行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼

第一篇：行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼

行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼

内容摘要：在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据，但在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，已经不适用今天我国行政法治的现实需要了。因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。

关键词：行政诉讼 检察监督 行政公益诉讼

_____________________________________________________________________ 《行政诉讼法》总则第10条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这一规定确立的检察监督的范围是非常宽泛的，其涉及的监督对象可以包括人民法院、人民法院的审判人员、行政诉讼所有参加人、参与人，甚至可以包括与被诉行政行为有关的其他任何行政机关、组织和个人；其监督方式可以包括检察机关为实现监督目的能够和应该采取的任何方式，如主动提起公诉，支持原告起诉，出席法庭审理和在法庭审理中提出纠正违法的意见，依上诉审程序提出抗诉，依审判监督程序提出抗诉，以及查处审判人员在行政审判中徇私舞弊、枉法裁判的行为等；其监督手段可以包括为实现监督目的能够和应该采取的任何监督手段，如接受当事人和其他公民、组织的申诉、控告、检举，听取与案件有关的利害关系人的陈述、申辩，调阅法院案卷材料，向有关行政机关以及公民、组织了解情况、调取证据，以及必要时委托有关鉴定机构进行鉴定，等等。

当然，这只是对《行政诉讼法》总则第10条规定的字面理解，《行政诉讼法》的具体条文对检察监督并没有规定这么广泛的监督对象、监督方式和监督手段。《行政诉讼法》的具体条文关于检察监督的规定仅有一条，即第64条。该条规定，“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。根据这一规定，行政诉讼中检察监督的范围非常狭窄，其涉及的监督对象仅仅包括人民法院的判决、裁定；其监督方式仅仅包括依审判监督程序提出抗诉；监督手段则更没有具体规定。可见，《行政诉讼法》总则确定的检察监督的基本原则在该法具体条文中并没有得到很好的落实，或者说，落实得很不好。当然，法律总则确定的基本原则在以具体条文具体化的过程中总是要受到一定具体时空条件的限制，具体条文对于基本原则总会留有余地，因为基本原则需要适用更广泛的时空。但是，就《行政诉讼法》总则确立的检察监督基本原则与其具体化的具体条文的关系来说，在1989年全国人大通过的《行政诉讼法》中，二者太不成比例了，太不协调了。如果说，在16年前，在《行政诉讼法》制定之时，立法机关对检察监督的范围加以较大限制还有一定的理由和根据的话，那么，在现时的条件下，仍然将检察监督局限于抗诉一途就完全没有道理，完全不适用今天我国行政法治的现实需要了。

因此，修改《行政诉讼法》，增加关于检察监督的具体条文，进一步明确[1]检察监督的对象、方式和手段是非常必要的。由于时间的关系，这里不讨论行政诉讼中检察监督的所有问题，而只探讨行政诉讼中检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性的问题。

关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性问题，可以从以下三个方面考察：

其一，行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性

行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性是多方面的：首先，就行政主观诉讼而言，法律只允许本人主观权利受到行政行为侵犯的行政相对人提起诉讼，对于与本人特定权益无涉的国家和社会公共利益被侵犯，任何个人、组织都无权起诉。然而，在现代社会，行政侵权行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象却越来越多，例如，国企主管行政机关在国有企业转制过程中非法处置国有资产，导致国有资产流失；国土资源主管行政机关非法转让国有土地使用权或国有矿产资源采矿权，导致国家财产损失；环境主管行政机关不作为，放任企业排放废水、废气、废渣，污染环境；林业主管行政机关违法颁发森林采伐许可证，造成森林大面积被滥伐和导致生态破坏；政府违法制定、修改或废止城市、乡镇规划，导致国家重要历史文化遗产遭受破坏，等等。其次，根据行政主观诉讼的规则，即使行政相对人本人权益受到侵犯，其他人的权益以及国家和社会公共利益也同时被侵犯，如果被侵权人不能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，也同样不能提起行政诉讼。此外，被侵权的政相对人即使能证明自己被侵犯的权益有不同于他人权益以及国家和社会公共利益的特别之处，其起诉被法院受理，法院也只对相对人被侵犯的权益予以救济，而不会同时对受到侵犯的国家和社会公共利益给予救济，或同时追究侵犯国家和社会公共利益的行政行为的行政责任。

其二，现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性 有人认为，对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），可以通过我们现行监督机制予以监督和查处，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，我国现行监督机制对于违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）确实能发挥重大监督作用。但是，这种作用也是有很大局限性的。首先，就人大对行政的监督而言，其监督对象主要是行政立法和抽象行政行为，一般不及于具体行政行为，而侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）大多是具体行政行为。其次，就行政监察对行政的监督而言，其职责主要是检查行政机关执行法律、法规和政府的决定命令中的问题；受理对行政机关和行政公职人员违反政纪的控告、检举；查处行政机关和行政公职人员违反政纪的行为。[2] 这种监督对于追究违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为的机关和个人的责任是有作用的，但对于及时和有效维护和保障违法侵犯国家和社会公共利益的作用却有很大的局限性。此外，就检察机关提起刑事公诉对行政可能产生的监督作用而言，一是其监督的重点是行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为，而很难及于行政机关侵犯国家和社会公共利益的一般违法行政行为（作为或不作为），二是此种监督因属事后监督，从而很难及时和有效地维护和保障国家和社会公共利益。

其三，行政主体维护国家和社会公共利益的局限性

有人认为，对于行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题，可以通过行政系统内部的层级监督和专门监督解决，而无需通过检察机关提起行政公益诉讼进行监督和救济。诚然，行政系统内部的层级监督和专门监督

对于解决行政行为（作为或不作为）违法侵犯国家和社会公共利益的问题可以发挥重要的作用。但是，这种作用也是有局限性的：首先，就层级监督而言，上下级行政机关因各种因素的缘故，可能构成利益共同体，下级行政机关的行为有时事前即请示过上级，有时甚至是奉上级指示而为，在这种情况下，下级行政机关的违法行为很难企望通过上级机关的监督得到纠正。其次，就专门监督而言，例如，国资局对一般行政机关违法处置国有资产的监督，环保局对一般行政机关违法行政行为导致环境污染、生态破坏的监督，其监督作用有可能还不如层级监督。因为，其一，专门机关对同级行政机关的监督，不如上级机关有权威性；其二，专门行政机关的监督要受到同级人民政府的制约，政府和政府部门首长如果不高兴，专门机关很难采取有效处置措施；其三，专门行政机关（如国资局、环保局）自己即具有实施违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为）的机会与可能，它们如果自己违法，更难于得到及时有效的监督。综上，笔者认为，在我国，建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是必要的。

关于检察机关提起行政公益诉讼的可能性问题，则可以从以下五个方面考察：

其一，宪法确立的检察机关的法律地位为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法根据

《中华人民共和国宪法》第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。既然是法律监督机关，对于行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为（作为或不作为），当然就有权实施监督。至于监督的方式，则取决于监督目的，哪一种监督方式能有效地实现监督目的，法律就应确立该种方式。国内外的经验证明，检察机关提起行政公益诉讼的方式对于监督、制约行政机关违法侵犯国家和社会公共利益的行政行为，维护国家和社会公共利益是有效的，因此，法律就不仅可能，而且应该确立这种方式。

其二，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础

《行政诉讼法》第1 条确立的立法目的是：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使职权。行政公益诉讼，顾名思义，是涉及公共利益的行政诉讼（特别是环境公益诉讼），当然是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是：人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从字面上考察，这一原则赋予检察机关的法律监督权是没有限制的（当然从法理上讲，则应该有限制），从而，无论是监督对象，还是监督方式和监督手段，《行政诉讼法》的具体条文都可以根据实现监督目的的需要而赋予检察机关以广泛的范围。因此，在修改《行政诉讼法》时，立法者在抗诉方式之外增设检察机关提起行政公益诉讼的监督方式就完全没有任何法律障碍。

其三，行政公益诉讼的“公益”性为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了制度的事实前提

有人认为，诉权是涉及当事人“意思自治”的权利，只能由利害关系人自己行

使，而不能由他人代行。这种观点虽然有其正确性，但其正确性只是部分的，片面的。从法理上讲，只有涉及“私益”，不涉及“公益”的诉权，法律才赋予当事人完全“意思自治”，而对于既涉及“私益”，又涉及“公益”（如绝大部分刑事诉讼）的诉权，或者只涉及“公益”不涉及“私益”（如大部分民事公益诉讼和行政公益诉讼）的诉权，几乎任何国家的法律都不会完全赋予当事人“意思自治”，国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。行政公益诉讼不是一般的行政诉讼，而是仅仅涉及“公益”，或者虽然也涉及“私益”，但主要是涉及“公益”的诉讼。正是行政公益诉讼的“公益”性，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了事实前提。

其四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了条件

市场经济体制的建立和发展，私域和公域的区分，“私益”和“公益”的对立统一，为确立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了必要性。但是必要性并不等于可能性。一个国家，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度，还需要这个国家法治的发展进步。在一个法律很不完善，法律制度、机构、设施很不健全，国民和政府官员法治观念很淡薄的国度，要建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是不可想象的。而我国自改革开放20多年来，法律已日臻完善，法律制度、机构、设施都已逐步健全，国民和政府官员的法治观念都在不断提高，所有这些，加上目前正进行的司法改革，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了相当充分的条件。

其五，我国法学研究的前沿成果，特别是关于检察监督和公益诉讼（包括国外检察监督和公益诉讼）的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

人们要建立任何一项制度，要在该制度建立后保障其良性运转，要通过该制度良性运转发挥其对社会的预设功能和作用，都必须事前对相应制度进行充分的理论研究，把握该制度的性质、特征，熟悉该制度的功能、作用，掌握该制度运作所需的环境，明了该制度功能、作用发挥所需的条件，了解该制度在国外、境外运作的实际情况、其产生的正面和负面的效果，各国、各地区运用该制度成败得失的经验、教训，等等。人们如果没有相应的理论准备，匆忙地建立起一项制度，该制度很可能在建立后难以正常运作，难以发挥其应有的作用，有时甚至不仅不能发挥其正面作用，还可能产生负面作用。这方面我们过去有过深重的教训。正是因为我们有过去的教训，我们今天对于建立检察机关提起行政公益诉讼的制度是非常慎重的，是非常重视理论准备的。早在制定《行政诉讼法》的十几年前，法学界就开始了行政公益诉讼的研究，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。正是这些研究成果，包括关于一般检察监督和一般公益诉讼（民事公益诉讼和行政公益诉讼）的研究成果、关于国外检察监督和公益诉讼的研究成果，为在我国建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论支撑。

[1] 对于现行《行政诉讼法》确立的检察监督的基本原则来说，检察监督的对象、方式和手段只需要“明确”，因为立法者已经赋予其广泛的内涵；但对于现行《行政诉讼法》关于检察监督的具体条文来说，检察监督的对象、方式和手段则不是“明确”不“明确”的问题，而是必须“扩大”和“增加”的问题。

[2] 参见《中华人民共和国行政监察法》第18条。

第二篇：行政公益诉讼

论行政公益诉讼原告资格

摘要：随着我国经济的不断发展，社会生活的日益复杂，侵害国家经济利益，扰乱社会经济秩序的事件总有发生，行政机关超越职权、滥用职权、不履行职责，侵害了公共利益的违法行政行为也屡见不鲜。公民或社会组织提起行政公益诉讼的案子很多，但是，他们最终会因为不具有法律上的原告资格而不被立案或驳回起诉。这对于公共利益的保护是极为不利的。因此，确认行政公益诉讼原告资格是建立行政公益诉讼制度的一项关键举措。

一、行政公益诉讼的定义和特点

行政公益诉讼是指以保护公共利益为目的，当行政机关的违法行为或可能的违法行为已经损害公共利益或将要损害公共利益时，即使该行为与自己没有直接的利害关系，也可以向法院起诉，请求法院按照司法程序对行政机关的行为进行司法审查的诉讼类型。

从行政公益诉讼的定义出发，我们可以归纳出行政公益诉讼的几个特点：

1、提起行政公益诉讼的前提，必须是行政行为侵害到了公共利益或有侵害公共利益的可能，并且该行为没有直接侵害到原告的利益。传统的行政诉讼旨在对私益的保护，当私人利益遭受到侵害时，公民通常会积极主动地向法院寻求司法救济。相较于普通的行政诉讼，行政公益诉讼旨在对公益的保护，即使其中可能会涉及到个别特定人的利益，但与公益相比，还是微乎其微的。公

民提起行政公益诉讼时是出于“公心”而非“私心”。传统的行政诉讼大大限制了原告的起诉资格

2、公益损害的预防性。行政公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害(潜在的损害)，但有损害发生的可能性，这一点与任何一种诉讼类型都是不一样的。民事诉讼、行政自诉、刑事自诉均以客观的已发生的现实的损害为起诉前提，也就是既有违法行为又有违法行为造成的结果，否则法院不予受理。而行政公益诉讼则明显地具有预防性，不需要公共利益受到损害这种结果的现实发生，只需要根据情况能够合理地判断有发生损害的潜在可能性即可。这样做的优势是显而易见，最有效地保护了国家利益和社会公共利益免受不法行为的侵害，防范于未然，不至于产生无法挽回或者不可估量的损失。

3、行政公益诉讼主体具有广泛性。在私益诉讼中，法律规定必须是与具体行政行为有直接利害关系的人才可以提起诉讼。而在行政公益诉讼中，起诉人一般是与被诉行政行为没有直接的成立利害关系，他们只是通过法律的授权，按照司法程序，以自己的名义提起了诉讼。所以当行政行为侵害了国家、社会的利益时，使得社会不特定多数人的利益受损时，即使是与行政行为并无直接利害关系的检查机关、社会组织和公民都可以提起行政公益诉讼，来维护社会公共利益。

4、行政公益诉讼的效力并不仅惠及当事人。行政机关的行政行为往往是对社会不特定多数人都产生影响的，就会出现不特定的多数人都具有原告资格，但是最后提起行政公益诉讼的只有一部分人。所以，法院的判决不仅作用于直接参加诉讼的当事人，还可以惠及没有直接参加诉讼的其他当事人。

二、案例分析

随着我们国家的飞速发展，社会的不断变革，在我们的身边总是会发生一些行政机关侵犯公共利益的事情。大多数人是抱着一种围观的心态，多一事不如少一事，不愿意对行政机关提起诉讼。但是，我们同样会看到，还是会有那么一些充满正能量的公民、社会团体组织出于对公共利益的保护，以行政机关为被告，向法院提起了行政公益诉讼，控诉行政机关违法作为或不作为对公共利益的侵害，以此来维护社会不特定多数人的利益。

1、石家庄市民李贵欣因环境污染状告石家庄环保局

【案件简介】 2014年2月20日9时，石家庄空气质量指数337，严重污染，健康建议：老年人、病人应留在室内，减少体力消耗，一般人避免少户外活动。对于许多石家庄市民来说，面对300多的空气污染指数，大多已经麻木，毕竟空气报表的现象已不罕见。但是，石家庄市新华区的李贵欣却做出了不一样的举动，他拿着行政诉讼状到裕华区人民法院申请立案。诉状中的被告是石家庄市环保局，李贵欣的诉讼请求是不仅是要石家庄市环保局依法履行治理大气污染的职责，还要求石家庄市环保局对其因大气污染所造成的损失进行1万元的赔偿，并且诉讼费用由被告承担。

【案件结局】立案并不顺利。2月19日上午，李贵欣先后到省高院、石家庄市中院立案大厅，均未被受理。20日9时，裕华区人民法院接受了他的诉讼材料，之后进行初步审查，七个工作日以内答复是否受理。但是，在距离全国两会召开还有两天时，李贵欣主动撤诉了。“作为一个守法的公民，别给国家添堵了”。

2、北京市丰台区源头爱好者研究所诉福建省林业厅向归真堂“活熊取胆”违法颁发许可证案 【案件简介】北京市丰台区源头爱好者研究所通过信息公开途径获悉了福建省林业厅分别于2009年和2008年向归真堂颁发了《野生动物驯养繁殖许可证》和《野生动物经营加工许可证》，因为持有这两个许可证，归真堂得以合法经营。该所认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，违法了《中华人民共和国野生动物保护法》等相关法律的规定，遂

于2012年12月28号，以福建省林业厅为被申请人向国家林业局提起了行政复议申请，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物驯养繁殖许可证》。2013年2月份，该所又针对《经营加工许可证》直接向福州市中级法院提请行政诉讼，要求撤销向归真堂颁发的《野生动物经营加工许可证》。

【案件结局】2013年4月8号，原告方律师臧云收到了国家林业局寄来的复议决定书（林复字【2013】3号），该决定认为福建省林业厅向归真堂颁发许可证的行为，与申请人北京市丰台区源头爱好者研究所无利害关系，驳回行政复议申请人的复议申请。而针对《经营加工许可证》提起的行政诉讼，得到的答复是原告主体资格法律依据不足。

从以上两个案例，我们可以看到行政公益诉讼最终因为不具备原告资格而不被立案。在我国，行政诉讼的原告是指与行政机关的具体行政行为有直接利害关系的公民、法人或社会组织。虽然上述的两个案例中提起行政诉讼的公民和社会组织与行政行为之间没有直接的利害关系，但是该行政行为侵犯的的确是公共利益，公共利益又确实是被社会不特定多数人所享有的，社会上的每一个公民都是公共利益的享有者。所以，当公民或社会组织认为行政行为侵犯了社会公共利益的时候，他们是可以提起行政诉讼的。因为我国行政诉讼法对原告资格的限制，所以，在法律实务上行政公益诉讼就变得非常棘手。因此，尽快地确认原告资格对于行政公益诉讼制度的建立是十分关键的。它山之石可以攻玉，域外一些国家的行政公益诉讼制度发展的比较先进，我们可以取其精华，去其糟粕，再结合我国实际国情与环境的基础上，有选择地吸收为我们所用。

三、域外经验

1、英美法系国家行政公益诉讼原告资格（1）美国的私人检察总长理论

在现代法制中，美国是最早重拾古罗马公益诉讼传统的国家，也是现代公益诉讼制度比较健全的国家。作为现代公益诉讼的初始国和已形成健全的公益诉讼制度的国家，美国从1940年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会案和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案中发展处私人检查总长制度，也就是行政公益诉讼，即当违法最为危害公共利益时，国会可以通过制定法律，授权私人或者团体针对行政主体及其公务员的非法作为与不作为行政性提起诉讼，也可以有一个公共官吏提起诉讼制止违法行为，而受到授权的人即相当于私人检察总长。

“私人检察总长”是指当政府怠于保护公共利益时，通过法律授权提起诉讼的方式来保护公共利益的私人。Frank大法官：“既然国会可以授权检查总长代表公共利益，也可以通过立法的方式，授权任何非公共官员的个人，或者指定的团体来提起诉讼，即使唯一的目的是为了维护公共利益。这样的人，一旦获得授权，就是所谓的私人检察长。”

“私人检察总长”理论即为了保护公共利益，国会可以授权检察总长对行政行为申请司法审查，也有权以法律形式制定其他人作为“私人检察总长”，主张公共利益。就是说，对于行政机关及其工作人员做出的侵害公共利益的行政行为，公民都可以以检察总长的名义提起行政诉讼，而不管事实上或法律上公民与被侵害的客体有某种特殊关系存在。这是与传统的行政“诉讼理论”矛盾的，但为了维护社会公共利益，提起公益诉讼是符合社会发展潮流和能够体现法律精神的。

与美国同属于英美法系的英国也在公民提起行政公益诉讼领 域内规定了相类似的“检察长理论”。

2、大陆法系国家行政公益诉讼原告资格（1）法国的越权之诉

法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。所谓的越权之诉是向所有的行为相对人敞开的一种诉讼渠道，旨在撤销行政机关违法的行政行为，这是法国在公法领域最古老的诉讼类型。在漫长的历史发展过程中它不断地发展、完善。这种诉讼渠道是向所有的行政相对人。开放的，而且是不需要法律明文承认，没有法律条文规定谁有起诉资格，而是法院都需要受理。

越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。法国的越权之诉有着自己的制度特色。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。这种诉讼的出发点主要是维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督与制约，确保行政法得到客观和公正的适用。

（2）日本的民众诉讼

日本在不同时期受不同法系影响，在行政公益诉讼的理论与发展方面，更多地体现了大陆法系模式的特点，并且概念界定较为清晰，相关制度也较为成熟。日本在行政案件诉讼法第五条中将行政诉讼分为控告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和改正机关诉讼四种形式。民众诉讼实质上就是行政公益诉讼，它不限于救济起诉者的利益，而是日本公民以选举人的身份提起的请国家或求纠正公团机关违法的诉讼，作为行政救济案件的一种形式。东京地判1970年10月14日判决，关于过街桥设置可能权妨害道路通行证权、侵害环境权并损害健康，认可原告请求。特别值得注意的是，90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代初，日本兴起一类以纳税人身份提起的要求公开交际费开支的诉讼。90年代中期，又发生了针对政府机关招待费、接待费的诉讼。

四、我国行政公益诉讼原告资格问题

1、公民在行政公益诉讼中的原告资格问题

因为我国没有行政公益诉讼制度，所以按照现有的行政诉讼法，与具体行政行为没有直接利害关系的人是不可以提起行政诉讼的。但是，我国宪法第四十一条规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关机关提出维护、控告、或者检举的权利。并且公民在行政公益诉讼中的原告资格是维护公民实体权利的必然要求，虽然行政权力所侵害的公共利益不属于任何某个公民的个人私益，但毫无疑问的一点是，行政权利的违法行为已经侵害了公民的实体权益，公民已经具备了诉的理由。而且面对越来越多的政府侵害社会公共利益的行为，我们不可以在无动于衷。所以，扩大原告资格的范围至越来越多的利害关系人，是符合宪法的，也是符合社会发展的。

2、社会组织在行政公益诉讼中原告资格问题

首先，社会团体设立往往基于一个特定的宗旨，代表的是这个区域里多数人的共同利益。社会团体本身的公益性团体优势，使得其在行使诉权时，能够充分从国家和社会公共利益的角度出发，理论联系实际地考虑相关问题，而不至于产生一些偏激的想法。

其次，社会团体一般具有其自己特有的专业知识，对本团体内相关事务十分了解，这有助于推动诉讼的进行。在行政公益诉讼中，当要求证明被诉行政行为具有违法性以及其与所造成损失之间是否存在因果关系等一系列复杂性问题时，具备一些专业上的知识确实可以在证明过程中起到很大的帮助作用。

最后，社会团体作原告代表着多数人的利益，众多的利益受害者很难被全部收买，这可以阻止被告在行政公益诉讼程序启动后进行不正当的干扰。

3、检察机关在行政公益诉讼中原告资格问题

近年来关于检察机关可以作为原告提起行政公益诉讼的争论不断，笔者对此持认可态度。

首先，我国宪法第一百二十九条也明确规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，对行政机关的行为合法性的监督室其职责所在，是宪法赋予其的一项重要的权力和义务，任何人和组织都无权剥夺。而且检察机关的参与，还有利于防止和遏制审判中的枉法裁判。

其次，随着社会的发展，行政权力不断地扩张和膨胀并涉及和影响到社会生活的每一个角落，而不再仅仅是社会和国家的“守夜人”的角色。那么检察机关作为国家和社会公共利益的身份来提起行政公益诉讼行使监督权也就顺理成章了。这样可以有效地监督行政机关的行为，起到限制行政权的作用。

结论

改革开放以来，我国发生了繁天覆地的变化，经济地快速发展，生环境地日益恶化，社会矛盾地不断激化，社会公共利益受到侵害而得不到救济的情况时有发生，在这种背景下，建立行政公益诉讼制度是十分必要的，而确定行政公益诉讼的原告资格是建立行政公益诉讼制度的基础。行政公益诉讼制度是一种新型的制度，构建起来绝非易事，不可能一蹴而就的，在借鉴域外的经验的同时，还要结合我国的国情。虽然这个过程会很艰辛，但是我们应该对未来充满信心，我们国家一定会建立起符合我国国情的行政公益诉讼制度。我希望以后可以有更多的符合行政公益诉讼原告资格的人可以提起行政公益诉讼，发挥法律赋予的权利，来保护公共利益。

第三篇：国外行政公益诉讼

行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟，只是各国理论界和实务界对之称呼不一，诸如民众诉讼、公民诉讼、以公法名义保护私权之诉等等，但内涵大体相当。通过对海外各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，可以为我国建立这一制度提供先进经验，并同时证明在我国建立行政公益诉讼的可行性。

（一）英国

行政公益诉讼在英国被称为“以公法名义保护私权之诉”，指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼。按照英国法律规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，包括侵害公共利益的违法行政行为。而且也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。但在实践中，检察总长却是只应请求人的请求而动。而且，检察总长一旦赋予请求人必要的起诉资格后，对公共利益就不再表现进一步的关注，实际上也就是退出了诉讼，而让案件像其他普通私人诉讼一样进行下去。在此过程中，检察总长只是把他的名字出借给请求人而已。

但英国这一诉讼制度的不足是：检察总长是否出借它的名字完全由他自己自由判断。上议院的判例已经设定，如果检察总长拒绝同意请求人，法院便不能对他行使自由裁量权提出质疑，也不能容许私人单纯以公众的一员的身份，既以自己的名义起诉。而检察总长判断时到底遵循什么规则却不得而知。

（二）美国

“行政公益诉讼”是美国司法审查制度的重要组成部分。但美国作为典型的普通法系国家，并不将该类诉讼与其他普通诉讼相区别。也即，在美国所谓“行政公益诉讼”与其他普通诉讼一样受相同的法律调整，适用相同的诉讼程序。

美国《联邦行政程序法》第702条规定：“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害，均有权诉诸司法审查”。在美国的司法实践中，原告的资格经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”，最后到现在的“事实不利影响标准”的演变。即相对人只要其利益受到了所指控的行政行为的不利影响，他就具有了原告资格，而不管这种利益是否有特定法律的直接规定，也不管这种利益是人身利益、经济利益还是其他如审美的、娱乐的、环境的利益等。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格。” 可见在美国，公民具有广泛的诉的利益。

（三）法国

法国的行政诉讼可分为完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉，其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的诉讼制度，性质上属于客观诉讼.它是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤销的救济手段。该诉讼的基础是为了纠正违法的行政行为，保障良好的社会秩序，公民提起越权之诉的条件是，必须与所起诉的行政决定有某种利益关系。这种利益包括物质和精神两种，只要申诉人认为

自己的利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求与申诉个人利益有直接利害关系。如果利益是集体的，或是公共利益时，其中的某一人可以提起，代表该利益的团体、组织也可提起。在实践中各种团体的作用尤为广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般以自己的名义提起越权之诉。另外，在法国越权之诉可以免去律师代理，事先无需缴纳诉讼费用。

（四）德国

设置公益代表人制度并由其参加诉讼，是德国行政公诉的一大特点。德国十分注意在行政诉讼中对公共利益的保护。因为德国学者认为，对于公共利益和私人利益不能用同一标准进行衡量。因此，为了保障公共利益，德国1960年颁布的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益的代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们以参加人的身份参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政诉讼，并享有上诉权和变更权。作为公益代表人的检察官在性质上属于司法行政官，而且只受政府命令的约束。

（五）日本

在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼。所谓民众诉讼是指国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼。日本民众诉讼的原告可以是纳税人，也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一，只有在“法律上有规定时，限于法律规定者，才能够提起”，可以准用抗告诉讼、当事人诉讼的程序。作为民众诉讼的典型事例，有根据《公职选举法》进行的选举诉讼和《地方自治法》所规定的居民诉讼等。日本行政法学者认为，民众诉讼的目的并不是为了保护国民个人的利益，而是为了保护客观上的法律秩序，使国民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构行使职权的行为，监督行政法规的正确适用。因此，它具有客观诉讼的性质。日本实务中比较典型的民众诉讼形式有：选举无效诉讼、当选无效诉讼以及居民诉讼等。

误区之一：行政公益诉讼是国外通例，在当下有关中国行政公益诉讼制度建构理由的论述中，一种十分流行的叙事格式是：域外各法治发达国家均已建立了行政公益诉讼制度，其先进经验证明了中国建立行政公益诉讼的可行性。其实，深入考察西方法治发达国家在行政诉讼客观化过程中所建立的相关诉讼制度，不难发现，“行政公益诉讼是国外通例”是一个典型的伪命题，其间反映了我国学者对西方国家有关制度的误解甚至曲解。

第一，德国的公益代表人制度与所谓的行政公益诉讼是两种截然不同的法律制度。德国的公益代表人——无论是设在联邦行政法院的检察官还是设在高等行政法院及地方行政法院的公益代表人——只能参与诉讼，却不能提起诉讼。他们的任务在于维护“公益”，且所代表的只能是州或州的行政机关这一层级以上的公共利益。到目前为止，德国仅有巴登——符腾堡州、拜恩州等七个州运用授权设立了公益代表人。至于乡镇及其他实体利益的代表，则尚未引起重视。可见，德国的公益代表人制度仅具有形式意义，并不是普遍适用的制度。根据我国台湾学者蔡志方先生的考证，德国公益代表人的职责主要包括四项：协助法院适用法律，确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律之精神、辅助法官、弥补法院经验之

不足、担保法院办案之不疏忽；在诉讼程序中代表大众，即代表沉默之多数，从法律秩序之维护，以保护大众之法律利益；减轻法院负担，协助法院迅速审理案件，避免因思虑不周致浪费程序；对机关提供各项法律情报与咨询意见。从实际担负的职责上看，这一制度与国内学者所言的为了维护公共利益而向法院提起行政诉讼的所谓的行政公益诉讼制度大相径庭。

第二法国的越权之诉并不是简单地为了维护公共利益而提起的行政诉讼。尽管“越权之诉的主要目的在于保证行政行为的合法性，是行政法治原则的重要保障，是对事不对人的客观诉讼”，但是，越权之诉在当代越来越具有主观因素，因为申诉人必须在利益受到损害时才能提起越权之诉，越权之诉同样具有保护申诉人利益的作用。而且，从申诉人提起越权之诉要求撤销行政决定的利益来看，既包括集体利益和公共利益，也包括个人利益。就后者而言，实际上是一个纯粹的个人为了私益而提起的行政诉讼；就前者而言，实际上是一种类似于“集团诉讼”及“机关诉讼”的诉讼形态。

第三，日本的民众诉讼与机关诉讼仅仅是一种立法政策选择的结果。根据日本现行《行政诉讼法》第42条的规定，只有“法律上有特别规定”的情况下，方能提起民众诉讼及机关诉讼。作为民众诉讼典型形式的住民诉讼实际上是一种融主观诉讼与客观诉讼于一体的新型行政诉讼形式。而机关诉讼的目的在于解决“国家或公共团体机关相互间的职权纷争”，本质上属于行政权内部的纠葛，并无多少公共利益的成分。正如有的学者所言：“这些诉讼并不当然地归属于法院管辖，只是从政策角度分析，由司法权来解决更为合理、更为妥当时，在有法律予以承认的范围内，才例外地允许提起诉讼。”

第四篇：浅谈行政公益诉讼下强制拆除行为的检察监督

一、问题的提出

党的十八届四中全会的召开和新《行政诉讼法》的施行，都明确指出检察院作为法律监督机关，有权对行政违法行为进行监督，监督的方式包括抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等，至此，行政检察监督作为一项制度被确立。而强制拆除行为作为行政强制执行中典型的行为，检察院对此进行检察监督具有现实上的可行性与优越性。

（一）调研情况

**年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在广东等13个省（区、市）就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展公益诉讼试点，从此确立人民检察院能够提起行政公益诉讼与民事公益诉讼的制度，这也是检察院作为监督机关实施行政检察监督的开始。本文以西安市**区人民检察院为调研对象，对检察机关的行政检察监督工作进行实地调研，在调研中发现**区人民检察院在调查观光农业园的环评案件的过程中，发现观光农业园中违建，变相占用土地，擅自改变土地使用性质，造成国家和公共利益造成损害。检察院作为监督机关，对此有权进行行政检察监督，对不履行法定职责的行政机关发出检察建议、提起公益诉讼。但是，在这一类案件中，责任主体的认定、行政检察监督权授权不充分等影响检察机关工作的开展。以下具体分析检察机关在这一类案件中存在的问题。

（二）行政公益诉讼下强制拆除行为的检察监督存在的问题

《中华人民共和国行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”一般来说，行政机关按照本条规定实施强制拆除行为，其他具体的问题依据《中华人民共和国城乡规划法》、《土地管理法》等法律法规中规定即可，但是，有法可依并不等于能够执行好法律。行政机关在强制拆除案件中，存在不履行法定职责等侵犯公共利益的行为，[[1]]检察机关作为行政机关行为的监督者，能够依法对其违法行为进行检察监督，并提起行政公益诉讼。但是，检察机关在此过程行使检察监督权时，存在一定的问题，具体表现如下：

1.责任主体不明确

在《行政强制法》中第44条规定行政机关享有强制拆除权。但是，对于该条存在两种相反理解，一是认为任何有权做出限期拆除违法建筑决定的行政机关，仅根据该条规定就可以享有强制拆除执行权；

反对观点认为强制拆除属于典型的直接强制执行，应当遵循行政强制法第13条关于行政强制执行由法律设定的规定，单行法律没有明确规定由行政机关自行强制拆除的，行政机关应当申请法院强制拆除。[[2]]在实践中，强制拆除权根据第二种观点确定，具体的强制拆除主体在《城乡规划法》与《土地管理法》分别确定。《城乡规划法》第65条、第68条规定了三个主体：城乡主管部门、建设工程所在地的县级以上地方人民政府、被责成的各个主管部门。《土地管理法》确定的强制拆除主体是法院。该法第83条明确规定，建设单位或者个人对责令限期拆除决定不起诉又不自行拆除的，作出处罚决定的机关依法申请法院强制执行。[[3]]

检察院在实施检察监督时，需要对强制拆除主体进行明确之后，才能追责。但是因适用法律上的不同导致强制拆除主体的不同，因此检察院在行使检察监督权时，对认定责任主体上必须准确根据适用的法律确定责任主体，如何认定就是检察工作的一大障碍。

2.行政公益诉讼下强制拆除行为中公共利益的不确定

无论是在哪个法律中，“公共利益”都能一直如影相随，但是对于公益都没有一个明确的界定，行政法中亦是如此。在当前推进的公益诉讼中，也使用“公共利益”这一词，“公共利益”是检察院提起行政公益诉讼的标准。但由于公共利益中利益主体和利益内容的双重不确定性，使得检察机关在提起行政公益诉讼过程中面临着公益认定的难题。在强制拆除行为中的表现也很明显，检察院很难判断强制拆除行为是否侵害了公共利益；

而检察院认为侵害公共利益，但法院不认为侵犯公共利益而不予立案。这些问题的存在限制着在强制拆除行为中行政公益诉讼的推进。

3.缺乏刚性手段

检察机关在开展检察监督工作时，所采取的手段不具有强制性，影响检察监督权的行使。当前，行政机关存在违法行使强制拆除行为时，检察机关进行检察监督所采取的调查手段、发出的检察建议等不具有强制性，导致行政机关的不重视，检察机关的工作也难以进行。而最有利的手段就是提起行政公益诉讼，但是在行政公益诉讼启动及开展过程中，检察机关所采取的手段大多是调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员等，然而这些方式既无强制保障也无救济方式，仅仅靠行政机关的配合，限制了检察机关开展检察监督的工作。

二、行政公益诉讼下强制拆除行为监督上的困境的原因分析

（一）强制拆除行为中行为主体的多样化

强制拆除行为在性质上属于行政强制执行行为。我国目前实行的是以申请法院执行为原则，行政机关自己执行之例外的制度，除有法律法规规定的特别规定之外，一般都需申请法院执行。[[4]]但是，无论谁有权进行强制执行，前提在于行政机关必须履行一定的法定职责。比如：法院执行的强制拆除行为，前提在于行政机关对违法建筑的所有人作出限期强制拆除决定，当事人不予拆除的，申请法院强制执行，如果不申请执行导致国家和社会公共利益的损害，检察机关可以对其进行监督。而且《行政强制法》中已经明确强制拆除行为属于行政强制执行行为，行政强制行为中的基础行为与执行行为相分离，但是两者之间在程序上的主体相同，申请法院强制执行或者行政机关自己强制执行的主体与作出基础行为的主体相联系。所以必须明确行政机关的基础行为的主体，进而才能找出其申请执行或者自己执行的主体。

强制拆除行为中的基础行为则是限期作出拆除违法建筑的决定，规定在《土地管理法》与《城乡规划法》中，这两部法律对适用对象的不同导致规定的主体也是不同的，所以，就必须准确适用法律作出基础行为。从适用对象上来看，《土地管理法》和《城乡规划法》的立法目的各有不同，由此决定了适用范围及对象的不同，《土地管理法》施行的目的是维护土地利用总体规划、合理利用土地、切实保护耕地、促进社会经济的可持续发展，因此《土地管理法》的适用范围围绕土地的利用和保护而展开，针对的对象是违反土地利用总体规划的行为，包括将农用地改为建设用地的建设行为、非法占用土地建造住宅的行为；

《城乡规划法》施行的目的是加强城乡规划管理、协调城乡空间布局，因此其适用范围是城乡规划管理，根据该法作出的限期拆违决定针对的是违反建筑规划的违法建造行为。[[5]]明确了限期强制拆除违建的适用对象后，促使行政机关在强制拆除行为中正确适用法律，检察机关也能够根据适用对象找出职权主体。限期拆除违建在适用法律上的不同时导致作出的主体也是不同的。《土地管理法》中规定具有土地管理职权的是各级人民政府土地行政主管部门，作出限期拆除违建的主体也是各级人民政府的土地行政主管部门。而《城乡规划法》中规定的主体是各级政府城乡规划主管部门，有权作出限期拆除违建决定的行政机关则是城乡规划主管部门。需要注意的是，《城乡规划法》还规定了乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，有乡、镇人民政府作出限期拆除违建决定。所以《城乡规划法》中涉及的主体就包括乡、镇人民政府及城乡规划主管部门。

《土地管理法》中第83条规定了作出处罚决定的机关依法申请法院强制执行，适用《土地管理法》作出限期拆除违建决定的主体是各级人民政府土地行政主管部门，那么申请法院强制执行的主体则是各级政府土地行政主管部门。毫无疑问，检察机关在认定强制拆除案件的主体时，认为适用《土地管理法》追究责任的主体是各级政府土地行政主管部门。《城乡规划法》则比较特殊，上述已经讲了它涉及三个主体，这三个主体的分工不同。各级政府的城乡规划部门是作出限期拆除违建决定这一基础行为的主体；

县级以上地方人民政府组织强制拆除的实施并承担强制执行的法律责任，其责成行为属于对基础行为的执行行为，在性质上应当是《行政强制法》第37条所指的强制执行决定，不能将其简单视为上下级机关的内部指令或内部审批等管理行为；

被责成的各个主管部门在执行阶段按照人民政府的要求具体采取有关拆除措施，不具有独立行使强制执行权的行为能力。[[6]]所以，检察机关必须认定清楚到底属于强制拆除中的哪个环节，追究责任的主体则是不同，如若是未作出限期拆除违建决定，则追究的主体是各级政府的城乡规划部门或者乡、镇级人民政府；

但做出限期拆除违建决定之后，未能强制执行的则追究县级以上地方人民政府的责任。因此，检察机关在适用《城乡规划法》中对于主体的确定至关重要，明确强制拆除程序中每个程序及所实施的主体，才能准确的开展公益诉讼活动，行使好检察机关的检察监督权。

（二）行政公益诉讼中“公共利益”的不确定性

行政公益诉讼中“公共利益”与法学中的难题“公共利益”的界定有着千丝万缕的关系，但公共利益具有普罗米修斯的面孔，内涵与外延很难把握。而行政公益诉讼中的“公共利益”通过国家立法将其文字化，之后又借助法院和法官在个案中所涉及公益考量予以最后决定。

2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对《行政诉讼法》作出修改，对行政公益诉讼的受案范围采取了列举与概括相结合的方式，该法第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”立法所显示出的是在生态环境和资源保护、食品药品安全等领域侵犯公共利益后，能够提起行政公益诉讼。但是除了法条明确的这几个领域中的公共利益，“等”的作用发挥有限，当下将行政公益诉讼限制在一个狭小领域的公共利益，这是否符合行政公益诉讼的发展。更要注意的是，在这些领域中，并不是所有的行政机关违法行使职权或者不作为都会致使公共利益受到侵害，究竟如何界定公共利益、侵犯多少人才属于公共利益的损害，这些问题法律没有明文规定，这就要检察官、法官在个案中所涉及公益考量予以确定，但是这种考量又对适用上的不统一产生重大影响。

所以，行政公益诉讼中“公共利益”的不确定导致在强制拆除行为中公共利益确定上的灵活运用，在强制拆除行为中，只有强制拆除行为在生态环境、资源保护等领域侵害公共利益后才能提起行政公益诉讼，但是对某些拆除行为侵害的其他领域公共利益的行为很难确定。进一步来说，强制拆除行为中侵害的公共利益是否属于大多数人的利益。这些问题的根源在于行政公益诉讼中“公共利益”的不确定，将行政公益诉讼中的公共利益以普遍性的规则确定下来，才能达到适用上的统一性。

3.调查权制度不健全

检察机关在开展行政公益诉讼工作时，所赋予的调查取证权为了在诉讼中的举证责任，但是当下的规定中，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第33条规定在行政公益诉讼中检察机关的调查权。而且，检察机关不具有查封、扣押、冻结财产等强制权，委托专业鉴定成本高昂、调查取证缺乏程序规范等因素，严重影响了检察机关调查取证的实效。[[7]]在实践中，检察机关在实地勘察过程、查阅或复制案卷材料等工作中，行政机关不配合、拖延等情况经常发生，而检察机关无强制权，所以导致检察机关的调查很难进行。

在强制拆除行为中的调查权因无强制措施的保障，导致检察机关在工作中大多采取沟通协商的方法，这种方式既浪费了人力、物力，也使案件的进展程度很难保障。因此，检察机关调查权制度关乎在强制拆除行为中行政公益诉讼工作的顺利开展，所以，建立健全调查权制度，可以保障检察机关行使检察监督权的手段更具有刚性。

三、充分保障强制拆除行为中检察监督权的行使

（一）正确适用强制拆除行为中的法律法规

检察机关在认定强制拆除行为中的责任主体时，必须正确适用法律，而要正确适用法律，则需要仔细斟酌强制拆除行为中相关法律的适用范围、针对对象及赋予不同行政机关的职权。在第二部分中已经详细阐述强制拆除行为中关于责任主体的法律法规问题，《土地管理法》中作出限期强制拆除行为主体的机关则是申请法院强制执行的机关，《城乡规划法》中的县级以上地方人民政府组织强制拆除的实施并承担强制执行的法律责任。所以说，涉及强制拆除行为中责任主体的问题，在两部法律中有所不同，检察机关在确定责任主体时，必须在查明事实情况的基础上正确适用法律。在检察机关确定责任主体之后，还需考虑如何追究责任主体的责任，从以下三个方面出发来推进正确适用强制行为中的法律法规问题。

首先，在适用法律过程中要正确解释法律。有学者说，法律适用的过程就是法律解释的过程，或者说法律解释是法律适用的基础。[[8]]在实践中，由于法律的缺陷导致检察机关在检察工作中会出台司法解释来解决具体应用法律、法令的问题，而且司法解释对检察机关的工作具有普遍约束力、指导力。因此在强制拆除行为中确定检察监督的对象，需要最高检察机关出台相关的司法解释来解决相关的法律问题，达到适用上的统一性及正确性。

其次，在行政公益诉讼改革的大背景下推进对强制拆除行为的检察监督。这一问题的核心在于要将行政公益诉讼的相关规定与强制拆除行为中法律法规衔接起来，才能更好的行使检察监督权。在现行的法律法规中，强制拆除行为中责任主体的问题规定在《土地管理法》与《城乡规划法》中，所以在行政公益诉讼中检察机关确定责任主体时，应先以这两部法律为基础。之后再确定如何追究责任主体（追究责任的程序、追究责任的职权划分等等），这些则应在行政公益诉讼的相关规定中寻找，如《行政诉讼法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规定。将这两方面的规定衔接起来，才能更好推进检察机关对强制拆除行为中的检察监督。

最后，要保障检察机关的独立性。正确适用法律从另一个角度来说是执行法律，在执行方面，检察机关的独立性就显得尤为重要。而我国《宪法》赋予人民检察院独立行使检察权的权力，检察院不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，在实践中检察机关会政治上或其他方面的影响，导致行使检察监督权有很多的限制。因此，保障检察机关的独立性尤为重要。从以下两个方面进行：从政治上，检察机关需要处理好党政机关与检察机关的关系，党政机关发挥好思想、政治等领导，但对具体案件不能予以干涉；

从组织领导上来说，优化上下级检察机关之间的领导关系，明确上下级之间的责任承担问题，增强基层检察院的办案独立性，由原来的上级对下级的行政化领导转向去行政化的领导[[9]]。从这三个方面入手，保障检察机关的独立性，这样才能在强制拆除行为中追究行政机关的责任，实现责任主体与责任的相统一。

（二）确定行政公益诉讼下强制拆除行为中的公益

确定行政公益诉讼下强制拆除行政中的公益，其实质在于行政公益诉讼中的公共利益。但是因公共利益很难界定，所以何种构成公益，则需要立法者在立法中确定，司法机关在个案中予以认定。在行政公益诉讼中，具体公益的维护依据法律的规定，由检察机关选择提起，法院判决确认，因此行政公益诉讼中公益的认定是通过立法者、检察官和法官三者的协力来确定。所以，对于行政公益诉讼中的“公益”则要按照他们各自机关和权力的属性，依据不同的属性与价值标准来确定公共利益。

第一，立法者的概括性规定。立法者作为先导者，对公共利益的保护应首当其冲。如前所述，立法者也不负众望，在《行政诉讼法》中规定了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域侵犯公共利益的可以提起行政公益诉讼，这种列举加概括的方式是立法者依据当前公益诉讼的现实需要而规定，也是立法者对检察官行为的限制。立法者基于检察机关公益诉讼的试点经验，将侵犯公共利益最为明显的几个领域用法律规定下来，其实对公共利益作出限定性的规定，而之后的“等领域”争议比较大，但是最高人民检察院民事行政检察厅胡卫列厅长认为应属于

“等”外，这属于立法者留的空间。而我国公益诉讼制度处于初创阶段，存在较大的发展空间，而通过肯定式列举出各种研究较为成熟和司法实践中较为普遍、重要的行政公益案件，有利于引导行政公益诉讼启动、审理与裁判。[[10]]所以，当前的条件下，对于检察机关提起行政公益诉讼就应该限定在这四个领域，等到行政公益诉讼领域发展成熟之后，再将“等”的概况式功能发挥出来，实现行政公益诉讼的阶段性发展。

第二，检察机关的具体判断。在行政公益诉讼中，大量实务运行过程中的“公共利益”界定应由检察机关来行使，在处理具体案件过程中，综合各种情况做出判断。这种权力具有一定的自由裁量性质，是检察机关能够支配的一种权力。立法者将提起行政公益诉讼的领域限制在以上四个方面，检察机关能够运用自己的专业、职权、程序等对这四种领域侵犯公共利益的行为进行监督，但是由于检察机关人、财、物等方面的有限性，无法对所有涉及公共利益的事项进行面面俱到的监督。因此，为了防止检察机关在提起行政公益诉讼的过程中对“公益”的理解泛化，将监督限制在这四个领域的基础上，再对一些重大、紧急事项需要监督开展行政公益诉讼工作。更进一步来说，也应发挥好上级检察院的领导，上级检察院在推进公益诉讼过程中，需要把握好“度”的程度，防止下级检察院随意扩大领域，但是也不能限制下级检察机关的工作，对一些重大公益在超出立法明确的范围时应适当扩大行政公益诉讼的适用。

第三，法院的判决确认。检察院提起行政公益诉讼之后，法院作为判断者加入到公益的认定中，在这过程中法院也起到了监督检察机关的作用，但是因法院这种司法机关的属性决定了其判断与检察机关的不同，所以，很有可能对于检察机关认定侵害公益的行为法院不予认可。而法院在立法者明确保护行政公益诉讼四个领域中的公共利益时，将与具体案件中认定结合起来，综合考虑各种因素运用自己的标准，如通过证明标准、举证责任分配等方式来判断是否属于侵害公共利益的范畴。

因此，在当下行政公益诉讼工作开展的背景下，立法者已将公共利益的范围以列举的方式确定下来，检察机关在适用过程中运用自己的专业知识综合考虑具体行为，法院作为司法机关，最终决定具体案件中的公共利益。在这一逻辑关系中，三方机关同时发力，相互影响，相互制约，这样才能维护行政公益诉讼中的公共利益，而不将公共利益随意扩大或缩小。

（三）建立健全检察机关的调查权制度

检察机关的调查权在行政公益诉讼推进的过程中扮演着十分重要的角色，不仅是行政公益诉讼的开始，也是行政公益诉讼能否顺利开展的保障。但是就目前而言检察机关的调查权制度不尽人意，仅仅靠《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》一条就将这一制度确立，基本不可能。而且在强制拆除行为中检察机关因缺乏刚性手段，导致在强大的行政机关面前，难以对其监督，所以，建立健全检察机关的调查权制度迫在眉睫。

1.明确检察机关调查权实施的程序

程序能够保障正义的实现，所以为了防止检察机关在行政公益诉讼中滥用调查权，设置必要的实施程序具有合理性，而且将强制调查权赋予检察机关时，更应从程序上保障被调查对象的合法权益。例如：对检察机关调查人数的规定、对调查人资格的规定、在行使强制性调查手段时向上级检察机关申请等等，这些都应当在法律中规定，这样才能完善检察机关的调查权。

2.完善检察机关调查取证的法律责任

有权必有责，在赋予检察机关调查权的同时，对于滥用调查权的检察官应当规定相应的法律责任。对行政机关来说，检察机关行使调查权时必然应当有相应的配合义务，因此，在行政公益诉讼中，将行政机关的不配合需要承担的责任以法律的形式规定下来，则可以保障检察机关的调查权。比如：对不配合检察机关调查的，可以发出检察建议，情节严重的，则对机关负责人处分或者其他强制措施。这样增强了检察机关调查权的保障力，也能促进行政公益诉讼在强制拆除行为中的推进。

第五篇：行政公益诉讼的特点

行政公益诉讼的特点

如果社会生活中存在乱排污水、滥伐森林损害生态环境安全、森林安全等公共利益的现象，而这些侵权行为又没有侵害特定公民的个人利益，在这种情况下如果具有法定职责的行政机关没有履行监督和管理职责，那么该如何启动法律程序惩处违法行为，保护公共利益呢？

文章从案件来源、起诉主体、被告、诉讼请求、诉前程序等方面阐述行政公益诉讼的诉讼特点。

案件来源：一般行政公益诉讼案件，是在人民检察院履行职责过程中发现的。人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等等。

公益诉讼的起诉主体，只限于检察机关。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第五十三条第一款赋予地方各级人民检察院行政公益诉讼起诉权，但是检察院提起公益诉讼，需要层报最高人民检察院审查批准。但是最高人民检察院将提起公益诉讼案件的审批权下放至省级检察院的除外。

被告：在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责而违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织都可以成为行政公益诉讼的被告。如：国土资源局、环境保护局、水利局、林业局、草原监督管理局、森林公安局、生态文明建设局等等。诉讼请求：人民检察院可以向法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为，并可以责令被诉行政机关重新作出行政行为；确认行政行为违法或者确认无效，并可以同时责令行政机关采取补救措施；责令行政机关在一定期限内履行法定职责。

诉前程序：检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，由于国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，检察院可以提起行政公益诉讼。

行政公益诉讼制度的推行，对全社会都是有益的，既可以维护国家利益、社会公共利益，又可以保障行政机关依法履行行政职责，也能很好得维护公共安全，让大家生活在一个青山绿水、树木成荫、和谐健康的环境中。