朝阳区农民工法律援助现状及对策

第一篇：朝阳区农民工法律援助现状及对策

朝阳区农民工法律援助现状及对策

朝阳区司法局

鲍春明

朝阳区的建筑工地占全市工地面积的50％左右，是本市工地最多、面积最大的区县，已成为一个劳务输入大区，农民工维权问题相对比较突出。据不完全统计，近年来在全区每年承办的法律援助案件中，大概60%左右为农民工维权案件。当然，在具体工作中存在的困难和问题也不少，有待进一步引起重视，加以改进。现笔者试就目前农民工的一些状况进行调查分析后，对农民工维权问题进行探讨。

一、案件类型及需求状况分析

农民工作为社会的弱势群体，在现实生活中合法权益随时面临各种各样的威胁，因此在维权过程中涉及的法律问题呈现多样性的特点。农民工法律援助案件包括刑事、民事、行政等类型，刑事方面主要是农民工犯罪的刑事辩护问题，行政方面主要是就业、工伤等引发的同相关部门的行政诉讼或国家赔偿问题。民事方面涉及内容最多，涵盖了追索劳务报酬、工伤索赔、交通及医疗事故索赔、人身损害赔偿、合同纠纷等问题。

作为输入务工人员相对较多的区，农民工在法律援助方面的需求是旺盛的，其中大多数人生活在社会底层，打不起官司，是潜在的受援对象。需要解决的法律问题，具有多样性的特点，同时，又由于农民工对法律援助不是很了解，找到法律援助中心寻求帮助的并不是很多，而找到了法律援助中心的，受案件范围、条件、程序等方面的限制，真正能够得到援助的少之又少。例如，2005年全区为农民工的维权案件提供法律援助的仅431件。调 查结果显示，近两年全北京市农民工权益受到侵害的案件每年在2000件以上，由此可见，我区在农民工法律援助方面的压力和挑战是不言而喻的。

近年来，随着国家对农民工问题的重视，出台了一系列政策，如适当扩大范围，放宽条件、简化程序等，情况有所好转，但未从根本上解决问题。因此，我区援助机构受理的案件，除部分为刑事、行政案件的外，在民事方面主要限于追索劳动报酬，工伤索赔、人身损害赔偿等方面，范围其实是很窄的。

二、主要工作和采取的措施

近些年来，我区认真贯彻落实《法律援助条例》，从维护农民工合法权益和促进社会稳定的大局出发，在农民工法律援助方面做了大量工作。主要体现在：

（一）不断提高对农民工法律援助工作的认识

近些年来，农民工问题日益成为社会关注的焦点。朝阳区政府区从机构、经费、制度、业务等各方面加强法律援助工作的力度，通过法律手段切实维护农民工的合法权益，同时，加强了《法律援助条例》的宣传，加强了同各相关部门的合作，采取相应措施，切实为农民工排忧解难。

（二）建立健全机构，完善农民工法律维权网络

我区设有法律援助机构，同时在42个街道、地区和5个社团建立了一批工作站点，并逐步向社区、乡镇延伸，形成了以区法律援助中心为主导，以区建委法律援助工作室为依托，各法律援助工作站全力协作、区域律师事务所积极参与地覆盖全区的农民工法律援助工作网络格局。对在咨询接待中掌握的农民工重大侵权事件，立即反馈至区法律援助中心，确保为农民工提供及时的法律援助工作。

（三）积极开展各种专项活动，切实为农民工排忧解难。每年两节期间，朝阳区法律援助中心积极开展“农民工法律援助专项服务月活动”。一是优先受理。中心接待室优先受理农民工咨询、投诉，对符合法律援助条件的涉及农民工权益的案件做到快指派、快办理；二是在区建委设立农民工法律援助工作室。组织20家律师事务所43名律师名律师到建委设立农民工法律咨询站，对发生在本区行政区域内关于订立、解除劳动合同；请求支付劳动报酬、失业、养老社会保险待遇；劳动安全生产、工伤认定、工伤赔偿等涉及劳动关系的法律事项的农民工提供法律咨询、法律意见；对咨询来访者中符合法律援助条件的，提供代书、律师代理诉讼和非诉讼等法律服务；三是建立了严格的值班接待和报告、反馈制度。要求工作人员和律师对在咨询接待中掌握的农民工重大侵权事件，立即反馈至区法律援助中心，确保活动取得成效。积极用法律援助的诉讼和非诉讼手段，切实解决拖欠、克扣农民工工资、工伤以及其他侵犯农民工合法权益的问题，为构建和谐朝阳作出了应有的贡献。

（四）认真承办法律援助案件，努力维护农民工的合法权益。在日常工作中，始终坚持从维护人民群众根本利益的大局出发，采取各种有效措施，扩大范围，放宽条件，简化程序，快速办理农民工法律援助案件。例如，法律援助中心免费发放法律援助爱心卡，为持有该卡的农民工提供方便的法律援助。对行动不便的农民工采取电话预约的办法，提供上门服务。近几年来，朝阳区法律援助中心，充分发扬扶弱救贫、无私奉献的精神，克服各种想象不到的困难，想方设法为农民工排忧解难，涌现出许多可歌可泣的事迹。其中，比较典型的有王根等99名打工者与十八里店某工地追索劳动报酬案，王根等99名名打工者无故被拖 欠工资，追讨无门，后在区法律援助中心的援助下，被告支付拖欠的工资13万余元并全部执行到位；马骏工伤索赔一案，原告马骏在某工地打工，不幸因工致残，得不到及时的治疗，法律援助律师几次顶着酷暑与对方协商，最终对方同意支付各种费用67.8万元；李静工伤致残索赔案，李静从山东来京打工，工作期间被机器截去右上肢前部，就后续治疗费和损害赔偿费多次与厂方协商未果，区中心批派律师多方调查，先后采取协商、调解、仲裁、诉讼等方式寻求问题的解决，最终当事人获赔72万余元。这些典型案件，通过报刊、电台、电视、网络等媒体的宣传，在社会上产生了良好的反响，凸现了法律援助机构在农民工法律维权中的地位，为开展工作创造了良好的社会氛围。同时，扩大了法律援助机构的知名度，使许多农民工在遇到困难时，能够想到通过法律援助来解决问题。

我区自开展法律援助工作以来，特别是近几年来，在农民工法律援助方面，尽管做了大量工作，但也要看到面临的困难和问题也不少。主要是反映出政府行政执法不力和监管不到位，农民工权益保障问题存在以下几个方面：

一是劳动合同难以依法签订。一些用人单位不与劳动者签订劳动合同，有的采取欺诈或者威胁等手段签订合同。用人单位不依法签订合同的目的，往往是为自己日后不履行合同时给劳动者设臵通过仲裁和诉讼解决纠纷的障碍。

二是劳动报酬得不到保障。用人单位以各种名目恶意拖欠和克扣工资现象较为普遍，少数用人单位支付劳动者的工资低于最低工资标准。

三是劳动保险权益被剥夺。不少用人单位不按照法律规定的范围为农民工办理养老保险、失业保险、生育保险、医疗保险、工伤保险等社会保险，非法剥夺了农民工依法享有的劳动保险权益。

四是人身安全得不到保障。一些高风险和高污染企业劳动安全保护措施简陋、陈旧，甚至根本没有劳动安全保护措施。一些用人单位不对农民工进行应有的安全教育和必要的劳动技能培训，导致工伤事故和职业病时有发生，对农民工人身安全构成了严重的威胁。

五是劳动休息权得不到落实。在农民工比较集中的建筑施工企业和来料加工业，往往需要赶工期、赶定单，超时加班、强求加班现象比较严重，且大多不进行调整补休或支付加班工资。

针对上述侵权问题，农民工申请法律援助后，法律援助律师在具体办案过程中，主要遇到以下问题：

一、取证难。一是农民工不知道侵害主体。《民事诉讼法》规定，原告人负举证责任，在权益纠纷发生后，很多农民工特别是外来打工的都是通过所谓的工头介绍，劳动报酬也是通过工头给予结算，有的甚至经过几道程序转包再转包，工人连老板是谁都不知道。这种情况一旦发生纠纷法律关系理不顺，有的就把劳动关系变成了劳务关系，或是变成了工头与工人之间的民事纠纷，此类人员几乎都是外来打工的流动人员，这些人员全国各地都去，没有固定场所，如果发生纠纷可能连人都找不到，合法权益如何能得到维护。二是权利义务不明确。由于不少农民工务工时没有签订《劳动合同》，无法得到法院的支持。还有的农民工在权益受到侵害后，已经 “私了”或者已将矛盾激化，增加了诉讼及执行的难度；还有一些农民工由于自身违反劳动纪律及操作规程、违反交通法规而出现了工伤、交通事故，在要求伤害赔偿时处于不利地位。

二、律师积极性不高。主要是农民工维权成本高，难度大。农民工作为原告，他们不知道侵害者姓名、地址、到法律援助机构申请援助时，法律援助承办律师要花费很大的精力去调查取证，有的案件为农民工追回几千元钱，律师所花的费用要大大超过其诉讼标的。由于办理农民工法律援助案件比办理其他案件所花的精力、物力要多得多，个别律师对农民工的法律援助案件积极性不高。

三、法定诉讼程序繁杂。尽管仲裁机构与各级法院采取了各种措施降低仲裁和诉讼门槛，但对大多数农民工而言，维权时效与诉讼成本仍然较高，使其仍难以承受，农民工即便胜诉，支付的成本与收益之间也严重失衡。由于维权成本高，用人单位拖欠农民工工资、工伤事故拒绝赔偿等侵权事件发生后，通过劳动争议仲裁或民事诉讼的比例很低。一些因工伤、交通事故的案件要经过多个部门的事故认定，伤残鉴定后才能作为审判的依据，而农民工维权往往是火烧眉毛急需用钱。农民工大多经济条件较差，主要依靠打工的工资为生，遇到用人单位克扣、拖欠工资，通过仲裁、诉讼程序解决问题，缓不济急。再加上有些援助案件即便胜诉，执行起来也很困难。因此，部分农民工不愿意通过法律援助解决问题，而是无奈地选择放弃，有些甚至采取非正常方式解决。大量的非诉案件，农民工或无奈放弃，或用非正常方式去谋求解决。

四、索赔难。许多案件的对方当事人为单位，背景复杂，办案阻力大；农民工因贫困交不起诉讼费、仲裁费、鉴定费等费用，案件难以进入诉讼程序；国家相关法律、法规的滞后，使得很多案子找不到相关的法律依据，造成有权无法可依；用工制度不健全，造成调查难、取证难；还有一些法律制度不完善、程序设臵 不合理，诉讼程序繁琐、时限长也是农民打官司难的重要原因。等等。这些问题的存在，使得农民工维权案件立案难、审理难、执行难的现象非常突出。以民工讨薪为例，按所有法律程序进行完毕，共要21个月时间。如果民工遇到工伤纠纷，程序更加烦琐，全部程序走下来要29个月。期间需耗费大量时间、精力、金钱，如果官司打不赢，那是“赔了夫人又折兵”，无异于雪上加霜。

五、执行难。对于农民群众来说，赢了官司赢了理，是莫大的欣慰。但在很多情况下，不少当事人却是“赢了官司输了钱”，“讨回说法空欢喜”，费尽千辛万苦得到的只是一张“法律白条”。对于经济条件较弱、法律知识贫乏、社会关系单一的农民来讲，则是天大的难题。

三、对策和建议

做好农民工法律援助工作，应着力解决以下一些问题：

（一）进一步提高认识

农民工法律援助工作，关系到经济发展和社会稳定，关系到党和政府在人民群众心目中的地位，因此应当进一步抓紧抓好，抓出成效。要克服观望、畏难、推诿等消极思想，增强工作的积极性、主动性。特别是要充分认识到，农民工法律援助既向我们提出了挑战，也为我们带来了良好的机遇，机不可失，时不再来。

（二）完善维权网络，加大资金支持力度

要采取各种行之有效的措施，延伸法律援助的触角，方便农民工就近、快捷地得到援助。比如，同有关部门联合成立专门工作站点，在农民工集中的地方设立联系点等等。同时，要积极争取财政对法律援助工作的支持，或者向社会募集必要的资金，条 7 件具备的可以设立专项资金，从财力上保证法律援助维权工作的顺利开展。

（三）建立健全相关制度，进一步畅通维权绿色通道 农民工法律维权如何与法律援助衔接是个值得研究的问题，否则影响工作的开展。要对农民工法律援助的受案范围、条件、程序等做出明确具体的规定，尽可能保证所有打不起官司的农民工都能获得快捷、高效的法律援助。

（四）加快建立援助机构间的协作机制

农民工案件，涉及到输入地、输出地两个地方。在案件办理过程中，申请人和办案人员两地奔波，疲于奔命的现象非常突出。这不仅大大增加了办案成本，也在一定程序上影响了办案质量。因此，有必要建立和完善援助机构间特别是省际援助机构间的办案协作机制，在案件申请、材料审查、案件办理、调查取证、文书送达、执行、回访等方面提供协助，以降低援助成本，资源共享。

（五）进一步加大宣传工作

要采取各种行之有效的方式，结合典型案例，加大对《劳动法》、《法律援助条例》等法律、法规的宣传，一方面使农民工知道法律援助的范围、条件、程序等规定，提高法律维权意识。另一方面，又使农民工知道就业、用工等方面的基本法律知识，增强自我保护能力。同时，还可以扩大法律援助工作的影响，为工作开展营造良好的氛围。

（六）突出重点，不断提高农民工法律援助工作水平要从管理和办案的各个环节入手，建立相应的制度，努力做好农民工维权工作。一是要加强农民工维权信息统计工作，及时掌握工作动态。二是要加强调查研究工作，及时总结经验和发现 问题，提出进一步做好工作的意见和措施。三是要加强对农民工法律援助问题的理论研究，探讨法律维权的有效途径，加强业务培训，努力提高办案人员的办案水平和能力。四是要建立完善案件讨论、跟踪检查等相关制度，提高办案质量。

（七）加强同有关部门的联系

农民工法律维权问题，是一个庞大的社会系统工程，不是哪个部门能单独完成的。因此，在工作中要加强同有关部门的联系，建立起有效的联动机制。可在有关部门设立工作联系点，条件具备的可建立多部门参加的联合办事机构。平时则要多联系，多协商，相互帮助，相互支持，共同做好农民工法律维权工作。

（八）加大对农村的教育投入，加强对农民工职业技能培训，不断提高农民工的综合素质。

农民工的前身是农民，农民在我国长期二元化的社会中存在着诸多明显的先天不足或者缺陷。其中，最大的不足就是教育投入的不足。教育投入不足，导致农民接受教育的机会远远少于城市居民，最直接的后果是农民的文化程度和技术能力普遍较低。较低素质的农村劳动力在实现由农村向城市转移的过程中自然会遇到这样或者那样的阻力和困难，缺乏就业优势，往往在就业竞争中处于非常不利的地位。只有全面提高农民工的整体素质，才能适应现代社会生产的要求，这也是维护农民工自身权益的实际需要。当然，冰冻三尺，非一日之寒。要解决这一问题，从长远来看，要调整和改善我国教育资源结构，加大对农村教育的投入，国家财政支出要向农村教育倾斜。全面推行义务教育必须从农村开始实行九年义务教育完全免费制，让农村所有适龄儿童有接受九年义务教育的机会，从而提高全体农民的受教育水平。从近期来看，必须大力实施农民工的职业技能培训工程。农民工的 职业技能培训是一项巨大的也是十分紧迫的系统工程，在指导思想上，我们要坚持以就业为导向，就业引导培训。在培训方式内容上，要采用多种方式，坚持以技能培训为主，提高农村劳动力的实际操作能力。在培训经费上，要推行政府出钱购买培训成果的做法，同时综合运用财政扶持政策和激励手段，进一步调动农民工个人、用人单位、教育培训机构的积极性，多渠道、多层次、多形式地开展农民工培训工作。在具体实施过程中，要将农民工技能培训同国家职业资格证书相衔接，提高他们的就业竞争能力和从业水平。同时，还要加强农民工基本权益维护、法律知识、职业道德和文明常识，以提高农民工的自我保护意识和保护能力。

（九）调整城市管理理念与政策设计，倡导城市文明新风，创造平等融洽的社会氛围。

2004年中共中央1号文件明确指出，“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”。这一论断不仅承认了农民工的工人阶级属性，而且确定了农民工在工人阶级中的重要地位，同时也从根本上彻底消除了农民工融入城市社会的各种障碍。然而，要真正确立农民工的产业工人地位，特别是要让农民工并入城市市民社会生活中，确实需要一个渐进的过程。从政府实施行政管理的角度来看，政府需要转变城市管理理念，再也不能将农民工这一规模越来越大、影响越来越强的社会群体当作一种边缘群体来对待，他们已经不是城市的过客，而是新型产业工人，是城市居民的新成员，是充满活力不断成长的新市民。对农村劳动力向城市的转移，以及农民工的管理，应该按照市场经济的规律进行调控，政府要做的工作就是引导和服务。对于过去制订的一切不合理的歧视性政策，必须在清除的前提下，努力减少 直至消灭其影响。同时认真调整政策设计，并积极创造条件，加强农民工与城市居民的沟通与融合。一方面要引导市民正确对待农民工在城市经济社会生活中的角色变化，以及对原有利益的影响，倡导宽容的城市文明新风。另一方面，要引导农民工对所在城市的认同和归属，培养他们的公民意识和平等意识，树立城市文明所需要的现代思维和价值观念，提高适应现代社会要求的道德修养和内在素质，练就良好的文明的生活方式和生活习惯，自信、自立、自尊、自爱，奋发进取，自强不息。要让广大农民工参与城市化、现代化进程，同时给予他们与城市居民同等的政治权利、国民待遇和公共社会服务，从而焕发其主人翁的精神和创业热情。只有这样，农民工与城市居民才能相互理解，相互沟通，相互包容，和睦相处，农民工才能真正融入城市社会之中，一个平等、自由、美丽的和谐社会也才能得以构建和实现。应采取以下法律措施：

1、制订《劳动合同法》立法。由于农民工有其特殊性,用工单位和农民工一般不签劳动合同，是导致频频发生拖欠农民工工资无法受到法律的保护的原因。我国现有法律、法规对不签订书面劳动合同的法律责任，未作明确有效的规定。因此，劳动监察部门在实际执法工作中由于没有劳动合同依据，查处难度较大。为规范用工行为，严格劳动合同管理，全国人大常委会应制定《劳动合同法》，明确规定用工单位与农民工必须依法签订书面劳动合同，并具体规定劳动合同的签订应具备劳动报酬及支付标准、支付形 式、支付时间、违反劳动合同的责任等相关条款。

2、修订《建筑法》的法律条文。解决建筑业拖欠农民工工资顽症需要涉及修订《建筑法》。重点增加和修改以下条款：（1）制定“建设单位开工前向劳动保障行政部门交纳工资保障金”条 款。规定在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价一定比例缴纳农民工工资保障金，由建设行政主管部门负责管理，劳动保障行政部门监督使用。建设单位无法按时足额支付农民工工资，建设行政主管部门有权从工资保障金中划支，用于垫付拖欠的农民工工资。对于拒绝缴纳保障金的建设单位，主管部门不批准其开工建设；已开工的项目，有权责令其暂停施工。制定在房地产开发项目中施行工资支付保障金条款，是解决企业拖欠工资问题的有效法律保障。（2）规定“开发商与承包商承担连带担保责任”条款。制订以发包人工程担保制度重点的担保条款，要求开发商与承包商共同提供履约担保函，双方在拖欠民工工资范围内共同承担连带责任。（3）制定“工程建设项目立项和审批联动”条款。凡存在拖欠行为的单位在申请办理立项、规划、施工许可等手续时，欠款单位必须先结清欠款后，审批部门才给予办理相关手续。对已完成开发建设项目有拖欠工程款的,不批准其新开发建设项目。并在资质年检中予以降级,情节严重的注销资质证书。（4）加大和细化法律责任处罚力度。现行的法律法规对拖欠工程款的行为缺乏处罚条款，难以有效制约拖欠行为。为加大对用人单位拖欠农民工工资的经济处罚力度，加重用人单位因拖欠工资应承担的法律责任，应在《建筑法》中法律责任部分增加对拖欠农民工工资行为的最高可处30万元的罚款的规定。

3、制定《工资支付条例》。按照国家的有关法律规定，工资至少每月支付一次，实行周、日、小时工资制的可按周、日、小时支付。根据这一规定，为“周薪制”的推行奠定了法律基础。制定《工资支付条例》可以规定对农民民工工资改“月薪制”采取“周薪制”。并且，还应规定用人单位出现无故拖欠劳动者的 工资，侵犯劳动者合法权益的情形时，给予严重惩罚性法律责任。制定《工资支付条例》是解决拖欠农民工工资的有效法律措施。

4、《刑法》将恶意拖欠工资确定为犯罪行为。对拖欠民工工资部分人认为是一个经济现象，是属于民事法律调整的范畴。但由于恶意欠薪现象屡屡发生，为打击恶意欠薪，可以采用刑法手段，对企业恶意欠薪的问题作犯罪处理。在《刑法》中增加一条“恶意欠债罪”，规定企业恶意拖欠劳动者工资，数额巨大、后果严重或者有其他严重情形的，对重大、恶性欠薪企业主管人员和其他直接责任人员追究刑事责任，严惩包括拖欠农民工工资在内的相关拖欠行为。如果认为目前制定新的罪名没有必要，可以考虑将《刑法》中原有的侵占罪进行合理的修改，在修改侵占罪时也可以考虑并处罚金。通过《刑法》将恶意拖欠行为明确规定为犯罪行为，这对打击遏制恶意欠薪现象起到很好的作用。

5、加大地方性法规的立法力度。我国《立法法》第六十三条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”因此，符合规定的各地人民代表大会及其常务委员会可以根据本地区情况制定地方性法律法规。制定建立企业欠薪报告或欠薪预警制度的具体办法，将企业支付农民工工资情况作为评价企业劳动保障诚信等级的主要依据之一，配合建设行政主管部门建立建筑施工企业和从业人员失信惩戒机制，对少数严重或恶意拖欠农民工工资的建筑施工企业，采取了清出当地建筑市场的措施。制定相关的配套法律、法规，使工商行政管理部门在工商登记、企业年检等方面对用人单位拖欠工资的行为进行有效的制约，对长期拖欠工资 的用人单位，可以暂缓企业年检直至吊销其营业执照。在施工企业和房地产开发企业资质年检时，将是否拖欠农民工工资作为年检条件之一。

（十）建立保障农民工权益的一种长效机制。执法部门应依法开展劳动用工和拖欠农民工工资执法专项大检查，在执法中还应建立和完善农民工工资支付、监控、保障等制度，及时纠正和查处在拖欠农民工工资违法违纪问题，确保有关工资支付法规政策得到全面贯彻执行。建委依法采取将取消恶意欠薪并造成恶劣影响的建筑企业经营资质、逐出建筑市场等保障措施。各行政执法部门对欠薪者的处罚应不只是经济上的，还应包括企业信用、行业准入等一系列的降级限制措施，因此，充分利用法律手段加强执法，是依法维护农民工合法权益的重要保障措施。

（十一）农民权益保护的司法救助机制

人民法院在受理拖欠农民工工资的案件受理时，对经济确有困难的当事人诉讼费应作出减、缓、免的决定；受理案件后尽量缩短审理时间，多适用简易程序，依法快立案、快审判、快执行；对符合条件可以采取先予执行等措施；在判决时，应当将农民工诉讼的误工费，请律师费，旅差费，证人出庭费用等直接损失列入赔偿范围。判决生效后对一些故意拖欠不履行判决给付义务的，执行中应按银行同期贷款利率的二倍标准支付迟延履行金。

总而言之，依法彻底治理拖欠农民工工资，需要把立法、执法和法律援助机制有机地结合起来，从源头上预防和制止拖欠农民工工资，才能真正堵住拖欠农民工工资的漏洞，农民工最基本的权益将得到更好地维护，对促进社会和谐和经济健康发展，具有非常重大的现实意义。

第二篇：浅论农村法律援助的现状及对策

开放教育试点法学专科毕业论文

浅论农村法律援助的现状与对策

姓 名 梁永前

学 号 ***12 指导教师 张 震 日 期 2015年5月8日

浅论农村法律援助的现状与对策

内容摘要：法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，同时也是中国实践依法治国方略，全面建设小康社会的重要举措。我国是一个农业人口大国，建设中国特色社会主义法治，抓好农村法治是关键。搞好农村法治，抓好农村的法律援助工作是重要途径。由于封建传统思想在农民心中根深蒂固，加上政治、经济、文化等因素，我国农村的法律援助工作举步维艰。而切实加强和改进农村的法律援助工作，对于建设社会主义新农村有重要的现实意义。随着社会的不断发展，城镇化建设的不断推进，当前农村正处于一个社会变革和经济转型的关键时期。许多不可避免的矛盾逐渐显现出来。这促使农村中法治供给与法治需求的矛盾日益加剧。本文以此为背景从公平正义、和谐社会、依法治国等角度浅论法律援助在农村中的现状并提出法律援助可行性的意见与对策。本文从以下几个方面对农村法律的现状与对策进行分析和研究：一法律援助的概念；二我国农村法律援助的现状；三针对农村法律援助相关问题的对策。

关键词：农村法律援助 现状 问题 对策

一、法律援助的概念

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助的律师，为经济困难或特殊案件的人无偿提供法律服务的一项法律保障制度。特殊案件是指依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条的规定，刑事案件的被告人是盲、聋、哑或者未成年人没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，应当获得法律援助。

二、我国农村法律援助的现状

1.“无法可依”，即缺乏系统、统一的法律规制。

我国关于法律援助的法律规定主要分布于《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》及《法律援助条例》中。由此可见，我国关于法律援助的法律规定虽然不少，但是规定较为分散，仍然缺乏系统性，如对其性质、职能、设置等各项内容、工作制度规定不详细等。这在一定程度上导致法律援助难以在现实中充分实行。此外，由于《法律援助条例》第五条与第十条分别规定：“直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构”与“省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定”，因此，各地区对法律援助的规定有较大的“自主决定性”。从全国范围来说，法律援助的规定既缺乏系统性，又缺乏统一性，从而造成了各地区法律援助司法实践具有明显的差异性，并且容易形成“异地异援助待遇”的尴尬局面，不利于法制与实践的统一。

2.法律援助资源匮乏，导致供需矛盾紧张。

资源配备是法律援助事业顺利开展的重要保障，主要包括法律援助人员、法律援助经费等。在人员配备方面，由于我国城乡发展不平衡，导致我国大部分法律人才集中于东部发达地区的中心城市，而广大中西部地区的法律人才则相对较少。农村的法律人才那就更加匮乏了。在经费配置方面，政府财政拨款是法律援助费用的主要来源，但是法律援助经费的投入远小于其发展的需要，甚至在一定程度上影响到了法律援助工作的正常运行。

当前农村正处于一个社会变革与经济转型的关键时期，一些长年累月积聚下来的矛盾不可避免地呈现出来，农村对法律援助的需求越来越大。然而，由于当前农村法律援助的资源匮乏，法律援助人才与资金的紧缺，这无疑加大了法律援助的供需矛盾。

3.法律援助的覆盖面还不够大，即受案范围与受援助对象过于局限。根据《法律援助条例》有关规定，我国法律援助主要采用两个标准：经济困难或者残疾人等特殊对象、特殊案情的情况。《法律援助条例》第二章的规定从受案范围与受援助对象都对法律援助进行了一定程度上的限制，如：依法请求国家赔偿的，请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的，经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助等。这直接排除了很多在法律上需要帮助的弱势群体，即部分经济并不富裕但非贫困的农民等群体。在一定程度上使很多需要帮助的人们排除在法律援助受援范围之外，使他们得不到应有的帮助，继而违背了法律援助弱势群体的初衷。

4.农村的法制状况及历史传统的影响所带来的问题

我国是一个农业大国，虽然经过不断的城镇化建设，农业人口仍占有很大的比例。由于社会历史条件的制约，农民的文化素质较低，法律意识淡薄，同时由于农村宗族意识较强，个人之间的纷争往往很容易演变为家族的纷争。此外，再加上目前在农村的法制宣传与教育的力度也远远不够，农民对法律的认同感与信赖感不强，因此直接导致其不能很好地利用法律来维护自己的权利而更倾向于使用“人脉”、“上访”等非正常解决矛盾的方式，甚至在有些矛盾得不到很好地解决的情况下，有的人会走向极端而违法犯罪。这一定程度上影响了我国农村的和谐发展，极大地阻碍了我国的法制建设。

5.法律援助机制与机构有待完善。

由于全国各级法律援助机构存在缺乏统一的运作制度、管理机制等问题。同时，法律援助不同级别、不同地区的机关之间、法律援助与其他司法相关部门之间缺乏统一的协调机制。这些问题严重影响与制约着法律援助工作的开展与发展，此外，当前我国的法律援助机构基本上是四级组织框架，即分别在国家司法部、省或自治区、地市(含副省级)地方、具备条件的旗县或区级地方各设立一级法律援助中心。但是这些法律援助机构的最低一级也设立在旗县或区级地方而并没有真正深入农村，加上农村的法律援助的宣传也远远不够，致使农村广大人民对法律援助的知晓率不高、认同感不强，因而给农民获得法律援助带来诸多不便，使法律援助在农村收效甚微。

三、针对农村法律援助相关问题的对策

1.完善相关立法。

目前，没有统一可行的立法是阻碍法律援助在农村发展的重要因素。因此，要想使法律援助工作能在农村顺利开展，促进农村的法治建设就必须制定法律援助的专门法，对法律援助的性质、职能、机构设置、管理体制、各部门协调机制等相关方面从立法上予以明确，使法律援勘在各个环节上都具有可操作性，做到“有法可依”。必要时，还可以把公民获得法律援助的权利写入宪法。此外，在全国施行统一的《法律援助法》的情况下，还可以赋予地方一定的灵活性，即地方根据本地实际情况制定相应的实施细则，使法律援助达到全方位、网状式的法律保障。

2.建立多元化的资金与人事保障机制。

资金保障方面，由于法律援助是国家行为或者政府行为，因而我们仍然需要坚持国家投入为主，并且根据现实需要不断加大国家对法律援助的投入力度，各级政府应当把法律援助的投入资金作为财政预算中的专项资金，以保证国家财政对法律援助的强有力支持。此外，还应当采取各项鼓励措施，积极动员社会各种力量参与到建设法律援助事业中去，增设多种法律援助捐助渠道，如鼓励捐款与动员有关法律从业者作为志愿者等。随着社会的不断进步，人们的法律素养不断提高，法律意识也不断增强，在条件允许的情况下，还可以把法律援助纳入到公民社会保障制度中去，结合社会保障其他方面制度，使公民获得从人身安全、财产安全到法律安全的全方位保障。

人事保障方面，在国家及社会加大资金投入的情况下也要积极吸引优秀法律人才到法律援助工作中来，并加强对农村基层法律服务人员的培训，提升法律援助工作者的法律素质与工作能力。同时也应当鼓励律师参加到法律援助工作中去，让他们积极履行有关法律规定的法律援助的义务，发挥其主力军的作用。此外，还应当充分利用高校法学专业学生这一重要的后备力量，鼓励高校成立法律援助服务中心并积极开展法律援助服务活动。

3..加大法律援助的覆盖面。

农村仍属于中国法治的薄弱环节，农民仍是这个社会的弱势群体，要不断提高农民的权利意识，提升其法律素养，促进农村的法治建设。从法律援助的受案范围上看，由于农村的经济与法制状况与城市有很大的差异，因而在农村中发生的纠纷种类也有其特殊性。随着我国城市化的不断推进，城市的面积不断扩大，越来越多的农村土地被征用，因此农村的土地因征地而发生的纠纷越来越多。此外，随着社会的发展，农民法律意识的不断增强，村委会选举不公、村务不公开、子女赡养、家庭暴力、离婚以及人身损害赔偿等引发法律纠纷事件也日益增多。因此法律援助受案范围的限制性规定应当被取消。这样才能与时俱进，符合社会的发展。

4.加强各部门的联动机制并设立“司法所”来完善法律援助制度。法律援助是一项系统而又复杂的工程。它并不是某一机构能凭借一己之力能够单独完成的。因而要加强法律援助不同级别、不同地区机关之间、法律援助与其他相关部门之间协调与合作，完善各部门、各单位的衔接机制，从而积极有效地保障公民的合法权益，提高办案效率、降低办案成本，使人民真正从中获得好处。

在法律援助的机构设置上，我国采取的是中央、省、市、县四级设立方式，然而由于这些机构与远在农村的农民有一定的距离并且导致农民对这些机构并没有清楚的认识，致使很多农民虽然有维权意识，但仍然不知向何处申诉或如何申诉。因此我们应当在已有法律援助机制的基础上，在乡镇建立司法所，派遣专门人员负责乡村的法律援助工作，使法律援助深入农村，把法律援助带到农村的每个角落。

参考文献：

[1]耿瑞珍.农村法律援助面临的困境及改进建议——以河南省为例.河南商业高等专科学校学报，2010.6.[2]龙爱华.浅谈农村法律援助.中共伊犁州委党校学报，2005.4.[3]叶显伟.论农村法律援助的实践问题.中南财经政法大学研究生学报，2006.3.

第三篇：加强农民工法律援助工作现状与对策

加强农民工法律援助工作现状与对策

近几年来，农村法律援助工作在各级党委政府的大力支持和法律援助机关的共同努力下，从维护改革发展稳定的大局出发，积极探索新形势下法律援助工作新的模式，不断加大针对农民工法律援助工作力度，努力适应农民工法律援助需要，为构建和XX发挥了不可或缺的作用，但农村农民工的法律现状仍不容乐观。农民工法律知识淡薄仍是制约农民工依法维权的“瓶劲”。

一、农村农民工的法律援助工作现状

就湖北省XX县而言，农民工生活和工作较为分散且流动性大等特点，法律援助机构根据各自区域特点，虽然着力从健全农民工维权网络入手，采取多种形式构建农民工专项法律援助通道，也形成了以法律援助中心为主导，专项维权通道为补充，内外相结合农民工维权工作网络。但是加强全县法律援助机构自身建设，提高农民工法律援助工作和接待能力还须进一步加强。二是流动人口管理不是很规范，如外来民工聚集地较为分散，从而给当地法律援助机关就近就地开展维权工作也带来了很多不便。各乡镇虽然相继开设外来务工人员法律援助工作站。但是真正开展法律援助工作也是力不从心。三是在建筑、制造、加工企业较为集中地区和外来务工农民较多的企业农民工大部分都不懂法律知识，他们根本不知道用法律的手段来保护自己的合法权益。四是农民工受伤后在劳动仲裁和工伤认定部门认定工伤并不是一凡风顺，有劳动争议的农民工办理劳动争议申诉，仍是一件难事。更不用说协助民工解决工伤问题了。五是法律援助经费严重不足，遇到法援案件援助对象虽然受益，但办案人经费无着落。等等以上问题应引起各级各部门的高度重视。也是制约法律援助工作在该县顺利开展的主要因素。

二、应完善工作措施扎实提高农民工法律援助工作对策

农民工维权是法律援助工作中比较难做的工作之一，针对农民工法律援助工作面临的困难和问题，应着力从建立健全农民工法律援助工作长效机制入手，认真总结和研究农民工维权主要根结，通过探索和创新工作机制，完善工作措施来解决农民工维权工作遇到的困难。制定和加强农民工维权工作措施，确保农民工维权工作取得实效。

一是要降低法律援助门槛，不断放宽农民工受援条件。要认真落实《对困难群体实行法律援助实施细则》，将经济困难条件放宽到低保线以下，并将索要工伤待遇和解除劳动关系请求支付经济补偿金等列入了援助范围。加强法律援助与社会救助体系衔接，再次放宽农民工的受援条件，对涉及追讨工资和工伤赔偿等申请，免于经济状况的审查，优先快速办理，让更多的农民工体会到法律援助的温暖。

二是要增加人员投入，保证援助需求及时得到满足。针对农民工追讨拖欠工资时间集中、民工集中、工地分散等问题，在每年清欠工作集中的时间段，要加强律师值班力量并向其他清欠部门派驻律师参与接待，保证求援民工随时给予援助，在一些重点地区，还应设有周六接待制度，方便民工咨询和投诉。对可能发生的紧急情况和群体性事件，还应设有应急机制，必要时启动民工维权律师团，及时调处和解决重大事项和群体性事件。

三是要坚持以人为本，灵活处理农民工突出的困难。对于因长期工资被拖欠或突发事故使生活陷入困境的外地民工，采取先行办理制度，打破地域和管辖限制，以首问负责形式让律师直接介入实施法律援助，帮扶和解救民工出危难后，再补办相应的法律援助手续。

四是要完善工作制度，解决实际工作中遇到的问题。针对建筑领域转分包工的现象和民工头申请法律援助多等特点还应建立起以“协议受理民工口头申请制度”为代表的农民工法律援助“五项制度”，有效解决了建筑行业大量存在的农民工与“包工头”因不规范用工所产生的连环拖欠问题。

五是要延伸服务到执行，突出法律援助实际作用。为了不让农民工拿到的都是冷冰冰一纸判决书，及时解决他们的实际困难。对外来务工农民因长期拖欠工资或因突发事故身体造成严重残疾致使家庭经济陷入困境的法律援助案件，要推行农民工案件协助执行制度，在案件办结后，承办律师协助受援农民工申请执行，通过积极协调执行机构，帮助查找被执行人及财产，保证案件得到及时有效执行。

六是加大调解办案力度，提高农民工案件办理成效。通过加强对基层法律援助工作站的业务指导，发挥基层调解组织职能，解决与审判机关在案件调解工作上衔接，鼓励运用非诉讼途径解决农民工诉讼难和胜诉难问题，满足民工们希望尽快出成效的愿望。

七是要加强舆论宣传，全面提高农民工法律援助的社会知晓率。为加强法律援助的宣传，提高法律援助的社会知晓率，要联合法制宣传部门，在推进法律“六进”活动中，重点加强了对法律进农村、进社区、进工厂等一系列大型法制宣传活动，要整合社会法律资源，依托社会力量，通过组织社会律师、法律工作者以及法律援助志愿者开展法律援助“进工厂、进工地、进工棚“的“三进活动”，宣传法律援助，开展法律援助服务，同时也提高了他们依法维权的能力，扩大了法律援助在农民工中知晓率。

三、新形势下农村和农民工法律援助工作的意见、建议

（一）、进一步加强基层司法行政工作人员的培训力度，使其吃透法律援助的各项政策。在有条件的情况下要组织一批基层司法行政工作人员进行必的培训，让他们更好的服务于基层法律援助工作，也使基层法律援助工作站真正发挥其作用。

（二）、加大法律援助经费的保障，要把法律援助经费全部列入财政预算，并发放到基层司法所，确保基层司法所有促够的法律援助办公经费，同时还应对基层法律援助机构配备交通工具，使其更好的服务弱势群体。

（三）、继续加大法制宣传力度，提高广大农民的法律知晓率,让广大农民群众积极学法、懂法、用法、并能用法律武器来保护自己的合法权益。

第四篇：农民工法律援助实施方案（推荐）

路南区司法局

农民工法律援助实施方案

为了切实维护农民工合法权益，努力实现社会公平正义，进一步强化社会主义和谐劳动关系，特别是针对春节前农民工讨薪、工伤赔付等劳动争议问题，路南区司法局充分发挥法律援助的职能作用，最大限度地为农民工提供法律援助服务。特制定如下方案：

一、指导思想

以科学发展观为统领，深入推进三项重点工作，以关注民生、保障民生、改善民生为目标，坚持“公平正义”的社会主义法治理念，保障农民工平等地享有司法保护权，进一步密切党和政府与人民群众的血肉联系，积极引导广大农民工理性维权、合法维权、科学维权，学会运用法律援助方式维护自身合法权益，在全社会形成理解、关心、尊重和保护农民工合法权益的良好氛围。

二、组织机构

路南区司法局专门成立了农民工法律援助领导小组。局党组书记、局长陈秀山同志任组长；党组副书记、副局长刘亚东同志任副组长；其他成员有王燕东、赵斌、张祥琦、郭静、吴东。工作机构设在区法律援助中心，由法律援助中心组织开展对农民工的法律援助工作。

三、工作要求

（一）开展法制宣传，营造良好氛围。深入宣传维护农民工劳动保障权益等有关政策法规，集中宣传农民工法律援助的工作成效与成功经验，宣传报道在农民工维权工作中涌现出的典型事件和感人事迹。

（二）开展咨询活动，解决实际问题。设立法律援助咨询点，组织律师、基层法律服务工作者现场解答农民工提出的法律咨询，教会他们如何依法维护自身合法权益，确保全区社会稳定。

（三）确保“148”法律服务热线畅通，引导农民工合理合法表达诉求。安排专人值班，确保法律服务热线畅通。接待热线要有登记，有处理结果，对通过专线反映问题的农民工，要耐心做好咨询解答，积极引导其通过合法方式解决问题，遇有群体性、突发性事件要逐级及时上报。

（四）建立“绿色通道”，实行“三优服务”。建立农民工法律援助“绿色通道”，降低门槛，凡申请支付报酬和工伤赔偿的，要切实做到优先受理、优先指派、优先办理，简化程序，快接、快办、快结。

（五）坚持调解优先，减少农民工诉累。充分发挥调解优势，采取受理—调解（和解）—援助的方式，减少农民工诉讼成本和诉累，控制减少“民转刑”案件。

第五篇：论农民工子女教育现状及解决对策

论XXXXXXXXXXXXXXXXXXX策

学 生：XXXXX 指导老师：XXXXXX(湖南农业大学信息科学技术学院，长沙 410128)

【摘 要】：随着我国经济的发展和工业化、城市化的进程，大批农村劳动力流向城市和东部经济发展较快的沿海地区，成为城市里的“农民工”。许多年龄处于义务教育阶段的农民工子女，也随其父母进入城市沿海和地区。城市中广大农民工子女如何接受义务教育，逐渐成为当前社会关注的一个热点问题。本文在分析城市农民工子女教育现状的基础上对城市农民工子女教育问题出现的原因进行了分析，并针对这些问题提出了相关对策。

【关键词】： 农民工子女； 教育问题 ； 对策；

一、前言

农民工子女教育问题不仅仅是一个单纯的教育问题，确切地说，它是一个在社会系统内部出现的问题。这一问题的产生与社会政治、经济生活密切相关，是社会政治、经济活动作用于教育领域的结果。20世纪90年代初期，随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转轨，城市劳务市场逐步开放，户籍管理制度出现松动，农村富余劳动力开始快速向城市迁移，进而导致进入城市生活的农民工子女数量日趋增多。由于我国户籍管理制度和教育制度的双重限制，农民工子女受教育权在城市中无法得到有效保障，由此产生了一系列社会问题。新世纪以来，随着以人为本执政理念的提出和践行，政府对农民工这一社会弱势群体日益关心，农民工子女教育问题越来越受到政府的高度重视。在各级政府和社会各界的关怀努力下，农民工子女教育问题取得了一系列重要进展。比如，保障农民工子女平等享有义务教育的法律体系已经基本建立，保障农民工子女平等享有义务教育的工作机制已经基本建立，保障农民工子女平等享有义务教育的经费保障体制已经基本建立，农民工子女在流入地平等享有义务。

二、农民工子女教育现状

2.1 进城务工就业农民工子女急剧增加的态势不适应

进城务工就业农民义务教育阶段随迁子女数量的扩张使省（市）教育工作遇到困难，教育资金上遇到压力，教育资源短时间难以适应，一些接收进城务工就业农民工子女较多的公办学校出现大班额现象，影响了义务教育质量。同时，由于进城务工就业农民义务教育阶段随迁子女规模的不确定性，也给教育发展规划带来很大困难。

2.2 一些民工子女学校办学条件较差，教育教学质量较低

社会力量举办的民工子女学校在办学校条件和教育教学质量上与公办学校有较大差距，不少学校房屋破旧、设备简陋，存在明显的安全隐患。有些教学人员不具备教师资格，因是临时聘用，责任心差，教育教学质量得不到保障。

三、农民工子女教育现状产生的原因

3.1 户籍制度

城乡分割的户籍制度曾以“农业”和“非农业”户口的形式把中国公民分成身份不同的 两大类别，蜂拥入城的农民工居住在城市，户籍却仍是在农村。义务教育法规定义务教育应 由户籍所在地负责。农民工子女在流动的同时，教育资金并没有随之流转，从而致使处于流 入地的农民工子女享受不了流出地政府的教育财政补贴，也没有资格享受流入地政府的优待。《流动儿童少年就学暂行办法》第十一条规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小 学，可依国家有关规定按学期收取借读费”，显示国家政策赋予流入地学校收取农民工子女 的借读费和赞助费的权利来弥补教育经费的不足。因此在流入地城市就学的农民工子女，必 须比城市孩子多支付高昂的借读费和赞助费。农民工子女上学难问题从一定程度上来说是现 行户籍制度与人口流动需求不相适应的结果。

我国义务教育阶段实行的“分级办学、分级管理”的教育体制过度分权。《义务教育法 》第八条规定：义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理；第十二条规定 ：实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。这个教育法则明确了流入地政府对流动人口学龄儿童的入学并没有法律上的责任，作 为城市边缘人口，农民工子女无法享受流出地政府带给他们的教育补助。因此，义务教育 的过度分权是造成农民工子女上学难的主要原因。

在我国基本普及九年义务教育，尤其在城乡实现免费教育以后，农民工子女教育逐渐成为中国最大的教育问题。

南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光17日在接受CBN记者采访时表示，“在 2

农民工子女教育的问题上，存在着政府失灵和市场失灵的问题。”他解释说，义务教育阶段全面实现免费教育，这对于进城读书的农民工孩子来说，意味着他们还得回乡，还得变成留守儿童。

据徐永光介绍，过去，很多公立学校是通过收借读费、赞助费等途径，接收农民工子女入学的。实行免费教育之后，一些原来接收农民工子女学校要收费就要被查，要么干脆关门，要么抬高门槛。国家对于农民工子女教育、流动儿童教育，提出了“以流入地政府为主，以公立学校为主”的“两为主”方针，但实际情况并不如人意。据我国最早关注流动儿童的学者、北京市社会科学院研究员韩嘉玲介绍，城乡分割、区域封闭的户籍制度严重制约流动儿童受教育的权利，地方负责的义务教育财政体制制约流动儿童享受平等教育机会。“公立学校也不可能敞开大门，一定是有门槛的，而且如果一个城市公立学校的门开得很大也会出问题，就会出现‘洼地效应’。”徐永光说，有人提出设立“教育券”的办法，由流出地政府给教育券。

但徐永光认为，这不是很现实。“贫困地区的教育是什么样子，很多人还是了解的，有的一个班是100个人上课，因为教师不够，为什么教师不够？因为省了教师就省了经费。农村教育经费非常有限，再让县政府给流出去的孩子拿钱非常难，即便拿的话，给一二百块钱到北京有什么用？”

“这就需要第三条道路。”据徐永光介绍，这“第三条道路”已经在温州进行了尝试。

3.2 农民工经济收入低

在我国加工制造业、建筑业、采掘业、运输业以及环卫、家政、餐饮等服务业中，农民 工占到从业人员的半数以上，人数超过一亿。作为产业工人的重要组成部分，他们为经济社 会 作出了重要的贡献，理应得到公平、公正待遇，但农民工却经常遭遇工资偏低或拖欠的不公 正待遇，收入普遍微薄。他们大部分居住在城市郊区，生活在城市贫困线以下，城市学校尤 其 是公办学校昂贵的求学成本，使他们感到心有余而力不足，再加上额外的赞助费和借读费，他们只能“望学兴叹”，这是导致他们子女上学难的直接动因。

3.3 农民工家庭的流动性大，社会交往面窄

农民工居住空间狭窄，条件较差，孩子没有安静的学习空间；农民工子女尽管生活在广 阔的城市空间，他们实际却只拥有狭隘的生活空间，这与乡村社会中频繁的互动行为形成鲜 明对比；经常随同父母一起流动使适龄儿童的正常学习缺乏系统性和稳定性，甚至造成了阶段性辍学，影响教育的连续性和完整性，在客观层面上拉大了与 3

其他儿童的教育差距，进一 步加剧了农民工子女的教育弱势地位。

四、农民工子女教育存在的问题

4.1 义务教育的管理体制问题

目前，农村义务教育管理体制改革中，有两个问题尤为突出，一是乡镇中心学校履行职责能力不足；二是乡镇政府教育管理出现“真空”。

4.1.1 乡镇中心学校成了“双肩挑”机构，但履行职责能力明显不足

“以县为主”的管理体制使乡镇政府不再设立教育行政管理机构，改设一个由县级教育行政部门垂直管理的教育机构——乡镇中心学校，由该校校长负责所在乡镇的教育教学业务管理。2002年国务院办公厅下发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》指出：“乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至两名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导”。随着农村经济社会全面进步，当前乡镇政府存在着相当数量的教育行政工作，根据《通知》精神，这些行政工作应由乡镇政府教育助理具体操办，可是在乡镇教育管理实践中，这些任务大多由中心学校承担，中心学校校长事实上既是全乡镇的教育行政管理者，也是教育教学业务管理责任人。因为工作量大，乡镇中心学校就变成了名副其实的集行政管理与业务指导于一身的“双肩挑”机构。与原来的乡镇教办相比，乡镇中心学校的职责范围更广，担子更重。可是，按新体制规定中心学校履行职责的能力却远不如原来隶属于乡镇政府的乡镇教办，因为它既没有人事权、财经权、资源调配权，也没有行政机构强制执行力和相关制度的保障，其履行职责能力明显不足。

4.1.2 镇政府教育负担减轻，但农村教育管理“真空”随之出现

实行“以县为主”的管理体制，将教育管理重心上移之后，乡镇政府的教育经费负担和对教育管理的责任大大减轻，这对经济基础薄弱、管理能力相对有限的乡镇政府来说无疑是一件大好事。但新体制对乡镇政府教育责任的界定走向了另一个极端，由以乡镇为主的“硬任务”急转为没有硬指标的“软任务”，诸如维护校园周边秩序，帮助改善学校办学条件等等，乡镇政府在基层教育管理体系中的地位被严重边缘化。同时，伴随“以县为主”管理体制的实施和税费改革的深入，乡镇政府教育工作的职责范围大幅度缩小，教育管理工作分量相对减轻，乡镇政府明显存在教育工作方面“松口气”的倾向。尽管在建校用地划拨、适龄儿童入学等方面乡镇政府仍负有相应的责任，但由于责任的刚性要求不强，其热情与主动性明显减弱。尽管根据省级人民政府的决定，县级政府对各乡镇政府教育职责也进行了规定，但是由于缺少刚性评估和常 4

规检查，这些要求只是停留在文件上，并不能真正对乡镇领导产生触动。

总之，在“以县为主”的农村义务教育管理体制下，乡镇政府的教育责任大大缩减，积极性明显降低。有的乡镇存在着上与县教育行政部门、下与中心学校推诿责任或相互扯皮的现象，甚至不再把中心学校、农村教育工作纳入乡镇政府重点工作的范畴；有的乡镇片面地认为现在是“以县为主”了，乡镇政府不必再去管教育，结果乡镇教育管理出现了“真空”，乡镇政府的教育责任由过去“为主”变为现在的“敲边鼓”，由过去的“刚性”变为现在的“柔性”，由过去的清晰变为现在的模糊。这不仅弱化了乡镇政府对教育管理的责任，也使中心学校很难与乡镇政府确立清晰的责任关系和工作关系。因此，当前农村义务教育管理体制改革存在的两个突出问题实际上是“一个矛盾的两个方面”，就是如何明确、细化乡镇政府义务教育管理职责。

乡镇政府是国家的一级政权机构，义务教育政府办，乡镇政府是有法律责任的。《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》中明确指出，乡镇等地方各级人民政府对农村义务教育承担相应责任，“乡（镇）人民政府负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。经济条件较好的乡（镇）要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展”，“继续发挥村民自治组织在实施农村义务教育中的作用”。由此可见，进一步加强乡镇政府教育发展的意识和管理程度，落实相关责任，会直接促进县级政府的教育工作水平不断提高。

“以县为主”的农村义务教育管理体制改革是在伴随着农村税费改革应运而生的，而当年的改革是围绕确保基层机构组织正常运转、确保农村义务教育必要投入这个主题，而采取了一系列配套改革措施。主要是“一调整、四改革”，即：调整乡镇区划和村级规模、开展乡镇机构改革、乡镇领导体制改革、农村义务教育管理体制改革、地方财政体制改革。所以，上述两个突出问题一定要放在进一步深化农村综合改革中统筹解决。

作为当前全国的共性问题，农村义务教育管理体制改革的两个突出问题同样在铜陵县也一定程度存在。2008年，铜陵县出台了《关于进一步深化农村综合改革实施意见》，《实施意见》指出：巩固农村义务教育管理体制改革成果。完善事权、财权、人权相统一的“以县为主”教育管理体制改革，进一步明确、细化县、乡、村三级义务教育管理职责，在教育管理体制和运行机制上实现新突破。大力推进中小学人事制

度改革，全面推行教职工聘用（任）制度，建立教师工作绩效的奖惩机制。建立对乡镇政府及其主要负责人教育工作的督导考核制度。这为解决当前农村义务教育管理体制改革的两个突出问题提供了政策保障。2009年，是铜陵县进一步深化农村综合改革关键的一年，县教育行政部门要在总结过去改革试点经验的基础上，积极要求乡镇政府按规定权限或协助县政府部门管理本乡镇内的教育工作，结合本地实际，进一步解放思想，创新教育管理体制和运行机制，不断推进城乡教育均衡发展，为铜陵县率先实现城乡一体化做出应有的贡献。

4.2 农民工子女不良的生存环境问题

随着改革开放和社会主义市场经济的发展，大批的农民工进入城市，形成了一轮又一轮的“民工潮”，随之而来的农民工子女这一特殊群体，他们或出生在城市，或被父母带到城市，或成为农村留守儿童，他们的生存、生活、学习等环境相对较差，有的就读于学习环境较差的民办学校，有的为了能在公办学校就学而尽其所有缴纳高昂的借读费，有的远离父母留守农村在乡镇学校就学，甚至还有大量的农民工子女辍学成为童工，农民工子女较差的生活环境不公平的受教育机会，对他们的成长是非常不利的，可能从小就埋下仇恨社会乃至反对社会的苗子，长大后若是遇到一些不顺心之事或一些挫折，如遇到工作、生活、婚姻等一些问题，他们就会仇恨社会和反对社会，成为产生社会不稳定因素。因此，农民工子女的受教育问题应该也必须引起我们的重视。

近年来，各地政府在解决农民工子女入学问题上做了大量的工作，取得了显著进展。但也必须看到，仍有一些适龄儿童、少年无法在城市就近接受义务教育，大部分学校还在对农民工子女收缴高昂的“借读费”、“赞助费”、“捐资助学费”、“共建费”等。随着城市化进程的加快，数量庞大的外来人员子女的涌入，也给城市孩子的学习环境多多少少带来了一些影响，这将成为我国九年义务教育实施过程中的难点问题和困扰社会的一大难题。4.2.1 农民工子女失学现象严重

相当一部分农民工子女被迫或主动放弃了受教育的机会，农民工子女辍学现象依然非常严重。很多农民工家庭基本上生活在城市贫困县以下，扣除每月房租、水电、医疗保障、衣食花费等生活必须花费，所剩无几，凭这么低的收入在城市中生活已经捉襟见肘，更何况还要支付孩子的学习费用（学费、教材费、辅导费、择校费等）。有 6

相当一部分农民工认为读书没用，他们认为时下工人纷纷下岗，大学毕业找不到工作，他们的孩子即使读了书，今后未必会在城市找到好的工作，与其花费钱财，还不如早点让孩子学会做生意，多赚些钱，为结婚做好准备。农民工的这种想法则加剧了其子女辍学的态势。

根据第五次人口普查结果显示，在全国适龄流动儿童中，“未上过学”者所占比例为4%,上过学又辍学者比例为0.8%两者相加，全国适龄流动儿童中未按要求接受义务教育的比例为4.8%，高于全国儿童的比例（3.3%）。据此推算，全国大约有42万适龄孩童没有按照法律的要求接受教育，此外，流动儿童在学比例（0.1%）和识字率（95.58%）也低于全国儿童的平均水平（分别为0.6%和97.2%）。

五、解决农民工子女教育问题的对策

5.1 加强户籍.义务教育体制改革

建立与市场经济发展相吻合的户籍制度，逐步削弱户籍制的身份定位功能，解除教育体制与户籍制度挂钩的传统模式。

允许在城市有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员，根据本人意愿办理城镇户口，尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状，逐步实行统一居民身份的一元户 籍制度，打破户籍制度壁垒，在政策上保障农民工与城市市民在国民待遇上的一致性，降低农民工子女在城市入学的门槛，创造有利于农民工在劳动力市场获得较多的向“上”流动的 机会。同时配套改革与户籍制度直接相关的制度，淡化包括劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等政策规定中对户口的特殊要求，逐步剥离在“城市户口”这一身份标签上附着 的一系列不合理的社会福利，实现农业人口和非农业人口的主体平等。

人民网3月3日电：今天下午，全国人大代表，上海华日服装有限公司工会主席、团支部书记朱雪芹做客强国论坛，与网友进行在线交流。朱雪芹说，希望国家能够尽快出台相关政策来解决农民工子女的教育问题，让更多的农民工子女都能够享受到公平、公正的教育。

5.2 明确政府责任、完善农民供子女教育管理体制

调整现有义务教育格局，合理配置国有公共教育资源，完善社会捐赠机制，多渠道筹措教育经费。农村义务教育管理体制要由“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理、以县为主”调整 到“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”、“中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的 7

扶持力度”的体制上来，全方位地把农民工子女教育从体制外纳入到体制内。解决的渠道应该以公办学校为主，民办教育为辅，调整现有教育资源的分布，实现现有资源利用的最大化。建立健全捐赠机制，完善捐赠立法，鼓励社会资本进入教育领域，让有爱心的先富者，将一部分财富通过慈善事业投入教育，多渠道筹措教育资金。农民工使企业获得利润，政府增加了税收，因此，还可以通过适当的方式，让用工企业分担农民工子女的部分教育费用，并安排一部分城市教育附加费 用于农民工子女教育。

5.3 合理利用社会资源、扩宽农民工子女受教育的途径

加大公办学校投资力度。适当放宽条件，保证农民工子女入学的广度，农民工子女上学以流入地全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学，要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制。全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多接受进城务工就业农民子女就学。要针对这部分学生的实际，完善教学管理办法。在评优奖励，入队入团，课外活动等方面，学校要做到进城务工就业农民子女与城市学生一视同仁。

加快农民工子弟学校的建设。农民工子弟学校是一个过渡时期的产物，在一定时期内有它存在的必然性。根据当前情况应当明确农民工子弟学校审批标准，给予其合法身份和一定的优惠措施，同时因势利导，加强对农民工子弟学校的监督管理，鼓励有条件的公办学校与其联手办学。从而打破民办学校与公办学校间的壁垒，为早日实现城市教育一体化奠定基础。

六、结论

总之，农民工子女的教育问题已经成为一个复杂的社会问题，处理和解决好这一问题，不仅关系到农民工子女的健康发展，也关系到教育公平和社会公平问题，关系到中国社会的稳定和未来的发展，各级政府必须群策群力，深化改革，真正解决这一社会性难题。

参考文献

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致谢词

时光流逝，四年的大学生涯接近尾声，所学知识大体汇聚在这篇论文里，然而对于论文的完成，我想在这里谢谢我的指导老师——拜战胜讲师，如果没有您的悉心指导这篇论文也不会这么顺利的完成。

感谢xxsx老师，您的孜孜不倦的教导和无微不至的关怀同样给了我莫大的支持;，感谢各位任课老师，你们丰厚的知识积累和敬业精神，给予了我很多的收获。同时也要感谢我的同学们，和他们相处的四年，让我明白团体的力量友情的可贵，从而更好地规划自己的学业。

感谢我的家人—父母、妹妹。没有你们，就没有我的今天！我一直感恩，感恩于我可以拥有这么一个温馨的家庭，你们的支持与鼓励，永远是支撑我的最大动力。我爱你们，爱我们的家。

一个人的成长绝对不是孤立的事，没有别人的支持与帮助绝对不可能办到。我感谢可以有这样一个空间，让所有给我有所帮助和关心的人说声谢谢!我会继续努力，好好学习，好好生活！

附件1.2

湖南农业大学成人高等教育本科生毕业论文（设计）

诚 信 声 明

本人郑重声明：所呈交的本科毕业论文（设计）是本人在指导老师的指导下，进行研究工作所取得的成果，成果不存在知识产权争议。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体在文中均作了明确的说明并表示了谢意。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

毕业论文（设计）作者签名：谢 德 富 2011年4月23日