第一篇：论我国法律援助经费的困境与出路(修改稿)
论我国法律援助经费的困境与出路
（杭州市法律援助中心主任 何金林 浙江杭州）
摘要：对法律援助经费的保障是确保法律援助制度得以顺利实施的基本前提，也是落实国务院《法律援助条例》中政府责任的基本措施。经验证明，一项良好制度的运作如没有与其协调发展的经费保障，那么该制度的生命力将不会旺盛。因此，法律援助制度要得以充分实施，就必须有强大的经费保障，否则将难以充分发挥其确保司法公正的作用。文章分析了我国法律援助经费保障的现状，通过比较研究的方法，提出了相应的完善对策，以期对我国法律援助经费制度的完善有所裨益。
关键词：法律援助；经费保障；完善对策
引言
法律援助制度是衡量一个国家法治程度的重要标志，是实现“法律面前人人平等”这一宪法理念的重要手段。我国前任最高人民法院院长肖扬曾经说过：“物质财富的拥有，可以有先后之分；司法正义的获得，不能有先后之别。”法律不是社会的奢侈品，正义不应当迟到或者大费周章之后才能获得。为了避免正义的迟到，有必要为经济困难的公民提供法律援助的“直通快车”；为了减少获得正义的曲折过程，也有必要为弱势群体提供“一门式”的法律援助和司法救济。[1] 我国的法律援助制度从产生至今已经走过了十多个春秋。据统计，2010年，全国各级法律援助机构共组织办理法律援助案件726763件，同比增长13.4%。其中，农民工法律援助案件269920件，同比增长14.9%；受援人总数达到819953人次，同比增长11.3%。法律援助工作在服务保障和改善民生、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。十多年来，全国各地的法律援助工作取得了显著的成绩，但是法律援助的经费不足仍然是当前实施法律援助工作的“瓶颈”。当前，如何有效解决法律援助经费不足，走出经费制约的困境，是我国在十二五期间必须解决的重大课题。
一、法律援助经费概述
（一）法律援助经费的概念
我国《法律援助条例》规定，经济困难的公民可以依照条例的规定，获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。因此，法律援助经费是指政府为帮助受援人解决各种法律纠纷而支出的法律服务费用。从狭义上讲，法律援助经费主要包括咨询费、代理费、刑事辩护费等支出。但是，法律援助机构在核定咨询费、代理费、刑事辩护费等费用标准时，应当充分考虑法律援助案件进行过程中可能发生的调查取证费、差旅费、文印费、交通费、通讯费以及案件承办人员所花费的办案时间等其他费用。
我国法律援助机构的建制还不完备，全国多数地方政府仅仅是象征性地成立了法律援助机构。有些地方政府虽然明确发文建立专门的法律援助机构，但是只有机构设立而没有专门编制配备的情况广泛存在。很多地方的法律援助机构人员都依靠司法局内部调剂，再加上司法行政部门的司法职能并没有及时加以调整和减少，而目前的日常开支是按“人头”下拨的，所以无论在“人员上”还是在“经费上”都给司法行政部门带来了无形的压力。这种现象在基层尤为突出。上述情形导致了全国各地出现了法律援助业务经费用于机构日常行政开支的非正常现象。如《浙江省法律援助经费使用管理办法》第5条规定：“法律援助经费用于下列开支：
（一）承办法律援助业务；
（二）开展法律援助宣传、教育培训、调研工作；
（三）表彰奖励法律援助工作成绩突出的单位和个人；
（四）法律援助的其他必要开支”。我们认为，该条规定的“宣传、教育培训、调研”等支出都不应该从法律援助业务经费中开支，而应该从法律援助机构的行政经费中开支。《浙江省司法厅关于法律援助和“12348”法律服务工作目标考核的意见》（以下简称《意见》）更是明确规定了用于法律援助业务和行政开支的比例。《意见》第2条第10项规定：“专项经费必须确保受援人寻求法律援助所需。设区的市法律援助机构对法律援助案件补助的支出一般不低于经费总额的65%；县（市、区）市法律援助机构对法律援助案件补助的支出一般不低于经费总额的70%”。目前法律援助工作实施的困境并不在于法律援助机构的正常运转，而在于用于法律援助业务的经费不足。全国各地的法律援助机构年度案件受理数量远远大于年度财政拨款额度，导致“僧多粥少”“寅吃卯粮”的困境。
同时，法律援助经费的不足，也导致了律师在承办法律援助案件时获得的办 2 案补贴过低，办案补贴远远低于社会收费标准。虽然法律援助条例规定承办法律援助案件是每一个社会律师应尽的社会义务，但是过低的办案补贴也严重打击了社会律师办理法律援助案件的积极性，导致法律援助案件的办案质量偏低，受援人的法律权利并不能很好的得到维护。
（二）法律援助经费的意义 1.有利于体现法律援助的国家责任
国务院《法律援助条例》第3条明确规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。国家与公民之间存在着提供和享有法律援助的法律关系，国家负有为社会的贫、弱者提供法律援助的义务（责任），社会的贫、弱者享有国家提供的法律援助的权利。法律援助的责任归属，决定着建立和实施这一制度的一些带有根本性的重大问题。[2]这正是法律援助作为一项政府责任区别于社会慈善与道德责任的关键点。
在《法律援助条例》制定前，我们一直将法律援助定位为律师的一项社会义务，《律师法》第42条规定,律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。但是从法理上来说，法律援助应当是政府责任，而非律师责任。因为2003年颁布实施的国务院《法律援助条例》明确规定“法律援助”是政府责任。所以说，法律援助是政府的责任是法律明确规定的。由于历史的、经济的等原因，将法律援助的责任完全落在政府的肩膀上还有一定的难度。因此，我们现在所应做的是如何用最短时间完成“律师责任”向“政府责任”的过渡。目前存在的将政府责任转嫁为律师责任的做法，不仅是错误的，而且还违背了法律援助制度设立的初衷，也不符合法律援助制度国家责任性的法律目的。各级地方政府对法律援助经费的保障是法治政府和责任政府的体现，是对国务院《法律援助条例》的贯彻和落实。
2.有利于实现法律援助的立法意图
在法治国家，实施法律援助制度的主要目的在于确保没有经济能力的弱势群体也能获得法律上的平等和公正的审判权。但是，“巧妇难为无米之炊”。政府设立的各级法律援助机构必须有充足的经费才能够确保法律援助工作得以顺利开展。如果法律援助经费无法得到保障，那么法律援助势必成为无源之水、无本之 3 木。因为，仅靠一副热心肠是掀不起轰轰烈烈的法律援助活动浪潮的。如果说给一个支点就能撬动地球，那么不竭的经费投入就是启开法律援助这扇大门的支点。我国很多基层地方政府，由于财政困难而没有把法律援助经费纳入同级财政预算中，导致当地的法律援助机构常常步履维艰。
为社会的弱势群体提供进入司法平等保护的机会，并以经济的、法律的手段而非行政的手段保障这种平等的实现，是一个现代法治国家的要求。[3]因此，法律援助经费的保障有利于实现我国法律援助的立法意图，保障法律上的弱势群体获得法律上的救济，以实现维护自己合法权益的愿望。
3.有利于确保法律援助的案件质量
确保法律援助的案件质量是考量法律援助工作的一个重要指标。在我国，承担法律援助的一般是专职律师，但是“商人本质”的属性决定了社会律师对其承担的法律援助案件比较冷淡。我国法律援助工作的有效实施主要是依靠律师的“行侠仗义”。现实中，有的律师对待援助案件办案和自己代理的有偿服务案件的态度截然不同，有一种应付敷衍的情绪，特别是在刑事案件的辩护中，很多都是走过场，辩护只是个形式，办案的质量可想而知。
法律援助经费的投入可以确保法律援助案件的案件质量，使得法律援助制度真正落到实处。西方国家为了实行法律援助每年不遗余力地投入大量经费，如英国作为法律援助制度发源地，其遵循一个基本理念：公民的权利保护不能受到经济发展的限制。从而决定了法律援助经费开支是英国政府唯一一项采取“上不封顶”的开放式预算，即法律援助经费开支可以突破预算，实报实销，以至于法律援助经费的增长速度曾一度超过了国民生产总值的增长速度。
二、国外及我国香港地区的法律援助经费制度
（一）英国
英国是世界上最早实行法律援助制度的国家。因为严格恪守“责任政府”的理念，所以法律援助的经费几乎全部来自于国家财政。只是近年来才开始有一小部分资金来自受援人的分担费用与法律援助案件胜诉后由委员会从败诉方收取的法律费用。20世纪90年代末期以前，英国对于法律援助资金一直实行上不封顶的开放式财政预算，不为法律援助资金需求设定上限。依据专款专用的原则，在英国，法律援助经费和日常行政办公经费是分开拨付的。根据《1999年获得司法公正法》规定，每年司法部长需要履行其法定职责，向法律服务委员会拨付其认为适当数额的法律援助经费，以支持法律服务委员会履行其与民事法律服务及刑事辩护服务有关的职能，并向法律服务委员会支付日常行政办公费用，以满足法律援助服务委员会开展日常管理工作的需要。每年法律服务委员会的经费预算都要纳入司法部的部门预算，并以直接拨款方式拨付给法律服务委员会管理使用。英国对法律援助的重视程度从近年来不断攀升的法律援助经费数据即可得知。据统计，1998年法律援助费用约为14.26亿英镑，1999年16.5亿英镑，2000年20.85亿英镑，2009年26.02亿英镑。资金增长速度大大超过同期国民经济增长幅度。在过去二十五年里，英国法律援助已成为全国各类公共服务部门中增长最快的服务之一，每年法律援助经费开支的平均增长率达5.7%。可见，英国法律援助是世界上经费保障最充足的法律援助制度。
（二）美国
美国的法律援助分为刑事法律援助和民事法律援助。美国的刑事法律援助可以追溯到十九世纪中叶。但是真正的刑事法律援助开始于1963年。这一年美国联邦最高法院作出裁决，将美国宪法第六修正案规定“在所有刑事诉讼中，被告享有获得律师辩护帮助的权利”解释为：“当被告人无力聘请律师时，州政府要有公共资金为其提供辩护律师”，这样才明确了刑事法律援助的政府责任，明确了资金来源，真正意义上的法律援助制度才逐步确立下来。美国50个州的刑事法律援助经费的情况是：22个州政府100％出资；6个州出资75—100％；3个州政府出资50％；18个州由县政府出资；2个州政府不出资。同时，一些州建立专门委员会对法律援助进行监督，以保障法律援助的高效、协调与经费开支合理。在22个全额拨款的州中，有14个州建立了监督机制；6个出资75—100%的州中有3个建立了监督机制。
[4] 美国的民事法律援助最早出现于1876年的纽约。当时纽约德国移民协会建立了一个保护德国移民的组织，给穷人提供免费的法律援助。但是早期的民事法律援助只是律师自愿的慈善或者说道义行为，只存在于一些大城市。1974年，《法律服务公司法》通过，法律服务公司正式设立。1975年法律服务公司得到政府拨款，按照各州贫困人口数向各州分配法律援助资金，正式运作。国会每年都直 5 接拨款给法律服务公司，公司再向全国各地的法律援助机构拨款。在全国所有的民事法律援助资金中，法律服务公司提供的资金占80 %多；《社会保障法》等的联邦资助占了8%；律师协会和各种信托基金（IOLTA）的利息为法律援助提供了约1.6%；州和当地政府资助近1%。
（三）日本
日本是建立法律援助制度比较早的国家之一，第二次世界大战后不久就建立了法律援助制度。日本现行的法律援助制度分为民事（包括行政）和刑事两大类。民事法律援助由民事法律扶助法规定；刑事法律援助规定在刑事诉讼法中，主要是国选辩护人制度。2004年以前，法律援助经费不全由政府出资，其主要经费来源之一是日本律师联合会。2004年《总合法律支援法》制订后，日本立法确定了司法支援中心的运作经费全部由国库补助。因此，直到21世纪初，日本才正式确认法律援助制度是国家应担负的义务。
根据《总合法律支援法》的规定，司法支援中心的资本金全部由政府出资。政府、地方公共团体之外的其他人不得向司法支援中心出资①。司法支援中心应于每个事业年度制作借贷对照表、损益计算书、有关利益处分或损失处理的文件，以及其他法务省命令确定的文件及其附属明细书（以下称“财务诸表”），并于该事业年度终了后三个月内向法务大臣提出并获得其承认。法务大臣在根据该规定承认财务诸表时，应事先听取评价委员会的意见。司法支援中心在获得上述承认时，应毫不迟疑地在官方报纸上公示财务诸表，且将财务诸表及第二款的事业报告书、决算报告书和记载监事及会计监查人意见的书面材料备置于各事务所内，在法务省命令规定的期间供一般性阅览。对于各项核算，遇有每事业年度、损益计算中发生利益的，在补偿前事业年度遗留损失后仍有剩余时，般应将该剩余金额定为公积金；遇有每事业年度、损益计算中发生损失的，在从公积金中扣除相应金额后仍不足以弥补时，一般应将该差额定为遗留亏损金。
日本的法律援助经费来源主要是两个渠道：一是由国家财政拨款，这是经费的主要来源。由协会每年向法务省提出预算，经法务省审查批准后，列入国家财政支出计划。二是社会损赠，这部分经费来源较少。
（三）香港
①②
② 《总合法律支援法》第17条。
《总合法律支援法》第44条、第45条。我国香港地区的法律援助制度由其《法律援助条例》加以规范，其中规定，法律援助署由香港特别行政区政府全额拨款资助，以支付审查申请及进行诉讼的法律援助费用、员工酬薪及部门支出等三部分开支。在上述拨款中，法律援助费用的拨款没有财政限制，不受立法会财政预算案的限制。而且，如预算资金不能满足当年的法律援助资金需求，法援署可向政府申请追加拨款，以确保法律援助署在提供法律援助时，不会因财政限制而受到不利影响。也就是说，法律援助署在执行普通援助计划时，不受立法局财政预算案的限制。据统计，2000—2001年度，香港地区法律援助经费开支达到8.83亿港币，加上政府拨给当值律师服务计划的0.99亿港币，政府投入总数为9.82亿港币，占当年度我国香港政府总财政支出的0.45%。[5] 2007—2008年度，香港法律援助经费7.22亿港元，人均约100元。这种高额政府财政投入在世界各国和各地区也是少有的，充分表明了香港政府对法律援助活动的重视和对法律援助署工作的肯定。
除了政府拨款，法律援助计划的另一个资金来源是法律援助费用的分担制度。在财政收入上虽然超过了普通法律援助计划所规定的上限,但仍没有足够能力负担聘请私人执业律师进行诉讼所需高昂费用的人士可以申请辅助计划，凡申请辅助计划所提供法律援助的申请人,必须在申请时交纳登记费1000港元，如果申请失败,此款项不予退还。如果申请人获得了辅助计划所提供的法律援助，则须再交纳1000港元。当申请人获得法律援助后，其进行的诉讼最终归于失败，他必须支付的费用只限于上述已支付的2000港元。如果申请人胜诉，则须将获得的赔偿额中的15%拨入法律援助辅助基金内，以协助其它受援人在日后进行的诉讼。[6] 因此，香港的法律援助经费大部分是来自政府拨款，除此之外还有来自社会的捐助，另外就是法律援助辅助基金。
三、我国法律援助经费的困境
2008年9月，国务院批准司法部成立法律援助工作司，截至目前，全国已有25个省（自治区、直辖市）的法律援助管理机构纳入司法行政机关序列，法律援助制度改革取得了明显成效。司法部还专门制定下发了《关于加强和改进法律援助工作的意见》等文件，促进了法律援助工作的制度化、规范化。各地制定 实施了“三项标准”，即公民经济困难标准、法律援助事项补充范围和法律援助办案补贴标准，把与民生问题密切相关的权益保障事项逐步纳入法律援助事项范围，进一步降低法律援助门槛，扩大了法律援助的覆盖面。法律援助经费短缺的问题没有得到有效解决，许多贫困地方的法律援助机构没有必要的经费，或者数量很少，无法满足经济困难群体对法律援助的需要[7]。现阶段，我国法律援助经费主要存在以下几个问题：
第一、法律援助经费人均经费过低。人均经费过低是实施法律援助遇到的最大问题。2009年的全国人均法律援助财政拨款为0.56元。资料显示，青海省2010年的法律援助人均经费是省级0.4元、州（地、市）县级0.5元；宁夏回族自治区2010年的法律援助人均经费接近1元。四川省2010年的法律援助人均经费不足1元。全国多个省市区的法律援助经费都徘徊在1元上下。以2008年为例，我国财政拨款102亿元用于全国各地诉讼和非诉讼法律援助案件，而美国当年除了刑事法律援助由政府全部出资外，联邦政府出资6亿美元用于民事法律援助；英国人均民事法律援助为32美元，美国人均民事法律援助为2.25美元，而我国人均法律援助资金总量不足0.2元。尽管两年来各级政府对法律援助的投入在逐年增加，但日前人均法律援助资金仍然小到0.3元。法律援助经费的不足严重制约了法律援助工作的实施。过低人均法律援助经费导致了各级法律援助机构无法受理大量的符合援助条件的案件，只好将部分案件拖到下一年度再行受理或者不予受理，引发部分困难群体对国家法律援助这一制度产生怀疑。
第二、法律援助经费增长额不固定。从历年全国办案经费的增长情况来看，《法律援助条例》颁布前一年，即2002年，全国法律援助经费为8444.33万元，2003年达到了16456.84万元，2009年达到75760.37万元（见图一）。[8] 图一：2002—2009年全国法律援助经费情况
75760.378000068349.***33.***9.784000028052.324577.443000016456.84200008444.******0720082009 数据显示，2003年比2002年增长94.89%，是历年增长最大的一次，究其原因，主要是在2003年《法律援助条例》颁布实施，经费问题得到了响应的重视。2003年以后，增长速度开始放缓，2004年比2003年增长了49.34%，2005年增长了14.14%，2006年增长了32.0%，2007年迎来第二个增长高峰，达到41.87%，此后又开始放缓，2008年增长为30.11%，而2008年共批准办理法律援助案件数为546859件，比2007年增长30.2%。[9]到了2009年则只剩下10.84%，而2009年全国法律援助全国法律援助机构共办理案件641065件，提供法律咨询4849849
[10]人次，分别比2008年同期增长17.2%和12.2%。法律援助经费的增长跟不上案件数量的增长速度。从数据可知，我国法律援助经费增长没有固定的模式，也没有一个明确的计划，随意性很大，不利于法律援助事业长远规划与发展。
第三、法律援助经费主要靠财政拨款。2002年，全国法律援助经费为8444.33万元，其中财政拨款7804.61万元，2003年达到了16456.84万元，其中财政拨款15211.66万元，2009年达到75760.37万元，其中财政拨款74875.03万元（见图二）。
图二：财政拨款占法律援助经费总额比例示意图
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数据显示，财政拨款占了整个法律援助经费的绝大部分，2003年至2009年的8年里，所占比重最大的是2009年，达到98.83%，所占比重最小的是2004年，也达到了88.34%，其余年份，均在90%以上。由此可见，我国现阶段法律援助经费的主要来源是财政拨款，经费来源十分单一，这也间接造成了法律援助经费增长缓慢。
第三、法律援助经费地区分布不平衡。在政府财政拨款方面，全国地区之间差异很大。我国东部沿海地区经济发达，当地政府有财力承担较多的法律援助经费，而群众需要法律援助的反而相对较少；中西部地区经济落后，政府无力承担过多的法律援助经费，而这些地区偏偏又是贫困人口相对集中的地区，反而需要更多的法律援助资金。2009年，在法律援助财政拨款中，同级财政拨款额为62937.41万元，占整个法律援助经费财政拨款总额的82.2%，同级财政拨款最多的省份是广东省，拨款额达到7322.94万元，其次是山东省（4296.04万元）、江苏省（4084.94万元）、浙江省（3769.89万元）、河南省（3392.01万元）。同级财政拨款额超过2000万元的省份还有上海、四川、辽宁、重庆、湖南、湖北、福建等。[11]广东、江苏、浙江、河南四省同级财政拨款达到15542.88万元，占全国法律援助同级财政拨款总额的24.7%。
同时，法律援助经费在省、地市、县三级分配也不平衡。2009年法律援助县级平均财政拨款额为13.61万元，地市级平均为45.47万元，省级平均为197.94万元，县级为省级的6.88%，地市级为省级的22.97%，而恰恰是县、地市两级承担着绝大部分法律援助案件的办理与法律援助咨询的开展工作。
四、我国法律援助经费的出路
虽然我国法律援助制度已经走过了十多个春秋，但经费不足依旧是目前存在和面临的主要问题。据不完全统计，2001年，全国30多个省的法律援助机构共得到政府拨款经费5541.23万元；2002年，全国共有法律援助经费8444.33万元，其中政府拨款7804.61万元。由于各地的法律援助机构建制不完善，导致办公经费和法律援助业务经费混同使用，所以某些地区如果扣除法律援助机构人员的工资福利、办公经费等之外，政府拨款的经费真正用在办案补贴上的很少。我们认为，从中国的实际出发，要解决法律援助经费的出路在于尽快确立法律援助经费的拨付标准和经费保障方法，同时，在沿海经济发达地区，可以先行试点受援人费用分担制度。
（一）急需解决法律援助经费的保障方法
我国《法律援助条例》第3条明确规定：“法律援助是政府的责任。县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”我国明确规定了法律援助是政府的责任，还明确了法律援助经费是以县级以上人民政府财政拨款为主，社会捐助为辅的模式。但由于目前我国还没有建立法律援助最低资金保障制度，许多地区法律援助经费也没有纳入当地政府财政预算，在全国已成立法律援助机构的29个省中，仅有12个省有专项拨款。出现上述问题的症结在于法律援助的经费保障问题没有得到切实解决。
我们认为，解决我国法律援助经费保障的方法有三种。一是采取英国式的标准，即每年按照我国各地GDP总量的一定比例拨付到法律援助经费专用账户。经费拨付到专用账户后，必须只进不出，滚动使用，以确保专用账户内的法律援助经费充足；二是采用“人头”式标准，即以当地政府所辖区域的人口总数为基数，按照人均法律援助经费来核定财政的年度拨款数，并一次性打入专用账户。经费拨付到专用账户后，也必须做到只进不出，滚动使用。必须注意的是，计算当地人口总数的时候，应当将外来流动人口计算在内。三是采用实报实销标准，即对于年度法律援助办案补贴没有上限标准，年度办结多少案件，需要多少援助经费，政府就报销多少。
由于受地区经济差异较大，法律援助制度不够成熟，流动人口在相当长的一 段时期内还难以准确统计，传统观念等因素的影响。法律援助经费拨付专用账户后“只进不出、滚动使用”的经费管理模式还难以实行。因此，英国式标准不适合发展中的中国法律援助经费保障要求（当我国的法律援助事业较为成熟时尚可考虑）；而“人头”式标准始终不适合中国国情（不管哪种方面的经费需要）。所以目前较为可行的做法是采用实报实销式，即法律援助机构当年办结多少援助案件，需要多少援助经费，政府就给多少经费的法律援助经费保障模式。
（二）亟待确立法律援助经费的拨付标准
当前，全国各级法律援助机构经费不足的另一个重要原因在于法律援助经费的标准问题还没有得到很好的解决，即政府依据哪种标准来进行财政拨款是最合适的方法还没有确立。目前较为通行的做法是成本理念。如国务院《法律援助条例》第24条第3款规定：“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整”。
办案补贴根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定会造成不重视的地区办案补贴多年来都是一成不变，重视的地区，若干年后再增加一二百元。暂且不说这种标准确定的办案补贴高低的问题，关键是所谓的成本谁来核定？按照什么标准来核定？事实上，这个成本没人核定，也没有依据来核定，完全是人为的自由心定，没有事实依据。正是在这一指导思想之下，我国法律援助经费的解决举步维艰。
我们认为，从我国的实情出发，以社会律师的收费标准来衡量法律援助业务的付费标准不失为是一种比较合适的方法。即按照当地法律服务收费标准来确定相应的法律援助业务付费标准。主张这一标准的依据是：一是法律服务收标准具有地方性，可以解决我国地区经济差异较大问题；二是法律服务收费标准具有核定依据即以当地的经济发展为基础，充分考虑当地人均收入和支出；三是法律服务收费标准是在物价、业务主管部门充分调研论证的基础上出炉的，具有可行性；四是法律援助政府责任的经济体现应该是政府花钱购买法律服务，当然要以市场化的法律服务收费标准来衡量。
（三）逐步试点受援人费用分担制度
法律援助受援人费用分担制度，是指通过受援人预缴或申请事项胜诉获赔后，按照规定分担一定比例法律援助费用的制度。受援人预缴的费用一般不超过该项申请法律服务费的10%，不论该案成败，一律不予退还。案件胜诉获赔应分担费用的标准一般不超过获赔总额的1%，而且应事先设定起征基数。这样做既是对政府经费的一种补充，同时也是对申请人随意申请法律援助的约束，更是对法律援助条例没有限制性规定的一种弥补。
在国外，推行受援人费用分担制度的国家中，受援人分担的份额，一般要视其从诉讼中获得的收益是多少而定。在多数国家中，这类费用通常不到法律援助总开支的1%。因而，对胜诉的受援人来说，从胜诉所获中拿出很小的一部分来补偿法律援助的经费开支，对其来说，完全有能力承担，而且对其经济状况影响不大，因而是可行的。对于败诉的受援人则不予分担这部分费用。因此，我们认为，我国可以在东部沿海等经济发达的地区先行试验受援人费用分担制度。进而为以后在全国范围内推广做好经验总结，为法律援助条例的修改做好准备。
五、结语
法律援助制度的设计初衷是好的，但是法律援助经费问题的解决并不能一蹴而就，而需要一个从律师行业的义务责任到政府完全责任的过渡期。同时我国地区发展的不平衡性，也决定了很难用一种统一的标准来解决当前法律援助经费所遇到的难题。各地政府在考虑选择何种经费标准和保障模式时，需要从当地政府的财政实际出发来确定。我们相信，再经过十载春秋后，法律援助的责任一定能够真正的落到政府的“肩膀”之上。
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第二篇：论我国税收司法的困境及其出路
论我国税收司法的困境及其出路
司法是法运行的重要环节，在法的运行中占有特殊地位。所谓司法，是指国家司法机关依照法定职权和程序，具体适用法律处理各种案件的专门活动。税收司法指国家机关依照法定的职权和程序，运用税法处理税务案件的专门活动。[1]它的宗旨在于排除法律运行的障碍，消除法律运行被阻碍或切断的现象，以保证法律运行的正常进行，从而使社会保持法律秩序状态。
税法在我国法律体系中属于在宪法之下与行政法、刑法、民法和经济法等基本法律相并立的经济法部门。所谓经济法，是指调整国家在调控社会经济运行管理社会经济活动的过程中，在政府机关与市场主体之间发生的经济关系的法律规范的总称。它是国家干预或管理社会经济活动的法律表现。一般的讲，税法是调整税收征纳关系的法律规范的总称。它集中地体现和反映了国家干预或管理特定领域内的社会经济活动。税法调整国家在调控社会经济运行、管理社会经济活动的过程中，税务机关与市场主体之间发生的特定经济关系的过程不会是一帆风顺的，肯定会遇到各式各样的障碍，亦即各类案件，比如刑事案件、民事案件及行政案件等。这些案件实质上是各种违法犯罪行为给税法运行设置的种种障碍，这些障碍造成了税法运行的阻滞和税收法律秩序的破坏。司法权的行使正是通过这些案件的审理，来排除税法运行中的障碍，以开通被阻滞的税法运行渠道和弥补被破坏的税收法律秩序。[2]
在我国，司法权包括审判权、检察权以及刑事侦查权，其中审判权由人民法院行使，检察权由人民检察院行使，涉税案件的刑事侦查权由公安机关行使。司法权本质上是一种判断权，与行政权相比具有被动性、中立性、终极性、稳定性、权利专属性、司法过程的形式性、司法职业法律性、运行方式交涉性、司法管理的非服从性以及价值取向上的公平优先性等特点。同时，税收司法还应遵循两大原则，即税收司法独立原则和税收司法中立性原则。[3] 虽然税收司法权是确保税收立法、税收执法得以顺畅实施落实的重要手段，但由于我国目前正处于变革时期，税收司法权并没有真正得到贯彻落实，司法机关在处理案件具体行使税收司法权时，仍面临许多问题，处在困境中。据有关统计资料表明，我国每年税款流失在一千亿元左右，偷税面积很大。
一、我国税收司法的困境
我国税收司法困境主要表现在以下五个方面：
(一)公安机关行使税收(刑事)司法权具有一定的局限性。由于专业知识的不足导致公安机关对税务机关移送的涉税案件常常不能正确处理，有时双方对证据问题的认识存在较大分歧；另一方面，税务机关缺乏相应的税收司法权，导致税务机关具有办理涉税案件的能力却没有相应的权力，而公安机关具有办理涉税案件的权力却没有相应的能力的不合理现象。
(二)缺乏独立、专业的税收司法审判机关。法院的不独立是我国司法的痼疾，税收司法自然也不例外。在外部，法院在人事权和财政权上受制于行政机关，体制上难以独立；在内部，法院管理上呈现行政化的趋势，法官判案难以独立。法院不独立导致了税收司法审判无法独立，税收司法审判的不独立性，更因为我国专业税收司法审判人才的缺乏而加剧。
(三)税收司法权过小且过于依赖税收执法权。在税收立法权、税收行政执法权、税收司法权的关系中，税收行政执法权过于突出，主要表现在税务机关对税法的解释权过大，自由裁量权的弹性过大，整个税法的实施对税收行政执法权的依赖过大，税法的解释与适用似乎仅仅是税务机关的事。我国最高法院每年都通过大量的司法解释，实际上也在积极充当立法者的角色，但与税法有关的司法解释，除了税务犯罪的以外，几乎就没有。司法机关不参与对实体法的解释，不能对违反法律优位原则的税收文件进行司法干预，对行政机关抽象行政行为的合法性仍不能予以审查。此外，虽然按规定税收行政规章只是作为人民法院审理税务行政案件的参考依据，但在具体案件中，很少有不按税收行政规章的规定，而另外寻找审理案件依据的。整个税收司法权对税收行政权过分依赖，也导致税收司法权缺乏独立性，法院判决甚至成为了税务机关行政决定的重述，显然对纳税人权利无法进行真正的救济。在目前的税收法治建设中，法院的作用似乎被忽视了，税收司法已经成为一个被遗忘的角落。法院在税收法治建设中至今尚未起到应有的作用，甚至听不到法院的声音。而且，税法也似乎很难进入法院的视野之中，税法的可诉性问题受到了严重的挑战。但是，没有法院的参与，没有法院发挥积极的作用，要想实现税收法治几乎是不可能的．
(四)缺乏专业的税务法官，法院处理税务案件的能力不足。税法是专业性和技术性很强的部门法，没有经过专门的税法训练很难胜任处理税务案件的工作。我国目前的法官大多都没有专门学过税法，即使在本科学过一点税法的基础知识，也是非常有限的。因此，法院在处理
税务案件的过程中往往求助于税务部门的解释就不足为奇了。对税法一知半解的法官如何敢挑战国家税务总局的权威？
（五）税收宪法、税收基本法的缺失。欧洲法院之所以能在税收协调中发挥重要作用，一个重要条件是欧盟法或共同体法的存在，而且它们的效力是高于各成员国的国内法的。而我国税法领域缺乏一个高层次的法律，在宪法中只有一条涉及到税收的条款，而且是规定人民纳税义务的条款，宪法没有赋予法院进行司法审查的依据。除此之外，我国也没有税收基本法或税法通则，税法领域的法律目前只有四部，《税收征管法》在某种意义上起到了一点税收基本法的作用，但远远不够，而且税收征管法是定位于税务机关征税的法律，而不是定位于法院监督税务机关征税的法律，税收征管法也很难为法院的司法审查提供依据。在缺乏足够依据的情况下，法院不敢对税务部门的规范性法律文件予以审查也就不足为怪了。
法治国家一切法律问题最终都要由法院来解决，因此，建设税收国家必然要求加强税收司法，完善司法审查制度。我国目前的税收司法建设很不健全，一方面法院缺少专门的税法人才，处理税务案件的能力不足，另一方面法院仅享有十分有限的司法审查权，实际上无法对大量的税收规范性文件的合法性和合宪性予以审查，限制了法院在推进税收法治建设进程中的作用。
二、我国税收司法困境的出路
(一)培养税收法律意识。一项制度的背后总有时代的精神力量作为支撑，在一定条件下，这种精神力量决定着该项制度能否成功。实现依法治国必须使国民具有现代化的法律意识，实现依法治税，符合法治理念的税法意识不可或缺。培养现代化、法治化的税法意识，对于降低税收法制建设的成本、推动税收法治化的进程意义重大。因此，必须努力提高全民的税法意识。笔者认为可以通过以下途径培养；
1、继续加强税收宣传。把“对纳税人权利的尊重与保护”作为税收宣传的核心，并改进税收宣传技巧，将重点宣传与日常宣传结合起来，将税法意识的培养和提升融入日常生活中。
2、教育是文化的象征和重要载体，法律教育(包括法学教育和法律职业教育)的水平体现和影响着一国法律文化的发达程度，法律意识的形成和演进离不开法律教育的发展。因为法律教育直接作用于法律职业者，法律的传统、观念和理论以及实践应用技能都经由法律教育传授于法律职业者，法律教育模式会深深的影响法律
职业公共体的成长。而包括立法者、执法者、法官、律师和法学家在内的法律职业者的思想和技能直接决定一国的立法、执法和司法的理论和实践水平，进而影响到法律制度的形成和发展。[4]
(二)加强税收法制建设。进行税收立宪，将税收法定主义明确规定在宪法之中。同时通过加快制定税收基本法，在税收基本法中规定总则(包括立法依据和立法目的、税收的定义、税法基本原则、税收基本制度、中央与地方税收立法权限的划分)，税收管理体制，税收管辖权，税务主管机关，纳税人，税收征管，税收监察，法律责任等基本问题。另外，还要尽快制定税收领域的几部主要法律，提高税法的层次，改变目前的税法渊源主要是由国务院及其部委(主要是财政部、国家税务总局)制定的行政法规，部、委规章等有关规范性文件的现状。为法院的司法审查提供依据，推动中国的税法建设和税务行政尽快步入法治化的轨道。
(三)建立真正的司法审查制度。我国目前的行政诉讼制度只能对规章及其以下的抽象性文件进行审查，而且只有不予适用的权力而没有撤销的权力。我国法院在法律解释中的地位也非常弱，特别是税法领域，法院几乎没有进行什么解释工作。目前也没有法院否定国家税务总局规范性法律文件效力的判决．欧洲法院之所以能在税收协调中发挥那么大的作用，一个非常重要的原因是具有解释法律和监督法律统一实施的职权。英国、美国等实行判例法制度的国家，法院所享有的权力更大，不仅享有司法审查权，还享有部分立法权。其实，如果我国法院能充分利用目前的行政诉讼制度也能对我国税收法治建设的进程起到一定的推动作用．比如，法院在行政诉讼中有权审查规章及其以下的规范性文件，国家税务总局制定的大量的规范性文件都属于规章或者规章以下的规范性文件，因此，法院都有权予以审查，并决定是否违反法律、法规，如认为违反，就可以不予适用，从而对税法的修改和完善起到推动作用。应当强调法院在税收司法审查、司法解释中的权力，使其在税收法治建设中发挥应有的作用．
(四)设立专门的税收司法组织。推进我国税收法治建设的一个必然结果就是税收司法领域中税务诉讼的增加以及专业税务法庭的设立。专业税务法庭的设立是应对税务案件大量性、复杂性的需要，也是更好地保护纳税人权利和维护国家税收债权的需要。世界上税收国家建设比较完善的国家大多都有专门处理税务案件税务法庭或税务法院。如美国、加拿大、德国、意太利、俄罗斯等国都设有独立的税务警察机构，专门负责税务案件的侦查；而德国、美国、日本等国也都设立了独立的税务法院，专门负责税务案件的审判。独立的税收司法组织对税法的良好运行起着很重要的作用，我国应借鉴世界各国的经验，建立专门的税收司法组织。即“今后应坚持两条腿走路，一方面税务部门要紧紧依靠公检法机关，加强联系，争取更多的支持。另一方面，要继续探索、巩固和发展专门的税收司法机构。在条件成熟的情况下，在全国成立专业税务警察，专司涉税案件的诉讼和起诉；设立税务法院，专司涉税案件的审理、判决与执行。”[5]
针对我国目前的司法体制现状，可以考虑首先设置税务法庭。设立税务法庭具有现实可能性，不存在法律上的障碍，各地已经有了相关实践，社会已经培养了大批税法专业人才。税务法庭的受案范围包括税务方面的民事、行政案件和刑事案件。在地域管辖方面，对于民事税务案件由被告所在地的法院管辖，对于行政税务和刑事诉讼案件则按照行政诉讼法以及刑事诉讼法关于法院管辖的规定处理。在级别管辖方面，一般的税务案件均由基层人民法院受理，重大税务案件可以由中级人民法院受理，特别重大税务案件可以由高级人民法院受理。最高人民法院一般不作为一审法院受理税务案件，在特殊情况下，最高人民法院可以决定直接受理税务案件。[6]
在建立税务法庭的问题上，关键要保证法庭的独立性，即要在体制上独立，更要在专业知识上独立，保证税务法庭审判的独立、中立和公正。同时要选拔、培养既懂税收又懂法律的高素质税务法官，使其拥有较高的税法专业知识，在税收案件审判中有能力作出独立的判断。有了专门的税务法庭对税法的立法、执法和守法进行最后的监督，相信一定会促进我国税收立法(包括国家税务总局的立法)、税收执法的水平不断提高，也一定会对我国税收法治建设作出重要的贡献。
另外，还要针对税务案件的特点，建立一套适应税务案件的诉讼制度。要赋予税法审判机关独立的、不受行政干涉的税法解释权，要建立税务案件中举证责任的分配、举证责任倒置及证明程度的制度。还要建立税务案件的证据制度。如庭前证据开示制度，证据交换制度、证据搜集程序以及非法证据的排除规则等．在目前我国的税收法律规范的制定不够透明公开的情况下，应当赋予税收司法机关对抽象行政行为的司法审查权，以加大司法审查的力度和效
果，从而保证税法公正实施，保护纳税人合法权利。
(五)要培养专职的税务律师，保护纳税人的权利，税务案件具有明显的不对等性，税务机关一方面拥有强大的行政权力，另一方面拥有更多的税法专业知识，而纳税人则既不具有行政权力也没有专业的税法知识。因此，加强对纳税人权利的保护，除了要加强对税务机关行政权的程序控制外，很重要的一点就是利用税务律师的专业知识来帮助纳税人行使其权利，从而使双方在力量对比上达到大致的均衡，防止纳税人因税法知识的不足而遭致权利的被侵害，在这方面可行的做法除了让律师在法庭上可以代表纳税人外，在当前我国律师比较缺乏的情况下，也可以赋予税务代理人诉讼代理权，在法庭上代表纳税人维护其权利。
[1]
第三篇：大学生就业：困境与出路
大学生就业：困境与出路
最近，据中国媒体援引人力和社会保障部的最新统计数据，二零一零年全国高校毕业生为630万人，比去年的611万多19万人，加上往届未能就业的，需要就业的毕业生数量很大，高校毕业生就业形势十分严峻。严峻在哪里？随着九十年代末大学扩招和教育产业化政策推行以来，大学生人数的增幅远远超过经济增长所需要的人才增长，大学生就业不难才是怪事，“毕业即失业”成为中国大学生的普遍现象。尽管如此，中国教育部决定继续扩大全日制专业学位硕士研究生招生规模，努力培养更多高层次、应用型人才。表面上看，研究生扩招能提高大学生学历层次，可以缓解就业难。但是，如果不清理高等教育积弊，扩招研究生来应对就业难将是饮鸩止渴，使就业矛盾更加突出。八仙过海，各显神通由于大学毕业生多，市场需求少，要获得一个好的工作位置，就只有依靠社会关系，尤其是在报考和录用公务员方面。通俗地说就是，“龙生龙，凤生凤，老鼠生儿打地洞”。父母在社会上是有权有势有钱的，子女肯定能获得一个好的工作位置。虽然中央政府三令五申，不准妻儿等直系亲属到本单位工作，但是中央政府不能禁止朋友安排我的子女，我安排朋友的子女这样的友情交换。
现代版“上山下乡”
面对严峻的就业形势，胡主席和温总理曾多次勉励大学生要心系国家，努力学习，甘于奉献，号召大学生到城乡基层、中西部和中小企业去。而一些学者认为，要求大学生到城乡边远地区工作做起来是相当困难的。
"不光是大学生可能不愿意去，即使去了，“大学生村官”也不是那么好当的。最重要的是农村的基层政权现在都是人满为患，其中也有不少大专学历的人，并不需要多少新大学生。即便有大学生被安排到那里去，当地的官员也会觉得僧多粥少而加以抵制。
户籍松动
大学生就业难推动了中国户籍政策进一步松动，国务院办公厅在去年二月发布了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》，提出取消对专科以上毕业生落户中小城市的限制，这也意味着希望在北京、天津、上海和重庆等地落户的外地籍高校毕业生仍要面临户籍问题。
有学者认为，取消户籍限制虽然有助于毕业生在省城和地级市就业，也对毕业生在民营私企单位就业有帮助，但帮助不大。
自主创业之难
去年新上任的教育部长袁贵仁曾强调加强创业教育，优化政策环境。毕业生自主创业可以接受有补贴的创业培训，享受税收优惠政策，还可以申请小额担保贷款。
但是当前大学生自主创业的现状是参与者少、旁观者多；从事的多是规模小的个体经营的行业，成功率低。而且，自主创业只适合少数人，具有创业素质和条件的人毕竟很少。依靠创业只能缓解就业难，要根本解决就业难问题基本上是天方夜谭。
现在大学生就业难的问题，是由许多原因造成的，既有社会原因，也有历史原因。不过值得关注的是，这些没有就业的大学生已经成为一个庞大的社会群体。如果就业问题不能得到很好解决，可能会引起社会不和谐、不稳定。
名列
（资料出处：http://《联合：随着金融危机仍然不断影响我国实体经济,在经济高速发展和高校扩招的今天,大学生就业问题成为我们关注的热点问题,本文试图分析大学生就业难的原因,并从社会、学校、大学生
自身的角度出发提出解除困境的方法。早报网》）
近日，中国青年报记者就教育领域的一些热点问题，对全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会委员、教育部原副部长吴启迪女士进行了独家专访。
大学生为什么就业难
关键词：结构性过剩、扩招、就业率
中国青年报：最近我们看到新加坡《联合早报》专门把您说过的一段话引用出来，作为一条新闻。该报刊登的您的原话是：“现在很多大学生找不到工作，原因怪扩招，我觉得没有太多道理。现在大学生太多，这叫结构性过剩——大家都想在大城市当公务员，有多少岗位呢？有很多地方需要他们去，他们不去。当然，不去也不能怪大学生，你为什么不增加紧缺人才岗位的吸引力呢？文革前，越到西部，工资越高，比如，新疆可以拿80块钱，我们在北京只能拿46块多，现在反过来了，那谁愿意到西部去啊？”该报指出，您的观点是：就业率低不能全指责学校和教育部门，政府整体应该分析和反思。您是在什么背景和情形下谈及这个问题的？您认为大学生“就业难”难在何处？
吴启迪：我也是在接受媒体采访时谈到这个问题的。说大学生找不到工作就是因为扩招，问我怎么看。我的意思是，确实不要随便地把“扩招”和“就业难”这两件事情联系在一起，当然从数字上看可能是这样，因为现在大学生多了，毕业以后找工作的人也就多了，肯定会影响就业。这好像很直观，但其实这两者的关系很复杂，要作为一个系统来看。
为什么中国需要更多的大学生？假如中国现在毛入学率在23%的话，这并不算高，韩国是百分之七八十的毛入学率。当然也不是说越高越好，但至少23%是不高的。我一直说，文革造成了一个窟窿，那个窟窿要补，总有一天要把它补起来。因为10年不招生这种事情实在是不好解释。我们作为一个要想发展的国家，如果要提高国民素质，要想搞创新型国家，大学生的数量要多，这是没有问题的。
在这个时候就说大学生已经太多了，他们找不到工作了，我觉得不符合逻辑。大学生找不到工作，其实是一个结构上的问题。有些地方岗位没多少，但是大家都想去，有的地方很需要人才，但大家又不愿意去。这个问题能怪年轻人吗？我觉得不能怪他们。他们想的很多问题都很现实，不光是工资高低的问题，还考虑到将来，比如将来家庭怎么样啦，孩子上学怎么样啦。我觉得大家考虑这类问题很自然，不能总说他们不够有理想、抱负不够高什么的。这个时候，你就要考虑怎么把人吸引到需要人的地方去，这个责任是政府的。你理解我的意思吧，就是把它作为一个整体的、系统性的问题，从全局的角度来考虑，用什么样的政策。而且也要防止跷跷板，不要按了这个，翘了那个。我们国家的城乡二元结构不解决，这个问题将永远存在。但是二元结构的解决，又跟人才很有关系，解决得好，就良性循环，解决得不好，就恶性循环。
我觉得我们国家的政府应该说是很有力量的，只要真把它当做一件事情去做。我们国家有很多研究机构，可以把它作为一个题目，好好去研究。我不认为这个事情想不清楚。
中国青年报：您所说的文革前的这种情况，到西部去工资会更高一些，这是因为当时实行计划经济，工资是由国家统一调配的。现在已经没办法执行了。
吴启迪：我们公务员的工资本来就是国家定的。为什么没办法？有好多国家，尤其是发达国家，它们也有这种情况。像日本、澳大利亚，都有这样的例子。这些政府做得成，我们政府会做不成？我们有一个很强大的政府。
中国青年报：但在边远地区提供的就业岗位并不一定是政府职位。吴启迪：当然有部分不是，但很多是。我觉得政府先做了，就会有影响力。中国青年报：它会有一种政策影响力。
吴启迪：当然啦。上次我举了法官和检察官的例子。他们和律师不一样，律师的收入很高，自己去做案子就可以了。法官、检察官是公务员，在艰苦的地方，非常稀缺。
中国青年报：据我们所知，在我国一些边远地区的基层法院、检察院，能通过司法考试的人寥寥无几。
吴启迪：现在有政策让我们法学院学生三年级就考司法考试，以为他们考完了就可以去西部地区当法官、检察官。我说这没有抓对啊。那些学生考过了之后，为什么一定要去西部呀？他一样可以不去。
中国青年报：他在大城市做律师，赚的更多。
吴启迪：没错呀，怎么会制定这样的政策呢？政策应该制定在用人的那一头。但是用人的那一头，教育部门只有建议权。
中国青年报：解决大学生就业的问题，谁负有最直接的责任？
吴启迪：现在一说起责任，动不动就说“问责”，你们媒体很喜欢用。说实话，很多东西连权限都没明确，怎么个问责法？所以我更倾向于找解决问题的办法，而不是先说责任在哪里，“问责”反而弄得大家都很紧张，认为责任不是我的，就往外面推。
我觉得你们中国青年报提出这个问题来，本身就很有意义，共青团这些年为大学生就业做了很多事情。我一直说，光找教育部门是解决不了问题的。其实，教育部被骂骂也没什么，但骂解决不了问题，没解决问题才是最麻烦的。
中国青年报：考虑到就业难的事实，您觉得扩招的政策是继续还是变化？
吴启迪：扩招这件事，从2005年开始，政府已经人为地把它压低了。其实人口自然的增长率也在减少。因为现在这个年龄段的孩子在减少。适龄学生最多的一年是2008年，到2009年已经朝下走了，2010年就更少了。
中国青年报：您曾说大学生就业率不该完全推到校长头上？
吴启迪：学校不是一点责任没有。就业的事情当然跟教学质量有关，和专业设置有关。像这种问题，学校应该关注，应该敏感，应该跟踪。但高校目前出现了一些情况，为了提高一次就业率的数字，毕业论文、毕业设计都不好好做。这种状况从长远看很糟糕，会使我们大学生的质量真正降低。许多大学最后一年就荒废了，或至少荒废半年。
你若问一个外国大学的校长，他不知道他学生的就业率，他真的不知道，因为国外没这个概念，而一次就业率则更没
有道理了。国外是后来才调查，有些人过了一年以后再就业可以吧？而我们现在就片面地追求一次就业率。这其中难免会有虚假成分。教育方面很多事情不要搞得太刚性，太刚性了，一件好的事情也会搞歪了。教育部原副部长：大学生就业难与城
乡二元结构有关(2)2009年12月21日 09:15中青在线－中国青年报【大 中 小】 【打印】
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我国教育亟待国际认证
关键词：教育认证、工程教育专业认证专家委员会
吴启迪：另外我还想提一点，就是就业难跟教育质量问题是有关系的。因为有些人，比如说外国人，经常说我们的工科学生很多，但是质量比较差。这种话他们讲得很多。我觉得他们这种讲法，是吃牢我们一点，就是我们没有参与到国际认证当中去，如工程教育认证、医科教育认证、法学教育认证等。
中国青年报：加入国际性的教育认证组织，是由政府出面谈的吗？ 吴启迪：这必须由非政府组织来做。中国青年报：我国有这样的机构吗？
吴启迪：目前还没有。我们只好通过各种渠道，比如在教育部成立一个工程教育专业认证专家委员会来干这件事。这件事我呼吁了5年。
中国青年报：如果我们获得了认证，那意味着什么呢？
吴启迪：意味着人家将会承认你的教学质量。我们有些好的学校水平是足够了，像清华、交大这些工科院校，应该没有问题。但是，国外就是以此为借口，说我们不行。这实际上影响了我们的学生在国际人才市场的就业，因为现在进入外国公司，就是进入了国际人才市场。
其实我问过很多美国著名的大公司，即那些用了我们国家毕业生的大公司，当然他们找的都是好学校。我问他们老板，你觉得我们的学生怎么样？比你们国家毕业的学生差吗？他们说，一点儿都不差。我也问中国学生，你在公司里觉得自卑吗？觉得比外国学生差吗？他们说，绝对没有啊。
中国青年报：他们是不是已经接受过西方的教育了？
吴启迪：没有，就是国内学校毕业后去工作的。当然我们有一些新的大学，水平还有待提高，如果我们搞了国际认证的话，大家就知道朝什么目标去努力，就能把这件事越做越好。
专业为什么忽冷忽热
关键词：结构性失业、人才预测
中国青年报：中国社会科学院《2009中国大学生就业报告》显示，2008届本科生毕业半年后就业率最高的专业大类是工学和管理学，最差的是法学和哲学，您怎么看待这种专业冷热带来的结构性失业？您认为，学校专业的设置应该以什么为导向？
吴启迪：很多人老喜欢说的一个词叫专业对口，学什么干什么，所以才会出现一会儿这个专业很热，一会儿那个专业很冷，就业也成问题了。我倾向于大学生本科阶段主要还是能力培养。只要用人单位有眼力，就能选择一些好的毕业生，不见得是学这个专业的人。所以教育部在学校专业定位上已经拓宽了，本科阶段应该比较宽。比如物理，有物理专业就行了，不一定要分原子物理、固体物理等。但现在恰恰有一些行业部门跑过来说，我们太缺核物理的人才，说赶快办这个专业。这种指导思想不对。因为假如核物理这边真的需要人了，学物理的学生在最后一年可以加点这方面的内容，去适应那边的工作。这是以事先有意向为前提的。如果事先没有意向，学生毕业后在单位里培训一段时间就可以了，因为他基础知识都有了。我觉得应该用这种方法来考虑本科教育，不然就变成职业教育了。所以你看美国的名牌大学，哪有那么多窄得不得了的专业？而我们在教改的过程当中，改来改去，越改越窄。
另一方面，关于哪个行业需要多少人才的预测，也需要做。这个教育部门一家做不了，决定一个专业招多少生，目前是发改委和教育部共同决定的。人才的预测需要一个很有水平的研究机构，它能够预测几年后各行业的发展趋势。有些专业叫长线专业，有些叫短线专业。当然，也有民意测验。比如，美国每年都评选“美国学生最喜欢的专业”，每年调查一次，然后从统计数据里分析趋势。在国外，这个方面是非政府组织做得多一点，我们现在是劳动人事部门来做。这种人才预测对学校有指导作用。
“啃老族”、“蚁族”与钟表匠
关键词：城乡二元结构、高薪、职业技术教育
中国青年报：大学生就业难导致“啃老族”的出现，您如何看待这个现象？ 吴启迪：这个跟时代有关，也就是价值观。这是一个物质相对优越的时代，老一代舍不得孩子在外面吃苦，找不到好的工作，就在家呆着吧。而前面那一代，出生在第二次世界大战后，要奋斗，要改变贫困的状况，大家都很艰苦。到了这一代，已经不需要吃苦了。我觉得这种状况是青年工作应该考虑的事。怎么使年轻人感受到“啃老”的优点和缺点。比较下来，他可能觉得“啃老”并不是一件很好的事情。不单是我们国家，别的国家也有类似的情况。
中国青年报：现在还有一类人，叫做“蚁族”，就是大学毕业生低收入聚居群体。他们在大城市的郊外租很便宜的房子，也不一定找得到工作，就上上网，吃得也很简单。您怎么看待这个现象？
吴启迪：这跟我们国家城乡二元结构的关系还是蛮大的。包括我们的地区差异也比较大。这些学生从农村或者小城市来到北京、上海以后，就希望留下，改变他们原来的生活状态。这还是个社会形态的问题，要重视。
改变这个现象，就得让其他一些地方的一些职位有吸引力。比如说西部地区的一个中小学校长，你给他高薪，而且不仅是待遇高，你还考虑到他成家、生儿育女等全方位的问题，甚至给他10年以后回到大城市的机会。吸引力要达到这个程度，使最好的学生都愿意过去。他到了那儿就是一个校长，如果一个校长是很优秀的人，他不能容忍底下的人很差。这样的话，团队就带起来了。包括卫生院的院长、法院的院长、检察院的检察长等。最优秀的人就给他最好的待遇，这种做法在有些国家就有。
中国青年报：您非常重视职业技术教育，教育部的数据显示，就全国平均而言，中职就业率连续4年超95%，大大超过本科生就业率。但是高就业率并没有大幅度提高职业技术教育的声望，您觉得原因何在？这个问题怎么解决？
吴启迪：这个我们一起来分析分析。中职就业率有百分之八九十，跟大学生就业率差别这么大的原因，我认为，主要还是人的期望不一样。也就是说，他们要求不是那么高的，给1000块钱觉得足够了，很好了，所以比较容易就业。但是到了大学毕业就不一样了，最好有三四千，但是这样的工作不好找，最后无奈了，1000块钱也行了。所以我觉得不要把这两种就业率数据放在一起比较，这两件事情是不一样的。
另外，我们国家职业技术教育毕业生的社会地位和经济地位还比较差，也就造成了它不是特别吸引人。这跟发达国家不一样，发达国家这些人和大学毕业的人差别是很小的。
中国青年报：是不是我们观念上也有一些问题？
吴启迪：当然有问题。大家都希望小孩能上本科，甚至研究生，这是非常明确的。我们的干部子女，有几个去读职业学校？可见职业教育并不吸引人。所以对此要下大的功夫。还有一个，跟时代有关，发达国家职业学校毕业出来后待遇非常高。有些发达国家已经到了这种程度，就是他没觉得开个出租汽车有什么不好，大学毕业生去开也没什么不好。瑞士的钟表匠，他的收入可能比大学教授还高。那你说家长为什么还要送不大爱读书的孩子去受苦，读这么多年的书？所以，这个跟社会形态有关系。
教育部原副部长：大学生就业难与城乡二元结构有关(3)2009年12月21日 09:15中青在线－中国青年报【大 中 小】 【打印】
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“诺贝尔奖到时候会主动找过来” 关键词：教授治学、创新型人才、诺贝尔奖
中国青年报：您担任过同济大学校长，现在大学功能日益复杂，您如何看待教授治校与教授治学的问题？
吴启迪：现在提得比较多的是“教授治学”，我看，能够做到教授治学也不错。因为学校主要是学嘛。学校有两个主体，一个是学生，一个是老师，他们应该参与决策。
中国青年报：现在有些知名的教授愿意去做一些行政的事，因为听说项目和科研经费都在系主任手上。
吴启迪：当然这些人也是业务骨干，所以他们的发言权大一点是可能的。当然，你讲的这个问题是我们的一个弊病。在科研经费方面，有行政职务的比没有行政职务的要多。这种局面其实是资源不足造成的。假如资源充足，可能就会给教授更多的自由度。世界上一些著名大学的情况就不一样，系主任大家都不想当，都推来推去，因为资源比较充裕，而且平均。所以我觉得这是一个阶段性的表现。
中国青年报：现在大家都在讨论中国为什么没有创新型人才，北京大学原副校长王义遒说，我们现在也许并不需要太多钱学森这样特别杰出的人才。改革开放后经济发展靠的是劳动密集型经济，主要是农民，包括农民工等大量的廉价劳动力，把经济推上去的，所以现在不需要创新型人才。也有人批评说不应当用过去精英时代的价值观来培养大众化时代的人才，您对此怎么看？
吴启迪：创新型人才我们是需要的，但是也确实不可能用培养天才的方式来对待整个高等教育，因为现在高等教育已经走到大众化阶段。我们的质量观会有变化，跟精英型的高等教育相比，是不一样的。就是说，不可能把每个大学生培养成尖子，因为现在上大学毕竟成了一件大众化的事情。
当然我们还是需要有一批拔尖人才的，但这些人才确实不应该也不可能数量很大。怎样培养这种人才，现在讨论得很多，我觉得光靠学校可能是不行的，尤其光靠大学是不行的。我现在很担心我们的基础教育。基础教育阶段，小孩那么小，就给他们加了那么重的负担，一天到晚为了考试而读书。我想，高中三年里面，最后一年肯定是不学新知识了。这是干嘛呀？一天到晚在对付那些题目。现在很多大学新生已经被“磨练”得对科学没有兴趣了，他来念这个专业，基本上是家长或老师的意思。我们面对这样的学生，有的时候真得重新开始，来提起他们的兴趣。所以，今天的高等教育在效率上是降低了很多。
关于诺贝尔奖，我觉得别老提，诺贝尔奖不是所有领域都有的，所以拿这个衡量有点不公平。在国际上的很多排行榜里，我们中国的大学不是老排得比较后吗？这在很大程度上是因为没有诺贝尔奖。但是，我觉得要是加上这么一条，我们中国的大学就不会排得那么后了，那就是：假如提到大学在整个国家经济社会发展中起的作用，我觉得，我们不会太差。我们大学搞出来的研究成果，包括我们的人才，建设了三峡工程、青藏铁路，这些都是世界一流水平的。包括人才在城市建设中的作用。在这些方面，没有国家比我们更活跃。再比方说石油勘探，人家就得靠我们的技术。甚至包括地质领域。在这些领域里，我们已经是世界一流了，我们一点都不要有自卑感。
我现在感觉到中国人是丧失了自信心，一天到晚说我们不如人家，一天到晚说我们没得诺贝尔奖。我说，只要我们国家强盛到一定程度，诺贝尔奖自然就来了。甚至包括文学奖、经济学奖、和平奖等，都可能主动找上门。
“大学校长腐败是一种悲哀”
关键词：理想主义、工程腐败、学术腐败
中国青年报：您在谈到女大学生“傍大款”时，说大学要有点理想主义，说并不认为中外的教育差距非常大，倒是社会差距比较大。从您任大学校长和教育部副部长的经历来看，怎么解决大学理想主义欠缺的问题？
吴启迪：我觉得这个问题要说得大一点的话，是整个中国的社会问题。整个社会在诚信、信仰、道德素养方面，是有缺失的。但我感觉，这也是一个阶段性的问题。
比如一些老板开始的时候拼命赚钱，一旦好到某种程度，他就想回馈社会。很多事情就是这样慢慢变化的。生活水平高到一定程度以后，理想主义就会产生。年轻人就会感到，成天吃吃喝喝没什么意思，还得做点什么事。所以，我觉得有些事情会与时俱进，我们也不可以太着急。
但是从局部来讲，从教育部门来讲，也应该搞点活动来鼓励同学们的这种理想主义。我跟美国一些大学的校长接触，我觉得他们很理想主义。上次斯坦福大学的校长在北大演讲，一上来就说，他们学校的目标是把学生培养成非常优秀的公民。我一直觉得，不要认为“公民”是个很简单的词，它说明一个人要承担社会责任。我认为这些我们的学校还是可以做的。
其实任何人回想起来，大学这段经历都是非常美好的，是激动人心的，想起来都会很怀念，那为什么不让这段时光变得更美好呢？所以，我觉得大学里面应该创造一种校园文化，来构建理想主义的东西。有人说，你这个说法不太现实，社会太现实。我说那不要紧，你就在自己周围营造一点，也是好的。有些人说，把大学生搞得理想主义，到了社会上不能适应。我想不会的，他照样能适应。但是至少他有个崇高的起点，他要做个崇高的人。我觉得这很重要。
中国青年报：最近，武汉大学常务副校长陈昭方、党委常务副书记龙小乐因涉嫌在基建工程中巨额受贿被捕，大学不再是净土。您怎么看大学里的腐败现象？您认为是什么原因造成的？如何杜绝？
吴启迪：大学里出现这种事情，是一种悲哀，是很丢人的。有好多腐败现象出现在基本建设方面，因为经费数量很大，社会关系很复杂，有各种各样的陷阱、圈套，道德上、素养上稍微欠缺的人，就容易陷进去。对此当然要严打，有多少抓多少，我们不能让这些人毁了大学的名声。
中国青年报：除了经济腐败，学术腐败也在大学盛行，本报就曾报道过多起发生在知名大学的剽窃、抄袭等学术腐败事件。您认为滋生学术腐败的原因是什么？如何消除这一丑恶现象？
吴启迪：这个我们一直在说，现在整个学术界太浮躁，太急功近利。在大学里出现这样的事情，是违反教育规律的，给学生造成很坏的影响。我们一定要严肃对待这些事。
中国青年报：教育部有具体的解决办法吗？
吴启迪：已经有了，最近搞了几个文件。包括科学院、工程院，也发生了这样的事，他们也会出台文件。我觉得这还是个道德教育的问题。而且我说不要老提诺贝尔奖的事，越提
越浮躁。其实，我觉得有些东西你不提，反而自然而然出来了。关键是怎么培育创新的健康的土壤。
第四篇：会计职业道德困境与出路
会计职业道德困境与出路
一、虚假审计问题突出
随着市场化的不断深入,竞争程度日益激烈,审计工作的要求越来越高,但是,公司账目问题也越来越多,这就形成了尖锐的矛盾。当一些会计师事务所面对一些客户不合理要求时,无法抵挡巨大的利益诱惑,放弃了自己应该坚持独立客观公正的原则要求。这种与被审计单位合谋进行账目造假,提供虚假审计报告的行为日益突出,严重误导了使用审计信息的人员。
二、切实提升会计职业道德的对策建议(一)深入开展会计职业道德教育
深入开展会计职业道德教育,是切实提升会计职业道德的基础。一是要把《会计职业道德》作为专业必修课。专业教师在授课时,应着重对学生进行会计职业道德观念的熏染,以使学生在工作以后,在会计工作岗位上能自觉依照会计职业道德行事,养成良好的工作习惯和品行。二是要加大对会计工作人员的再教育力度。对会计工作人员进行再教育时,要着重于对最新财经动态、会计法规的传达,以便于会计工作人员及时纠正工作中存在的误区。同时,会计工作人员也应该自觉的根据工作的实际情况,主动学习相关的会计法规和财经知识,养成良好的自我学习习惯。三是要加强法制教育。对会计工作人员加大相关的法律宣传,促进其法制意识不断增强,不仅有利于他们清晰明白违法行为的界限,还有利于他们运用法律武器保护自己的合法权益,增强与违法犯罪作斗争的勇气。四是要发挥先进典型与集体感染作用。各级领导不仅要在会计工作中以身示范,还要在日常会计工作中挖掘典型,树立典范。通过对先进典型的宣传和弘扬来影响广大会计工作人员。在宣扬先进典型的同时,要鼓励会计工作人员互相学习、互相激励,两者互相结合,相互促进,更有利于会计工作人员职业道德素质的提升。五是要促进教学方法多样化。教师在课程教学中,应运用灵活多变的教学方法。教师应该结合会计工作的实际情况,灵活的开展课程活动,例如先进典型报告、正反事迹对比展示等,这样不仅可以吸引受众的兴趣还可以使其熟练掌握会计职业道德的理论知识。通过对先进模范典型的宣传和学习,进一步增强会计工作人员对会计工作的认同感,提升会计工作人员的道德素养,在社会上形成支持会计工作,为会计职业道德的建设营造社会氛围。(二)健全会计监管体制机制
健全会计监管体制机制,是切实提升会计职业道德的保证。要不断强化财政、税务、工商等机关对会计工作的监管力度,定期或不定期开展会计工作清查行动,对于违反会计相关规定的人员应加大惩处力度,切实提高其违规违法成本。建立企业内部会计监管机构,使其直属董事会,增强会计监督的针对性、独立性、实效性。构建统一的信息集成系统,在依法检查的过程中,对于查处的违纪行为,不仅可以依法采取相应的处罚手段,还可以将这种信息共享,使其他相应部门配合监督,对会计违规企业做出相应处罚,比如吊销营业执照、禁止贷款等,形成会计监管合力,提高监管实效。(三)推进会计制度改革创新
推进会计制度改革创新,是切实提升会计职业道德的关键。要加快完善会计委派制度,逐步探索会计独立于企业制度,加大第三方会计事务所对企业委派会计制度,改变会计隶属企业的旧模式,切实增强会计工作者的独立性,促使其有效监督企业经济行为,并提供客观真实的会计信息。加快探索会计公司化,制定更加完善的会计法律法规,规范企业与会计公司之间的合同,为第三方会计公司正常运转提供法律保障,实施企业依据自身需要选择会计公司模式。针对职业道德缺失的会计工作者,要加大对其所属会计公司的惩处力度,严重者可以对其营业执照进行吊销,形成多方合力来约束会计工作者的行为。要更加侧重于会计制度的完善和修正,要把会计工作者的权力关进笼子里,最大限度消除不确定因素的影响,在制度的科学性、公平性、适应性方面下足功夫。要不断丰富和补充会计制度内容,着力强化会计日常管理,从源头上把虚假会计信息扼杀在萌芽时期。要进一步细化会计规章制度,严格规范会计业务流程,探索建立会计工作24小时监督机制,真正消除会计以权谋私的可能性。(四)提升会计从业人员思想道德素质
提升会计从业人员思想道德素质,是切实提升会计职业道德的重点。要强化企业领导对会计从业人员思想道德素质培训的重视,把提升会计从业人员思想道德素质当作头等大事来抓,积极举办相关培训班,提高培训频次,促进培训的针对性和实效性不断增强。发挥好政工部门的引导作用,组织政工人员深入会计工作一线,了解会计工作者工作中遇到的难题,帮助其解决相关问题。增强对会计工作者的人文关怀,妥善解决好其生活和思想中遇到的困难,拓展会计工作者的升职空间,促进其对企业的归属感不断增强。把会计从业人员思想道德素养培训与企业文化融合在一起,通过企业文化的渗透作用加深会计人员对思想道德素养的认识,从而使之内化为自觉行动。会计职业道德建设关乎会计从业者就业前途,关乎企业对外形象,关乎会计业改革创新。大力强化会计职业道德建设,对于提高会计工作者就业竞争力、树立良好企业形象、实现会计业可持续发展,具有十分重大的现实意义。我们只有把提升会计工作者职业道德当作头等大事来抓,狠抓会计法律法规的落实,强化职业道德教育、监管体制机制创新、制度改革、从业人员思想道德素质提升等方面的工作,才能净化会计从业环境,真真正正提升会计从业人员的整体素质。
第五篇：论我国诉讼调解制度的困境与出路(邓侠芜湖市中级人民法院)
论我国诉讼调解制度的困境与出路
邓侠芜湖市中级人民法院
上传时间:2008-4-
21诉讼调解在化解纠纷方面具有判决所不可比拟的优势，因此备受重视。目前虽然通过减半收取诉讼费、将调解率作为法官考核标准之一等手段以鼓励法官和当事人调解结案，但实践中采用调解方式结案的为数不多，笔者试图结合审判实践对我国诉讼调解制度的困境与出路。
一、我国诉讼调解制度的困境
将诉讼调解制度纳入我国民事诉讼法的初衷，是因为调解在化解社会冲突方面，基于双方当事人的自愿，易使当事人服判息讼，便于义务的履行。然而，随着诉讼调解制度将法律效果和社会效果很好统一的功能被越来越多的司法者引起重视，采取诸如调解结案的法院减半收取诉讼费，将调解结案率作为法官年终考核、晋升的标准之一等措施以使当事人和法官着重调解纠纷，但现实是残酷的，法院的调解率并没能随着这些激励措施的实施而上升，反而有逐年下降趋势，而且，调解后反悔和不履行调解书确定的义务的现象亦时有发生。究其原因，笔者试图结合审判实践对此发表一点个人的看法。
（一）当事人主观排斥调解
1．自愿原则在诉讼调解中难以真正实现
调解指的是具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确的信息，从而帮助当事人达成合意的场面。①根据我国民事诉讼法，调解和判决是解决纠纷的两种不同方式，而诉讼内调解是在法官主持下进行，且一般是主审法官或同一合议庭。这就使法官在诉讼过程中扮演着双重角色---调解者和判决者。法官在调解中虽是中立的第三者，但由于在其背后有潜在的国家强制力，这一特殊身份决定了法官作为调解者与一般的民间调解者大不相同。而纠纷的最终解决方式是判决。目前，案件的合议程序由于缺乏有效监督，使得我国的庭审合议制度实际上许多是流于形式，合议庭的其他法官实践中只是出庭参加陪审，对于审理结果往往并不真正关心，这就决定了主审法官在判决中的主导地位。而法官作为调解者和判决者的双重身份，决定了法官在调审结合的模式中要想真正把握自己的身份是相当困难的，为了使固执于自己主张的当事人作出妥协，往往会有意无意地从调解人滑向裁判者„„或明或暗的强制在调解中占主导地位。②因此，在具有潜在国家强制力量的调解中，当事人总是权衡调解与即将判决这两种结果，若不选择调解，可能会得到比调解更不利的判决结果，再加上作为当局者的有些当事人看不清形势，此时法官对案件形势的洞察与分析会影响当事人对案件结果的预期，因此，选择妥协与让步是明智的，而此时决定调解本质的“合意”就变成了强制性的“合意”，甚至沦为“恣意”，体现调解根本的自愿原则就会扭曲和虚化。这就不难理解为什么有些当事人在调解后反悔和不履行调解确定义务的情况了。
2．诉讼调解申诉程序难以启动使当事人不愿调解
根据我国民事诉讼法，调解和判决是解决纠纷的两种并行的方法，调解贯穿于诉讼的整个过程。和判决相比，调解程序具有较大的任意性，它在诉讼过程中可以随时启动。尽管我们期待坚持公正标准，但调解过程比起我们习惯的民事诉讼还是有一种更大流动性和非正式 1
性特征。③任意性的调解过程难以保证公正的结果。这是因为，和判决相比，调解权的行使缺乏监督，实践中调解是在主审法官的促成和组织下双方当事人相互作出让步从而化干戈为玉帛。虽然调解在民事诉讼法中规定以公开为原则，以不公开为例外，但调解不同于审判，调解需要当事人相互理解，若以公开的形式进行调解，允许群众旁听，那么当事人就可能碍于情面不肯作出让步，在这种情况下，也很难达成调解协议。此外，在审判方式改革中，虽然要求调解要“面对面”进行，但实践中法官召集双方当事人面对面地协商，调解的成功率很低，主审法官往往选择“背对背”方式，即在庭前、庭中休庭后或庭后进行，由主审法官分别找当事人谈话，通过沟通，最后达成共识。这种方式虽然容易调解成功，但由于调解过程缺乏透明和监督，使得当事人对法官的中立性产生怀疑。
尽管民事诉讼法规定，当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律，可以申请再审，经法院审查属实的应当再审。但是再审的条件限制太多，使得发生再审比直接上诉艰难很多。因此，调解由于缺乏强有力的监督，在调解不成或法官意愿没有满足的情况下，容易促使法官情绪化地作出报复性裁判，在个案上为法官办理人情案、关系案创造了条件，法官在事实和证据对一方当事人不利时，可想方设法比如采取劝说、引诱、施压等方式去促成调解，为一方当事人谋取不当利益，这就不难理解深受当前这个“熟人社会”之苦的当事人对司法公正性缺乏应有的信任与尊重。
而对判决而言，程序的严密性和合理性保证了审理和判决的公正性和可信赖性。④判决虽然不能完全保证案件结果的公正，但由于在一审判决之后，如果当事人不服，还可以向上级法院请求上诉和再审，这就使得当事人具有比在调解中拥有更多的权利救济方式。而且，由于法律的不确定性，导致当事人对诉讼的期待过高，对起诉和调解的成本缺乏理性的分析和判断，而理性是调解所需要的基本条件之一，当事人理性程度越低，法院促成双方和解的可能性越小。因此，当事人两相比较，往往宁愿选择耗时较长、程序规范的判决而非调解。
3．调解书的事实认定影响日后的权利救济
实践中，大量的调解都是在法官的促成和组织下，双方当事人在互相作出让步的情况下化干戈为玉帛。而这种让步实质上就是让出部分实体权利，一般情况下是原告让出部分实体权利以换取对方自动履行义务。双方当事人达成的调解协议实际上是原告妥协的结果。根据民事诉讼法，调解书须写明法院查明的事实，而事实上，双方当事人为达成调解协议而作出的妥协与让步，与经过判决所作的案件事实是有出入的，加之有些案件的案情难以或无法查清，这就使得法官不得不作技术上的处理，这样作出的“模糊法律产品”，若作为日后的证据适用，对原告当事人是极为不利的。加之调解书的申诉程序难以启动，这就更使得当事人更不愿选择调解。
（二）法官自身的因素
诉讼调解不仅需要调解员具有法律知识，更重要的是要具有权威、熟 道德情理。而近年来，随着大量受过法学教育的高校毕业生进入法院，法官队伍尤其是一线审判力量不断专业化、年轻化。这些法官往往对法律的规则及程序有着清楚的学理认识，更关注法律的技术性，而且受现代西方司法理念的影响，追求较为理想化的司法程序和司法过程，因此，他们一方面对调解持怀疑态度，认为判决更能体现法律的严肃性，而调解弱化了法律的权威性和公信力，对调解工作不够重视，另一方面，限于年龄、知识结构和经历、工作经验的不足，他们缺乏调解的经验和技巧。
另外，有些法官对调解工作有功利性倾向，他们把调解当作回避办案风险的手段，对案件处理把握得准的案件，不愿花时间去做调解工作，遇到把握不准的才想方设法进行调解。而且，调解需要主审法官付出更多的代价，耐心细致的调解工作需要法官花费大量的时间、精力、心血，这也要求法官有良好的个人素质。
（三）立法、制度上的原因
1.审限对调解的影响。
现行审判方式实施后，随着法院“大立案”、立审分离、统一送达、排期开庭、强化庭审功能、强调当庭宣判率和结案率、狠抓审限等措施的实行，主审法官自主支配调解时间和把握调解时机的空间有限。由于庭审的激烈对抗性特点和时间的限制，当事人在庭审中很难达成调解协议，因此，调解一般在庭审后进行。而一次调解成功的可能性却不大，往往需要多次反复，耗时费力。在目前大部分法院信息系统没有设置申请和解以及延长调解期间扣除审限的情况下，承办人在大多数案件的定性、证据的判断、法律的适用、规则的解释并不复杂的情况下，以判决方式结案的成本则较之于调解要低得多，因此他们选择宁愿选择判决而非调解。
2.“事清责明”原则限制了调解功能的发挥
根据我国民事诉讼法，事清责明原则是指法院在给当事人双方居中调解案件时，促成当事人达成的调解协议必须建立在查明案件事实、分清是非的基础上。事清责明原则本质上应该是对判决的要求。调解和判决虽都是解决纠纷的方式，但调解本身具有“案结事了、彻底解决纠纷”的特点而一直备受我国广大群众接受，其与判决具有的“实现权利保障、解决民事纠纷、维护社会秩序”的目的是不同的。要求在查明案件事实、分清是非的基础上调解，不仅容易造成当事人之间的对立情绪，而且缺乏实际操作性，因为实践中好多纠纷是无法或难以查明案情的，而当事人双方又同意调解。该原则既违反了当事人可以合法自主处分自己民事权利的原则，限制了调解协议的空间，同时也不利于降低诉讼成本、提高办案效率，且是阻碍调解成功的重要原因之一。
二、我国诉讼调解制度的出路
在当前诉讼爆炸的时代，各级法院将诉讼调解提为重要日程，如芜湖法院设置了调解能手以鼓励法官有效利用司法资源，并将调解率作为法官考核的标准之一。但正如前所述，由于当事人和法官及当前法律制度的博弈，诉讼调解在实践中并没能发挥应有的作用。针对此种情况，笔者以为，解决目前诉讼调解制度的出路就是在坚持自愿调解原则基础上，将审判主体与调解主体相分离，并完善相应的立法和制度。
（一）坚持自愿调解原则
调解在本质上是当事人对自己民事权利的一种自主处分，因此，当事人是否自愿将影响调解的最终目的—彻底解决纠纷能否最终实现。自愿原则作为诉讼调解制度的基本原则，是指法院在处理案件时，是否采用调解方式，采用何种调解方式，是否能够达成调解协议以及调解协议的内容，均应反映当事人的真实意思表示，法官不得以任何方式强制或欺骗当事人进行调解或达成调解协议。
近年来，随着劳动者权益保障问题、医疗纠纷问题、农民工工资问题、城市房屋拆迁问
题、商品房买卖和物业管理纠纷等群体性纠纷的大量涌现，通过最后的救济方式法院裁判来解决，已彰显出诉讼不能彻底解决社会纠纷的矛盾。而诉讼调解则能最好地发挥判决所不具有的作用，其能将社会效果和法律效果有机统一，因此，诉讼调解越来越受到政府和司法系统的重视。
在目前有关对诉讼调解的呼声日高的情况下，笔者以为，法院在强化调解意识和调解功能的同时，不能依赖调解，一定要严格坚持“能调则调、该判则判”的原则。法官在不违背法律、法规禁止性规定的前提下，遵循当事人的意愿，能够适用调解的尽量调解结案；而当事人不同意调解或者依法不能调解结案的，不得强行调解；调解开始后在法定期限内无法顺利达成协议的，严格依规定转入审判程序。法院既不应盲目追求“一步到庭”，忽视诉讼调解的作用，不顾办案效果而强审强判；也不应盲目追求调解结案率，勉强调解，当判不判。
（二）调解主体与审判主体分离
笔者以为，将调解主体与审判主体分离，是解决诉讼困境的唯一出路。首先，调解员若背后没有了潜在强制力的支持，当事人在调解过程中就不会因为惧怕得到更不利的判决结果而主观排斥调解。其次，有利于节省有限的司法资源。目前我国社会正处于经济转型期，大量的纠纷出现，而多元化纠纷解决机制在我国还未能真正建立，案多人少的局面已使现今的法院感觉压力太大，加上新的审判方式要求法院严格按照审限结案，而调解又费时费力，这无疑又加剧了有限的司法资源与众多的纠纷之间的矛盾。而如果将审判主体与调解主体分离，可有效减缓审判法官的这种压力。因此，笔者试图以以下思路考虑调解主体与审判主体分离的实际操作。
首先，法院要考虑民事案件和行政案件的特点，设立专门的调解机构，并备有专门的人员调解民事和行政纠纷。这些专门人员应是法院聘请的退休法官、资深的律师、人民陪审员或调解经验丰富的在职法官等。借鉴国外经验，还可吸纳社会人员参与调解过程，如聘请专家、居（区）委会或德高望重的人员等。法院应将调解员名单列出以供当事人备查和选择。当事人可以从这些名单中选择一个或两个调解人成立调解小组。
其次，法院应制订相应的调解程序规则，规定案件的调解期限，当事人在法定期限内没达成调解协议的，案件自动转入判决程序。达成调解协议的，应当要求主审法官根据调解协议制作调解书，调解书一经签收，就对双方产生法律约束力。调解员在促成当事人达成协议时，应建议双方约定不履行该协议的违约责任。一旦当事人之后不签收调解书，另一方当事人可据此要求对方承担违约责任，当然该责任的承担不影响法官对该案的最终判决。当事人若不在调解协议中约定违约责任，在签订调解书前发生反悔的，如果查明没有正当理由，法官在最后作出判决时，应判决反悔方向对方支付因调解而付出的合理的成本。
第三，调解机构在调解案件时，只要当事人双方合意，可以不在分清是非基础上进行。当事人在法院没有查明事实分清是非的情况下，本着大事化小，小事化了以及不伤和气的心态，对事实不再调查，对责任不再追究，无论在何种程度上自愿达成的调解协议，都是当事人依法行使处分权的体现。因此，对案件事实的查明不应构成调解的前提，由法院分清是非也无助于调解协议的达成。加上有些案件的案情很难或无法查清，而且受中国“和为贵”传统思潮的影响，当事人选择诉讼调解就是不想在法庭上严重对峙，因此，法院制作调解书时，仅应写根据现有证据予以证明和当事人共同认可的事实作为法院查明的事实，而对案情很难
或无法查清的，则可以征询双方当事人同意，对案件事实不予认定。
第四，建议将调解时间排除在审限之外。目前我国很多法院信息系统并未将调解时间排除在审限之外，这也使得一些当调能调的案件，由于法官限于审限的控制，而不得不选择判决。为追求司法效率和司法正义，防止法院积压案件，将案件排期并严控审判流程和审理期限，这是现代司法追求效率和正义的必然结果。然而，调解是一项费时费力的工作，将调解时间计入审限，这必然影响法官对调解的主观态度。鉴于此，笔者建议应将调解时间排除在审限之外。
注释：
①棚濑考研（日）：《纠纷的解决与审判机制》．王亚新泽．中国政法大学出版社．1994年版第8页。
②李洁：《民事审判中的调市分离》，《法学评论》．1996年第4期第62页。③戈尔丁（美）：《法律哲学》．齐海滨泽．三联书店．1987年第 223页。④王建勋：《关于调解制度的思考》．《法商研究》1996年第 6期第77页。作者单位：安徽省芜湖市中级人民法院
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