我国农村金融体系存在的问题及对策

第一篇：我国农村金融体系存在的问题及对策

我国农村金融体系存在的问题及对策

内容摘要；中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制”的农村发展指导思想。农村改革发展离不开一个良好的农村金融服务体系。通过分析我国目前农村金融体系中存在的问题，可以看出，应该增加支农资金的有效供给，完善农村金融生态环境，创新金融服务体系并加强政策支持来推进农村金融体系改革。关键词：农村金融体系 问题 农村金融机构 农业银行 民间金融

农村金融是现代农村经济的核心，在支持“三农”、服务“三农”、支持与促进城乡统筹发展的过程中发挥了重要作用，我国是一个农业大国，在广大的农村地区能否建立一个资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系，直接影响到新农村建设和农村改革发展的进程。

一、国农村金融现状

新中国成立以后，中国农村金融机构伴随着国民经济的发展在不断的发生着变革，但纵观建国以来五十多年农村金融机构体系，可以发现在中国农村金融机构体系中始终存在一个二元结构，即正规金融机构和非正规结构同时并存，二者在发展过程中先后、共同为中国农业和农村经济的发展提供了必要的金融服务。

（一）正规金融现状

正规金融主要有：中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行、中国邮政储蓄、保险公司等。目前我国农村正规金融机构区域结构不合理。在中国农村金融结构中，农村金融机构城乡布局和区域性布局失衡严重。在城市和东部经济较发达地区所属农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村商业金融也较发达，农村金融商品的供给较为充分。而在广大的中西部地区，虽然也形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三位一体”的结构，但由于正规金融在这些地区功能退位，农村商业金融很不发达，农村金融商品的供给相当匮乏，主要依靠农村合作金融供给。

（二）非正规金融现状

非正规金融有：农村合作基金会、当铺、私人钱庄、私人借贷和高利贷等。由于中国金融是一种以政府主导为主的结构体系，因而非正规金融长期受到制度抑制。虽然非（准）正规金融组织远较正规金融灵活，但由于无法组织化和正规化，民间金融组织基本上属于零打碎敲，在地下或半公开状态下活动，不能在农村市场经济中起到应有的作用。另外，非正规金融由于缺乏必要的规范和管理制度，运行极不规范，存在着诸多急需解决的问题：一是存贷款利率普遍较高，大大的超过了中央银行规定的存款利率基准和浮动幅度，影响了农村经济的发展后劲。二是存在着较大的金融风险。非正规金融组织良莠不齐，有些一开始就出现非法集资、经营者卷款潜逃的现象，影响了农村金融市场稳定。

二、我国农村金融体系存在的问题

（一）金融机构缺乏，有效供给不足

农村金融机构为农村提供的金融服务的能力不断减弱。首先，中国农业银行等国有商业银行对“三农”的基本金融功能严重缺失。自1999年起，四大国有商业银行从农村逐步撤出，基本取消了县一级分支机构和放款权。至今共撤销了约31000多个县级以下营业网点，加深了农村金融资金供给不足的程度。其次，对农业发展银行来说，融资渠道不稳定，向商业银行借债致使融资成本骤升，加之粮棉部门缺乏还贷压力而拖欠贷款,其财源日渐捉襟见肘。再次，农村信用社的基本功能发挥同样受阻。由于农民总体增收困难，邮政储蓄与商业银行将三农资金分流以及历史中积淀下来的坏帐率居高不下等原因，使农村信用社融资功能大打折扣。

（二）农村金融生态环境不容乐观

金融生态环境是指由居民、企业、政府等部门构成的金融产品和金融服务的消费群体，以及金融主体在其中生成、运行和发展的经济、社会、法治、文化、习俗等体制、制度和传统环境。目前，我国农村金融的生态环境欠佳，很多制度缺失或不完善，使得农村地区融资困难重重。首先，农村信用制度的缺失影响到农村金融扶持的力度。一方面，整个农村信用意识比较淡薄，乡镇企业借改制、破产逃废银行债务的行为屡禁不止，金融机构维权难度大，银行债权案件判决后执行难、费用高。另一方面，农村的信用制度和体系建设滞后，金融机构无法准确判断客户的信用状况。由于农村地区缺乏有效的社会信用体系，农村金融机构对贷款所蕴涵的风险不能进行适时监测。同时，由于农村中小企业财务制度极不健全，做假账、提供虚假会计信息，“上报政府产值高、上报税务利润少、上报银行效益好”的现象非常普遍，金融机构难以掌握企业执行国家会计和审计准则的真实情况和企业运行的真实状态，加之信用信息开放度较低，缺乏企业和个人信用信息的正常获取和检索渠道。信息不对称、使贷前调查、对企业的效益分析、贷款风险预测等无法正常进行。其次，法制环境缺陷。一是现行法律体系中缺乏《农村金融法》或《合作金融法》等专门法律规范来保护农村金融这一相对弱势领域。二是为更好维护金融债权和信用秩序，现行法律条文有待补充与完善。三是农村法制建设较为滞后，普遍存在执法行政主导现象，行政干预“过度”。第三，农村贷款担保制度的缺失。为防范贷款风险，金融部门一般要求 贷款者提供抵押，农户和农民企业缺少有效的抵押资产，又没有有效的担保机构给予提供服务，贷款担保难以落实，农户和农民企业融资难的问题非常严重。农村金融市场的生态环境影响了金融机构开拓农村市场的积极性。主要表现为个人和企业的失信行为导致银行出现大量不良资产，而银行一旦诉诸法律，却往往“赢了官司输了钱”，讨债十分困难。再加上农村地区的投资难以获得社会平均利润率，风险大，造成了“个人、企业贷款难、金融机构难贷款”的二元结构矛盾更加突出，从根本上导致农村金融发展缺乏可持续性。

（三）金融体系不完善

随着国有商业银行从农村地区退出，在新农村建设形势下，曾为农村经济发展做出重要贡献的农村信用社，难以独自扛起支持“三农”的重任。就目前我国农业大省河南省而言，全省农村信用社系统的存款数量仅占金融机构存款总量的40%左右，而全省“支农”贷款数量却占到金融机构“支农”贷款总量的90%左右。其中，67.4%的农户得到了农村信用社的信贷支持，贷款需求满足率达到84.3%。然而，仅靠农村信用社这一家金融机构，很难满足河南农村、农业和农民对金融的需求。一“社”难支“三农”是农村金融现状的真实写照。

（四）农村金融服务单一

现行农村金融需求呈现出多样化、多层次趋势，单一的农村金融服务已不能满足需求。主要表现在：一是农村金融网点匮乏。近年来，伴随着大量商业银行网点从乡镇的撤离，农村信用社的网点也日渐减少,农村金融网点的缺乏情况日益严重。由于急需融资的农户往往缺乏必要的担保，以及担保机制的不健全，作为农村金融主要融资渠道的乡镇信用社和银行并不能及时提供农村急需的资金，进而迫使资金融通不得不通过间接融资方式进行，这极大地破坏了农村筹资的效率。三是金融工具及服务品种单一。目前农村金融市场上主要提供储蓄、抵押类贷款及农村小额信贷等金融品种，抵押、担保、承兑、贴现、承诺、咨询服务、代收代付等中间业务还很少，已经存在的金融品种往往要求有严格的抵押物，而急需融资的农户往往难以拿出符合条件的抵押物，商业化的运营加上担保机制的缺失，又进一步加剧了金融品种及工具的单一化。在农村金融市场上，一些依靠现代网络技术发展起来的服务项目，如网上银行等业务几乎空白。

（五）国家对农村金融的政策支持不够

农业是弱势行业，世界各国政府对农业都采取支持政策，对直接为农业服务的农村金融也有较多的优惠政策。我国不仅是个农业大国，还是一个农业相对落后的国家，国家对农村金融虽有更多的扶植政策，但是，在这方面却没有做到位，优惠政策没有给予，或不能落到实处，使农村金融机构不能健康快速发展。

（六）农业保险不适应农业发展的需要

由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近十年来农业保险业务日趋萎缩。目前，中国人民保险公司在多数省市的分公司都已撤销了农业保险机构及业务。农业保险的缺位，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

三、农村金融体系改革的建议

（一）重构农村金融体系，增加支农资金的有效供给

1.拓展农村金融机构。新型的农村金融体系应该是既包括商业金融也包括政策性金融、合作金融、民间金融，既包括银行也包括保险、证券、期货、投资基金、风险投资、信托等在内的完整体系。目前我国的农村金融体系中，信用社是事实上的主体，但它并非真正的合作金融组织。除继续深化农信社改革外，还应发展真正的互助合作金融组织并拓展其他金融机构。一是要发展农村的保险业，特别是政策性保险机构；二是要发展农村地区的证券期货业，特别是发展农村期货市场；三是发展农村的投资基金，特别是农业发展投资基金；四是发展农村信用担保公司，解决农民贷款难问题。此外，还应发展农村的信托业、金融租赁业等。

2.拓宽各金融机构的支农融资渠道。完善当前以政策性金融为导向，商业金融为主导，合作金融和民间金融为补充的农村金融服务组织体系。将对农村资金的“抽血”机制，转化为“输血”机制，引导农村资金回流农村。确定农业发展银行、商业银行、农村信用社及民间金融发展的方向，逐步填补农业金融服务体系的空白。农发行应为农村发展提供政策性的金融业务，强化其支农职能，在农业基础设施建设、农业综合开发等方面发挥主要作用；国有商业银行特别是农业银行，可参与农村重点企业或龙头项目的建设与发展中来，把营业网点延伸到特色农业和农产品的基地建设中来。允许农村信用社推出新的盈利模式，深化邮政储蓄银行的涉农业务范围，正确引导民间金融的发展，逐步把民间金融引入农村金融供求体系中来。

3.明晰中国农业银行在农村金融市场的定位。农行应该发挥其机构覆盖广的优势，服务区域可以集中在县城，但是服务对象可以延伸到农业产业链的中下游环节，包括农业产业化经营企业、农产品加工及流通企业，还有公司加农户模式的大农场。实力雄厚的中国农业银行应在保持优质客户的同时，积极尝试拓展其他服务对象，改进服务手段，丰富服务工具和扩大服务范围。

（二）完善农村金融生态环境 发挥政府主导作用，加快农村信用体系建设。一是推进司法机关依法行政，有效保护债权人的经济利益；二是建立覆盖全部企业、个人的诚信数据库，实现社会信用信息资源共享，降低金融机构的信贷成本；三是建立和完善社会信用的正向激励和逆向惩戒机制；四是积极发展政府扶持、多方参与、市场运作等多种形式的担保机制，探索“龙头企业＋银行（农村信用社）＋担保公司＋农户”的“四位一体”经营模式，有效解决农户和中小企业贷款担保难问题。

(三)完善农村金融监管和保障体系

1.健全和规范农村金融市场进出机制，适度降低进出门槛。可适度扩大商业银行及金融机构的合作范围，强化金融服务面积的铺设，避免农村金融网点的萎缩，通过推动商业银行与农村合作金融机构的兼并重组来保证商业银行在农村金融市场上的利润，使相关金融机构在农村金融市场获得良性发展。

2.对支农贷款业务，可因地制宜，因时制宜。对贫困地区，贷款应强调政府主导机制，发挥政府扶持性的贷款，削弱金融资金的商业化导向；对于贷款年限，可逐渐调整与农业生产周期相一致；适度扩大农村信用社等金融机构的服务范围及对象，逐步把农村产业链贷款纳入服务体系。

3.强化对金融从业人员的素质及职业道德培养。银行监管部门在制定适合农村金融市场发展的监管机制的同时，应进行配套的、有针对性的培训服务，对农村金融管理人员及从业人员进行及时、持续和有效的培训。

4.建立“三农”贷款风险补偿基金，各级财政拿出一部分资金建立“三农”贷款风险基金，农村金融机构在其盈利中按一定比例提取，作为风险基金的一部分，用于不良贷款的核销。

(四)创新金融服务体系

开发适合农村市场需要的金融品种及金融服务，创新农村金融担保机制，开发授信授权管理机制，完善信用等级评定方法，发挥农村金融机构的优势，注意提供理财及投资咨询等金融服务，鼓励投资银行机构和证券交易所开发、设计为农民服务的金融产品，探讨资本市场为农村和农民服务的路径；(五)改进农村邮政储蓄资金的运行机制

邮政储蓄的“只吸储不贷款”的运做模式，其吸收的资金少有回流农村的。要解决这种局面可有以下措施：一是对县一级的邮政储蓄部门，上级邮政部门要适当放宽基层储汇机构除交存人民银行转存款后剩余资金的限额，鼓励基层储汇局与农村信用社开办协议存款或委托贷款业务；二是按照市场的运行规则，对邮政储蓄资金，可以直接购买以国家名 义发行的农业发展特种债券，确保农村资金吸收的存款重新返回农村，这对于农村信用社的保质补贴利息也是一种补偿。

(六)加强农村非正规金融组织的管理，规范民间金融活动

1.要坚决禁止和取缔农村非正规金融组织和非法金融活动，逐渐使地下金融浮出水面，允许农村非正规金融组织合法化，这就需要建立一套严格的法律法规作保障。2.合理的引导非正规金融组织参股农村信用社等正规农村金融机构，规范农村民间金融活动。

3.在条件成熟的时候，政府应该尝试放松对非正规金融组织的市场准入限制，因势利导的在农村建立起股份制或股份合作制民营商业银行。(七)加强立法，规范农村金融健康发展

1.加强保护农业方面的立法

①以法律形式明确农业的国民经济基础地位，以及中央和地方应给予的政策支持；②按照不同区域各个产业比重状况，规定农村金融机构在农业方面的资产运用比例，通过调整农村金融机构的资产运用结构加大农业产量的投入量。

2.制定有关中国农业政策性金融的法案，完善政策性金融功能

①要明确中国农业发展银行的资金筹措方式；②明确农发行的业务范围；③要求建立严格的预算管理和考核内控体系，实现农发行自身的可持续发展。

3.制定有关农村合作金融的法案，规范农村组织金融的发展。①尽快将合作金融的产权关系用法律的形式固定下来，使合作金融的产权界定有法可依；②健全法人治理结构，形成完善的决策、执行和监督机制。

4.对商业银行在农村设置分支机构实行市场准入制度，完善和规范各商业银行设在县级以下的农村经营网点的金融服务功能，取消单纯吸收存款的网点，对其资金投向和投量给予一定比例的限制，以确保资金不能大规模流出农村。

5.建立农村金融存款保险制度。①指定相关法案，尽快设立存款保险公司，强化其担任机构清理人的权限以及处理问题机构的功能和模式，以迅速解决农村金融机构的经营危机；②实行强制投保制度，充分发挥存款保险基金对于农村金融的稳定作用。③指定购买不良金融机构的办法，减少短期行政行为。

参考文献 : 1.訾红旗：《金融机构大撤退农村患上‘失血症’》，《南方农村报》，2007年1月17日第4期

2.朱文彬，王昊旻：《浅谈完善农村金融体系建设》，《中国集体经济》期刊，2008年4月 3.马君实：《完善农村金融支持战略的几点思考》，《中国金融》期刊，2008年1月 4.新华社：《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，光明日报，2006年2月第22期

5.苑德军：《建设新农村需要重构农村金融体系》，新京报，2008年2月第28期

第二篇：农村金融体系存在的问题及对策

农村金融体系存在的问题及对策

近年来县域经济信贷资金投入普遍不足，严重制约了农业和农村经济结构战略性调整的步伐，现有农村金融体系存在着不适应农村经济发展的诸多因素。因此，如何重构农村金融体系，有效发挥金融在资源配置中的主动作用，以增加农民的收入，就成为一个现实需要考虑的问题。

一、农村金融体系存在的问题

近几年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合性向单一性的转变、以及农村信用社体制改革的反复、农村金融体系的整体功能受到削弱，己不适应农业和农村经济发展的需要。从总体上看，近几年农村金融体系对县域经济的信贷支持力度不但没有加强，反而有所下降。在县域经济的存款市场上，资金通过邮政储蓄和国有商业银行资金上存大量流向城市，使资金本来就短缺的县域经济发展雪上加霜。在县域经济的贷款市场上，商业金融机构和政策性金融机构的贷款投放明显减少，合作金融机构的贷款投放虽然有所增加但后继乏力。具体表现在以下几方面：

一是邮政储蓄机构从农村大量抽走资金。近年来，由于邮政储蓄转存款利率水平过高，高于金融机构在人民银行的存款利率，且无任何风险，储蓄规模迅速发展。

二是国有商业银行的发展战略向大中城市转移，县及县以下机构网点大幅减少，保留下来的县及县以下机构网点通过资金上存，实际上已成为上级行的“储蓄所”。

三是商业金融支农力度减弱。国有商业银行实行向大中城市转移的战略。一方面县及县以下机构存款上存；另一方面县及县以下机构贷款权上收，除个人消费信贷外，其他信贷一般授信权限很少，有的仅三五十万元，国有商业银行县支行几乎没有单笔贷款审批权。这种情形直接减少了国有商业银行对农村信贷资金的投放。

四是政策性金融支农作用弱化。自１９９８年３月起，为了配合粮食收购体制的改革，实现收购资金的封闭运行，农业发展银行将农业开发、扶贫等专项贷款以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转到了有关商业银行，开始专营农副产品收购资金的供应和管理工作。随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小。农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降。而同时，亟需政策扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施建设却得不到应有的政策金融支持。

五是合作金融支农后劲不足。邮政储蓄的过快增长直接造成农村信用社资金来源减少。而且，农村信用社自身也存在一些突出问题：一是历史包袱沉重，不良贷款占比高，风险较大；二是资本金严重不足产权不明晰法人治理不完善、管理责任不落实自我管理、自我发展的机制没有形成：三是服务方式、服务手段落后。这使得农村信用社无论在支农服务广度上和深度上都难以发挥更大作用。就是目前深受农民欢迎的农户小额信用贷款多数农村信用社也都是靠人民银行再贷款支持。

二、对策建议

一是加大商业金融的支农力度。国家可以通过税收政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业和当地社区。县城经济内中小企业占绝大多数，一些全国性的大金融机构按他们风险管理的程序很难找到合适的贷款对象，而在社区范围内通过对创业者、经营者的了解和对当地市场的了解及对生产经营的跟踪服务，许多中小企业和一些农业项目是可以贷款的。因而有必要对商业银行的结构进行改组。能对当地发放一定比例贷款的国有商业银行可以继续保留机构为当地服务，没有能力在当地放款且达不到一定比例的机构可以让他们撤掉网点，让出存款市场，也可以在这些银行县级机构的基础上改组成当地的社区银行，发挥社区银行贴近客户的优势改进县城金融服务。

二是深化农村信用社体制改革，发挥农村信用社支农主力军作用。深化农村信用社体制改革，因地制宜改革农村信用社组织形式和管理方式，明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，把农村信用社真正办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务，实行自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的社区性地方金融机构。农村信用社的组织形式大体可分为三类：大部分地区要继续巩固和发展乡镇信用社、县联社各为法人的体制；在人口相对稠密或粮食主产区，信用社资产规模较大、管理基础较好的地方，可实行全县农村信用社统一法人；在经济比较发达、城乡一体化程度较高的地方，可将农村信用社改建为县（市）银行机构。农村信用社的历史包袱应该采取有效的财政政策和资金政策逐步消化。

三是理顺邮储转存款利率，建立农村资金良性循环的机制。农村资金外流除国有商业银行县级机构的渠道外，还有一个重要的渠道是邮政储蓄。邮政储蓄存款以较高的利息转存人民银行，无风险的高息收入使邮储机构产生了较大的利益冲动，邮储存款增量成倍增长。为了体现公平竞争的原则应在开放邮储自主运用资金渠道的同时把邮储在人民银行的存款利率降到与其他金融机构相同的水平。让市场资金运用的利率水平约束邮政储蓄的吸储行为。邮政储蓄自主运用的资金可以购买国债也可以购买政策金融债。特别是可以购买农业发展银行的债券，把农村资金运用到农业、农村。邮储机构与农村其他金融机构处于同一竞争水平后，相应能增强农村信用社的竞争能力，有利于农村信用社增加存款，增加信贷投放能力。

第三篇：谈我国农村金融体系存在的问题及其对策建议[定稿]

谈我国农村金融体系存在的问题及其对策建议

内容摘要：我国农村金融基本上形成了以正规金融机构为基础，正规金融机构与民间金融组织分工协作的农村金融体系。但是，在该体系中存在许多缺陷，形成了一个相对低效的农村金融制度安排，使得农村金融对农村经济的促进作用并不明显。农村金融改革的实质，是要建立一个有效配置金融资源的农村金融市场，创造一个商业性金融、政策性金融、合作性金融、民间金融共存共生、协调发展的局面。

关键词：新农村建设农村金融体系主要问题建议

改革开放以来，随着农村经济社会的发展，我国农村金融体系建设稳步推进，金融服务“三农”的能力明显增强。但是，由于我国农村各项事业发展迅速，资金需求大量增加，多元化的资金需求日益增长，现有的农村金融体系改革创新步伐缓慢，难以适应这种新的变化，在很多地区出现了贷款难、贷款成本高、农业保险覆盖率低等问题，严重制约了农村经济发展和农民的稳定增收。因此，从我国农村的实际出发，加快推进农村金融体制改革，建设真正符合农民需要的农村金融体系，确保支农资金稳定有效供应，是建设社会主义新农村和深化我国金融改革的一项重要而紧迫的任务。

一、当前我国农村金融体系的基本形式

改革开放以来，我国农村金融业获得了快速发展，农村金融体制改革取得了明显成效。农村金融基本上形成了以正规金融机构为基础，正规金融机构与非正规金融组织分工协作的农村金融体系。其中，正规金融主要包括中国农业银行、农业发展银行、农村信用合作社和邮政储蓄等。非正规金融主要泛指存在于个体、家庭、企业之间，在官方正规的金融体系外进行的金融交易活动，包括民间借贷、民间互助会、地下钱庄、地下投资公司等。

二、我国农村金融体系中存在的主要问题

（一）农村正规金融机构为农村提供的金融服务的能力不断减弱

首先，中国农业银行等国有商业银行对“三农”的基本金融功能严重缺失。自1999年起，四大国有商业银行从农村逐步撤出，基本取消了县一级分支机构和放款权。至今共撤销了约31000多个县级以下营业网点，加深了农村金融资金供给不足的程度。其次，对农业发展银行来说，融资渠道不稳定，向商业银行借债致使融资成本骤升，加之粮棉部门缺乏还贷压力而拖欠贷款,其财源日渐捉襟见肘。再次，农村信用社的基本功能发挥同样受阻。由于农民总体增收困难，邮政储蓄与商业银行将三农资金分流以及历史中积淀下来的坏帐率居高不下等原因，使农村信用社融资功能大打折扣。

（二）民间金融活跃但管理不严

农村民间借贷在活跃农村金融市场，促进农村个体和私营经济发展等方面起到了积极作用。但是，我国的民间金融由于缺少管理,发展很不规范，因此有其致命的弱点和缺陷，容易出现不规范经营，由此会扰乱国家金融秩序，增加金融经营风险。

（三）农业保险不适应农业发展的需要

由于农业保险固有的赔付率高、回报率低等问题，加之保险公司在实行商业化经营后对经济效益的追求，近十年来农业保险业务日趋萎缩。目前，中国人民保险公司在多数省市的分公司都已撤销了农业保险机构及业务。农业保险的缺位，在一定程度上提高了金融机构对农业、农村企业的风险评估，成为“惜贷”的重要原因之一，这不仅加剧了农村金融供给紧张的状况，而且严重制约了农业现代化和农村经济增长的进程。

三、健全我国农村金融体系的建议

我国已经建立了以商业性金融、政策性金融和合作性金融为主，民间金融为辅的农村金融体系，但它们之间的功能既有重叠，又有空缺，使得目前我国的农村金融体系存在许多缺陷，形成了一个相对低效的农村金融制度安排。现有农村金融机构需要重新定位和调整．真正实现商业性、政策性、合作性三种金融并存。同时要重视发挥非正规金融机构在农村金融市场的整体作用。当正规商业金融不能满足所有农村群体的金融服务需求时，就可以吸收多种经济体制作为补充，让更多的资本为新农村建设“补血”。

（一）以商业金融为主导，充分发展农村商业金融

1、加快推进中国农业银行股份制改革，继续促进农村经济发展

农行改革路径可以有不同选择，但比较起来，“整体改制，择机上市”的股份制改革比较稳妥，更符合实际，但是还要一个过程。整体改制不仅符合世界银行业发展的大趋势，也有利于保持农行固有的规模经济和沟通城乡、系统联动的优势。在尊重农村金融体系现实格局的前提下，应充分发挥农行在县域商业金融的基础作用，坚持农业银行的商业化改革方向，并通过改革进一步拓宽和增强农行的支农功能，巩固自身已取得的商业化改革成果，使其经营决策和金融服务贴进基层,贴近农村。

2、逐步调整邮政储蓄银行的业务范围

邮政储蓄银行已获批筹建。随着邮储银行内部控制和风险管理能力的提高，可以发挥在农村的网点优势。可以考虑从以下渠道解决邮政储蓄资金部分返回农村使用的问题：一是通过邮储银行总行将邮储资金用于国家级大型涉农项目；二是在县一级邮储银行开办小额质押贷款、保证贷款、小企业联保贷款业务；三是开办担保公司担保类贷款；四是与农村信用社合作，开办协议存款业务。

（二）逐步健全农村政策金融

要改变目前农业发展银行只负责国家粮棉油收购贷款的格局，必须扩大其业务外延。进一步拓宽支农领域，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业生产领域。要严格界定政策性金融的业务边界，对农村的教育、卫生等有社会效益，但经济效益差的基础设施项目，需要财政的无偿投入；对农业开发等社会效益高而经济效益低、但回收有保障的项目，需要财政有偿投入，这是政策性金融应给予支持的领域。

（三）调整并规范农村合作金融

坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。农村信用社要在坚持合作制改革基本方向的前提下，继续加大产权改革力度，完善法人治理结构。充分发挥农村信用社服务“三农”的主力军作用，进一步创新金融服务措施，推出更多的适合农民的、更为便捷的金融产品，满足农村对信贷资金的需要。

（四）规范和发展民间金融

与正规金融相比，民间借贷虽具有制度、信息、成本、速度上的优势。这些独特的优势，使民间借贷与正规金融形成了强烈的互补效应，成为我国金融体系中不可或缺的组成部分。但民间金融也会带来一系列负面影响，如缺乏法律约束、风险大、不稳定性、盲目性、非规范性等，所以国家要尽快制定《民间借贷法》等法律法规，明确其借贷最高额、利率，要求借贷双方向税务部门纳税、到公证机关进行公证，并对高额暴利行为予以打击、取缔，将这一传统的民间金融纳入法制化轨道。

此外，在努力实现政策性、商业性、合作性和民间金融共存共生、协调发展的同时，还应积极发展农业保险，发展农产品期货，建立农业生产风险规避机制等，从多发面共同建立一个与社会主义新农村建设相适应的农村金融体系。

四、金融机构产品与服务创新的功能界定

（一）农户的金融需求

是指以一家一户为农业生产经营单位的农民的金融需求。研究发现,中国农户的金融需求现阶段表现为:道义小农和理性小农并存,生产性资金需求与生活性资金需求并存,“舒尔茨一波普金命题”在我国成立。经济欠发达地区的农户倾向于单一型金融需求,低收入水平的农户其贷款用于生活支出的比例较高。由于非生产性支出往往占更大比重,故非农业生产性需求凸显出来,生活性借款比重加大。非农业生产性借贷需求和农业生产性借贷需求结合在一起,中国农村的生产性借贷需求呈上升趋势。而经济发达地区,农户的资金需求是收入等级越高的农户,其远离农业生产的程度越高,经营性资金需求加大,综合的金融需求、与城市趋同化的金融需求凸现。

（二）农业金融需求

农业金融需求,是指现代农业在生产、经营、加工和流通等各环节中,其生产和经营主体(包括农户和各种农业组织)所产生的金融需求。从广义上说,现代农业的价值链不断延长,正逐步呈现区域化布局、标准化管理、专业化生产和产业化经营的基本根据。农业产业链向产前、产后和流通领域不断延伸,种养加工一条龙、产供销一体化各环节不断整合,新农业正在衍生出多元化的商业金融关联市场。农业金融需求可以按照农业生产过程划分的生产性农业金融需求和经营性农业需求;按照需求主体划分,分为农户的生产性金融需求和农业组织的生产经营性金融需求;按照农业组织形式的类型,可以划分为农产品初级产品——种植、养殖业的金融需求、农产品加工企业、农产品流通企业以及多种经济形式联合体的金融需求。

（三）农村金融需求

农村金融需求泛指农村地区及县域经济区域性的各种个体和组织的金融需求,他们包括一般农民和种养专业户、乡镇企业务工人员、农村经济组织、乡镇工业及建筑企业、乡镇政府和村民委员会对农村基础设施建设承担公共产品和准公共产品需求的社会管理机构等。随着新农村建设战略的实施,我国农村金融需求呈现这样的特点:县域经济发展使商业金融客户群体不断扩大,金融需求层次不断提高。目前县域人口占全国人口的70%以上,县域创造的GDP也占全国的50%。民营经济、特色经济、板块经济、劳务经济等多元化经济发展形式出现,乡镇企业、中小企业出现集群化特点,农业和非农业分离的格局开始打破,城乡交融的格局开始形成,这一过程中的金融需求呈现了多元化、差异化的特点。同时,在相关领域又形成一个与“三农”密切关联又相对独立的庞大产业市场,商业性金融资源潜力非常大,对农村金融机构的服务与产品创新要求也很高。

五、以实现金融功能为目标加快金融创新

（一）必须解决创新的动力问题

在现有农村金融的制度框架下,应引入竞争机制,在市场定位中解决好商业化运营的高盈利模式和“支农”的低盈利模式的社会功能矛盾问题。况且孟加拉国的“乡村银行”及在亚洲获得成功的小额信贷的成功经验,证明了农村金融市场不是没有潜在市场前景。同时,要完善农业发展银行、农业银行、农村信用合作以及中外农村新型村镇银行、贷款机构及社区银行的经营管理机制,完善法人治理机构,为金融创新提供保证。

（二）构建多层次的农村投融资体制

农村金融需求主体对投融资商品的需求表现出较强的地域性和层次性特征,不同阶段、不同人口群体、不同产业之间的经济发展水平存在着较大差异,由此导致的金融需求也不一致。所以应该建立起“政策性—合作性—商业性”农村金融体系,农户就可以通过政策扶植维持简单再生产,在合作金融支持下实现初级层次的扩大再生产,在商业性金融的竞争条件下,真正具备经营能力的农户可以实现高级层次的扩大再生产。

（三）解决好农户信货抵押的问题

可以在土地金融、保险、衍生金融产品等方面探索创新,如农业保险、租赁、期货、银行卡、理财以及代收代付等业务,满足农村多元化金融服务需求。在新一轮的我国农村金融体制改革中,要完善金融政策、法律、法规的规范与指引,完善金融监管职能,保持农村金融体系的平稳运行。

参考文献

1、新华社，中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见[N]，光明日报，2006-02-22（2）.2、周正庆，深化金融改革促进经济发展[M]，北京：中国金融出版社，2003．

3、杨红，高桂珍，王春茹，完善我国农村金融服务体系的若干意见[J]，农业经济，2005

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4、苑德军，建设新农村需要重构农村金融体系[N]，新京报，2006-02-28（4）．

5、王赟，优化我国农村金融体系探析[J]，经济问题,2007,(2).

第四篇：我国金融体系运行机制竞争力存在的问题及对策思考

我国金融体系运行机制竞争力存在的问题及对策思考

摘要：近些年我国的金融体系逐步完善，相关的法律制度也逐步出台，但是其运行机制还存在许多不容忽视的问题，本文认为，金融体系运行机制是信贷运行机制、证券市场运行机制、国际收支机制、金融体系运行机制外在影响因素共同构成的有机体系，四个部分运行机制的优劣对金融体系运行机制竞争力强劲与否都有举足轻重的影响。

关键词：金融体系。运行机制；问题。对策

一、存在的问题信贷运行机制方面的问题

我国信贷运行机制存在的问题主要是信贷结构失衡，信贷结构失衡是指银行贷款与存款之间、银行贷款内部构成等比例失调、错位的一种不合理现象。具体表现在如下几个方面：

(1)信贷供求主体失衡。近些年来，四大国有商业银行为有效防范金融风险，不断上收信贷管理权限，将信贷资金重点投向大城市、有政府支持背景的基础设施建设项目和中央政府直属的行业垄断性企业，信贷集中的态势非常突出。这一现象，是商业银行改善资产结构、提高经济效益的理性选择，有其必然性。但贷款权限和投向的过度、过快集中，与当前企业资金需求主体的广泛性产生了矛盾，对经济的均衡发展带来不利影响。

(2)信贷重点投向与重点行业的信贷需求失衡。2003年以来，信贷投向中一个明显的特征是投向房地产的资金较大、增速快。房地产贷款投放过快，在新增中长期贷款中的比重过高，尤其是风险较高的开发贷款增加偏多，隐含着潜在的系统?信贷风险。相反，一些提升我国整体经济素质的重点行业发展力度还有待增强，基础行业发展不足，农业、能源、基础设施建设等信贷资金投入依然存在一定差距，制约了经济的进一步发展，全国性的“电荒”、“煤荒”就是一个例证

(3)信贷投入的区域性结构矛盾突出。从贷款的地区结构来看，新增贷款进一步向城市、向经济发达地区倾斜，县及县级以下、经济欠发达地区则呈萎缩态势，而这些地区虽然承贷能力弱，但贷款难的呼声最为强烈，资金筹措困难仍是这些地区和企业发展中的首要问题。证券市场运行机制发展中的主要问题

近年来，我国证券业得到迅速发展，已为上市企业筹集到数千亿资金，但在繁荣发展的背后，证券市场仍存在诸多问题。

首先，从根本上看，由于国有股的存在，政府实际上是上市公司最大的股东，而代表政府对证券市场进行监管的中国证监会所扮演的角色是十分微妙的，它既是市场的监管者，又是上市公司的审批者，同时实质上又是上市公司的大股东，这就使证监会在开展工作中存在一定的难度，在这种监管体制下，证券市场的有效运行不能得到保障，上市公司的信息披露等义务难以实现，保护投资者利益也就成为了一句空话。

其次，中国股市的风险太大。一个成熟的、稳定的股票市场，每年的换手仅在30％左右，而我国竟高达700％以上，股市风险极大，加之我国股市中的投资者主要以散户为主，股民素质结构极不合理，从而很容易给众多散户投资造成损失，这点与国外股市以投资、保险、信托等基金为主要资金是有很大区别的。股民队伍的不断扩大，股市的风险所带来的影响将越来越大，从某种意义上讲，甚至会造成社会的不稳定。因此，在资本市场上解决好投资者素质和资金结构是十分必要的。国际收支机制方面的问题

吸收外商直接投资，是中国对外开放和加快市场经济建设的重要组成部分，也是中国顺应经济全球化趋势，主动参与国际分工的重要举措。随着改革开放的不断深化，中国的投资环境和市场运行环境日益改善，吸引了越来越多的外商来华投资，使中国成为目前世界上吸收外商直接投资最多的国家之一。外资的引入给中国带来巨大的发展动力，在中国经济的突飞猛进中起了很大的推动作用。

但是，我们应对目前我国利用外商投资的状况有一个清醒的认识，切不可盲目乐观。外商直接投资只是吸引外资的一个方面，而不是全部。利用外资主要有吸收外商直接投资、国际证券投资和其他投资三种形式，在我国的外资结构中，直接投资的比重基本上就是我们吸引外资的全部，除了直接投资，我国吸纳另外两类投资的能力还相当有限，对国际资本的综合吸引力与发达国家相比，还有很大的差距。

我国成为对外直接投资最大流人国的地位在技术含量和行业的广度上有差距。美国的直接投资主要来自发达国家，规模大，技术含量高，而且遍及许多行业。我们的外商直接投资中，欧、美、日占的比重一直不高，最近虽有所增长。但增加不多，主要还是来自港、台和亚洲新兴经济体。这就决定了我国多数项目的技术含量较低。另外，我国外资流人的行业主要还是制造业。通过多年的改革开放特别是加入WTO，我国对国际资本的吸引力已大大地增强，但与发达国家相比，特别是与美国相比还有很大的差距。

二、相应的对策信贷运行机制方面的对策

(1)加强宏观政策引导。经济决定金融，银行信贷的对象主体是企业、是产品，企业产品有无市场、有无效益、有无发展前景，最终要由宏观经济结构调整的总体部署和战略实施来决定，因此，一信贷结构调整应是国家宏观政策引导的调整。政府部门要适应在市场经济条件下管理经济的要求，善于运用经济手段、经济方式来引导社会资金、银行信贷资金投向国家预期发展的领域和项目，如大型基础设施、中小企业、基础产业等。这样既可以促进商业银行信贷结构的调整，还可以避免盲目投资而导致的资源浪费，银行要根据经济结构调整的方向适时调整有效信贷需求结构，重视对国家经济发展方向、产业政策和行业发展周期的调查研究，警惕贷款过度集中的潜在风险，合理配置信贷资源。

(2)深化改革，积极创新，促进信贷资金合理流动，首先，加快银行制度创新，完善银行体系结构。改革完善现有的授权授信管理模式，适度扩大基层行的信贷自主权，在控制风险前提下，适度下放基层行的信贷审批权和决策权，简化小额贷款程序，提高基层行资金供给能力。其次，加快国有商业银行产权制度改革，促进转换经营管理理念。国有商业银行深层改革的关键是改革单一的产权制度安排，构建产权主体多元化的产权体系，真正解决好产权主体缺位、产权边界不清、责权利不对称的问题。同时，完善法人治理机制，塑造健全的激励机制与约束机制，并进一步转换经营管理理念，重新进行市场细分和定位，调整信贷结构和市场份额，把握信贷投向，控制信贷风险。

(3)调整货币信贷政策，督促银行改进信贷管理。证券市场运行机制方面的对策

中国证监会2006年5月7日正式发布《上市公司证券发行管理办法》，自5月8日起实施。另外，中国证监会从4月28日开始，就《首次公开发行股票并上市管理办法》向社会公开征求意见。股权分制改革启动一周年之际，证监会连出两道“金牌”，意味着以恢复再融资为开端的“新老划断”正式提上日程。与过去相比，“融资新规”体现出鲜明的市场化原则。建立了预披露制度，取消了筹资额不得超过净资产两倍的数量限制，以及辅导期一年

的规定，取消了首发前1年内不得增资扩股，以及关联交易比例不得超过30％的规定。同时，也加大了中介机构责任，要求中介机构对出具文件的真实性、准确性、完整性负责。

(1)加强对金融机构运作的约束和监督。我们知道政府干预股票市场的需求主要是通过对股票市场中资金面的控制实现的。资金面宽松则可以推动股票市场的上扬，而资金面收紧则可以打压股票市场。虽然银行法规禁止银行资金流入股票市场，但在不同时期政府相关部门执行这些法规力度是不同的。因此对银行运作监管力度的把握也就成为了政府调控股票市场走势的重要工具。当政府希望股票市场走强时。银行监管部门往往放松对银行资金投资股市的控制，股票市场充盈的资金也就可以推动市场不断走强，反之当政府希望抑制股票市场的过度投机时，往往也从查处违规流入股票市场的资金着手，通过加强对银行资金流向的监管，迫使部分资金离场，从而促使股票市场走弱。因此通过加快银行及其它金融商业化改革，完善金融法规制度，同时加强中国银行监督管理委员会对银行运作的独立监督功能。可以促使银行及其它金融机构自主、合法经营。

(2)增强市场透明度，构建诚信市场。在市场经济条件下，信任是所有交易的前题。在资本市场中信任显得更为重要，因为资产定价的基础是人们对未来的预期，对信息的搜集和处理是投资者决策的基础，但个人投资者往往处于劣势，其利益易受侵害，增强市场透明度，确立股票市场公信力是保护投资者利益的重要依托。

(3)提高市场信用，中国股票市场信用缺失是一个不争的事实，经济转型我国金融体系运行机制竞争力实证研究时期股票市场秩序的失范和信用的缺失有其必然性，但是，在中国股票市场已相当规模的今天，如果任其进一步蔓延，不仅严重影响股票市场的稳定和发展，而且严重损害广大投资者的利益和信心。近年来，中国政府对于股票市场监管在健全法规、完善市场规则方面取得了重大的进展，这些措施有效地遏制了违法违规象的滋生和蔓延，为规范市场秩序、重建市场信用奠定了坚实的基础。同时，我们应该认识到，中国股票市场信用的缺失不是孤立的，它是中国经济活动当中经济秩序混乱、经济信用缺失状况在股票市场蔓延的表现。因此，整顿和规范股票市场秩序、重建股票市场信用是一项长期、复杂而艰巨的任务，它需要国家有关部门和全社会的长期共同努力。国际收支方面的对策

(1)改善投资环境，首先，保持稳定的投资条件，继续开放市场。摒弃地方保护主义。为外国投资者创造公平竞争的环境。其次，在继续完善基础设施、基础产业硬环境的同时，加强以提高政府办事效率，推进金融体制改革，强化企业经营服务意识。再次，在继续改善软、硬环境的同时，着力于创造适合高科技产业和先进技术型投资发展的创新投资环境，包括科研及高级管理人才供给，人力资源开发等科研条件，知识产权保护及法律法规的完善等。

(2)要注意提高利用外资质量在统筹平衡，保持国家对关系国民经济命脉产业控制权的前提下，推进石化、交通、机电等行业若干重大项目引入跨国公司的资金的工作。继续鼓励中小企业来华投资。对于能够发挥我国比较优势的劳动密集型项目。出口创汇型项目仍要予以推进，同时还要兼顾技术含量较高的项以促进产业升级。

(3)加大吸引外国投资区位转移促进我国经济发展，随着我国加入WTO整体环境的改变，我国利用外资进入了一个新的阶段，沿海地区的投资机会相对减少，中西部的投资空间相对扩大。

第五篇：浅析我国农村低保存在的问题及其对策

浅析我国农村低保存在的问题及其对策

发布日期： 2014-05-11 发布：

[关键词]农村最低生活保障制度；现状；问题；对策

一、调查的目的及问卷设计

为了确定农村居民及村干部对农村最低生活保障制度的了解状况及低保制度的实施状况，笔者于2013年2月对金峡村三社140户农户、4位村干部进行了问卷调查，其中对农户的调查分为两种，即低保户和非低保户。由于金峡村居民人口多且居住密集，考虑到样本的集中代表性，笔者仅对该村的一个社进行了调查。发放调查问卷144份，共收回144份，根据研究需要，对数据进行了筛选，剔除关键数据的农户调查样本9份，剩余有效问卷135份，其中农户的有效问卷为131份，村干部有效问卷4份。

二、对金峡村最低生活保障的调查分析

（一）调查对象的基本情况

金峡村属于甘肃省靖远县平堡乡，人口总计4300，享受低保的人有360人，受保比例约为8.37%，关于低保的标准，保障标准划分为四个层次：一类对象的保障标准为每人每月117元；二类对象的保障标准为每人每月80元；三类对象的保障标准为每人每月60元；四类对象的保障标准为每人每月50元。

在对农户调查的131份调查样本中，112份为非低保户，19份为低保户，低保户占总样本数的14.5%，高于全村低保比例。调查样本中，男性户主为121人，占92.4%，女性户主为10人，占7.6%，男性户主比重远大于女性。从年龄结构上看，户主年龄在40―49岁的户数为80户，占61%。从家庭类型来看，112户非低保户中，核心家庭（父母与未婚子女组成的家庭）为73户，占65.2%，主干家庭（父母与一对已婚子女组成的家庭）为28户，联合家庭（父母与多对已婚子女组成的家庭或已婚同辈联合组成的家庭）为11户，占9.8%，在19户低保户中，核心家庭为13户，占68.4%，联合家庭为2户，占10.5%，单身家庭为4户，占21.1%。从家庭人口数来看，在112户非低保户中，家庭人口数在4人以上的为100户，比例为89.3%；在19户低保户中，家庭人口数在4人以上的有12户，比例为63.2%，且多数有老人及高中和高中以上的在读学生，家庭人口数为一人的有4户，占21.1%。从文化程度上看，在112个非低保户总人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19个低保户总人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保户的文化程度相对偏低。从职业结构上看，金峡村低保户大都在家务农或外出打工，学生群体成为农村低保家庭救助的主要对象，有慢性病、重大疾病的群众或没有劳动能力的老人也占相当一部分。

（二）农村最低生活保障制度实施过程中暴露出的问题

1.低保对象和标准难以准确界定

现阶段金峡村确定低保对象的主要依据是家庭收入，但是由于农村居民家庭收入存在复杂性、多样性和不稳定等因素，给确定核算家庭收入带来了较大困难，也给农村低保补助标准的确定增加了难度。一是农村居民家庭收入除了农业收入这一主导性收入外，还有外出打工收入、工资收入（如教师），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租车收入，养老保险，子女给予等）（如图1）。家庭收入来源的多样化，使得入户核算居民家庭收入时面临较大困难。二是农村家庭收入主要以农业收入为主，农作物等实物性收入占了很大比重，在价值转化过程中，扣除农业生产投入等诸多因素，估价存在较大困难，难以货币化。三是农作物的收成有较强季节性，且受环境因素、自然灾害、市场因素等影响较大，使得家庭收入具有一定的不稳定性。

2.低保覆盖面窄，未能实现应保尽保的目的

覆盖面窄是当前我国农村低保制度实施过程中非常棘手的问题，特别是在一些贫困地区，由于地方财政能力有限，应保未保的现象比较普遍。根据调查发现，在131个农户中，有95户认为存在应保未保的现象，比例高达72.5%。根据调查粗略估计，该村低保覆盖面至少应该达到15%才能实现“应保尽保”的目标，而该村的实际低保覆盖面为8.37%，且目前仍然有相当一部分生活困难但与达不到当地救助条件的低保边缘户，难以成为低保对象。在本次调查的112户非低保户中，有14户提出过低保申请，但仍未得到低保，占比为12.5%，有38户认为自己的家庭属于最低收入家庭，占比为33.9%。这一部分贫困家庭最终成为被低保制度排斥的边缘家庭，而实际工作中“低保边缘户”问题也最为棘手。农村低保覆盖面太窄，既对“低保边缘户”造成了一定的社会排斥，又加剧了干群之间、农户之间的矛盾，影响了社会的公平与稳定。

3.农村低保退出机制落实不到位

低保退出机制是农村低保制度公平性的体现，它有利于提高低保资金的有效利用率，促进农村低保制度的健康发展。根据调查发现，农村低保进入机制和资金保障机制发展较快，但农村低保退出机制发展相对缓慢。金峡村出现了进入容易、退出难的问题，福利依赖现象严重。分析调查问卷可知，在19户低保家庭中，有17户仅仅依靠农业收入或出卖体力劳动来维持生计，抵御外在风险的能力很弱，而农村低保制度“含金量”又不断增加，外延不断扩大，低保对象又可享受医疗、危旧房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困难群体都比较看重低保，不愿意轻易退出。

4.村民对本地低保政策的了解程度低

在国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提到，我国农村最低生活保障的情况要进行民主公示。但根据调查发现，农村居民对当地低保政策的了解程度很低，在131个样本中，有78户不清楚低保对象的初审与确定是否进行公示，占比为59.5%，超过样本总数的一半。在问及农户对该村低保政策的了解状况时，有73户表示不了解，有50户表示一知半解，而仅有8户表示了解（如图2所示）。由此可知，绝大多数人都没有把低保问题上升到民主参与的层面上去看，这使得村委的公示成了一种过场、一种形式，在一定程度上会降低基层工作者进行民主公示的积极性，不利于农村低保的有效实施。

5.低保工作中存在违规违法行为

由于基层力量薄弱，监督机制不健全以及农村低保工作监督具有难度等，导致基层工作的粗放化以及人情保、关系保等违规违法行为的出现。以金峡村为例，在131户调查样本中，有60户认为在低保家庭的评审中人情保、关系保的现象很普遍。在村级评议阶段，村支书和村主任在低保户的确定中起着重要作用，群众对农村低保程序的公平、公正有意见。

三、对有效实施农村最低生活保障制度的对策建议

（一）科学核算家庭收入，准确界定低保对象

核定家庭收入是确定低保对象的关键环节，能否科学准确的核算家庭收入，直接影响到农村实施最低生活保障制度的实际效果。针对家庭收入核算中遇到的困难，可引入家计调查方式对家庭收入进行分类核算。在家庭固定收入方面，可采取逐项计算的方式。第一，对粮食、果木、畜禽等种、养殖收入，在扣除必要的生产成本后，可依据市场价格进行测算；第二，对有固定工作的家庭成员，按实际工资计算；第三，对外出务工人员，按务工地最低工资标准计算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家计调查的方式。这部分收入主要是家庭经营的偶然性收入，打临工获取的报酬或外出务工人员的部分隐形收入，子女提供的抚养（赡养）费，以及亲朋馈赠的收入等。家计调查要求工作人员入户调查，走访邻里，细心观察，并在民主评议的基础上，反复核查，避免漏保、错保现象的发生，维持社会的公平、公正。

（二）逐步扩大覆盖面，适当兼顾对低保边缘户的救助

获得社会救助或最低生活保障是公民的一项基本权利，最低生活保障制度因而应覆盖所有亟需生活救助的贫困群体，体现全民性。目前我国农村低保覆盖面不断扩大，但从总体上来看其“应保尽保”目标还远未达到。完善农村低保制度要逐步扩大低保覆盖面，以确保所有符合救助条件的贫困农民均能获得低保救助，使其分享到社会改革发展的成果。而且，随着低保制度的不断完善，要适当考虑对低保边缘户的救助，以防止低保边缘户的生活与低保对象出现明显反差，造成社会不公平。在适当的情况下，农村低保制度可将低保边缘户纳入其中通盘考虑。

（三）加强低保动态管理，逐步完善退出机制

低保对象的动态管理，必须从完善低保户收入监控体系，建立低保档案信息系统入手，并依据低保人员致贫原因进行分类管理。管理人员必须在定期审核的基础上，根据档案信息定期或不定期对低保对象的家庭经济状况进行入户调查，对困难程度缓解，达到低保线上的人员促使其及时退出，对收入发生变动但仍在低保线下的，应根据实际情况或增或减，切实做到补差标准有升有降，享受人员有进有退。

低保退出机制应当提供相应的脱贫辅助措施，保证低保对象在退出后能维持正常的基本活动。第一，帮助低保人员调整农业产业结构，发展多种生产经营，加大对农村低保对象进行专项农业技术推广，引导其科技致富。第二，开展多渠道、多形式、多内容的职业技能培训，使低保人员能掌握一技之长，提高他们在社会上自谋职业、自我生存发展的能力。第三，加大文化扶贫力度，培育农民文化自觉的意识，转变思想观念，让他们树立感恩思想，培育他们乐观向上、自立自强的精神。

（四）加大宣传力度，加强思想教育

基层工作人员有义务向基层民众宣传低保政策，让广大民众了解低保政策，保证困难群众从该政策中获益。一方面，政府可以通过广播电视、报纸杂志、网络媒体、街头标语等形式，广泛宣传农村低保制度的政策规定。让困难群众了解低保申请条件和审批程序，发挥群众和社会的监督作用，督促农村低保工作公开、透明、规范操作，最大限度地保护农村贫困居民的基本权益。另一方面，政府通过总结和宣传各地的好经验、好做法，积极动员社会各种力量参与到社会救助中来，使农村低保在社会的关心和支持下健康有序地发展。

公民参与公共决策可以提高政策的合法性，但一些农民素质偏低、思想观念落后，不能有效地参与到低保的建设与管理中来。因而，对农民进行教育与培训，如在村委会定期开办讲座，向村民介绍与他们利益相关的政策措施等，增强农民的权利意识，让农民参与到低保政策的执行中来，提高政策在村民中的可接受性，保证低保的顺利实施。

（五）设置独立的基层低保工作岗位，实现工作人员专业化

低保工作要获得实质性进展和长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。加强基层低保

工作人员的专业化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，还应对岗位的任职资格、工资待遇、保险福利等加以明确规范。同时，还应加强对低保管理人员的业务培训。培训内容要涉及与低保有关的政策、法规的学习和掌握，还要注重现代化社会工作理念与方法的培养。