农村个人信用体系建设研究

第一篇：农村个人信用体系建设研究

农村个人信用体系建设研究

摘 要：信用是金融的核心，也是运用金融手段缓解“三农”问题的前提条件，建立有效农户信用评估体系有利于拓展农民融资渠道，缓解农民“贷款难”问题。本文提炼出有益于平罗县农村个人信用试验区建设的经验和启示，深入剖析平罗县农村个人信用体系建设现状，并结合国外先进经验和平罗县农村个人信用体系现状，提出了农村个人信用体系的改进构想。一方面，设计适用于平罗县农户的信用评估指标体系作为信用体系建设的基础工具；另一方面，提出完善信息采集机制、建立信用奖惩机制、健全担保体系、建立征信数据库、注重农民信用意识培养等建议措施，完善信用体系建设。

关键词：个人信用；信用评估；农村个人信用体系

中图分类号：F832.2 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2017（8）-0062-04

“三农”问题在我国社会主义现代化建设中处于“重中之重”的地位，而我国农村特有的圈层文化，使得农户信用模式呈现出小范围的守信和大范围的失信的双重特征，信用体系的缺失成为约束农村资金来源的重要原因，迫切需要摸索出一套行之有效的、能够适应目前农村经济发展模式和信用现状的信用制度，以发挥金融对于农村三农产业的促进作用。

一、平罗县农村个人信用体系现状

（一）信用体系模式。采用“政府领导、市场参与、人行推动、各方支持”的工作模式，以人民银行发布的《关于加快推进小微企业和农村信用体系建设的意见》（银发〔2014〕37号）精神为指引，成立了农村信用体系建设领导小组，明确各方职责并逐级签订社会信用体系建设工作责任书，建设全县“农户信用信息服务平台”，努力构建县、乡、村全方位横向到边、纵向到底的社会信用体系建设网络。

（二）制度建设。依托农村地区政府、金融、农村经济组织为农户建立电子信用档案（如社保、土地权、农村新型经营主体等），制定并完善《平罗县城乡居民信用信息服务平台暂行管理办法》、《平罗县农村信用体系实施方案》、《平罗县信用户、信用村、信用乡（镇）评定办法》、《平罗县金融精准扶贫工作实施方案》等制度。

（三）“平罗县城乡居民信用信息服务平台系统”建设。2009年，当地人民银行自主研发了石嘴山市“农户信用档案信息管理系统”，与平罗县委社工部，政府?r改办、社保局、医保中心、劳动就业局、工商以及辖区各银行业金融机构签订了信息共享协议并顺利采集城乡居民信用信息，初步建成“平罗县城乡居民信用信息服务平台”系统，基本完成信用信息数据库和网络服务平台搭建工作。自2015年7月末平罗县城乡居民信用信息服务平台试点上线运行以来，辖区银行业金融机构查询量达1.4万笔，其中达成信贷交易及中间业务占查询量的50%以上。

（四）信用评价机制建设。在全县143个行政村建立了“农村征信宣传网络工作站”，推出了“诚信之星”、“先锋之星”、“致富之星”、“成长之星”等先进的农户信用评价称号，2010-2015年间共评定4个信用示范乡（镇），42个信用示范村、2620个信用示范户、104名“农村青年信用示范户”。对示范户实行贷款优先、利率优惠的“双优”政策，优化贷款流程，提高审贷效率，针对示范户的信用评级结果和资金需求，采取“一次授信、随用随贷、循环使用”的信贷模式，加大支持力度。

二、平罗县农村个人信用体系存在的问题

（一）信息采集机制不完善。一是现有信息采集机制不具有可持续性。信息采集仍处于原始阶段，更新数据完全靠政府牵头，部分单位不愿意将信息免费共享，缺乏数据更新意愿，严重影响了信用报告的数据质量。二是现有信息采集机制可操作性不强。目前，信息采集时需经历5个步骤，每次均需政府召开会议，安排部署工作，采集流程多，可操作性不强。

（二）信用评级机制不健全。尚未建立科学、规范、有效的信用评级机制，仅仅开展了“信用村、信用乡、信用户”的评定，并且在“三信”评定时，评定主体具有较大的局限性，评定大多是银行工作人员自行拟定相关调查资料，下发给农户填写，完成后由农商行进行整理评估，农户所填资料的真实性不能保障，评定基础范围窄，评定结果不能有效反映真实信用状况。

（三）失信奖惩机制不完善。目前，《商业银行法》中对规定银行等商业机构在与储户产生业务来往后，有义务和责任为储户保密。在保障储户信息安全的同时，一定程度上影响贷款主体维护信用信息的主动性和积极性。因个人信用信息受到法律保护，加之农户个人信用意识淡薄，对失信所产生的负面影响认识有限，违约现象经常出现，但现行体系欠缺对失信的有效管理。

（四）信用数据应用范围狭窄。在当前体系中，农户信用记录远远没有实现其该有的价值，仅仅应用在信贷方面，与人们生活没有产生较大的关联性，还不能对人们的日常生活产生制约，特别是农村信用数据，公信力、知名度、有效性还有待进一步提高，信用数据的应用范围还有待进一步拓展。

三、平罗县农村个人信用体系建设构想

（一）征信系统指标设计。信用报告的核心服务对象是授信方，因此，信用报告的设计应紧紧围绕服务授信方，全面、及时、准确反映农户的信用状况，在此基础上，通过对信息的精简、汇总、整理等，形成信用报告。选择指标时应遵循重要性、可持续性原则，便于采集更新，容易测算。本文拟采用“5C”因素进行全面分析，选择适合的指标。

“5C”因素主要包括：农户的环境（Condition）：主要包含了农户的基本信息，比如姓名、受教育程度、家庭所住地、身份证号、家庭成员等；农户的思想道德和品质（Character）：即能够直接或间接体现农户的还款意愿的指标，如不良贷款记录、是否为信用户、工商、税务、司法等部门处罚信息等；农户拥有的资产（Capital）：农户当前所拥有的财产情况，比如住房情况、土地、外债等等；农户所具备的能力（Capacity）：即指农户赚钱的能力，具体可以分为年度收入、工作性质、所处行业的稳定性等等；农户可选择的担保方式（Collateral）：对于农户来说，可以用作担保的东西可以是汽车和住房等等，也可以是农户所拥有的其他资产，但是必须保证这些资产具有比较明晰的产权，还可以是第三方机构提供的担保，或是由承担连带责任的第三方人提供担保。

（二）构建农户信用评估体系。农户信用评价体系需选取最能体现农户资信情况的指标，要考虑该农户愿不愿意、能不能够偿还债务，还要充分考虑其担保能力。个人财产状况，包括个人债务、收入来源等指标作为影响个人信用等级的“强需求信息”，与个人信用关联度最高，个人信用记录和个人工作信息是“中级需求信息”，与之对应的个人基本信息则为“弱需求信息”。按照需求等级，对选择指标进行量化评价，拟采用百分制的计分方法，对指标进行细化。具体指标及赋分情况如表（表1）：

将等级设置成五级（A、B、C、D、E），评分大于等于80分时为A级，评分大于等于65且小于80分为B级，评分大于等于50且小于65分为C级，评分大于等于30且小于50分为D级，评分小于30分为E级。

对农户信用评级采用惩罚式信用调整，对于存在以下情况的，在原评定信用等级基础上下调一级：一是在金融机构出现一年以上贷款本息逾期；二是在金融机构出现为他人保证担保不良记录；三是涉及重大诉讼事项，且诉讼金额超?^家庭净资产的50%；四是经认定的其他下调的情形。

依据上述的评分标准，对农户信用情况进行打分评价，按照得分情况对应评定为五级信用，A级为优秀，B级为一般，C级为合格，D级为较差，E级为极差，金融机构可以将信用评级作为考核借款人资格的重要参考，为不同等级的农户给予相对应的授信额度。一般来说，将综合信用评级时分数超过的60分的农户认为有诚心意识的农户，具有相当程度的偿债能力和意愿，金融机构可在防范风险的基础上，考虑满足农户的正常贷款需求。

（三）评估体系验证分析。为验证对于平罗县个人信用体系建设构想的可行性、可操作性，指标评价和信用评级能否如实体现出农户的真实信用水平，对涉农金融机构信贷投放是否具有指导和参考价值，本文从26万平罗城乡居民中随机抽取了300户农户，并从中筛选出50户农户，将相关指标带入构建的农户信用评估体系，对其结果进行验证分析。其中，农业户口12人，非农业户口38人；男31人，女19人；30岁以下8人，30岁至40岁13人，40岁至60岁22人，60岁以上7人。考虑到测算验证的准确性和有效性，首先选择信贷和家庭信息完整的农户，从整体采集样本来看，家庭财产和家庭年收入较高，2016年石嘴山市农民年收入人均1.2万元，采集样本略高于石嘴山市农民年均收入，家庭财产也较为富足。抽样农户分布情况见图1。

将上述农户各类信息带入“农户信用评价指标表”中进行测算，结果为：最高农户得分83分，最低56分，50户农户平均信用得分65.9分，按照上节界定的级别标准，不存在信用调整情况，50户农户的信用等级评定为：A级1人、B级33人、C级16人，较为符合抽样农户信用情况。考虑到信息变化及生命周期，应每年对各指标和指标的赋分情况进行调整。因为评估标准的统一，可以依据此评估对农户的信用情况进行比较，有一个科学合理的借鉴依据。在接下来的实践过程中，应结合实际打分情况，对各指标进行调整。

四、完善平罗县农村信用体系建设的配套措施

（一）完善信息采集机制。可以借鉴英国和日本的做法，通过与有关部门签署协议的方式采集更新信息如在英国，征信机构与公司注册署、登记委托公司、破产管理署以及英国皇家邮政等部门合作，实现了公司登记注册信息、法院记录、破产信息、邮政地址及地址更新信息的批量获取和按月更新。在日本，政府与征信业层次了合作关系，政府利用征信机构的相关服务同时免费对外公布信息。建议由政府牵头，人民银行与各信息源单位签订信息采集合同，约定数据更新的范围、频率和质量，当地人民银行作为信息汇总平台，为信息使用单位提供分析和预警。

（二）建立失信奖惩机制。应继续改进信用户的评定标准和流程，将“三信”评定工作纳入政府责任目标综合考核范围。根据信用评价等级对农户实行差异化的金融服务政策。对信用评价为优秀、良好的农户提供优惠、便捷的金融服务政策，简化审批程序，给予利率优惠，适当放宽贷款期限，并按农户家庭年收入和资产状况予以授信处理，通过授信模式限定授信额度，对于额度内的申请施行提供“随用随贷，周转使用、余额控制和一次核定”的一站式信贷。同时，借鉴国外信用体系建设成功经验，建立一套关于信用信息保护和失信行为公开互相制约的有效机制。

参考文献

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第二篇：建立个人信用体系

建立个人信用体系

信用是现代市场经济的重要支撑点。个人信用是基于个体在既往人际交往与商业交易中的信守承诺记录而获得的信任。今天，在个体参与的各项事务中信用无处不在，无论是银行信贷、分期付款、电子商务、工资发放、商业合同、通信租约等。下面以个人贷款为例，全面分析个人信用体系。

个人消费贷款是指银行向个人客户发放的有指定消费用途的人民币贷款业务，随着我国市场经济的逐步确立，个人消费信贷业务得到了很大的发展，目前主要以住房、汽车、一般助学贷款等消费性个人贷款品种为主。

有关统计资料表明，截止2002年，我国的个人消费贷款为10669.19亿元，占贷款总额的7.14%。但是，这与发达国家个人消费贷款占到贷款总额的20-30%相比，差距依然很大。造成这种差距的原因，除了我国人均生活水平不高和消费信贷业务种类不多等因素外，一个重要的因素就是缺乏一套科学的个人信用体系。它在客观上制约了我国个人消费信用业务的健康发展。

如何科学建立个人信用制度体系，总结思路有四点：

一、完善的个人资信档案登记机制,个人消费信贷风险主要来自借款人的还款能力与个

人信用风险，也即个人收入的波动幅度和道德品质修养水平，其中个人信用状况还与整个社会的信用环境密切相关。在收入水平较为稳定的前提下，商业银行对消费者信用的把握决定了消费信贷的开展程度。当前，我国尚未建立起一套完备有效的个人信用制度，人民银行的个人征信系统尚在运行初期，可利用资源储备不足，商业银行缺乏征询和调查借款人资信的有效手段，加之个人收入的不透明和个人征税机制的不完善，以及其它征信部门的系统资源不相互共享，银行难以对借款人的自有净资产、个人收入的完整性、稳定性和还款意愿等资信状况做出正确判断。在消费信贷过程中，各种恶意欺诈行为时有发生，银行采用询问或实地察看等原始征询方式已经不能保证信用信息的时效性和可靠性。个人资信档案登记是开展个人信用活动的基础，它要求由中央银行牵头，各商业银行、证券公司、保险公司等金融机构共同参与，组建个人消费信用信息库并相互联网，实现信息共享。

二、严密而灵敏的个人信用风险预警、管理及转嫁系统。风险预警系统一般包括严格实施贷款后风险监测跟踪信贷资金流向，发现问题及时向借款人发出警告并采取措施加以制止等步骤和措施。

三，建立个人破产制度，完善信用担保机构。个人破产如同企业破产一样，在个人资产远远小于个人负债，无偿还可能的形势下，实施个人破产制度，是对社会经济的有效调整，也是重建个人信用的重要方法。个人破产制度是个人信用制度的必要补充，需要限定破产人在豁免债务的同时，必须付出一定的代价，比如：个人破产后不得进行高消费、不能购置房产、汽车等高档物品，并在进行消费信贷时给予更严厉的条件。同时，建立和完善个人信用担保机制，学习西方在个人信用担保方面的经验，由政府出面筹资组建消费信贷担保公司，为个人信用消费提供担保，转嫁个人违约风险，消除银行后顾之忧。

四、尽快完善消费金融的法律体系。一套完善的个人信用体系它必须包括社会的道德准则以及与信用相关的法律、法规。俗话说得好“没有规矩不成方圆”，我们单靠大家的公德去维护我们的信用是乏力地，我们必须还有规矩、相关的法律来支撑信用。只有道德与法律结合，信用行业才能健康地发展。

文章转自投融贷

第三篇：个人信用评估研究

读“个人信用评估研究”有感

信用是一个古老的命题，是从属于商品交换和货币流通的一种经济关系，在经济学或经济活动中的信用是指社会成员之间，为了某种经济生活需要的方便，而在互相信任的基础上建立起来的一种承诺。

存在信用交易就存在信用风险，信用风险和信用是共生的。市场经济是信用经济，信用是市场经济的基础，法制是信用的保障。在发达的市场经济中，信用是个人经济行为的立足之本，也是涉足经济社会的第二张“身份证”。改革开发过后，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，国民经济发展迅速，经济实力也在不断的增强。随着我国的经济发展，人们的交易方式也在逐步由货币交易向信用交易发展，信用交易规模快速增长。然而，我国当前的经济是由计划经济脱胎而来，信用基础也相对的十分薄弱。现代市场经济就是信用经济，市场化程度越高，客观上来说对社会的信用体系发展程度也越高。但是，在当前的市场经济运行中，信用秩序却相当混乱，信用的缺失现象也大量的存在，如企业之间的资金拖欠，三角债，呆账和坏账等等，层出不穷，给整个经济稳定运行带来了很大的危害。所以呢，建立社会信用体系，规范市场经济秩序，完善社会主义市场经济体制。同时也要建立以企业信用和个人信用为主要内容的信用体系。

其实，对于每个人来说都用一定的信用，而这个信用评估怎么来评价呢？拿我们现在的工作来说吧，制定信用评分的信息来源于申请者在申请表中的信息来判定的，对于每个申请者，我们需要的是他们填写详细的资料何提供的资料，申请表中每个数据和一段时间以上的信用记录，通常是6个月或者12个月，,18个月等等，如何来判断他们是不是坏客户，就在我们接待和面审的时候一定要仔细，把这些不好的因素直接扣掉，这样的就会形成我们对客户的简单的信用评分了。申请者的信用评分是最终是要预测客户是否违约的事件，也与客户的违约和其支付能力和偿还意愿和能力有直接的关系。对于我们这种借贷公司来说，客户的信用评估并不能快速准确的帮助其作出是否授信的决策，但可以实现简单的个人信用评分。

数据的真实性是个人信用评分的合法性及可用性的坚实基础。信用创造了信用工具与信用交易的方式，并借助这些工具与方式刺激，调节和加速了消费，扩了需求，有力的带动和促进了商品经济的发展。然而我们要充分的发挥信用评估在防范信用风险，维护良好的信用秩序，降低全社会的信息成本和引导社会资源的合理流向等方面的重要作用。尽快建立一个科学的，机制灵活的，管理规范的信用评估管理方法是评价个人信用的必要条件。进行个人信用的一个评分是建立个人信用是个人信用评分顺利进行的保障。

第四篇：案例七：美国个人信用体系建设及应用情况

案例七：美国个人信用体系建设及应用情况

在美国普遍使用以商业征信公司为基础的社会信用管理方式，遍布美国的个人征信公司、追账公司等都是从盈利目的出发，向社会提供有偿服务，包括资信调查，资信评级，资信咨询，商账追收等，完全实行市场化运作。

在美国，每个人都有一个“社会安全号”SSN（social security number），这个安全号可以把一个美国人一生几乎所有的信用记录串在一起，包括个人的银行账号、税号、信用卡号、社会医疗保障号等都与之挂钩。自20世纪30年代美国成立社会安全管理局后，联邦政府下令，所有合法公民和居民必须持有有效社会安全号，该号由国家社会安全管理局统一赋予。只要把某个人的社会安全号码输入全国联网的计算机，任何人均可查到自己的背景资料，既包括年龄、性别、出生日期等这些自然状况，也包括教育背景、工作经历、与税务、保险、银行打交道时的信用状况、有无犯罪记录等等。如果一个人有过不良纳税记录，那么这一记录将永远伴随着他，当他去求职、买保险、买汽车、开公司，几乎无论他做什么，无论他到哪个州，这一污点都无法抹去，他将因此而四处碰壁。

在美国，社会安全号码就如同中国的公民身份号码，每人只有一个，并且终身不变、终身使用。美国是个联邦国家，即使是作为“身份证”的驾驶执照，也是每州不同。所以唯一跟着你一生不变的，唯有社会安全号。很多学校，拿此来做学籍号码。没有它，你只能算是一个社会边缘人，用不了多久，你就会明白许多东西你必须有社会安全号才能享受到。

对消费者信用评估和提供个人信用服务的中介机构，在美国叫信用局，或称消费信用报告机构。专门从事个人信用资料的收集、加工整理、量化分析、制作和售后服务，形成了个人信用产品的一条龙服务。美国的个人信用服务机构实行的是自由的市场运作模式，这些机构都是由私人部门设立的。整个美国有1,000多家当地或地区的信用局为消费者服务。但这些信用局中的绝大多数都附属于Equifax、Experian和Trans Union三家最为主要的征信局，或者与这三家公司保持业务上的联系。而这三家征信局都建有覆盖全美国的数据库，包含了超过1.7亿消费者的信用记录，从而在事实上形成三足鼎立的局面。这也构成了美国信用局制度的核心。

美国的信用局制度就个人信用信息的收集、个人信用产品的开发和管理形成了一套科学的体系，其主要包括三个环节：

1、个人信用资料的收集和登记、2、个人信用数据的加工处理和信用评估、3、个人信用产品的销售使用。

在美国，几乎每个成年人都离不开信用消费，要申请信用卡、分期付款、抵押贷款等，都需要对消费者的信用资格、信用状态和信用能力进行评价，这种评价集中表现为信用报告。美国的个人信用报告由三大信用机构提供，对个人的借款习惯进行详细纪录和分析。

为了达到既保护个人隐私和合法权益，又保证正常信用信息的充分交流目的，美国法律在以下三个方面作出界定：（1）什么信息属于个人隐私，应当予以保护，什么信息属于正常的信用信息，应当公开并允许征信机构搜集；（2）如何保证信息的使用目的是正当的，即不能被滥用；（3）如何保证信用信息的准确性、完整性和及时更新。为了保证消费者的知情权，美国规定任何机构或个人根据征信机构提供的信用报告作出不利于消费者的决定，比如拒绝消费者的贷款、工作、牌照申请等，必须告知消费者提供该信用报告的征信机构的名称、通信地址和电话号码。

如果有了不良记录，可能没人再愿意贷款给你，这时，信用修复机制会帮你解除顾虑，给你提供建议，包括如何清理、重组债务，如何加强理财，以便分批偿还债务等。还清贷款后再对你观察两三年，如果没有污点，就可以消除记录。

思考题：请简单评价一下美国的个人信用管理制度，从中能够得到什么样的启示？

第五篇：六盘水市农村社会救助体系建设研究

六盘水市农村社会救助体系建设研究

张兴荣

〔内容摘要〕在科学发展观的指导下，以构建和谐农村为目标，全面构建符合时代发展需要的农村社会救助体系，为广大困难农民提供一个全面、系统的生活保障，真正做到保障民生、维护民权、实现民利。

〔关 键 词〕农村 社会救助 体系建设 单项救助

〔作者介绍〕 六盘水市民政局

截至2005年12月，六盘水市尚有22.97万贫困人口，其中：经过帮扶可以解决温饱的贫困人口14万人，需要进行易地搬迁的贫困人口4.1万人，需要长期社会救助的特困人口4.87万人。关心这些贫困群众，特别是长期需要社会救助的4.87万特困群众的冷暖与病痛，为其提供尽可能满足衣、食、住、医、教等方面生存和发展的基本条件，是履行《宪法》规范，尊重和保障这些困难群众的基本人权的要求，是建立健全同经济社会发展水平相适应的社会保障制度的基本内容，也是落实“立党为公、执政为民”的具体体现。要保障这些特殊困难群众的生存权益，仅仅依靠传统的生活救助是远远不够的。因此，我们必须在科学发展观的指导下，以构建和谐农村为目标，全面构建符合时代发展需要的农村社会救助体系，为广大的困难群众提供一个全面系统的生活保障，真正做到“保障民生、维护民权、实现民利”。

农村社会救助是政府、社会和个人对于陷入生活困难的农村居民在现金、实物和服务等方面实施的助人及自助活动。所谓社会救助体系建设是从系统性、整体性、有机性的角度去思考农村社会救助工作，并构建成一个有机的系统的或整体的行为或活动。农村社会救助工作可以单项推进，可以整体推进，也可以整体与单项工作齐头并进。社会救助体系建设是当前我市民政工作的重点，而农村社会救助体系建设则是我市社会救助体系建设的难点。一、六盘水市农村社会救助体系建设的目标和内容

随着六盘水市经济实力和水平的逐步提高，农村社会救助项目要逐渐增多，内容也要日益丰富。当前和今后一个时期，六盘水市农村社会救助项目主要有以下基本内容：基本生活救助、医疗救助、住房救助、教育救助、科技救助、司法救助、就业救助以及特殊困难群体收费减免政策的开通，如身份证等制作收费的减免。从单项救助制度来看，目前全市基本上建立了农村特困户基本生活定期定量救助制度，基本生活救助制度的基础性或主体性地位得到了巩固和加强。从农村社会救助的整个体系来看，六盘水市建立了以农村特困户基本生活救助为基础，以其他救助、救济和社会帮扶互助为补充的社会救助体系。但是我们这个农村社会救助体系建设才刚刚起步，可以说只搭建了一个社会救助体系的平台，许多具体的救助内容还需要进一步落实，进一步丰富和向外扩伸，才能真正解决特殊困难群众的实际问题。二、六盘水市农村社会救助的保障体系

农村社会救助是一个全面而完整的保障体系，是一个复杂的社会系统性工程。农村社会救助要规范、有序和健康、持续地发展下去，就必须建立健全一个“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”的工作机制，使农村社会救助形成一个完整的、强有力的社会保障体系。

（一）建立健全一个统一协调的农村社会救助管理体系与运行机制。这是构建农村社会救助体系建设的前提和基础。农村社会救助管理体系应该是：“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”。“政府主导”强调的是政府在社会救助工作中要充分发挥组织领导和综合协调的作用，出台相关的政策文件和办法措施；“民政主管”是指民政部门作为社会救助工作的政府主管部门，要发挥其归口管理的作用，具体体现在组织、协调社会救助各项工作的开展和落实；“部门联动”是指各级政府组成部门或单位要切实履行好自身的工作职责，根据救助工作的总体部署和统一要求，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作；“社会参与”是指广大的各族群众、各界人士、群众团体和个人，要充分发挥中华民族扶危济困、守望相助的优良传统和美德，为困难群体救助献上自己的一份爱心。总结六盘水市社会救助工作的实践经验证明,这一工作机制是比较成功的。但是最为重要的是，要将社会救助工作的重心向下移，以乡镇或街道为主体，使之成为救助方与救助对象之间的中介，救助的供给与需求之间的媒介，构建起“上下统一”的社会救助工作运行机制。社会救助的具体操作应该是：困难群体向乡镇或街道提出救助申请或经乡镇、街道的委托，由困难群体向村、居委会或城市和农村社区服务中心的救助机构或个人提供需要救助的信息,根据供求双方的情况，由乡镇救助机构和个人分别进行救助。

（二）建立健全社会救助的政策法规体系。完善的法规政策体系，是我们构建农村社会救助体系的制度保障。要结合六盘水市“十一五”发展规划，根据建设社会主义新农村和构建和谐六盘水的总体要求，加快六盘水市农村社会救助政策的建立健全、完善和整合，使各项社会救助政策逐步形成一个有力的整体，为规范全市农村社会救助行为提供一个良好的法制基础和环境。

（三）建立稳固的救助资源供给系统。建立稳固的救助资源供给系统，是建立农村社会救助体系的物质基础。救助资源主要是分为三种形式，现金、实物、服务等三种，其供给的主体主要是政府、民间组织和国际社会。救助供给资源的短缺与不足已经成为制约社会救助的最大瓶颈。只有真正解决了救助资源的开发、整合和配置三个方面的问题，构建起一个稳固的救助资源供给系统，为救助工作的开展提供坚实的物质保障。

1、关于救助资源的开发问题。当前政府对社会救助资源的投入总量明显不足。以六盘水市2005年为例，全市各级财政（不含中央、省）用于民政事业经费支出的总额为7468.64万元，占全市财政总收入的比重为2.58%，占地区生产总值的比重为0.36%。与2004年相比，对民政事业投入资金总量尽管增加了，但是占财政总收入和地区生产总值的比例仍然很低。因此，积极调整财政支出结构，增加社会救助资金总量，建立与市场经济体制相一致的公共财政，尽快完善财政在经济领域的“渐退机制”和对社会救助的“渐入机制”，切实做到有进有出，是下一步开发各级政府救助资源的实质与核心。民间救助资源有着巨大的开发空间，今后应当健全社会帮扶系统，对其进行充分的开发和利用。国际救助资源也要加大开发力度。根据联合国有关规定，每年发达国家都有向发展中国家无偿援助的义务。援助资金应该占国内生产总值的3%至5%。但是从实施的情况来看，还远远没有达到这个要求。我们应当进一步加大宣传力度，积极主动争取有关国家和国际组织对社会救助工作的了解，才能得到国际社会的支持和帮助。国际社会的救助资源也才会流入到我们的救助工作中来。

2、关于救助资源的整合问题。我们现有救助资源主要有六类：一是财政投入，如扶贫资金、社保资金、春荒冬令灾民救济款、重大自然灾害救济款、五保供养转移支付、城市失业救济金；二是福利彩票公益金；三是慈善募捐资金；四是政府各部门、群众团体和企业在住房、教育、医疗等方面采取的政策性优惠减免；五是临时性的社会捐助；六是志愿者提供的社会报务。在救助资金不足的前提下，如何围绕农村特殊困难群体进行相应的救助资源的整合，厘清救助对象和投入重点，是提高救助资源使用效益，解决救助资源总量不足的有效措施之一，需要政府部门及群众团体共同参与。

3、关于救助资源的科学配置问题。救助资源的配置可以从两个层面进行分析：第一个层面是国有总体救助资源的配置，就是国家财政结构问题，也就是说国家社会保障资金中规定多大的比例用于社会救助。第二个层面是救助资源本身的配置问题，就是救助资源内部结构问题，也就是说在社会救助资源中多大的比例用于东中西部、多大的比例用于生活救助、医疗救助、五保供养等都需要进行通盘的考虑。无论是哪个层面的资源配置都涉及到配置方向问题。只有配置方向正确，配置的效益才能得到有效的保障和提高。我认为，社会救助资源配置必须坚持扶贫济困的基本原则和方向，不论是制度设计还是操作实践，都要切实使困难群体得到救助。

（四）建立一个完善的有效的监督系统。建立健全的监督系统是保障社会救助持续发展的关键因素。将社会救助工作置于全社会监督之下，是校正救助政策，争取社会支持，提高救助效益，使救助工作向“公开、公正、公平”的阳光操作的有效措施。一方面，作为社会救助主管部门要主动与社会进行沟通，主动公布救助信息，使救助对象和社会各方了解有关救助政策；另一方面要及时了解困难群体的需求，及时提供相应的物质、现金和服务方面的供给。逐步形成部门与部门、部门与社会、救助部门与救助对象、工作部门与监督部门、社会团体之间的良性互动，促成推进社会救助事业的整体合力。

（五）建立健全社会帮扶系统。建立健全社会帮扶系统，是构建农村社会救助体系的重要内容，是以政府为主体的农村社会救助体系的重要组成部分。建立健全社会帮扶系统，是发扬中华民族邻里相帮、扶贫济困的优良传统和充分利用民间救助资源的需要。建立健全社会帮扶系统主要做好以下几项工作：一是要认真总结现有帮扶活动的经验和做法。如建立市直机关挂钩党建扶贫联系点制度、机关干部结对子“一帮一活动”、团市委牵头的青年志愿者活动等帮扶活动的经验和做法。二是要将挂钩扶贫、“结对子帮扶”、志愿者活动有机地结合起来，形成一个帮扶整体合力，使社会救助工作进一步规范化、经常化、制度化。三是尽快成立六盘水市慈善总会，各县、特区、区成立本级慈善总会，制定有关政策，充分调动民间救助资源。四是政府要积极培育各类民间组织的救助资源，努力提高救助的社会参与度。五是政府和各群众团体及各新闻单位，采取各种有效措施，加大社会救助的宣传力度，并组织各种形式的社会募捐活动，筹集民间丰富的救助资源。三、六盘水市农村社会救助工作存在的具体问题

构建农村社会救助体系，除了建立保障体系之外，还需要解决一些工作实践问题。只有对这些问题有比较清楚的认识，找出其内在的规律性，才能在实际工作中明确思路、找准方向，真正推进农村社会救助体系建设。

（一）关于救助平台问题。社会救助平台，也就是救助对象了解救助信息、申请社会救助、领取救助物资的场所。它是社会救助资源的集散地，也是社会救助政策的落实地，可以说是开展社会救助工作的前提和基础。救助平台搭建的好坏,直接关系到社会救助工作能否顺利开展。近年来，我市城市社区建设的普遍加强和“星光计划”项目的有效实施，特别是钟山区18个社区国债资金资助项目建设完工后，我市城市社区建设取得了明显成效，城市社会救助平台即以社区服务中心为依托的救助平台基本搭建成型，在社会救助工作中发挥了积极的作用。以城市低保为主要内容的社会救助工作开展以后，极大地丰富了社区建设的内涵，实现了社区建设与社会救助的相互促进。在城市社会救助平台基本完善，救助网络初步形成的情况下，如何搭建农村社会救助平台是当前农村社会救助体系建设的核心问题。根据六盘水的实际情况，笔者认为六盘水建立农村社会救助平台应参照黑龙江省和湖南省的做法，在市、县、乡镇（街道）三级成立社会救助机构，并纳入行政编制或者参照公务员管理，统一承担全市社会救助工作职能。

（二）关于救助工作的组织体系问题。确保一定数量的社会救助管理机构及其相应的工作人员是做好社会救助工作的基础和前提。这在方面，黑龙江省、辽宁省、湖南省及贵阳市都做了很多有益的探索和创新。他们的成功经验很值得我们学习和借鉴。黑龙江省和湖南省省委、省政府高度重视社会救助工作，省、市、县都建立健全社会救助工作机构即社会救助管理局，乡镇成立社会救助管理所，村委会成立社会救助管理站（点）。并选派思想政治素质高、文化水平高、业务能力强的干部承担社会救助管理工作。建立健全与当前社会救助工作相应的社会救助组织体系是扎实推进农村社会救助工作的重要组成部分。我们必须根据经济社会发展和建设社会主义新农村的需要，深入开展调查研究，提出社会救助工作的制度设计和政策建议，为设立相应的社会救助管理机构提供科学的理论依据。同时，要最充分地利用当前基层乡镇机构改革中闲置的人员、中介机构及社会各族各界人士来参与社会救助工作。

（三）关于救助的工作手段问题。对社会救助工作实行信息化、电子化、网络化管理，是提高社会救助管理工作水平的重要手段，也是将社会救助工作置于广泛的社会监督之下的重要方法之一。通过微机管理软件的使用极大地提高了社会救助管理工作的水平和效率，目前重要的是要配齐必要的微机设备，加强学习，让每一位从事社会救助管理工作的人员都能熟悉计算机的操作，能正确使用社会救助管理计算机软件。

（四）关于救助对象家庭收入核算问题。救助对象的家庭收入核算是否准确，关系到救助对象能否合理确定，救助结果是否公正公平、社会救助分类管理、分类救助、动态管理能否有效实施的带有全局性的关键问题。综观当今世界各国，家庭收入不仅仅是一个国家级的难题，也是国际级的难题。在当前救助标准政策的框架下，社会救助工作的公正公平、分类救助、动态管理的有效实施将是一个长期的、艰苦的过程。我们应该广泛地动员人民群众和社会中介组织的积极性，充分发挥人民群众的首创精神，最大限度地核定家庭收入，逐步破解这个家庭收入核实的世界级难题。

四、关于六盘水市今后农村社会救助工作的对策及建议

今后六盘水市农村社会救助工作的重点必须是统筹规划，分类指导，一手抓体系建设，一手抓单项救助，逐步整合救助资源，规范救助行为，提高救助效益，努力保障农村特殊困难群众的基本生活权益，将“更多的关爱”切实送给农村困难群众，不断推进农村社会救助和农村文明进程。具体来说就是要认真做好以下几项工作。

（一）全面建立农村社会救助体系。加强农村救助组织领导，争取党政部门和社团组织及社会各界人士对社会救助工作的支持参与，健全各项社会救助制度，进一步整合社会救助资源，加大投入，形成全社会关心、关注农村社会救助工作的良好氛围，在此基础上，全面推进农村社会救助体系建设，开创农村社会救助工作新局面，使农村困难群众的合法权益切实得到保障。

1、认真研究，廓清现行农村社会救助政策。由于政策制定的时间不同，出台政策的部门不同，常常会出现一些政策的缺位或者政策与政策之间不配套的问题。因此，中央和省必须对社会救助的有关法律法规、规章、地方性法规以及其他规范性文件进行清理和修订，即社会救助规范性文件的“立”、“改”、“废”。对于市、县两级，要根据经济的发展和社会救助项目、内容，适时地制定符合本地的规范性文件对社会救助工作进行规范，填补目前中央和省在社会救助方面的政策空白。

2、抓紧出台农村社会救助体系建设文件。一是尽快制定出台《六盘水市农村居民最低生活保障制度暂行办法》，将目前实施的农村特困户定期定量生活救助制度转变为农村居民最低生活保障制度。二是尽快出台农村五保对象供养经费实行县级财政统筹解决的文件，使农村税费改革后五保对象供养资金能得到真正落实。三是认真总结农村医疗救助工作实践经验和不足，适时修改我市农村医疗救助实施方案，规范农村医疗救助工作。四是尽快研究出台《关于建立全市城乡社会救助体系建设的意见》及其相关配套文件，进一步规范和推进农村社会救助体系建设。五是要从体系建设的高度来统筹规划，抓紧健全现有的单项救助项目，争取后发优势，高起点推动我市农村社会救助体系建设。

3、加快农村各项社会救助制度的实施。近些年，从中央到地方，新出台的各项救助制度不少，加快这些救助制度的实施，是当前推进救助体系建设工作的重中之重。要不折不扣地把党和政府对困难群众的关怀与温暖送到他们手中，以后随着经济的发展，财力的增强再逐步扩大救助范围，提高救助水平。

4、统筹做好救助制度之间的衔接。认真研究做好农村各单项救助制度之间的衔接互补，注意与城市救助体系建设接轨，真正构筑起城乡一体化的社会救助体系。还要做好各项救助制度与社会保险、社会福利、慈善事业、以及劳动就业、户籍管理、医疗卫生等制度的衔接，更好地发挥社会救助制度的效能。

5、充分发挥社会参与救助。农村社会救助体系建设是一项复杂的社会事业。无论是社会救助体系建设的主体，还是社会救助资源的筹集以及实施救助工作的落实都有于政府、群团组织和个人的共同参与。因此，在构建农村社会救助体系建设时必须充分考虑社会参与的问题。

（二）采取多种形式，筹措救助资源。受到经济发展水平的制约，当前和今后一个时期，六盘水市社会救助

工作仍然需要发挥政府社会救助的主渠道作用，主要通过政府救助事业的社会保障资金，维系特困群众的基本生活。一是要进一步争取国家和省对六盘水救助资金的投入和支持。二是要进一步提高全市各级政府的救助意识，加强救助责任，加大地方财政的救助投入，确保逐年有所增加。三是要通过政府统筹、政策扶持、多管齐下等方式，综合财政拨款、农业扶贫、农村金融机构小额贷款等，充分发挥各项救助资源的作用，使救助资源实现“1加1大于2”效应。四是要尽快成立市、县两级慈善总会，积极与国内外联系，充分发挥国际社会和民间资金的作用，进一步拓宽救助资源渠道，为救助工作稳定发展提供可靠的经济支持。

（三）稳步推进单项救助工作。

1、进一步加强五保供养工作力度。农村税费改革全面推开后，五保供养工作面临着许多新的挑战。当前要做的主要工作：一是加大学习和宣传新修订的《农村五保供养工作条例》力度。二是要加大工作力度，确保做到应保尽保。全市目前共有五保对象6379户7444人，虽然有关部门统计已全部实现了应保尽保，但是据笔者调查，仍然有极少部分五保对象没有进入供养的保障范围。因此，必须加强动态管理工作力度，确保新产生的五保对象及时被纳入五保供养范围，对已经死亡和年龄超过五保对象的及时进行调整，确保真正做到应保尽保。三是要尽快提高五保供养标准。目前我市五保供养标准比较低，分散供养人年标准625元，集中供养人年标准平均1320元，只能基本解决吃饭问题，五保沦为一保或者不保。要根据国务院新修订的《农村五保供养工作条例》的立法精神，充分考虑五保对象的衣、食、住、医（教）、葬五个方面的需要，制定切合六盘水实际新的供养标准，使五保老人的基本生活得到保障。四是要切实解决五保供养资金问题。结合六盘水实际，农村五保供养资金实行县级财政统筹解决，由县级财政根据民政部门提供的五保对象数据，按照供养标准，将五保供养经费分季度拨付到县级民政部门，民政部门负责兑现到每位五保对象手中。同时，要建立农村五保财政专户，确保专款专用，防止挤占、挪用。五是要健全、完善和落实集中供养和分散供养的有关政策。要将敬老院建设纳入当地经济和社会发展规划，对敬老院用地和开展的经营活动给予税收减免政策；针对分散供养，要签定供养协议书，明确帮扶责任，确保农村“五保”老人的基本生活权益。

2、进一步加强农村敬老院建设管理力度。结合实际，六盘水市农村敬老院建设应采取辽宁的“中心敬老院”模式。关于敬老院定性问题，要将农村敬老院改为县级民政部门直属管理的农村社会福利事业机构，改革农村敬老院建设管理模式。据统计，“十五”期末，全市共有43所农村敬老院，床位数624张，集中供养五保对象362人，床位利用率58%，五保对象集中供养率4.86%。2006年，市委、市政府将新建10所农村敬老院列入“十件实事”之一，随着“十一五”规划的实施，全市将达到90个农村敬老院，床位数达3000张以上，所有乡镇都将有敬老院辐射。面对现有敬老院规模小、床位少，利用率低的现状，在新建敬老院项目基础上，要注重对现有敬老院进行大规模的改造整合，使每一个敬老院床位数达30张以上。同时要采取措施，提高床位利用率。建立敬老院星级管理制度，定期开展服务质量评比，切实加强管理，提高服务质量，让院民满意。

3、进一步推进农村特困户救助制度建设。农村特困户救助包括特困户生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、科技救助、司法援助、文化救助、就业救助等内容。其中：农村特困户生活救助是农村社会救助的基础和主体。农村特困户生活救助主要包括三种形式，即定期定量救济、农村居民最低生活保障、临时救助。目前，全市均开展了以农村特困户定期定量生活救助制度为基础，临时性救济为辅、医疗救助为补充的农村社会救助体系。但是，这个救助体系刚刚起步，还有许多不完善的地方，需要进一步修订和完善。“十一五”期间，全市农村特困户救助制度主要抓好以下重点工作：一是要尽快将农村特困户定期定量生活救助制度转变为农村居民最低生活保障制度，对农村特困群众生活救助实行补差救助，并按照进行动态管理，真正做到应保尽保。二是要认真总结农村医疗救助工作实践经验，修改实施意见，降低起负线，减化有关救助手续，让特困群众医疗救助工作得到落实。同时要注意研究与农村新型合作医疗保险制度衔接，资助农村特困群众参加新型合作医疗保险，让贫困群众真正享受到农村新型合作医疗制度和医疗救助制度带来的实惠。三是教育部门要认真贯彻落实党中央、国务院关于农村义务教育的政策，让农村孩子不因贫困辍学，真正全面实现九年义务教育目标。同时，制定有关优惠政策，让考上大中专学校就读的困难群众家庭学生顺利完成学业。四是要制定计划，改善贫困群众住房难。

要认真制定改善困难群众住房难工作计划，对扶贫、发展改革、民政等部门的有关资金进行整合，捆绑使用，尽快解决困难群众无房和居住在危房、茅草房中的问题，让广大群众做到居者有其房。五是要加大对农村的科技支持力度。有关部门要根据建设社会主义新农村的要求，组织各种符合农村实际的科技下乡活动，免费为困难群众提供种养殖技术，为改造和解放农村生产力提供智力支持。六是司法部门要定期组织法律工作者深入农村，为困难群众开展免费法律咨询和司法援助，提高农民的法制观念和法治意识，为构建和谐农村奠定坚实的法制基础。七是文化部门要经常组织文艺工作者深入农村开展文化下乡活动，丰富农民群众的精神文化生活，为建设农村精神文明创造条件。八是劳动和保障部门要加大对农村特困群众就业培训工作力度，让每位具有劳动能力的困难群众至少掌握一门劳动技能，切实提高他们的就业竞争能力，并有组织地推荐困难群众就业，这才是最大的救助。