我们手中的权力是人民赋予的，属于人民。因此必须利用权力为人民服务，坚持党和人民的利益高于一切，摆正权力、责任和义务的关系，把人民授予的

权力看作尽责任之权，尽义务之权。其次，在运用权力时，要坚持按原则用权、按程序用权，代表人民掌好权、用好权。第三，时刻牢记：“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。

二、完善行政立法

完善行政立法是有效控制自由裁量权，提高行政执法质量，增强行政行为的合理性和合法性的重要措施之一。这就需要从源头上加强对自由裁量权的控制，国家应在立法上对行政自由裁量权行使的条件、运用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准等做出准确、科学的规定，以便于具体操作起来能够适度把握，减少主观随意性。对于“5000元以上两万元以下罚款”之类过宽过泛的条文应具备有效操作性，避免太大的裁量空间，以防滥用。

三、加强行政执法监督和制度建设

要保证自由裁量权的行使符合法律的授权目的，必须加强行政执法监督和注重制度建设。可喜的是，目前食品药品监管部门执法监督工作已经摆上重要议程，建立了专门的法制机构，正有效地开展工作。在现阶段，可以从建立和完善制度入手，防止自由裁量权的滥用：一是建立权力与利益相分离的制度。权力一旦与利益挂钩则必然导致执法的不公，所以，必须对权力与利益进行必要的分离，并使之制度化。只有如此，执法部门才能公正、无私地进行执法。二是建立指出事实根据的制度。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权作出行政决定时，必须指出事实根据，没有事实根据，不得作出危及行政相对人权益的决定。弄清事实是行政主体作出决定的前提，先调查后决定是行政活动的基本程序要求。因为在自由裁量权

领域，行政机关面对的选择余地、选择空间本来就较大，加之，行政相对人处于一种弱势地位，如果再不说明任何事实根据，那么自由裁量权可能会被无休止的滥用。三是建立说明理由的制度。这一规则要求行政主体在行使自由裁量权时，必须说明作出决定理由，即根据事实和法律原则，按照常识和公理说明和解释决定适当性的理由，同时对基于事实本身特殊性的理由也要一并说明。说明理由可以清楚地显示出作出行政决定的判断和推理过程，而通过这些判断和推理过程，人们便可以明确地对行政裁量的适当性作出评价。

四、落实行政执法责任制度

行政执法责任制是指行政执法主体为保障法律、法规正确、有效地实施而建立的履行行政执法的职责。它是一种把执法质量和执法者个人责任联系起来的制度，其目的在于提高执法人员的责任心和业务水平，保证执法质量。这一制度对于确保行政主体正确行使自由裁量权具有重要的意义。如何做到权责一致，一是从制度设计上规范和监督制约执法行为，实行立案、调查、复核、处罚四个环节的相对分离制度；二是明确责任，把执法责任层层分解落实到各职能机构、岗位和人员，避免扯皮现象的发生；三是明确隶属关系，即在药监系统内部，由上到下，明确谁对谁负责,实行层级管理，以免造成行政命令的冲突而使下属无所适从。

五、加强行政复议工作

行政复议是一种由行政相对人提起的一种依申请而产生的一种行政司法行为。行政复议是一种规范化的内部的监督形式，它具有监督范围广泛、监督程序简便的特点。它不但可以审查具体行政行为 的违法性，而且可以审查具体行政行为的适当性。复议机关对自由裁量行为不仅可以给予全面的审查，而且可以直接行使变更权，纠正任何违法和不当行为。加强行政复议工作，既可以保障行政相对人的合法权益，也保障和监督行政机关依法行使职权，有效避免和减少行政自由裁量权的滥用，规范行政执法行为，扎实推进依法行政工作开展。

二○一○年十月二十日

第二篇：规范行政执法自由裁量权的几点体会

在推进依法治国进程中,规范行政执法自由裁量权,我们认为是依法规范和制约行政权和执法权,维护公民、法人和其他组织合法权益的重要举措，是加强行政执法队伍建设、党风廉政建设的迫切需要，更重要的是行政执法机关要加强制度建设，并以完善的制度作为依法行政的保障。今年7月份，我局制定了行政执法自由裁量权的具体标准，进一步完善了行政执法的各项制度，在自行对外公示的基础上将上述资料送县法制办上网公示。

首先，要完善行政案件集体审理制度。近年来，我局一直坚持案件集体审理，以确保办案质量。因为行政自由裁量权实质上就是行政机关的自由决定权，即行政行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。仅以价格行政处罚为例，《价格违法行为行政处罚规定》第四条规定，经营者相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益的，责令改正，没收非法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款；没有违法所得的，给予警告，可以并处3万元以上30万元以下的罚款。如此大的行政处罚决定权，只有通过集体依法审理，才能够做到定性准确，处罚确当，公正合法。

其次，要完善行政执法程序。我们一直坚持主办责任制、查审分离制、集体定案制、执法评议制和错案追究制，强化行政执法人员依法行政的责任。在行政法律法规不断完善的今天，当前行政执法中普遍存在的重实体、轻程序的做法必须引起高度重视。行政管理、行政执法中的诸多程序，法律法规规定十分明确，即使实体方面是正确的，因为某一程序上操作违法，同样会导致行政执法错误而被推上被告席。在价格行政执法中，行政执法只有严格依照法定程序进行，才能正确行使自由裁量权。

再次，要强化行政执法队伍的党风廉政建设。我们坚持强化执法队伍的思想建设，不断地反腐倡廉，努力保持共产党员的先进性。我们感到，由于法律法规对违法行为处罚的界定弹性太大，行政执法人员直接面对行政管理相对人，如果政治思想素质不高，那么绝对的权力就会滋生出绝对的腐败，很容易利用行政处罚职权，以权谋私，违纪违法。为此，规范行政执法自由裁量权，必须首先强化行政执法队伍的党风廉政建设，建立有效的监督制约机制，防止执法人员徇私舞弊、滥用职权，侵害公民、法人和其他组织的合法权利。（县物价局）

《规范行政执法自由裁量权的几点体会》

第三篇：成都市规范行政执法自由裁量权实施办法

成都市规范行政执法自由裁量权实施办法

第一条（目的依据）

为规范行政执法自由裁量权，促进合法行政、合理行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规及《四川省规范行政执法裁量权规定》，结合成都市实际，制定本办法。

第二条（术语含义）

本办法所称行政执法自由裁量权是指行政机关在行政执法过程中，依据法律、法规、规章规定的范围、方式、种类、幅度和时限等，结合具体情形进行审查、判断并作出处理的权力。

本办法所称行政机关，包括市、区（市）县法定的行政机关和法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，以及依法接受行政机关委托承担行政执法任务的组织。本办法所称行政执法，包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政确认、行政给付、行政裁决和其他具体行政行为。

第三条（适用范围）

市、区（市）县行政机关规范和行使行政执法自由裁量权，以及对行政执法自由裁量权监督，适用本办法。

第四条（基本原则）

规范和行使行政执法自由裁量权，应当符合立法目的和精神，在法律、法规、规章规定的范围内，遵循公开、公平、公正、合理原则。

第五条（组织实施）

政府法制机构负责本级政府所属行政机关规范和行使行政执法自由裁量权的组织、指导、协调和监督。

市级行政机关应当加强对区（市）县级行政机关规范和行使行政执法自由裁量权工作的指导。

第六条（案例指导）

行政机关应当建立行使行政执法自由裁量权案例指导制度。

第七条（标准公开）

行政执法自由裁量标准应当以行政规范性文件形式向社会公开。

第八条（标准制定）

行政机关应当对存在自由裁量空间的行政执法权分类分项制定自由裁量标准。

新颁布的法律、法规、规章需细化、量化行政执法自由裁量标准的，行政机关应当自新法施行之日起六十日内完成标准制定。

第九条（制定主体）

市级行政机关制定的行政执法自由裁量标准，在本机关适用。

区（市）县政府所属行政机关可以参照市级行政机关的行政执法自由裁量标准自行制定。锦江、青羊、金牛、武侯、成华区政府，成都高新区管委会所属行政机关可以不再制定，执行市级行政机关制定的行政执法自由裁量标准。

实行垂直管理的行政机关，适用本系统上级行政机关制定的行政执法自由裁量标准。

第十条（标准备案）

市级行政机关制定的行政执法自由裁量标准应当报市政府法制机构备案。

区（市）县政府所属行政机关制定的行政执法自由裁量标准应当报本级政府法制机构备案。

法律、法规、规章修订或者经济社会发展变化，需要调整行政执法自由裁量标准的，按照本办法第九条和本条前两款规定进行。

第十一条（行政许可裁量标准）

法律、法规、规章对行政许可的规定存在裁量空间的，应当制定自由裁量标准：

（一）对行政许可条件有选择性规定的，应当列出对应的具体情形；

（二）对作出行政许可决定的方式没有明确规定或者规定可以选择的，应当列出作出行政许可决定的具体方式；

（三）对行政许可程序或者对变更、撤回、撤销行政许可的程序只作原则性规定的，应当列出具体程序；

（四）对作出行政许可办理时限只有原则性规定的，应当列出具体情形的办理时限；

（五）对行政许可事项办理过程中存在的其他自由裁量权，应当细化、量化裁量标准。

第十二条（行政处罚裁量标准）

法律、法规、规章对行政处罚的规定存在裁量空间的，应当细化、量化自由裁量标准：

（一）裁量标准应当划分三个以上裁量阶次。对同一违法行为设定了多种行政处罚的，从轻处罚适用于警告或较小数额的罚款，从重处罚适用于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款或者没收违法所得、非法财物。

（二）罚款数额标准应当划分为从轻、一般、从重。

1.罚款为一定金额的倍数的，应当在最高倍数与最低倍数之间划分三个以上的阶次，一般处罚按中间阶次处罚，从轻处罚应当低于中间阶次，从重处罚不得低于中间阶次；

2.罚款为一定幅度数额的，应当在最高额与最低额之间划分三个以上阶次（最高额与最低额比值为四倍以上的，应当按倍数额划分处罚阶次）；

3.只规定最高罚款数额没有规定最低罚款数额的，一般处罚按最高罚款数额的百分之四十至百分之六十确定，从轻处罚按最高罚款数额的百分之四十以下确定。

（三）不予处罚、从轻或减轻处罚、从重处罚的自由裁量标准，应当列出具体适用情形。从轻、从重处罚，应当在法定处罚种类或幅度以内处罚。减轻处罚，应当在法定处罚种类或幅度以下处罚。同时具有两个以上从轻或减轻情节，且不具有从重情节的，应当适用最低处罚额度或者减轻处罚。

第十三条（行政强制裁量标准）

法律、法规、规章对行政强制的规定存在裁量空间的，应当细化、量化自由裁量标准：

（一）对查封的涉案场所或者查封、扣押的设施和其他财物只有原则性规定的，应当作出明确界定；

（二）对限制公民人身自由的行政强制措施只有原则性规定的，应当列出适用的具体情形；

（三）对行政强制程序只有原则性规定的，应当列出具体程序；

（四）对需在夜间或者法定节假日实施行政强制执行的紧急情况只有原则性规定的，应当列出紧急情况的具体情形；

（五）对实施行政强制过程中存在的其他裁量权，应当细化、量化自由裁量标准。

第十四条（行政征收裁量标准）

法律、法规、规章对行政征收的规定存在裁量空间的，应当制定自由裁量标准：

（一）行政征收数额存在一定幅度的，应当列出各种幅度对应的具体情形；

（二）行政征收数额的计算方法可以选择的，应当列出各种行政征收数额计算方法适用的具体情形；

（三）作出减免行政征收的条件只作原则性规定的，应当列出减免征收的具体条件；

（四）行政征收过程中存在的其他自由裁量权，应当细化、量化裁量标准。

第十五条（行政确认裁量标准）

法律、法规、规章对行政确认的规定存在裁量空间的，应当制定自由裁量标准：

（一）行政确认程序只有原则性规定的，应当列出具体程序；

（二）行政确认申请需提交的材料只有原则性规定的，应当列出申请材料清单；

（三）行政确认办理时限只有原则性规定的，应当列出具体情形的办理时限；

（四）行政确认事项办理过程中存在的其他自由裁量权，应当细化、量化裁量标准。

第十六条（行政给付裁量标准）

法律、法规、规章对行政给付的规定存在裁量空间的，应当制定自由裁量标准：

（一）行政给付条件只作原则性规定的，应当列出给付的具体条件；

（二）行政给付方式只作原则性规定的，应当列出给付的具体程序、方式；

（三）行政给付数额存在一定幅度的，应当列出给付数额的具体标准；

（四）行政给付办理时限没有规定或者只有原则性规定的，应当列出具体情形的办理时限；

（五）行政给付过程中存在的其他自由裁量权，应当细化、量化裁量标准。

第十七条（行政裁决裁量标准）

法律、法规、规章对行政裁决的规定存在裁量空间的，应当制定自由裁量标准：

（一）行政裁决立案、受理、决定等程序只有原则性规定的，应当列出具体程序；

（二）行政裁决标准只有原则性规定的，应当列出标准对应的具体情形；

（三）行政裁决办理时限只有原则性规定的，应当列出具体情形的办理时限；

（四）行政裁决过程中存在的其他自由裁量权，应当细化、量化裁量标准。

第十八条（其他具体行政行为裁量标准）

法律、法规、规章对其他具体行政行为的规定存在裁量空间的，应当根据行为类型分别制定自由裁量标准。

第十九条（行政许可裁量实施规范）

规范和行使行政许可自由裁量权，应当遵守下列规定：

（一）对有数量限制的行政许可，应当公布数量和遴选规则；

（二）法律、法规没有明确规定必须在项目核准之前办理的行政许可事项，一律不作为核准前置条件；

（三）对实行核准制的企业投资项目，不再审查市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等应由企业自主决策的内容；

（四）除法律、法规明确规定外，不得以任何形式实施年检、年审和注册，依法需要年检、年审和注册的，不得将参加培训、加入协会或者缴纳费用等作为前置条件；

（五）依法需要开展评价、评审、鉴定等中介服务的，不得指定中介服务机构。

第二十条（行政处罚裁量实施规范）

规范和行使行政处罚裁量权，应当遵守下列规定：

（一）适用一般程序的行政处罚，有下列情形之一的，应当经行政机关负责人集体讨论后作出决定：

1.拟处以较大数额罚款、责令停产停业、吊销许可证或执照，当事人可以申请听证而没有申请的；

2.拟不予处罚、减轻处罚的；

3.实施听证的；

4.行政处罚实施机关认为需要集体讨论决定的。

（二）行政处罚决定书，除载明法律、法规、规章规定的事项外，还应当对是否采纳当事人的申辩意见，以及有关减轻、从轻、从重处罚的依据和理由予以说明。

（三）除法律、法规、规章另有规定外，行政处罚适用一般程序的，应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，特殊情况经本机关负责人批准可适当延长，延长期限不超过三十日。实施机关在作出行政处罚决定前，依法需要公告、听证、检验、检测、检疫、鉴定的，所需时间不计算在前款规定的期限内。

（四）行政机关作出重大行政处罚决定，应当于作出决定之日起十五日内报送本级政府法制部门和上一级主管部门备案。

（五）行政机关应当实行行政处罚电子化管理，对行政处罚的各项数据、具体情况依法向社会公布。

第二十一条（行政征收裁量实施规范）

规范和行使行政征收裁量权，应当遵守下列规定：

（一）没有法律、法规、规章及国家明确规定或者授权的，不得设立收费项目；

（二）扩大行政事业性收费范围或者提高行政事业性收费标准，应当遵守法律、法规、规章规定的权限和程序，并举行听证会。

第二十二条（行政确认裁量实施规范）

规范和行使行政确认裁量权，应当遵守下列规定：

（一）申请人因特殊情况无法亲自到场确认的，应当列出特殊情况的具体情形，并在兼顾行政效率的情况下采取方便申请人的方式实施确认；

（二）确认事项直接关系他人利益的，应当告知该利害关系人。

第二十三条（行政给付裁量实施规范）

规范和行使行政给付裁量权，应当遵守下列规定：

（一）对拟给付对象情况进行调查，可以采取民主评议等方式听取意见，必要时可以举行听证会；

（二）在一定范围内公示给付对象相关信息；

（三）决定不予给付的，应当充分听取当事人意见并说明理由。

第二十四条（执法监督）

行政执法监督机关应当通过以下方式加强对行政机关规范和行使行政执法自由裁量权进行监督：

（一）开展行政执法案卷评查；

（二）实施日常监督检查或专项检查；

（三）受理公民、法人或者其他组织的投诉、举报；

（四）对重大行政处罚决定、重大行政强制决定实施备案审查。

第二十五条（自行纠正）

行政机关发现本机关作出的具体行政行为违反本办法的，应当主动、及时自行纠正。

第二十六条（责任追究）

行政机关有下列情形之一的，由行政执法监督机关依据有关法律、法规、规章处理或者提出意见，由任免机关或者监察机关依法追究有关责任单位及责任人的行政责任：

（一）发现违反本办法行使行政执法自由裁量权行为，不自行纠正的；

（二）不执行已公布生效的行政执法自由裁量标准的；

（三）不当行使行政执法自由裁量权，造成重大损失或者恶劣影响的；

（四）其他违反本办法行为的。

第二十七条（施行日期）

本办法自2014年11月1日起施行。2010年6月24日成都市政府发布的《成都市规范行政处罚自由裁量权实施办法》（市政府令第169号）同时废止。

第四篇：惠安县档案局关于规范行政执法自由裁量权实施方案

惠安县档案局关于规范行政执法自由裁量权实施方案

为加强法制建设，有效地推进依法行政工作的深入开展，更好地贯彻落实《档案法》，坚持依法治档、进一步规范行政执法自由裁量权，按照国务院、省政府、市政府、县政府关于依法行政的总体要求，特制定惠安县档案局行政执法自由裁量权实施方案。

一、实施原则

坚持“合理行政和行政自由裁量权应当符合法律目的”的原则，治理自由裁量权的滥用，规范自由裁量权的行使，树立我局公正、公平、公开执法的良好形象，为我县档案事业发展创造良好的法制环境。

二、具体措施

（一）制定行使行政执法自由裁量权的指导性标准。

我局依据有关法律、法规和规章，结合实际，对行使职权范围内所涉及自由裁量权的条件、范围、裁决幅度及实施种类予以合理的细化和分解，明确各个层次执法人员的权限。为今后执法人员合法、合理行使自由裁量权制定了可供参考的指导性标准。

（二）建立和完善与行政执法自由裁量权有关的行政执法制度和程序。

1、建立裁量公示制度。为了增强规范自由裁量权运行的透明度，提高依法行政水平和办事效率，更好地接受社会各界的监督，并将自由裁量权具体标准予以公示，裁量的结果除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的以外，允许公众查询。

2、建立行政执法职能分离制度。为了加强对权力的制约，防止以权谋私、滥用权力和侵犯相对人合法权益的现象发生，将行政执法的调查、审核、决定、执行等执法职能进行适当分离，使之分属于不同的工作人员掌握和行使。

3、建立裁量事项层级办理和重大、复杂裁量事项集体会办制度。明确裁量权行使的层级职权，一般程序分层级办理：行政执法人员提出处罚意见，交本部门、机构领导集体研究，并由部门、机构领导签署意见，送县档案局依法行政领导小组审核批准。罚款数额个人超过1000元、单位超过10000元或重大、复杂的裁量事项，行政执法部门进行集体讨论提出处罚意见后，经局依法行政领导小组集体讨论研究，作出处理决定。

4、行政处罚案卷中应当有集体讨论过程和结果的记录，集体讨论的人员应在记录上签字并注明日期。

5、依法进行听证程序。对公民罚款1000元以上；对法人或其他组织罚款10000元以上等行政处罚决定之前，告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，依法举行听证。

6、制定行政执法回避制度。行政执法人员与当事人有直接、间接利害关系的影响具体行政行为公平、公正实施的，不得参与该事项的处理，以避免人情执法、关系执法现象的发生。

（三）建立健全对行政执法自由裁量权行使的监督机制。

1、完善内部监督机制。制定与自由裁量指导性标准相配套的责任追究制度，对滥用自由裁量权的执法人员，要严肃查处，情节严重的要追究责任。

2、自觉接受人大的监督和政协的民主监督，接受人民法院、政府法制和监察等专门监督机关的监督。

3、建立受理群众举报投诉的体系和网络，健全举报投诉反馈机制，对举报投诉的问题及时予以处理并向举报投诉人反馈处理结果。公布举报投诉电话和信箱，信箱设在县档案局监督指导股，举报投诉电话：87383404

（四）加强行政执法队伍建设。加强对执法人员的职业道德和法律知识培训教育，使他们树立正确的权力观和服务意识，熟悉和掌握所执行的法律、法规和规章，明确自身在行政执法自由裁量方面的职责和权限，懂得违法、执法所应承担的法律责任。

（五）进一步完善行政执法保障机制，实行收支两条线制度，保证行政执法必要的经费，使行政执法工作正常开展。

（六）按照权责统一原则，在明确执法依据、执法主体资格、分清执法责任、规范执法程序的基础上，制定科学合理、符合实际的行政执法责任制。

（七）加大宣传力度，提高全社会档案法制意识。通过报刊、广播、电视、互联网等媒体，大力开展法制宣传教育，提高全社会尊重法律、崇尚法律、依法办事和维权意识，更好地提高档案行政执法社会知名度。

三、组织领导 为加强对规范行政执法自由裁量权的领导，成立“惠安县档案局规范行政执法自由裁量权工作领导小组”，全面负责规范档案行政执法自由裁量权工作。

组

长：黄平辉

副组长：王连川

成员：庄秀宗、李志强、陈晓峰、庄雅璇

领导小组办公室设在县档案局监督指导股，负责日常工作的组织、协调、沟通及情况综合。

惠安县档案局

二00八年十二月二十八日

第五篇：试论税务行政执法自由裁量权

试论税务行政执法自由裁量权的控制

随着社会主义市场经济的发展和法制化的进程，依法治国、依法行政已经成为我国治国理政的基本方略。国家在对依法行政的要求中，提出行政行为不仅要合法，而且要合理。即行政机关实施行政行为，不仅要依法而行，有法律的依据，还应当遵循公平、公正、合理的原则；行使行政自由裁量权应当符合法律、法规的目的，所采取的措施和手段应当必要、适当。国税部门作为执法部门和国家宏观经济调控部门，拥有较大的行政自由裁量权，特别是较大的行政处罚自由裁量权，如果行政处罚自由裁量权得不到有效控制，就极易被滥用。因此，如何严格规范执法，正确行使和控制税务行政处罚自由裁量权，已经成为当务之急。下面就税务行政执法过程中如何规范行使税务行政处罚自由载量权，防止自由载量权被滥用，充分保护纳税人合法权益，谈谈自己的看法。

一、税务行政处罚自由裁量权存在现实必要性。

首先，税收征收管理涉及的问题面广量大，而且还处于动态变化之中，特殊情况不断涌现，为使各级税务机关能够对各种特殊、具体的涉税个案问题进行灵活、果断、迅速的处理和解决，在适用的方式、方法、额度等方面应当有一定主观自由选择的余地。

其次，税收法律、法规不能概括完美，罗列穷尽，超前作出非常细致的规定。为使税务行政机关的行政管理能够高效运 1

转，避免税务机关在复杂多变的涉税问题之前束手无策，失去良机，因此，有限的涉税法律只能作出一些较原则的规定，作出可供选择的措施和上下浮动的幅度，促使各级税务机关灵活机动地因人因事作出更有成效的管理。

再次，现行在我国税务行政处罚自由裁量只以法律、法规为依据。而立法者无法预见到某个涉税具体情况，因而税务机关在税收执法实践中也就不可能做到案件事实与有关的法律、法规的条款均能完全对应、丝丝入扣，易造成执法者难以处理的情况。这样就只能赋予税务机关在法律、法规的规定范围内，依照法律、法规规定的原则和精神进行自由裁量的权力，以弥补立法的缺憾和滞后。

二、当前税务行政自由裁量权存在的主要问题

(一)、裁量权范围过宽。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。作为我国税收征收管理基本法律的《税收征管法》，共六章九十四条，除“总则”和“附则”外，另有四章。这四章其中涉及到税务机关自由裁量权的有五十八条，占到了总数的66%。每一管理层级、每一征收管理环节、每一涉税事项几乎都有自由裁量权存在。

(二)、可供裁量的空间过大。一方面，行政处罚倍数相差太大。如《征管法》第六十三条规定：“对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款。”倍数相差高达十倍。另一方面，金额相差悬殊。如《征管法》第73条规定：“对

开户银行拒绝执行税务机关作出的冻结税款决定的，造成税款流失的，税务机关可依法对其处10万元以上50万元以下的罚款。”罚款差额高达40万元，可供裁量的幅度过大。

(三)、罚与不罚缺乏操作性。如纳税人未按照规定期限申报办理税务登记的，根据《征管法》第六十条规定税务机关可以处二千元以下罚款。这种规定只有上限，而无下限即可罚可不罚。何种行为可以不予处罚？何种行为按上限处罚？《征管法》及其实施细则都未作出明确规定，税务机关难以把握。

(四)、对情节的衡量缺乏明确界限。《征管法》法律责任部分很多条款都规定了对“情节严重”的行为，应如何处理，但是，怎样才算“情节严重”，除《细则》列举了个别行为外，其余的均都没有规定明确的界限。因此，也只能由税务执法人员凭经验、凭理解自由裁量认定。

(五)、税务行政处罚自由裁量权行使不当。自由裁量权的正确运用既可以保障纳税人的合法权益又可以体现税法的严肃性。但是在税务行政执法过程中，部分执法人员违背法律法规授予自由裁量权的目的，利用自由裁量权的“弹性空间”，使具体税收执法行为背离所适用的法律、法规的初衷，导致自由裁量权适用不当，造成情节认定不准确，行政处罚显失公正的问题。自由裁量权的滥用损害了税务机关的信用，削弱了税法的权威性，破坏了统一、公平、有序的市场竞争环境，同时助长特权思想，容易形成权力腐败。

(六)、税务行政执法行为避重就轻。执行难是税务行政执法过程中的一个突出问题，这需要税务机关充分利用法律所赋予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大对纳税人的管理。但是实际工作中，部分执法人员为了避免执行难问题的发生，在执法过程中，避重就轻，协商处罚额度，把大问题简单化，小问题无害化处理，严重损害了税法的尊严，破坏了税务机关的在纳税人中的形象。

二、规范税务行政自由裁量权行使的建议

（一）建立整套标准体系，实现源头控制。源头控制是规范自由裁量权的第一道关卡。税务自由裁量权的范围很广，它不仅仅指最常见的税务行政处罚自由裁量权，而且还包括应纳税额核定、税务行政期限选择及税务行政行为选择等自由裁量权。建议研究制定上述自由裁量权执行标准的规范性文件，形成一套囊括所有形式的税务行政自由裁量权的标准制度，为执法人员提供一套可操作性强的标准体系，使其在行使税务行政自由裁量权时有章可循，实现自由裁量权的源头控制。

（二）明确执行基准，实现基准控制。建议在法律法规规定的幅度范围内对自由裁量权进一步的细化、分解，制定执行基准。

1、科学划分不同违法情形。将违反税务行政法规行为的要件进行分解和归类，按照违法性质、情节和占有违法要件的数量加以界定，做出相应的处罚标准。

2.设立多阶次裁量档。建议上级部门在法律、法规的规定

范围内，按照处罚种类及金额大小设立不少于三个阶次的裁量档。

（三）完善报备制度，实现规则控制。基准是原则，实践中具体事件有其复杂性、特殊性，税务机关若生搬硬套地执行基准可能造成新的执法不公，因此建立并完善报备制度十分必要，即税务机关低于、高于基准规定或者顶格处罚的，必须向上一级税务机关报告备案。完善报备制度，需要明确三个关系：首先要明确报备与执法处理决定生效时间的关系，报备不是一种事后监督行为，只有经过上级机关审查并作出同意意见的，执法行为才能生效；其次要明确上级税务机关完成备案审查工作的期限，防止审查被拖延而使备案流于形式；最后要明确上级机关对报送备案的处罚决定书不审查所应承担的责任，接受报备机关不认真审查则追究其相应责任并对相关人员进行处罚。

（四）建立分级权限裁定制，实现程序控制。依法行政是法制化国家的具体体现，依程序执法是依法行政的基本线条。为解决裁量权过于集中的问题，可以采取实行分级审核制，如可对不同额度的罚款由不同的层级审定，减少执法风险。

（五）发布案例指导，实现案例控制。先例原则是行政法的一项重要原则，典型案例指导制度则是解决“同案不同罚”问题的有效途径之一。建议对本系统办结的典型行政处罚案件，进行收集、分类，建立指导性案例电子库，对违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相同或者基本相同的案例录入电子

库。然后从实体和程序等方面进行严格的初选、审核，形成指导性案例，通过工作内网形式公布（案件涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等除外），作为本系统今后一定时间对同类违法行为进行行政处罚的参考。参考指导性案例作出的行政处罚，在处罚的种类、幅度以及程序等方面与指导性案例一致或基本一致，实现同案同罚。

（六）加强程序教育，规范程序设置。一要加强对税务执法人员的程序培训，通过培训使执法人员对于执法程序有一个系统的理解。二要理顺现行的一些不规范的程序设置，避免因程序设置本身的不科学、不规范而产生的问题。三要完善信息公开制度，凡涉及纳税人的权利义务的，除法律法规规定应该保密的，都要向社会公开，依法允许查阅，加大外部监督的力度。