第一篇：农村土地整治与建设用地增减挂钩业务技术规定
第八章 农村土地整治与建设用地增减挂钩
第一节 农村土地整治
第二百零六条 农村土地整治应对田、水、路、林、村实施综合治理，实现耕地面积增加，耕地质量提高，生态环境改善。
农村土地整治主要包括农田平整、水利交通等基础设施建设、村庄拆迁复垦、拆迁安臵点（新村）规划建设、工矿废弃地复垦、未利用地开发等。
第二百零七条 按照谁投资谁受益的原则，中央和省投资的农村土地整治项目增加的耕地用于所在行政区域耕地总量平衡；
市和县（市）、区及其他投资的农村土地整治项目增加的耕地可用于补充建设占用的耕地，实现耕地占补平衡。
通过农村土地整治节约出来的建设用地复垦为耕地的，在取得国家下达的增减挂钩周转指标后，可用于增加城镇建设用地。
第二百零八条 市和县（市）、区人民政府应根据土地利用总体规划和城镇发展规划组织编制农村土地整治规划。
农村土地整治规划应与新农村建设规划、村镇规划、农业产业发展规划和水利、交通、旅游、环保等规划相衔接，科学制定规划目标，深入分析土地整治潜力，合理安排规模布局，确定重点区域、重点项目，制定规划实施计划和投资方案，开展规划实施的环境效益、经济效益和社会影响评价，落实规划实施的保障措施。
第二百零九条 市县国土资源部门应根据农村土地整治规划，动态建立项目备选库。
第二百一十条 申报纳入市以上投资项目备选库，乡（镇）和村应召开群众会议，征求群众意见并提供会议记录，编制项目建议书。
乡（镇）国土资源部门应在1：1万土地利用现状图上用红色标绘项目区界线，并落实新增耕地来源；县（市）、区国土资源部门应组织项目初步踏勘，形成入库意见；经市国土资源部门审查，列入农村土地整治项目备选库。
第二百一十一条 列入备选库的项目应坚持规划先行、公众参与、综合整治、质量优先、增产增收、生态安全的原则，并应符合下列条件：
（一）符合土地利用总体规划或土地整治规划用途管制规定；
（二）具备十年一遇标准的防洪设施、作物灌排基础条件、地面坡度小于25度；
（三）土地权属界定清楚，土地权利人同意；
（四）符合农业、水利、林业、交通、建设、规划、环保等部门有关规定。
第二百一十二条 国土资源部门应依据上级下达的补充耕地计划和资金情况编制年度土地整治计划，从项目备选库中筛选年度土地整治项目，落实资金，组织实施。第二百一十三条 选择年度投资项目应遵循下列原则：
（一）群众积极性高；
（二）村两委班子战斗力强；
（三）项目区周边基础条件能够满足施工要求；
（四）列入示范项目的位臵应近郊临路；
（五）新增耕地率
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不低于3%；
（六）配套资金能落实。
第二百一十四条 国土资源部门应建立农村土地整治专家库，涉及项目评审等应采用摇号方式随机确定评审专家。
第二百一十五条 国土资源部门应通过招投标方式建立中介服务机构库，涉及测绘、可行性研究、工程规划设计、工程监理等应采用摇号方式随机确定中介服务机构。
第二百一十六条 经选择确定的年度投资项目，应在中介机构库中选择中介服务机构开展项目区测绘，编制可行性研究报告和工程布局规划等项目立项必备报件。
第二百一十七条 项目区控制测量应按下列标准执行：
（一）平面坐标系统采用1980年西安坐标系统；高程系统采用1985年国家高程基准；
（二）项目区首级平面控制点等级应达到国家二级导线点以上，首级高程不应低于四等水准的精度。
第二百一十八条 项目区地形地类测绘按下列标准执行：
（一）项目区应按不小于1:5千比例尺地形图测量规范进行测绘，同时还应满足土地整治的工程和土地分类统计的基本要求。若有工程设计特殊要求或地形起伏较大时，可在局部施测1:1千或1:5百比例尺的地形图。
（二）实测项目区总面积及界址点的坐标和高程，实测项目区含边界线外侧延长100米的地形地类图。
（三）项目区内村庄、耕地、林地、荒地、工矿、水利工程、坟地等地类要素应根据实地情况依比例测绘，不得取舍，按实地面积分别进行测量归类，并与二调成果核实后标注在图上。
（四）项目区内水库、河流、沟渠（宽度1米以上）、塘口等要素应根据实地情况依比例测绘，不得取舍，均要测量上图；重点加密拟规划建设的沟渠沿线的高程点，以满足计算工程量的需求。
（五）项目区内各类道路（宽度1米以上）的位臵、长度、宽度、路面高程、类型等属性应根据实地情况依比例测绘，不得取舍；重点加密拟增加和改建道路沿线两侧高程点，以满足计算工程量的需求。
（六）地形变换点高程按1:5百比例尺地形图的精度测量，测注至0.01米，图上每平方分米不少于15个，于拟土地平整区域（含坡地改梯田）加密高程点，以满足计算工程量的需求。
第二百一十九条 项目区工程测量应按下列标准执行：
（一）河道横纵断面测量
河道每隔50-100米应布设一个横断面，相邻两断面的底高差大于1米时，应加测一个高程变化点的横断面；在河道突然扩大或缩小的变化处、建筑物处等应加测横断面。
纵断面测量沿中心线每40米测一个高程点，同时测量水面高程。
河道两侧有防洪堤坝的，应在堤坝外30米范围内加测地形高程点。
（二）拦河坝、水闸断面测量
测量拦河坝、水闸顶部中心线高程及断面，测量拦河坝坝脚处断面，拦水坝坝脚下游河道每隔30米加测1个高程点，测量冲坑范围及高程。
（三）测量桥梁断面，包括桥孔、桥墩的断面形状及尺寸，桥底地面高程、梁顶、底高程及桥型。
（四）塘口和堤坝等工程是为项目区提供水源和承泄库容的主要建筑物，必须有明确的高程和形状。其中塘口应有塘口面、底的高程，以及塘口的形状，较为复杂的地区还应测绘塘口平面布臵图；堤坝应标明堤坝脚、堤坝顶及常水位等高程，以及堤坝顶面宽、坡比、堤脚线、平台线等，以满足塘口和堤坝整修计算工程量等。
（五）项目拟建桥梁、涵闸、跌水、提水站、居民点等项工程的选址处，根据规划设计的需求应加密施测高程点数量，测绘1：5百比例尺地形图，以满足工程设计用图。
第二百二十条 项目规划设计除应执行《安徽省土地整理工程建设标准（试行）》外，还应遵循下列规定：
（一）农田整治
田坎高度宜在0.6m以内，田块大小适宜，田埂、田坎宜沿等高线布臵，禁止大挖大填。
做好耕作层保护，耕作层保护厚度不小于30cm,并计入工程量。
在江淮分水岭脊、山区和丘陵地区应结合微地貌和蓄水量等综合因素，按照节水农业要求做好农田整治规划设计。
（二）水利工程
应发挥已有坑塘、沟渠的蓄水排灌功能，将沟渠与坑塘串联，形成“长藤结瓜式”的灌排系统，合理布局，发挥当家塘的调蓄作用。坑塘应计算汇水面积、蓄水量和灌溉面积。
（三）道路工程
项目区内路网宜沿沟渠布局，田间道、生产道应与村村通道路相沟通。田间道应与项目区外已有道路相连接。路网布局应充分利用已有路网，并方便新建安臵点群众的生产生活。
（四）防护林工程
宜选择水杉、杨树、柳树、槐树、泡桐、银杏等本地乡土树种，沿沟渠、田间道、坑塘等布局。规格及栽植养护参照《合肥市植树造林导则》。
（五）拆迁安臵点（新村）建设
拆迁安臵点（新村）宜规划建设多层住宅，市区近郊根据农民意愿和基础设施条件可选择高层住宅，禁止建设独立式住宅，多层容积率应≥1.0。
农户住宅建筑式样及户型设计宜从《安徽省新农村农民住房通用设计图集》中选取。户均宅基地应≤160㎡。
合理确定农户住宅、公共建筑、道路广场、村庄绿化用地规模。公共配套设施每千人宜≤1000㎡，其中，社区综合服务中心应不低于四层；村内主干道宽度宜≤7m，次干道宽度宜≤4m。
第二百二十一条 项目申报立项应提供下列材料：
（一）县（市）、区国土资源部门申请立项文件；
（二）可行性研究报告；
（三）项目规划设计和投资概算；
（四）1：5000—1：10000比例尺地形图；
（五）项目区最新万分之一标准分幅的土地利用现状图，用红色标注项目区界线;
（六）县级土地利用总体规划图（局部）或土地整治规划（局部）彩色复印件；
（七）土地权属证书复印件或县级国土资源部门出具的土地权属证明书；
（八）项目区图斑
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登记表；
（九）项目实施方案；
（十）群众会议记录和2/3以上村民或村民代表对规划和项目实施方案同意的书面意见；
（十一）农村集体经济组织对规划和项目实施方案的书面意见；
（十二）“三榜公示”情况；
（十三）项目区影像资料；
（十四）涉及未利用地开发的，应提供县级以上人民政府批准文件；
（十五）涉及农（牧、渔）业、水利、林业、交通、建设、规划、环保等有关问题的，应附县级农业、水利、林业、交通、建设、规划、环保等部门对项目立项的意见。
第二百二十二条 项目立项前，市国土资源部门应对项目区界线、权属、地类、面积、新增耕地等情况进行核实，组织中介机构和专家对项目区地形地貌、道路、水利、村庄及农田布局现状和整治目标、工程布局等现场踏勘，形成踏勘意见，并组织评审。
第二百二十三条 中央和省投资的项目由市国土资源部门组织申报省国土资源部门立项；市投资的项目由市国土资源部门下达立项批复。
市投资整村（体）推进农村土地整治示范项目应报市土委会研究后，由市国土资源部门下达立项批复。
第二百二十四条
项目规模、范围、规划设计等项目的各项内容，应通过村务公开、政务公开进行公示，充分征求群众意见。
第二百二十五条
参与拆迁安臵点（新村）建设的人口及安臵一律实行“三榜公示”。
（一）“三榜公示”内容包括被拆迁范围内房屋的摸底数据、人口数量、土地性质、设施设备、登记验收状况、相关证照收集等情况；
（二）第一榜公示由村(社居委)初审后，3日内在辖区内公示栏进行公示，公示时间不得少于7日，并公布监督电话，接受群众和社会监督。
（三）第二榜公示由乡（镇）政府对第一榜公示情况组织审核后，3日内在辖区内公示栏进行公示，公示时间不得少于7日，并公布监督电话，接受群众和社会监督。
（四）第三榜公示由县（市）、区政府组织相关部门对第一、二榜公示情况进行审核认定后，3日内在本地新闻媒体上进行公示，公示时间不得少于7日，并公布监督电话，接受群众和社会监督。
第二百二十六条“三榜公示”后,由村（社居委）与农民签订协议书，协议书应明确主、辅房面积，对照拆迁安臵政策，选择户型、增购数量、增购资金等。
第二百二十七条 农村土地整治项目涉及房屋拆迁的，补偿标准不得低于当地征地拆迁补偿标准。
拆迁安臵点（新村）应按照农民选择的户型实行点对点、分类规划建设。
第二百二十八条 农村土地整治项目可委托项目所在地乡（镇）人民政府组织实施。项目实施实行项目法人制、招投标制、工程质量监理制、公告制、合同制和县级报账制。根据项目序时进度，及时拨付项目资金。
第二百二十九条 项目实施前应成立项目区村民理事会，选举村民理事和村民质量监督员，全程参与项目管理，以保障农民的知情权、参与权和监督权。
第二百三十条
项目应严格按批准规划实施。有下列情形之一的，可申请变更规划设计：
（一）重大建设项目规划布局调整；
（二）产业结构调整；
（三）整合其他涉农项目；
（四）涉及群众其他合法权益和合理要求。
第二百三十一条 变更规划设计应遵循“项目区面积不增加、新增耕地率不减少、预算投资不突破、工程标准不降低”的原则。
第二百三十二条 变更规划设计应由国土资源部门组织专家重新审查，并按下列权限审批：
（一）变更工程量涉及资金变化总量不超过中标价3%的，由县（市）国土资源部门批准；
（二）市投资项目变更工程量涉及资金变化总量超过3%的，报市国土资源部门批准。
（三）中央和省投资项目变更工程量涉及资金变化总量超过3%低于5%的，报市国土资源部门批准；超过5%的报原批准机关批准。
第二百三十三条 项目实施完成后，应及时进行竣工测绘、工程财务决算，申请项目验收。
第二百三十四条 竣工成果图测绘应按下列标准执行：
（一）按不小于1:5千比例尺地形图测量规范对每项竣工工程进行实地测量，经处理形成竣工数据，分类标注在不小于1:5千比例尺地形图上，形成工程竣工成果图。
（二）根据竣工成果图变更1:1万比例尺土地利用现状图，统计土地整治前后地类变化情况；以此检核项目规划设计图 9
（变更）是否与项目工程实际一致，为项目竣工验收提供准确的成果资料和图件。
第二百三十五条 工程财务决算应报财政部门审计，根据审计结果，结算项目资金。
第二百三十六条 项目验收实行县级初验、市级复验、省级终验。
第二百三十七条 项目验收内容包括工程完成情况、土地整治面积、质量、权属等。
第二百三十八条 工程完成情况验收应以经批准的项目规划设计为依据，核对工程任务的完成情况，对于重要工程，应逐项核对工程规模、建设标准、工程量等指标，并查验工程质量检验资料及有关质检部门意见。
第二百三十九条 土地整治面积验收应依据经批准的立项报告所附具的土地利用现状图、竣工测绘成果技术报告书核定整治前后各类土地面积。
第二百四十条 土地整治质量验收应依据经批准的项目规划设计，对土地整治质量逐项进行验收。
（一）农田整治
田块大小应符合设计要求，格田田面按设计高程施工，格田内高差控制在6公分以内；田面无杂草、树根、垃圾、废渣、废石等有碍耕种的杂物；田埂符合设计要求，夯筑顺直，逐层压实，边坡拍打结实，无漏水。
（二）水利工程
渠（沟）开口线、渠（沟）底面、坡面平整，塘坝、涵闸、泵站等实施到位，符合相关规范和设计要求。
（三）道路工程
田间道、生产路铺设厚度、宽度和路面结构层符合相关规范和设计要求，路面平整、坚实。(四)防护林工程
按设计要求栽种，成活率90%以上。
第二百四十一条 土地整治权属验收应全面掌握土地权属调整情况，分析评价土地调整方案；查验土地权属界线协议书、土地权属界线图或地籍图、土地登记等有关材料；实地抽样查验土地权属界线、界址点标志，土地权属界线应与土地权属界线图或地籍图上标注的一致。
第二百四十二条 项目实施完成后，县（市）、区国土资源部门应根据项目内容组织财政、农业、水利、交通、林业、建设、规划、环保等部门进行县级初验。
第二百四十三条 申请市级复验和省级终验应提供下列材料：
（一）县（市）、区国土资源部门申请验收文件；
（二）安徽省补充耕地验收报告书；
（三）项目竣工报告；
（四）项目竣工成果勘测技术报告和项目竣工成果图（比例不小于1：5000）；
（五）项目区1：10000标准分幅土地利用现状（变更）图；
（六）项目工程监理总结报告（新增耕地200亩以上项目需要）；
（七）项目新增耕地质量评定报告；
（八）项目新增耕地权属处理证明及使用、管护合同；
（九）土地变更调查记录表；
（十）项目初验报告和整改情况说明；
（十一）省级审核通过的项目实施阶段报国土资源部备案清单；
（十二）项目区实施前后影像资料；
（十三）项目申报与审批阶段形成的档案资料；
（十四）项目工程施工阶段形成的档案资料。
第二百四十四条 项目验收后，新增耕地指标应及时纳入占补平衡指标库，并报国土资源部备案。各类资料应及时组卷归档，集中统一存放。其中立项时的测绘成果和竣工验收后的测绘成果电子资料交技术发展中心备案。
第二节 城乡建设用地增减挂钩
第二百四十五条 土地整治中涉及村庄拆迁复垦等建设用地需调整利用的，应申报实施城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂”）项目，增减挂项目可与农村土地整治项目统一规划，整体实施，分项报批，分项验收，并遵循下列原则：
（一）政府主导、农民主体；
（二）以人为本、惠农利民；
（三）因地制宜、节约集约；
（四）公开透明、依法合规；
（五）整体推进、各尽其责。
第二百四十六条 增减挂项目由县（市）、区人民政府依据下达的挂钩周转指标组织申报。
第二百四十七条 申报立项提供材料除参照第二百二十一条
（二）至
（五）、（七）至
（十五）规定执行外，还应提供下列材料：
（一）县（市）、区人民政府申请立项文件；
（二）县级土地利用总体规划图（局部）或土地整治规划（局部）彩色复印件（应标注建新地块和拆旧地块的编号、位臵、范围、地类等）；
（三）县（市）、区人民政府出具的资金保证、项目按期竣工并归还挂钩周转指标的承诺函。
第二百四十八条 “三榜公示”和房屋拆迁补偿安臵标准等参照农村土地整治有关规定执行。
第二百四十九条 增减挂项目应经市国土资源部门初审，报省国土资源部门审批，报国土部备案。
第二百五十条 县（市）、区人民政府应按先安臵后拆迁的原则，组织实施增减挂项目。
第二百五十一条 拆迁安臵点（新村）选址应本着方便生活、有利生产、因地制宜、节约集约的原则，充分考虑建设规模和公共服务，尽可能靠近集镇或人口较为集中的中心村和基层村。
第二百五十二条 拆迁安臵点（新村）农民住房、公共用房及水、电、通讯、道路、排水、公厕、污水处理、公共绿化等基础设施和公共服务设施应统筹规划、统一建设。
第二百五十三条 项目区安臵对象，以项目所在村（居）前两年户籍人口为基准，必须同时具备以下条件：
（一）县（市）、区公安部门审核认定的行政村户籍；
（二）县（市）、区农业部门审核认定的承包地；
（三）县（市）、区国土资源部门审核认定的宅基地。
第二百五十四条 项目测绘参照第二百一十七条至第二百一十九条执行，图件比例尺应不小于1：2千。
第二百五十五条 项目规划设计参照第二百二十条执行。
第二百五十六条 项目拆旧区复垦参照第二百二十八条至第二百三十二条执行。
第二百五十七条 项目实施完成后，竣工测绘、工程财务决算和项目验收参照第二百三十三条至第二百四十二条执行，测绘图件比例尺应不小于1：2千。申请验收提供材料除参照第三百二十三条
（二）、（三）、（五）至
（十四）规定执行外，还应提供下列材料：
（一）县（市）、区人民政府申请验收文件；
（二）拆迁安臵地块勘测技术报告（图件比例尺1:2000）；
（三）拆迁安臵点（新村）建设影像资料。
第二百五十八条 项目验收后，国土资源部门应及时组织上图入库，报国土资源部备案。各类资料应及时组卷归档，集中统一存放。
第二百五十九条 国土资源部门应建立年度挂钩周转指标使用台帐，按季度向上级国土资源部门报告指标使用及归还情况。
第二篇：规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。
近日，在全国开展的拆村运动引起社会极大关注。这场拆村运动的政策背景是，国土资源部2006年推行的“城乡建设用地增减挂钩”试点。随着这一政策推出，地方上违背民意的强拆在日益增多，曲解政策现象时有发生，地方的土地财政冲动愈发高涨。问题不在政策本身。他们分别认为，财政体制缺陷不能保证地方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在，最后导致农民土地权益被剥夺。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。征地拿走差价2万亿新京报：当前以各种名义圈走农民宅基地，换取城市建设用地指标的现象，你怎么看？于建嵘：可以看成是，城市对农村的又一次掠夺。新京报：据我们调查，有些地方在劝说农民上楼，但也有采取强制手段的。于建嵘：由于利益冲动，很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手段。有资料显示，近20年来，农民被征地约1亿亩，获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作，没有保障，引起纠纷。新京报：土地纠纷的形式有哪些？于建嵘：一是不经农民同意强迫征地，二是补偿过低，三是即使补偿低还发不到农民手中，四是补偿款被贪污挪用。因土地产生的还有其他纠纷，但主要还是因征地和占地引发。新京报：土地纠纷带来了什么样的后果？于建嵘：影响社会稳定。土地问题已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。土地是农民的生存保障，而且土地问题涉及巨额经济利益，也就决定土地争议，更具有对抗性和持久性。沿海地区纠纷突出。新京报：土地问题这个新的焦点，有什么特征？于建嵘：我在社科院就此做过专题研究，是社科院农村发展研究所国家社科基金课题组和国家软科学重大项目课题组联合做的。首先是，冲突的当事方和以前不一样了。以控告方来说，在抗税的时候，没有一个村级组织参加抗争，都是农民自发进行抗争。现在，村民联名仍然是最为主要的形式，不过一些村级组织已成为了重要的控告方。这主要是由于一些非法征地等争议中，有的村级组织与农民的利益表现一致，村级组织有可能成为维权主体。新京报：那被控告的一方呢？于建嵘：也有很大变化，在农民税费争议中，被告方主要集中在乡村两级组织。其中乡镇政府是最主要的被告，市县很少成为被告主体。但在土地问题上，农民的控告对象已到了县、市、省，甚至到了国土资源部。这是过去没有的。新京报：据你们的调查，哪些地方的土地纠纷更严重？于建嵘：主要在沿海发达地区，浙江、山东、广东、福建等地比较突出。这些地方农民，主要的控告对象是县、市政府，争议多是围绕征地展开。而在中部地区的安徽、河南等地，控告的对象主要是乡镇及村级组织，争议也是围绕侵犯农民土地承包权展开，比如土地分配不公等。新京报：农民因为土地维权的主动性，与以前有什么变化？于建嵘：农民抗税最重要的一个方式就是让政府找不到人，但失去土地的农民会主动走到你面前。农民维权方式升级。新京报：你们的研究方式是通过与农税时期的比较得出的，现在的冲突激烈程度与以前比如何？于建嵘：激烈多了。在税费争议时代，最主要的抗争方式也就是上访、相互宣传等，但在土地纠纷中，农民动辄就到县、市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚至到高速公路、铁路上静坐。冲突变得激烈，与警察的冲突也时有发生。农民抗税时，中央是明文规定禁止使用警力的。但在土地纠纷中，我们看到经常有地方政府动用警力对付抗争的农民。新京报：看到过你提的一个说法，说现在农民维权是“以法抗争”，为什么提的是“以法”而不是“依法”？于建嵘：这个我专门写过文章，“以法抗争”是美国加州大学伯克利分校欧博文教授提出的，“依法抗争”是香港中文大学李连江教授提出的。“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器,“依法”是间接意义上的以法律为抗争依据。“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法抗争”则是抗争者诉诸“立法者”为主，直接挑战抗争对象为辅，甚至避免直接挑战抗争对象。在“以法抗争”中，抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体；而在“依法抗争”中，更多地以立法者为实现抗争目标的主体。新京报：在土地维权中，农民的主要诉求是什么？于建嵘：还是利益，只是要钱，不是要权。土地制度侵蚀民权新京报：但城镇化是必然趋势，如何在城镇化与农民利益之间，达到一个平衡呢？于建嵘：执政者和专家学者，都在寻找农民失地、失业问题的解决方案。主要措施有两个方面，第一就是要求国家权力机关加强征地管理，严格控制征地规模，禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式，增加补偿，妥善安排好农民生计等。这两个方案也存在问题。新京报：什么问题？于建嵘：这些措施，没有认识清农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权，这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力，很难从根本上解决问题。李昌平表示，政府不应在农村拆建中作为经纪人，而地方财政喂不饱诱发牟利冲动，应从财政体制入手让政府为民服务
【访谈】拆与建，必经之路新京报：你在前几年就提出新农村建设应该大拆大建，你为什么那么说？李昌平：我们要发展城市化，要搞新农村建设，当然要盘土地。土地整合后，城镇发展得快，农村也发展得快，这个是必经之路。新京报：你怎么会有这个想法？李昌平：上世纪80年代，我还是乡镇党委书记，开始从事村与村换地，中心村和边远村之间换地，节约出来土地办厂，这样乡镇企业才发展起来，并逐步形成小城镇格局。随后我也形成了这个概念。新京报：但很多专家认为不该大拆大建。李昌平：我认为，该拆的拆，该建的建。中国要把9亿农民变成只有两三亿农民，要把几百万个自然村变成八九万个中心村，不拆不建怎么可能。这种情况下，我们怎么搞公共服务，怎么搞城乡一体化。政府不该借拆挣钱新京报：但一些地方政府为推动城市化进行强拆。那是否说明你的想法有问题？李昌平：我认为拆建的总体思路、方向是对的，但一些做法错了。新京报：哪儿错了？李昌平：在城市发展、农村发展中，政府不应该成为经纪人。政府要在这里挣钱，肯定就会产生很多矛盾。新京报：什么样的矛盾？李昌平：比如诸城，政府为挣钱，搞房地产开发，开发商为了挣钱，什么事都干得出来。所以只要政府想在这里面挣钱，肯定会出现利益分配问题，就会跟农民产生矛盾。新京报：政府应该扮演什么角色？李昌平：政府只是服务者角色，不能去挣钱，在农村土地整理过程中，关键是政府角色的定位。我曾写过一篇文章题目叫“政府下海，农民上楼”，就是批评政府当经纪人，不就跟官员下海一样了。财政体制缺陷成症结新京报：你在农村调研中，有政府甘心扮演服务者角色吗？李昌平：我曾去吉林德惠市调研，当地政府只为农民服务，没有挣钱，还贴钱，农民集中居住后节约出很多土地，建了养殖小区，并实现农业机械化耕作，农民非常满意。新京报：政府老贴钱，发展能长久维持吗？李昌平：肯定不能，老贴钱，谁还去做呢？这就是中国现在的矛盾，如果基层政府成了经纪人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成坏事；而不挣钱，基层政府又没积极性，啥事都不做。新京报：症结在哪儿？李昌平：财政体制的问题。如果乡镇都有钱花，那可能就不做经纪人，就去做服务了。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花，而土地收益成为基层政府主要财政来源，所以就要以地生财。新京报：那么国土部的“城乡建设用地增减挂钩”政策本身也没有问题？李昌平：不是占地或者增减挂钩有什么错误。增减挂钩没错误，应该说增减挂钩出台后，我们更应该把这个事做好。现在相反的做不好，就是因为政府的行为变了，变成了经纪人。新京报：应该怎么解决？李昌平：现在中央要研究的就是这个问题，要把政府的定位定准。中央财政要给地方财政一定的保证，那才能让基层政府定位在服务者角色，土地整理才能做好。庭院经济非改不可新京报：有专家认为，让农民“上楼”会对庭院经济、家庭养殖等带来不便，你认为呢？李昌平：集约土地，这是趋势。以后农民家家户户种地将会改变，吉林德惠现在只有5%-10%的人在种地。他们建了现代养殖园，家庭养殖也根本不存在。新京报：是因为庭院经济将不被社会所需要？李昌平：农民也是人，也需要有个人畜分家的居住环境。10年前60%的农户还养猪，现在是只有20%的人在养猪。这就是变化，我估计再过10年，80%的人都不种地了。便于机械化耕种的平原地区，就不会家家户户去种了。新京报：你认为现有的农村体制将要改变？李昌平：可以这么理解。1985年开始，农民进城打工越来越多。所以说小岗村联产承包责任制的作用到1985年就已经没作用了。新京报：你认为农村奔小康应该怎么做？李昌平：应该增强集体功能，加强农民共同体的建设，可以搞社区建设和治理。新京报：以前的人民公社就是集体经济，最后农民的积极性并不高，现在这么做，不是开历史倒车？李昌平：这个说法纯粹是一派胡言。邓小平1992年的讲话，说农村有两次飞跃。第一次飞跃是把农民从人民公社里解放出来，解决温饱问题，第二次飞跃是搞集体经济，搞合作经济。一家一户的农业是最原始最落后的农业，朝合作经济、集体经济的方向走是前进。节余土地收益归民新京报：但为什么现在一些农民不愿意“上楼”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：这个问题分两方面讲。一是农民内部，各家各户宅基地大小不一，所以矛盾大，拆迁不顺利。二是政府压缩农村宅基地后，收益分配没让农民参与。新京报：这个问题该怎么解决？李昌平：压缩出来的地依然应归农民，政府不参与分配，由农民自己来分配，这样问题就解决了。新京报：怎么才能引导或规范地方政府多顾及农民利益？李昌平：中央要让地方政府吃饱，要让地方政府变成公共服务者，而不是让地方政府成为企业。中央要用服务性的政府指标去考核地方政府。
中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。一些地方只占地不复垦 新京报：目前一轮“农民集中居住”、“宅基地换房子”的举动，有人称为新圈地运动，你认为呢？郑风田：当然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞农民的宅基地权益，都应该打住，毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。新京报：这场圈地运动的动力是什么？郑风田：核心的原因很简单，就是城市建设用地指标紧缺，耕地的18亿亩红线又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京报：据你们调研，“农民集中居住”这种做法始于何时何地？郑风田：始于江苏，2001年前后，苏州、无锡等地富裕乡镇出现农民集中居住试验，当时是为了改善农村居住环境。后来江苏全省推广。此后，随着“新农村建设”，全国很多地方都有类似做法。新京报：你如何看待国土部的“增减挂钩”政策？郑风田：这本来是为增加耕地的一项积极措施，但在操作中，由于政策漏洞，农民宅基地权益变相被侵害。新京报：政策存有什么漏洞？郑风田：本该是先复垦，再占地。但由于政策允许先占地，三年内复垦归还，导致了很多地方只顾占地，不按时复垦归还。新京报：各地执行时还存在哪些问题？郑风田：有的擅自扩大试点范围，有的违规跨县域调指标等，大多违反规定的最终指向都是农民宅基地。“已出现上楼致穷”新京报：就农民集中居住而言，是利大还是弊大？郑风田：这个是需要仔细分析的，就我国目前的现状来说，强制推进集中居住违背了经济发展的一般规律。世界银行研究指出，人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足经营土地为主，当人均GDP大于1000美元时，农民土地的商业运作和市场价值才能开发体现出来。新京报：现在我国农民是否合适集中居住？郑风田：目前，我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源，如果强行推进农民集中居住，就会妨碍农民的生产生活。新京报：会影响农民收入？郑风田：是的，农民住上公寓楼，收入会减少，支出却在增加，水要买，菜要买，不少地方都出现了农民“上楼致穷”的现象。地方不执行中央文件新京报：现在农村居住分散，形成很多空心村，集中居住可以节约土地，这不是好事吗？郑风田：这要因地制宜，根据经济发展情况，尊重农民意愿。新京报：现在城市用地紧张，农村节余的土地与城市进行增减挂钩，这是否合理？郑风田：这应该通过市场的方式来解决，而不是简单挂钩。新京报：你认为这是土地收益归谁的问题？郑风田：长久以来，在民间就一直有宅基地继承的传统。某些地方仅仅支付房屋拆迁补偿收回农民的宅基地，造成了对农民土地财产权的严重侵害。新京报：事实是农民一搬走，宅基地收益归了政府。郑风田：我们要弄清楚一个问题，就是这里采取的是“置换”，而不是征地，大家是通过置换让自己住得紧凑些，自己做了付出才有了节余的土地。新京报：现行政策对农民权益有无明确规定？郑风田：有，2010年的中央一号文件就明确规定：“有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”新京报：为什么中央文件无法保护农民权益？郑风田：关键是地方不执行，而农民又不熟悉文件，这样在信息不对称的状况下，吃亏的是农民。宅基地补偿普遍不足新京报：现在各地的 “集中居住”等做法中，普遍存在什么问题？郑风田：普遍存在着地方政府对宅基地补偿不足。新京报：具体怎么表现？郑风田：主要表现在：一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿，对超出的面积仅仅按成本价补偿，有的甚至不给予补偿；二是对宅基地不给予补偿，或只给予“合法确认”面积补偿；三是安置房一般还是集体土地产权证，不能直接上市交易，如果要变为可上市交易的房产，还必须补缴一部分土地出让金；四是补偿标准偏低，农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比，与土地拍卖出让的价格相比，差距悬殊。新京报：该怎么解决？郑风田：从国家角度，中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权，给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书，同时，积极试点，探索宅基地进入市场的流转办法，确保农民土地权益不受侵犯。“圈地风刹不住”新京报：圈地情况能否遏止？郑风田：肯定会有增无减，现在又提出小城镇化，必然又要占用土地，占补平衡、增减挂钩不会结束。新京报：该如何保证农民利益？郑风田：在宅基地腾退时土地收益要保证，农民上楼后要解决他们的生计问题，现在很多政府都不解决，顶多给上个社保，也不承诺就业。政府可以引进项目，给农民创造就业机会，他们也不必进城打工。新京报：有些地方提出“宅基地换保障”，你怎么看待这个提法？郑风田：这不合理，享受社保是每个公民的权利，不能以牺牲宅基地为前提。不明白的还以为农民真的得到好处占到便宜了。
国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。部分地方违背农民意愿强拆强建。会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟须规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。严禁以整治为名扩大城镇建设用地规模会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。擅自用地增减挂钩试点将追责“一把手”会议强调，对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度。■ 专家说法 用地增减挂钩应明确细则。昨日，针对国务院常务会议的内容，社科院农村所研究员党国英在接受本报记者采访时表示，这说明国务院对城乡建设用地增加挂钩（即将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地）试点的方向给予了肯定，但是也明确其中存在的问题需要规范。党国英建议，相关部门应进一步出台对增加挂钩试点的管理细则，细则首先应该进一步强调农民自愿原则，同时要循序渐进，明确对农业专业户不能集中居住，要帮助他们建设分散居住点，也方便农机的存放。对于集中居住的农民，党国英建议，社区在基础设施、垃圾处理、市政建设上要完善配套，至少要像居住在小城市一样，不能搞几个村的简单合并。另外，将现在以县为单位进行的增减挂钩试点，扩展到以市为单位。党国英认为，如果相关部门能出台增减挂钩试点细则，可以在细则里进一步明确追责措施。“从国务院常务会议内容上分析，追责措施仍会是以行政处罚为主。”
■ 新闻背景 二十余省市“拆村并居”今年10月份，记者在山东、河北、江苏等地走访，发现一些高层小区在农村拔地而起。山东诸城市取消了行政村编制，1249个村，合并为208个农村社区。诸城70万农民都将告别自己的村庄，搬迁到“社区小区”。在江苏省邳州市坝头村，村庄被整体拆迁，当地建设了数十栋密集的农民公寓，要村民补差价购买。在河北廊坊，2006年被评为河北省生态文明村的董家务村，如今已成一片废墟，大片新修的村居在铲车下倒塌，刚修好的“村村通”水泥路被铲平。如今，像诸城这样的“拆村并居”，正在全国二十多省市进行。
国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。
问题 强拆强建侵农民利益 会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。要求 严禁违法收回承包地。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。规定 不得扩大试点范围。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。
研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作
国务院总理温家宝10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。会议审议并原则通过《外国企业常驻代表机构登记管理条例（草案）》。草案明确了外国企业常驻代表机构的性质和业务范围，规定了代表机构开展业务活动的规则，完善了登记管理制度和违法行为的法律责任。会议还研究了其他事项。
第三篇：研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作
温家宝主持召开国务院常务会议 研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地
增减挂钩试点工作
国务院总理温家宝2010年11月10日主持召开国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作。
会议指出，近年来，各地区开展农村土地整治，有效促进了耕地保护；同时，一些地方开展城乡建设用地增减挂钩试点，对统筹城乡发展发挥了积极作用，但也出现了一些亟需规范的问题。主要是：少数地方片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模；有的地方违背农民意愿强拆强建，侵害农民利益；挂钩周转指标使用收益分配不规范等。必须采取有力措施，严格规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点，促进其有序健康发展。
会议强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持最严格的耕地保护和节约用地制度，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，按照统筹规划、整合资源、加大投入、实施田水路林村综合治理的原则，以农田整治为重点，提高高产稳产农田比重和节约集约用地水平。要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。
会议强调，要严格控制城乡建设用地增减挂钩试点规模和范围。经批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的地方要严格按照有关规定，坚持局部试点、封闭运行、规范管理，不得扩大试点范围。农村建设用地整治所腾出的土地首先要复垦为耕地，严禁以整治为名，扩大城镇建设用地规模。对未经批准擅自开展挂钩试点、超出试点范围开展增减挂钩和建设用地置换或擅自扩大挂钩周转指标规模的，要严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任，并相应扣减土地利用计划指标。会议要求各地区、各有关部门加强指导和督促检查，加大对违法违规用地行为的处罚力度，切实抓好落实。
第四篇：福建省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目操作研究
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福建省农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目操作研究
作者：王宏伟
来源：《新农村》2012年第10期
【摘 要】 农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩是对农村低效利用的建设用地进行整治并新增耕地，实现城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。本文以福建省内项目为研究对象，探讨农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目的操作，为研究其它同种类型区域提供参考。
【关键词】 土地整治；挂钩；福建省
1农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的内涵和意义
1.1农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩的内涵
近几年，福建省经济飞速发展，城镇化建设发展速度加快，城市建设对土地的需求也日益增加，同时，我国实施最严厉的耕地保护政策，导致目前地方政府对城市建设用地的需求得不到满足。而我省农村建设用地由于农村人口向城市转移，农村人口大量减少，农村住宅用地大量闲置。再加上农村住宅用地建新不拆旧，使全省出现大量的空心村，农村居民点面积不减反增[1]。在这背景下，福建国土资源厅2010年2月下发《关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见》，当前，全省先在综合改革试点镇和已有的土地整治试点县开展土地整治项目，形成的挂钩指标可按规定对外转让。
农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩是对全省农村低效利用的建设用地进行整治并增加耕地，实现城市建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，建设用地的总量保持平衡。也就是针对空心村、空心房、危旧房等农村宅基地和其他建设用地重新规划、整治，将一部分建设用地复垦为耕地，一部分改建为新村。农村新增耕地形成的挂钩指标用于城市建设，城市从土地出让收益中转移一部分资金到农村[2]。
1.2开展农村土地整治与城乡建设用地增减挂钩项目的意义
（1）有利于促进城乡统筹发展。实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩，将城镇建设用地收益反哺农村，这样可拓展城市反哺农村的资金渠道，并保障城镇建设用地，促进城乡经济社会协调发展。
（2）有利于推进福建省城镇化进程。实施农村土地整治，对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，将促进散乱的自然村向中心村
和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进全省小城镇综合改革建设和城镇化进程。
（3）有利于扩大全省内需拉动经济增长。实施农村土地整治，对村庄建设用地进行整理复垦，建设农村住宅小区，完善农村基础设施，将有力带动城乡投资与消费需求，促进经济增长。
（4）有利于保护耕地、生态和人文环境。结合农田基本建设，对田、水、路、林、村进行综合整治，将有效增加耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和农村人居环境，促进生态、人文环境保护。
2福建省农村居民点现状
（1）全省农村人均农村居民点用地面积过大，存在大量的“空心村”。据省统计局资料，2005年福建省总人口3535万人，其中城镇人口1672万人。据2005年土地利用变更调查资料测算，2005年全省农村人均居民点用地139平方米，大于国家标准（见表1）。
表1 福建省人均居民点用地情况一览表
单位：万人，公顷，平方米/人
（2）农村居民点空间布局较为散乱。在以前相当长时期内，福建省农村居民点处于自发性的发展中，农民依田而居、依山而建形成了“满天星”式的农村居民点布局体系，造成农村土地利用粗放，利用效益低下。不少农民任意扩大宅基地，大肆占用耕地进行居民点建设，导致了资源的浪费和生态环境的破坏。
（3）大量居民点设施、环境较差，且环卫、供水、交通设施少。很多房子破损不堪。大多数村民有养鸡、鸭、猪习惯，在房屋旁修圈，造成人畜共居现象严重。村容村貌差，村民住宅新旧混杂，既有新建砖混住宅，又有老旧土房，建筑风格不统一，外墙颜色新旧各异，造成全村村容村貌杂乱无章，房屋色调、立面不协调。公共设施缺乏，目前大部分居民点内公共服务设施缺乏，缺少必要的如绿地、文化活动中心等公共活动设施，水、电、排污、防洪等基础设施尚待改善。
（4）部分居民点存在安全隐患，福建省素有“八山一水一分田”的省份之称，全省山地多，有相当多的居民点建筑依山体布置，坡度较大，极容易发生泥石流和山体滑坡等地质灾害。部分房屋比较破旧，结构老化，容易损毁。这些居民点安全问题突出。
（5）城镇用地增加与农村居民点用地减少不相挂钩，土地利用总体效率没有相应提高。一方面越来越多的农村人口进城发展，但这些人大部分在农村中仍占有宅基地的“双重占地”现象还比较普遍，因此农村闲散地大量存在，有些地方甚至出现空心村的现象；农村违法占地多，一户多宅，宅基地严重超标的现象还非常普遍；另一方面由于缺乏对城乡建设用地的统筹
规划。城镇新增用地占用耕地的同时，并没有相应地按照新增量进行农村居民点用地的整理复垦。
3福建省增减挂钩项目实施模式和存在的问题
3.1福建省增减挂钩项目实施模式
福建省农村土地整治项目中的居民点整治大致可分为公寓化模式、村庄归并、缩村填实、规模搬迁4种模式。
（1）社区化模式：该模式对沿海经济水平较高的“城中村”或者是位于城郊结合部和集镇的农村居民点通过集中建设公寓式楼房、集约化生产设施、规模化经营农业的一种农村居民点整治模式。整理出来的土地复垦后用农业经营。该模式对统一规划和成片开发很有利，但是所需资金量较大，且所涉及的土地权属调整较为复杂[3]。
（2）迁村并点：所谓迁村并点模式农村土地整治就是通过土地整治，使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村或者城镇进行迁移，从而实现居民点集中安置，并对原来的居民点土地进行复垦。其主要特点为：一是中心村或者城镇有一定的产业基础，能吸纳附近村庄的劳动力；二是附近的村庄农户少，但占地面积大且集体经济较发达，农民较富裕；三是农户旧房翻新、新建住宅和公建设施配套的要求强烈，群众新建住宅向中心村集聚的意见比较统一。迁村并点模式图（如下图）。
图1 迁村并点模式示意图
（3）缩村填实：所谓缩村填实农村土地整治就是对村庄在原地基础上进行重新规划，并对空心村、危旧房、废弃地进行改造和整治，原村庄一部分作为建新区安置村民，剩下一部分复垦成耕地，从而实现新村建设和土地盘活。其主要特点是旧村聚居面积较大，区位较好，但空心村现象突出、一户多宅多、旧房危房多、闲置废弃地多，通过农村土地整治新增村庄建设用地的潜力比较大。缩村填实模式图（如下图）
图2 缩村填实模式示意图
（4）整村搬迁：所谓整村搬迁模式农村土地整治，顾名思义就是对一些地处不适合人类居住、生产生活条件较差的村庄，通过土地整治实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方。其主要特点为：一是地处特殊地区，如地质灾害隐患点或水、电、路等基础配套设施条件很差，按照政策规定必须整体搬迁或逐年梯度搬迁；二是老村破旧不堪，布局分散，且大多数年轻人已居住新居民点，通过宅基地整理，可复垦新增耕地的潜力较大。
3.2项目实施中存在的问题
福建省土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作已有一定进展，新增了大量的耕地。但也存在一些困难和问题。主要问题有：
（1）资金问题：现阶段，全省农村土地整治项目主要来源于增减挂钩指标使用费，按照规定土地增减挂钩指标有偿使用费最低标准为10-20万元。这个使用费对南平、三明、龙岩等山区是足够的。但福建沿海地区的旧房赔偿和安置成本非常高，这些地区通过土地增减挂钩指标有偿使用费来开展整治可能会资金不足。
（2）产权与利益分配问题：产权与利益分配制度还不够完善，整治区土地权属纠纷时有发生。现阶段农村家庭联产承包责任制的分散经营与土地整治后土地规模化、集约化经营的矛盾，势必会造成土地整治过程中大量土地的权属调整与利益再分配。由于产权与利益分配制度不完善，土地产权纠纷时有发生，无疑增大了土地综合整治难度，影响到土地综合整治工作的成功完成。
（3）复垦耕地质量问题：因宅基地普遍地势高，没有可耕作的表土层，再加上地方政府重量轻质，只追求新增耕地的数量而忽视其质量。基本没有进行客表土和土壤改良，其新增的耕地质量较低。根据去年省厅的调研课题显示，按照2005年、2006年占用耕地和补充耕地的结构，如果实行按等级折算，全省大约需要用1.3—1.5亩的补充耕地折抵1亩的占用耕地才能实现耕地占补数量质量平衡。
（4）农民权益保护问题：在农村土地整治过程中出现了许多违背农民意愿的情况，结果导致大量的农村集体土地被圈占，有些干部甚至从中牟利，损农民之本来填自己的口袋。有些在分配新增耕地的时候分配不均，造成部分农民权益受损。还有一些集体共有建筑的赔偿费没有分配农民手上。
（5）整治区域规划缺乏环境保护和人文精神考虑：全省整治项目规划中未考虑生态环境和人文景观的保护，一些项目出于追求土地面积和作物产量，而使生态环境和一些人文景观遭到破坏。比如将所有的渠道、沟、道路等设施全部硬化，破坏农田内一些小动物的栖息地遭到破坏，还有些项目拆除了一些具有地方特色的旧建筑物，造成人文景观的破坏。
（6）后期管护问题。项目管理偏重于工程建设过程的监督，而当工程竣工并移交项目所在地村集体，国土系统指导制定和公布了村规民约后，项目管理即宣告结束。项目建成的各类设施如何使用、管理和维护由村集体自行负责。按国家土地整理政策，项目建成的各类设施属集体资产，归村民共同使用和管理。但是由于集体资产产权比较模糊，建成设施超负荷使用的情况在部分项目中发生。并存在大量损坏设施无人管得情况。
4对策与建议
实施整治项目资金多元化
（1）还可以通过土地增减挂钩指标有偿使用费来获得项目的资金，通过国土厅的交易平台来交易，获取资金将该项目实施下去。
二、政府拿出部分资金用于项目实施。另外在拓宽资金筹集的途径的同时，可有效整合中小水利、农村交通、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类资金，加大对农村土地整治的资金投入。以加快农村土地整治项目进程，切实发挥促进城乡统筹发展。
三、农民自筹资金，由于挂钩项目与新农村建设项目配套实施，因此对于拆旧区的农民来说他们是挂钩项目实施的受益者，他们能改善住房条件，增加耕地面积，得到赔偿资金。因此，挂钩项目的实施，农民必须作为项目主体的一部分参与其中，因此在保障农民合法权益的基础上，合理吸收农民自筹资金是该项目顺利实施的一部分。
（2）成立整治项目领导小组解决产权与利益：在项目实施过程中，相关部门和乡镇成立农村土地整治项目领导小组，协调处理建设用地复垦的各项工作，并从相关部门抽调人员组成项目技术组，设专职管理人员。主要负责项目勘测、土地规划、权属登记、搬迁补助、拆除旧宅基地上的建筑、农户搬迁安置，解决纠纷，接受群众信访等各项具体事项。
（3）采取技术措施确保复垦的耕地质量：在整治复垦区域清除旧房屋地面物及基础，再进行土地平整，并客红土作为耕作层，客粘土作为保水层，应进行灌水耕耙细整，沉实松土层，使格田平整度控制在±3cm，地表不见生土大土块。采用红土修筑田坎或田埂，修筑过程必须逐层夯实牢固，并在田坎田埂上种草和黄花菜，防止暴雨冲刷崩塌。新造田块整平后，要大量增施农家肥和秸秆肥、土杂肥以及氮磷钾复混肥，改良土壤理化性状和培肥土壤肥力。
（4）充分保障当地村民的权利：通过广播电视、宣传栏、印发宣传材料等多种形式把各项政策宣传到位。整治过程要阳光操作，严格执行公示制度，对补助资金发放、增减挂钩资金使用等重要事项，要及时在乡、村两级公示，主动接受群众监督，切实保障群众知情权。当地村民是我们土地整治项目所整理、复垦、开发好的耕地和建设好的新农村的最终使用者。所以，在农村土地整治工作中，要广泛听取村民的意见。土地整理复垦方案、拆旧建新补偿标准、新村建设方案等要广泛征询意见，与农户充分沟通，并签订整治及补偿协议。并让农民参与监督招标，施工等工作。做到整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意。
（5）保护自然和人文环境：在规划整治项目中要十分注重生态环境保护和人文精神。“挂钩项目”具体实施中要保护和改善生态环境，促进土地的可持续利用。实践表明，青蛙、蚯蚓等田间小动物一旦掉进光滑，深度大于50厘米的沟渠内很难再爬上来。因此，在整治项目的复垦设计中，在深度大于50厘米的U型渠，浆砌条石矩形渠，干砌块石梯形沟内每隔20～30m做一段长约1m的生态型构渠，以保证田间生物正常生活，保证生物的多样性[4]。同时在规划设计中要有人文精神，要注意有选择地保留民族、民俗等文化遗产和建筑，做到土地整治与文化建设相统一。
（6）加强项目实施后的管护工作：在整治项目完成后，有关部门应建立健全一套行之有效的项目工程管护制度，要明确相关部门、单位和个人的责、权、利，使管护措施真正实施。并建立工程管护资金保障制度，明确经费的筹措渠道；建立资金使用和管理制度，明确资金的收缴、使用、审批、监督责任；并建立工程管理制度，明确管理单位、主要负责人、管护责任
人及各自的权利、职责等；还可以建立奖励制度，对工程管护做得好的单位和个人，要给予一定的奖励，对破坏设施的单位和个人进行惩罚。确保工程管护经费有人出，工程日常维护有人管，损毁有人修[5]。
（7）实行奖惩机制：一是可以安排资金，对开展农村旧宅基地整治工程项目的地方，按每新增1亩耕地的给予一定的奖励补助，专项用于奖励工作成效显著的相关单位和人员。具体奖励办法由各区制定实施。二是严格控制村民零星建房，禁止“一户多宅”，村民新建住宅必须签订旧宅基地退还协议，退还旧宅基地。
参考文献
[1]国土资源部.关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见（国土资发[2005]207号）.2005
[2]省国土资源厅.关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见.2010
[3] 徐唐奇，张安录.新农村建设背景下的湖北省农村居民点土地整理[J].国土资源科技管理，2007，06；
[4] 叶艳妹，吴次芳，程承彪，邱玲章，黄盛玉，郑瑞辉.可持续农地整理项目工程设计的理论和方法研究-以福建省长泰县雪美洋土地整理项目为例[J].应用生态学报 2002，09；
[5] 洪涛，梅昀.农村居民点土地整理潜力、存在问题及对策[J].农机化研究 2008，04；
[6] 廖蓉，杜官印.荷兰土地整理对我国土地整理发展的启示[J].学习与借鉴 2004，09
第五篇：国土资源部关于印发《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理
国土资源部关于印发《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：
为了贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，切实做好城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理和检查工作，我部会同有关部门研究制定了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》，并经国务院批准。国务院领导明确批示“此项工作十分重要。要严格清理检查、严肃处理纠正、完善规章制度，加强监督管理。务求实效，不走过场。”各省（区、市）国土资源主管部门要坚决贯彻国务院领导重要批示，根据清理检查工作方案安排，认真做好清理检查工作，务求取得实效，确保增减挂钩试点和农村土地整治健康有序进行。
联系人：薛永森 电话：66558134 传真：66558148
孟凡荣 电话：66558652 传真：6655861
3二〇一一年二月十二日
附件：
1.城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案.doc
国土资源部关于印发《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》的通知
2011-02-16 | 作者： | 来源： 规划司 | 【大 中 小】【打印】【关闭】
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：
为了贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，切实做好城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理和检查工作，我部会同有关部门研究制定了《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》，并经国务院批准。国务院领导明确批示“此项工作十分重要。要严格清理检查、严肃处理纠正、完善规章制度，加强监督管理。务求实效，不走过场。”各省（区、市）国土资源主管部门要坚决贯彻国务院领导重要批示，根据清理检查工作方案安排，认真做好清理检查工作，务求取得实效，确保增减挂钩试点和农村土地整治健康有序进行。
联系人：薛永森 电话：66558134 传真：66558148
孟凡荣 电话：66558652 传真：6655861
3二〇一一年二月十二日
附件：
1.城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案.doc
城乡建设用地增减挂钩试点和
农村土地整治清理检查工作方案
为了贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，国土资源部会同中农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房城乡建设部、国研室，就认真开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点）和农村土地整治清理和检查制定工作方案。
一、总体要求
全面清理检查2006年以来各地开展增减挂钩试点和农村土地整治工作，以及以各种名义擅自开展建设用地置换等情况，对存在的问题全面梳理，按照增减挂钩试点要求，严肃纠正规范；认真总结相关工作经验，完善规章制度，加强监督管理；深入研究体制机制等深层次问题，提出解决问题的措施，推进改革创新。同时，加强信息化建设，强化国土资源全国“一张图”动态监管，确保增减挂钩试点和农村土地整治工作规范、健康、有序开展。
二、主要任务和工作目标
（一）对增减挂钩试点开展清理检查。对国土资源部批准的增减挂钩试点，按照发现问题和总结经验并重的原则，从挂钩周转指标管理、项目区设置、项目区审批、拆旧复耕及耕地质量、安置建新、收益分配、权属调整、尊重农民权益等方面进行全面清查和总结规范。对存在的问题逐一排查到位，重点对片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼、不合理分配资金等行为进行严肃整改；对不符合要求的地方性文件予以修改或废止；对规范的做法和典型经验进行总结提升；对增减挂钩的现实和长远作用及综合性操作办法进行探索研究，并制定和落实进一步加强增减挂钩试点监管的措施。
（二）对增减挂钩试点外开展的建设用地置换进行清理检查。对在国土资源部批准的增减挂钩试点之外，各地在推进农村新居建设、危房改造和小康示范村建设等工作中，开展城乡建设用地置换、调整使用的行为进行全面清理检查。摸清试点以外以各种名义开展的城乡建设用地置换、调整使用的情况，对不符合国发〔2010〕47号文件规定，涉及建设用地置换、复垦土地周转等的地方政策文件和相关规定一律予以废止；对继续在试点外进行建设用地置换和复垦土地周转的，一律停止实施，进行整顿规范。
（三）对农村土地整治的清理检查。对农村土地整治中涉及建设用地整治的情况进行全面清理检查，重点摸清农村建设用地整治节约土地留用分配、使用和资金管理以及确权登记发证等情况，对不符合国发〔2010〕47号文件精神的地方政策文件进行修改或废止。同时，认真总结农村土地整治工作中的典型经验和好的做法，研究制定做好农村土地整治的办法和措施。
三、工作安排
清理检查工作分三阶段进行。
（一）自查清理阶段（2月20日至3月31日）。地方各级国土资源主管部门在当地政府领导下，会同有关部门，依据国发〔2010〕47号文件规定，组织开展本行政区域内增减挂钩试点和农村土地整治工作情况的自查清理。在自查清理基础上，将增减挂钩试点项目区和农村土
地整治项目上图入库，纳入“一张图”管理。省级国土资源主管部门要按照统一要求将全省（区、市）自查清理结果汇总在线上报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。汇总要求见附件1、2、3。
（二）检查纠正阶段（4月1日至4月30日）。针对自查清理出的问题，国土资源部会同有关部门，按照严格规范、分类处理的原则，制定纠正整改的政策意见，下发各省（区、市）；省级国土资源主管部门会同有关部门，按照纠正整改的政策意见制定方案，组织纠正整改，完善相关制度措施。省级国土资源管理部门将整改情况形成报告，经省级人民政府同意后报国土资源部，同时抄送派驻地方的国家土地督察局。
（三）抽查总结阶段（5月1日至5月30日）。国土资源部会同有关部门组成检查组，在各地自查自纠的基础上进行抽查。对自查清理和纠正整改工作不力的，督促限期整改。国土资源部对清理检查工作进行全面总结，提出进一步加强监管和深化改革的政策措施，并向国务院作出专报。
四、工作措施
（一）统一组织，加强领导。国土资源部会同中农办、发展改革委、财政部、环境保护部、农业部、住房城乡建设部、国研室，组织清理检查工作。国土资源部成立清理检查工作办公室，负责清理检查的具体组织工作。地方各级国土资源管理部门要高度重视本次清理检查工作，按照工作方案的要求，统一部署，成立专门工作班子，建立相关工作机制，逐级动员分解落实工作任务和目标，做好本行政区域内的清理检查工作，务求取得实效。
（二）统筹兼顾，协同配合。国土资源部和各有关部门加强沟通、协调配合。地方各级国土资源管理部门要及时向当地党委、政府汇报，会同有关部门，按照工作方案的要求，积极开展相关工作；对清理检查中发现的重大问题，特别是涉及国土资源部门难以解决的问题，要主动做好与有关部门的沟通协调，向当地党委、政府提出建议，积极争取支持解决。对清查整改和好的增减挂钩试点经验，要通过报纸、网络宣传公示，正确引导社会舆论，加强媒体、社会公众监督，保证清理检查全面、真实、可靠。
（三）全面清理，认真整改。地方各级国土资源主管部门要在全面清查、明确问题的基础上，区分不同情况，分类提出纠正和整改意见。对未按要求进行自查清理和整改不到位的，要限期整改，限期整改期间暂停下达挂钩周转指标。
（四）完善制度，规范管理。各级国土资源主管部门要通过清理检查工作，认真总结经验，针对存在的问题，及时完善制度，确保规范执行。对尚未建立相关制度的，要限期建立；对制度不落实、管理不到位的，要研究落实的强化措施；要按照国发〔2010〕47号文件和增减挂钩试点管理有关规定，进一步规范工作内容和程序，完善项目区管理制度和收益分配机制，严格监管，确保增减挂钩试点和农村土地整治健康有序进行。
附件：1.省（区、市）城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施情况表
2-1.省（区、市）年增减挂钩试点外开展的建设用地置换等项目情况表（按项目区管理）2-2.省（区、市）年增减挂钩试点外开展的建设用地置换等项目情况表（未按项目区管理）
3.省（区、市）农村土地整治项目实施情况表
2.城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案附表.xls
合计
填表单位：填表日期：
“填表说明：
1、本表填写经国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点工作情况。
2、项目区名称：填写批准的项目区名称。
3、项目区周转指标面积：填写经批准安排的项目区周转指标。
4、审批方式：填写审批机关及文号。如项目区只实行整体审批，填写整体审批机关和文号；只实行农转用审批，填农转用审批机关和文号；两种情况都有的，两者都填。
5、项目区位置：填写建新区和拆旧区所在县（市、区）乡（镇）。
6、符合规划情况：根据项目区符合规划的情况，分别在土地利用总体规划、村镇规划和土地整治规划（含挂钩规划）栏填“是”或“否”。
7、项目区实施起止时间：填写项目区批准实施至项目区实施结束归还周转指标的时间。
8、实际建新面积：填写项目区内实际建设占用土地面积，并分别按农村建设用地和城镇建设用地填写。
9、建新占用耕地：填写项目区实际建设占用耕地面积。
10、拆旧复垦面积：填写项目区实际实施农村建设用地拆迁复垦面积，其中复垦为耕地的面积。
11、复垦验收情况：填写项目区农村建设用地复垦验收时间和通过验收的耕地面积。
12、拆迁安置方式：填写实际涉及的户数,总户数填写项目区拆迁涉及总户数，货币安置填写项目区拆迁安置中采取货币安置户数，住房安置按住各种层高类型安置房户数分别填写,安置区域按在城镇或农村安置户数分别填写。
13、挂钩总收益：填写因开展增减挂钩获得的收益总金额。
14、挂钩收益返回农村情况：填写项目区获得的收益中实际用于项目区农村的投入。分别按用于项目区农民拆迁安置、村庄拆迁复垦、农村基础设施和公益设施建设及其他投入填写。
15、土地权属：根据项目区实际情况填写“是”或“否”。
16、征求农民意见情况：填写项目区拆迁实际涉及的农民户数和征求农民意见的户数。”
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