第一篇：政府绩效管理的南通模式
政府绩效管理的“南通模式”
几年前，一个普通市民在江苏南通办理房产证，还需要30个工作日的等待。今天，这一过程最短为2小时，几乎是“立等可取”。
这是一件让南通人津津乐道的事。津津乐道的背后，还有一个让人无限感慨的故事。故事的主人公叫陈西，时任南通市房管局局长。
那一年，南通市委、市政府在《南通日报》用14个版面，登载了全市93个部门制订的1087项“最佳办事”指标，接受全体市民的监督。当地称之为一场“机关效率革命”。
一天，陈西了解到江苏省内房产证批复的最快速度是3天，南通市房管局随即把这一时间压缩为2天。此后的某天，陈西从网上看到哈尔滨市房管局的办理时速只需1天，他们再次挖掘潜力，把审批时速定为2小时。
走进南通，你会发现，类似的故事在南通市各个党政部门俯拾即是。故事的背后，一套较为科学、完整的政府绩效管理体系正在迸发出澎湃的动力：短短几年，机关公务员队伍焕发出了不竭的活力，这个城市的经济社会全面实现了跨越式发展。
南通，正在找回它曾经拥有的光荣和梦想！
一座曾经辉煌又被边缘化的城市
注视中国版图，你会发现，坐落在长江经济带与沿海经济带T型交汇点上的城市只有两个：上海和南通。
“如果把长江比作一条巨龙，上海和南通就是这条巨龙的右眼和左眼。”一位欧洲投资者曾如此评价南通的区位优势。
然而，上个世纪末，这条巨龙的左眼却一直闭着。
1994年，时任国务院副总理的朱镕基来到南通考察。考察时，朱镕基痛心地对陪同考察的江苏省委书记、南通人陈焕友说：“你要把你的家乡从垃圾堆里解放出来！”这句严厉的批评，让南通人刻骨铭心。
其时，曾与“苏锡常”并称江苏“四小虎”的南通，因经济发展停滞已被淘汰出苏南板块。作为中国首批对外开放的14个沿海港口城市之一的南通，已经远远跌出了人们对它的期望。这时的南通人外出时，当被问到“是什么地方人”时，他们多不愿意提及自己的家乡，只回答说“是上海边上的”。神情中闪过一丝自卑。
江苏“四小虎”时代的辉煌没有了。南通成了一座日渐落后的边缘之城，一些主要经济指标，甚至落后于苏中、苏北的其他城市。
一个颇负争议的政府管理新政
2001年2月，47岁的南通市委副书记罗一民当选为南通市市长。不久，在南通市委的支持下，罗一民点起了上任后的第一把“火”：建立一套以目标责任制管理为主的考评机制，推动机关作风建设。
对于这把“火”，许多人表示出了不理解：“新市长是不是不务正业？按理说，新市长上任后，应该首先抓经济工作的啊。”
在市长办公会议上，争议声更是一片。
“这又不是工厂计件，机关工作是没办法量化考核的。”
“机关的事不能评。不评还好，大家相安无事。一评等于把本来平静的一池水搅浑了，将来不好收拾，是要捅马蜂窝的。”有副市长婉转地提醒。
然而，此时的罗一民已经摸清南通经济萎靡的症结：机关效能低下，政务环境不良。他认为根本的解决之道就在于，建立一套奖惩分明，最大限度地调动机关内每个公务员积极性和创造性的考核机制，以此提高机关效能，改善政务环境。“我们不能就经济抓经济，也不能就作风抓作风，而要通过抓作风来优化环境，促进经济发展。”罗一民表示。
此时的改革者显露出了他人未及的战略眼光和魄力：“目标责任制考核是一件很难的事。但搞总比不搞好！”
改革的征途注定充满荆棘。
参与这项考评工作的部门负责人之一，南通市市级机关工委书记姬焕玲，至今仍对新政实施伊始时的那段日子记忆犹新。
管理新政推行后的第一年，评估结果刚一公布，她办公桌上的电话铃声便没停止过。打来电话的人中，很多是部门一把手。有的是资格较老的领导，有的还是市委常委。
“我们这一年工作做得挺好的，怎么比别的部门差0.3分，拿第三名？他们凭什么拿第一名？”
“同样是辛辛苦苦地工作，为什么我们的年终奖金比别的部门少？”
“你们的分是怎么打的？是不是偏心了？”
„„
一声声的质问，让辛苦工作了一年的姬焕玲感到十分苦恼和委屈。有一次，她甚至在罗一民面前潸然落泪。
这一声声质问，反映出一些同志对“不均”结果一时的难以接受，也让考评一线的人开始思索：怎么让考评结果更有公信力？
一套旨在体现公信的考评体系
“考评工作一旦失去‘准’，就失去了公信力和生命力。”政府绩效管理主要负责部门之一，南通市人事局局长李水林说，“所谓‘准’就是要准确、客观、公正。”
但要做到这一点并不容易。
政府各部门的工作职责不同，规模不同，在社会发展等全局工作中的位置也不同，与社会公众的联系程度也不一样，怎么能做到一把尺子衡量绩效？
在考评中倾听民意，有利于引导政府部门树立对群众负责的工作导向。但民意是评价的唯一标准吗？
对那些职能相对虚化的部门来说，如何在绩效考核中客观地体现他们的工作业绩？
所有这些难题，都需要改革者一一破解。
考评小组陷入深深的思考中。几经摸索，他们终于建立起了一套党政各部门比较认可的绩效评估指标体系和考评方法。
根据职能相近的原则，南通市将93个部门大致分为党政综合服务、政府经济管理、行政执法、垂直管理等四大类，分别组织专门的考评，对应的考评结果也分别从各类别中按比例产生。
93个部门有三个相同的衡量尺度：部门工作指标完成的难易程度，工作争先创优的层次高低，工作实绩对全市经济和全局工作的贡献大小。
考评则从日常考核、年终考核和综合评议三个纬度入手，采取职能指标、共性指标和综合评议“三位一体”的模式。
职能指标主要涵盖各部门的业务工作，由重点指标、常规指标和动态指标构成，权重占70％。共性指标主要考核机关作风建设，由执行指标、回应指标、公信指标、影响指标构成，权重占30％。
日常考核、年终考核和综合评议三者分别占整个百分考核的15％、55％和30％。其中，综合评议由市领导评鉴和社会评议构成，分别占10%和20%。
另外，专门设立“争先进位奖”和“优质服务奖”，鼓励职能相对虚化的部门也积极创新工作。“我们这么做的目的是使考核结果实现三个一致：与实际贡献一致，与领导评议一致，与社会公平一致。”市委副秘书长、办公室主任黄巍东如是介绍。
一个争先创优的动力机制
仔细考察南通市93个党政部门三个衡量尺度，你会发现，其中，“争先创优”是关键词。
“争先创优，就是在评判部门工作时，不仅看目标是否完成，更看其业绩在国内、省内所处的位次。”市委办公室副主任刘锋如是说。
2003年，南通市提出创全省最佳办事环境。市委、市政府强调，在制定政府绩效评估各项指标时，一定要体现高点定位和争先创优的要求。目标实施的难易程度也被纳入了考核。这就意味着，各部门工作目标的高低不是由部门随心所欲确定的。
“就好比跳水运动员的动作难度系数会影响最后得分一样，目标的争先创优程度也将直接影响最后评估结果的得分档次。”南通市政府副秘书长、办公室主任顾诺之介绍说，“举个例子，部门的职能工作目标若定位不高，重点不突出，虽完成年度目标，但完成实绩没有体现争先创优、开拓创新、跨越发展要求的，该指标下该部门只能被评为B档。”
鲜明的争先创优导向，不仅解决了部门制定目标时的避重就轻，更让机关公务员不得不冲破“思想上的长江天堑”，不断地以创新的理念破解难题，以创优的追求引跑各项事业。
“兄弟城市承诺时间的下限就是我的上限。”市行政审批服务中心主任李振冲说。统计显示，在此理念下，目前，该中心承办的各审批事项的审批时限均有了大幅压缩，压缩时间总计达到412个工作日。90%以上的事项达到了现场即办。如今，南通成了江苏省行政审批时限最短，办结速度最快的城市。
领先的何止这一项。2003年以来，南通市级机关部门每年都有近百个单项工作在国内领先，数百个单项工作在省内领先。
机关效能的提升，优化了经济发展环境，也提高了普通百姓对政府工作的满意程度。
一个层层传递的责任链条
今天的南通像一池活水，富有动感。从上到下，记者都能感受到这个城市跳动的生命力。那么，是什么成就了这一切？
“南通市一共有93个部、委、办、局和条管单位，下辖的3个区和6个县市，都建立了一把手负责制。”黄巍东说，“正是这样一个自上而下的组织领导体系，南通市的政府绩效管理实现了整体联动。”
据介绍，南通的政府绩效管理是一级考核一级，一级对一级负责。内设机构、直属机构、分支机构、派出机构和基层站（所）由部门实施二级考核。是否实施层级责任制，是否开展考核工作也是被考核项目之一。
“我们将考核目标细化分解，定责到岗，定岗到人，岗责结合，实现工作任务和工作压力的层层传递，形成一级对一级负责的层级责任链条。”南通市地税局局长陈茂锋形象地向记者解释。随着层级责任链条，压力也层层传递到南通市每个机关公务员。
在严格的考评下，这种压力很快就变成了主动工作的强大动力。
一系列动真碰硬的奖惩手段
现实中，政府绩效管理经常遇到的一个困扰是，评估结果没有被真正使用。这不仅使得准确的评估结果变得毫无意义，也使政府绩效评估最终流于形式。
因此，动真碰硬地使用评估结果是政府绩效管理取得实效的关键。
“我们的考评结果要与经济奖惩、评先评优、干部使用等直接挂钩。”黄巍东介绍。
在奖金挂钩方面，根据规定，被评为最佳办事单位的，机关全体人员增发奖金基数的60%；被评为先进单位的，增发奖金基数的45%；被评为良好单位的，增发放奖金基数的30%；被评为达标单位的，按奖金基数发放；被评为诫勉单位的，扣发奖金基数的20%。单位内部还设立日常绩效考核奖，由各单位在严格考评的基础上按季发放。
“以基数为一万算，奖金能出现四五千到一万的差距。在南通，这是一个不少的数额。”黄巍东说。
“事实上，钱只是一方面，关键是面子。”南通市公安局办公室副主任张健告诉记者。每年，南通都会将这些考评结果向上级主管部门报告，向组织人事部门通报，最后，还要向全社会公布。
此外，考评结果还要和每个部门年终的先进名额，以及部门一把手能否评优直接挂钩。被定为诫勉单位的，其领导班子要接受诫勉谈话。连续两年被诫勉谈话的，领导班子成员将受到相应处分。
多位接受采访的公务员表示：“如果所在部门在年终考核中被评为倒数，自己走出去时，总感觉脸上无光，压力很大；若是评上先进了，又想着明年怎样能保住先进，否则，还是丢面子，压力也很大。”
“既然压力这么大，对你们来说，取消绩效管理这套做法是不是一种期盼？”
“不，决不！”面对记者的提问，南通市公安局副局长吴勉信睁大了眼睛，断然否定。“如果真的取消了这套做法，我们自己也要搞的。因为事实证明，从调动工作积极性的角度看，再也没有比这一套更有效的管理办法了！”
一套严格的监督检查体系
年终评一评，走走过场，做做样子就行了。这是一些地方政府绩效评估的真实反映。然而，在南通，记者看到的是另一幕。
南通市注重把对机关部门的年度考评与日常工作的跟踪评价有机结合，不断加大日常监督力度。他们实行月度报告、季度抽查、半年小结与年终考核相结合的监督检查制度，将明查暗访、跟踪问效、专项督查和过错追究、限时整改相结合，建立了一套严密的监督检查机制。其中，日常监督主要由市监察局进行。主要通过经常性明察暗访、接受投诉电话等措施，以查促戒。
“我们的监督机制就像一把刀，这把刀时刻悬在各部门头上。”市监察局副局长施学雷告诉记者。监察局掌握着日常考核中15分的倒扣权，货真价实的倒扣让各部门平时丝毫不敢懈怠。
在这套严密的监督体系中，享受公共服务的社会公众也发挥了作用。南通市聘请了企业负责人和基层群众为义务监察员，请他们对政府部门的工作进行明察暗访。义务监察员名单并不公开。当他们到政府某部门办事的时候，会将办事全过程记录下来。哪里存在关、卡、压，甚至有徇私舞弊行为，都将被马上反馈。
一项关于南通市政府绩效评估的调查显示，85.42％的人认为这套监督检查机制有效。
严密的监督检查机制下，各部门不得不将注意力由偏重“评时”转向注重平时。他们往往会自己建立一套相应的日常考核体系强化监督。
在南通市国土资源局，该局信息中心主任陈出新向记者演示了其自主研发的信息化管理系统是如何有效实现日常考核的。
运用这套系统，国土资源局的所有来文、各承办部室工作的进展情况都在系统上得到真实反映。一旦某一承办事项出现超时或差错，系统会自动亮起警示“红灯”。从项目责任人到分管领导乃至全市、县、乡国土资源系统的工作人员都能看到。
“不想干都不行的，红灯会跳出来告诉你，告诉所有人。”南通市国土资源局局长董菊卉说。
崛起苏中 政府绩效管理的“南通模式”催生了经济社会发展的“南通现象”。
过去，曾被批评为“垃圾堆”的城市，如今濠河绕城，绿荫遍布，满眼亭台楼榭。人在城中走，犹在画中游。过去，出门不言家乡哪，如今却欲比苏宁沪，神采多飞扬。
南通市公安局是南通市拥有公务员人数最多的部门，在1995年之前的社会评议中排位倒数第二。2001年，政府绩效考评引入南通市公安部门。很快，这套管理模式产生了强有力的推进作用，以至最后形成了特有的“南通公安现象”——全国大多数公安机关在政府考评排名位居后列，而南通市公安局却连续七年处于全市最佳行列；南通的刑事发案率为江苏省最低；公众安全感测评满意度连续5年保持江苏省最高。“平安南通”享誉全国，南通的治安也成为该市招商引资的金字招牌。
2003年，南通市实现了GDP超千亿，财政收入超百亿的历史性突破。2007年，南通跻身全国GDP超两千亿元城市行列，利用外资跃居江苏第二，进入全国十强。南通相继荣膺全国创建文明城市先进市、国家环保模范城市、国家卫生城市以及国家园林城市、国家历史文化名城等称号。在中国城市竞争力研究会2006年举办的“中国十佳和谐发展城市”评比中，南通荣登三甲。
在旁人眼里，这一切，犹如变戏法。
于是，媒体、学界人士、取经的地方代表团纷至沓来。
但南通的党政干部都知道它的秘诀何在：
“政府绩效管理营造了团结一心、争先创优、跨越赶超的氛围，使南通的公务员牢固树立了执政为民的理念，也使南通人民增强了爱我南通的自信心和自豪感。这种机制比任何工作方法都重要，已经成为推动南通又好又快发展的内在动力。靠这个‘指挥棒’的引领，南通必将快步走向全面小康，实现全面腾飞！”
黄巍东的这段话代表了南通人的心声！
专家解析“南通模式”
点评人：
陈锡安 江苏省行政管理科学研究所所长
严格地说，南通市实施的是“综合绩效考评”。南通市绩效考评的对象不仅仅是“政府”，而是所有机关，包括市级党委部门、政府部门、人民团体、条管部门等。对机关也不完全是“评估”，而是采取了既有全面的“考”，又有立体的“评”的方式，是一种行政手段的创新。
地方主要领导重视是“南通模式”成功的前提。这项工作开展伊始，南通市市委、市政府就把它作为一项关乎全局的工作来抓。精心研究部署，周密组织实施，从而形成了党政主要领导亲自抓，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实，各方面齐抓共管的工作格局。
解放思想、争先创优是“南通模式”的精神动力。南通市绩效考评中的争先创优导向，充分体现了标杆管理的管理理念。职能目标的确定，根据社会经济发展目标，横向上要在苏中、全省领先，纵向上要增幅明显，符合跨越发展的要求。
“三位一体”是“南通模式”的精髓。从日常考核、年终考核和综合评议三个维度入手，实行职能目标管理、机关作风建设和综合评议相结合的“三位一体”的考核模式。不仅做到了年初有目标、结果有奖惩，而且实现了过程评估与结果评估相结合、内部评估和外部评估相结合。
体系严密，推进有力，是“南通模式”的生命力所在。南通市通过健全组织领导体系、工作推进体系、日常管理体系、监督检察体系，从组织领导、指标体系构建、组织实施、方法应用、督促检察和评估结果应用等方面都形成了完整的工作机制和制度保障，保证了评估系统的良性运转。
南通市一些部门已开始运用结构优化型指标来反映工作业绩。比如，用“全市污水处理率”指标取代“建多少污水厂”，用“人均城市公路占有率”取代“建多少路、多少桥”。这更能准确体现政府的执行力与服务质量，引导政府关注“我做得怎样，群众是否满意”，而不是“我做了什么”。
“南通模式”还存在一些需要优化的地方。
首先，在倡导争先创优过程中，如何为“创新”成绩、“领先”水平找到比较准确并可衡量的标准，并确保标准数据可信、可对照，目前还有待于进一步完善。
其次，社会评议主体代表性不够充分。南通市采用设立统一的评议人数据库，并通过抽样选取评议人，对所有机关进行评议。对具体党政部门而言，很难保证考评对象与评议人的对应性。
第二篇：论政府绩效审计模式
论政府绩效审计模式
在审计实务和审计理论研究中，审计模式的研究一直占有很重要的地位。经过数十年的探索，在财务审计领域，人们对这一问题的研究已经取得丰富的研究成果，并形成了较为成熟的理论和方法体系；但是在绩效审计领域，人们对这一问题的研究仍然比较稀少。最高审计机关国际组织(INTOSAI)在其《绩效审计操作指南》(2004)中，提出了两种主要的绩效审计模式：结果为导向模式和问题为导向模式。加拿大审计署则在《绩效审计手册》(2004)中，提出直接审计结果与审计控制系统两种主要绩效审计模式。本文在上述成果的基础上，对绩效审计各主要模式的基本特点、要素以及面临的主要挑战等进行进一步研究，然后对结果导向审计模式的主要内容与方法进行重点探讨。
一、开展绩效审计的一种战略方法
为高效率地实现预定的绩效审计目标，审计人员通常需要在规划和实施审计时，确定适当的绩效审计模式。所谓绩效审计模式，乃是开展绩效审计的一种战略方法，是进行绩效审计的总思路或总策略，它不仅规定了绩效审计的切入点，而且规定了绩效审计的主要方向、重点和大的审计范围。这一审计的战略方法或思维，贯穿绩效审计的过程始终，不仅决定着绩效审计的具体方法和运用，而且决定着绩效审计最终的结论与建议。因此，在绩效审计中，选择确定正确的绩效审计模式，便成为有效开展绩效审计的一个核心问题。
审计模式总是为完成一定的审计目标而设计的，所以绩效审计的模式主要决定于绩效审计目标。与财务审计不同，绩效审计是一种由于不同需要、出于不同目的而产生的非常规审计，其审计目标不是固定的，它常常随着审计环境、审计主体、审计客体等条件的变化而变化，因而具有一定的多样性和复杂性。“绩效审计目标变化范围很广，包括了对项目效果性、经济性和效率性，内部控制，合规性的评价和前瞻性分析等”（美国GAO，2007）。由于绩效审计目标的多样性，在实际审计中，也有多种绩效审计模式。根据绩效审计目标的不同，绩效审计模式可划分为以下五种主要模式：结果为导向的审计模式、控制系统和程序为导向的审计模式、问题分析为导向的审计模式、责任为导向的审计模式，以及“成本—效益”分析为导向的审计模式。五种绩效审计模式，其审计的重点、内容范围、方法各有不同，分别体现了绩效审计的不同战略方法。二、五种主要的绩效审计模式
（一）结果为导向的绩效审计模式。
这一审计模式主要对被审计项目的结果，包括间接效果和非预期效果，进行分析、检查和评价。其主要关注的问题是：“被审计项目的效益如何（或取得了什么结果）？有关的要求和目标有没有达到？如果没有达到，其主要的原因是什么？”
在这一审计模式下，审计师主要检查被审计项目的业绩或结果，并将所发现的情况与既定的审计标准（目标、规则或其他审计标准）进行比较。如果发现结果不能令人满意，审计人员就会针对管理过程或者控制系统实施一定程度的检查，以确定产生问题的原因（查明是否是管理不善或者是决策失误所致）。为此，选择和确定合适的绩效审计标准，便成为结果为导向审计模式的一个至关重要的环节。由于政府职能和政策目标的多元性、独特性和多层次性，在绩效审计中，选择确定合适的绩效审计标准，成为这一模式应用的主要难点。
（二）控制系统或程序为导向的审计模式。
以控制系统或程序为导向的审计模式主要对被审计单位的控制系统或管理程序（内部控制）进行分析、检查和测试。控制系统包括为实现组织的使命与目标而制定的计划、政策、方法和程序等。通常只有控制系统或管理程序的高风险部分才需要深入地检查。审计人员根据对实现关键结果的重要性来选择一些控制环节或管理程序进行审计。如果确定了主要的缺陷，审计人员将采取进一步的措施确定问题的原因和对预期结果的影响或潜在影响。
由于政府部门控制系统和管理程序的复杂性，该模式的分析成本往往很高，另外，确定控制系统或管理程序缺陷对预期结果的影响，也是该模式经常面临的一个难点。
（三）问题分析为导向的绩效审计模式。
问题为导向的绩效审计模式主要关注问题的确认和分析，一般不需要预定的绩效审计标准。在这一审计模式下，缺点和问题是审计的起始点，而不是审计的结束。它一般关心以下问题：“所述问题是否真的存在？如果存在，如何理解这些问题？问题的原因是什么？”
该审计模式的主要任务是核对问题的存在性，并从不同角度分析其原因。它与结果为导向模式的最大区别是：问题为导向的模式以独立分析为特点，而结果为导向的模式则主要以其对既定规范和标准是否得到遵守的公正评价为特点（也涉及分析因素）。这一模式强调对问题要作出透彻分析，因而需要审计人员必须具备很高的专业素质和水平。
（四）责任为导向的绩效审计模式。
责任为导向的审计模式将职责的履行作为绩效审计的中心内容，主要判断不同层次的负责人员在多大程度上实现了相关目标和要求，其重点是要发现是谁犯了错误和没有尽到应有的责任。这一模式一般不需要检查和分析项目运行的间接效果及非预期效果，因为这些结果超出了工作人员的职责之外。因此，相对于结果为导向的审计模式，这一模式在审计中更为容易实施。我国当前开展的经济责任审计，即属于这一模式的一个类型。
由于政府管理机构及职责的复杂性，这一模式的审计目的（发现是谁犯了错误和没有尽到应有的责任）常常难以实现，从而限制了其作用的发挥。
（五）“成本—效益”分析为导向的审计模式。
“成本—效益”分析为导向的审计模式主要对被审计单位、项目或活动的成本和效益进行分析和比较。这里，“成本”指做一件事实际承担的各种代价，“效益”指实际取得的各种成果。该模式有两个基本的特点：第一，对任何单位、项目或活动进行评价，均从成本和效益两个方面入手，既分析其正面效应（利益或价值），又分析其负面效应（代价）。这样，可以避免由于片面性造成的对项目的评价失误。第二，在判断一个事项是有利（效益）还是无利（成本），是重要还是不重要（即确定各部分的权重）时，明确地站在人民或公众的立场上。这突出地体现了绩效审计代表人民利益的根本性质。
这一模式主要适用于易于以货币量化计算“成本”与“收益”的项目。因此，其应用范围存在较大的局限性。
三、结果为导向模式：绩效审计的主导模式
在上述五种绩效审计模式中，结果为导向模式是各国绩效审计中应用最广泛的一种模式。20世纪80年代以来，在“新公共管理运动”的影响下，结果为导向模式逐渐成为各国绩效审计的一个主导模式。其发展的原因可从以下两个方面得到解释：
（一）公共受托责任的要求。
与其他政府审计一样，政府绩效审计的产生和发展也导源于公共受托责任关系。不同的是，政府绩效审计起源于这样一种责任关系：即政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源有限的情况下，对公共资源的所有者——社会公众，负有不断提高公共资源使用效率和效果的责任（贝洪俊，2005）。①
根据这一理论，政府绩效审计实际是代表社会公众在监督政府对公共资源或财政资金的管理和使用。作为公共资源的所有者，社会公众或立法机构（公众的代表）最为关心的一般是公共资源的使用结果而不是管理和使用过程。因此，绩效审计工作的设计应该以“结果”为导向，以向社会公众、立法机构等提供他们所关心的“公共资源使用结果”及“政府经营业绩”方面的信息。这就要求审计人员在绩效审计中，不管审计的范围是项目还是业务活动、决策或控制，都应该从社会公众、立法机构（公众的代表）的需要出发，坚持以“结果”为中心，重点对公共资源的管理或运营结果进行分析、检查和评价。
（二）审计资源的现实约束。
开展绩效审计需要一定的人力、财力做保障，然而审计机关的资源是有限的，因此进行绩效审计时，必须充分考虑审计机关有限的审计资源。政府绩效审计是一种对政府管理的审计。相对于财务审计，由于政府职能多种多样，管理活动更为复杂，因此，绩效审计需要耗费的审计资源数量更多，质量要求也更高。就人力资源而言，绩效审计不仅需要更多数量的审计人员，而且对审计人员的素质和技能提出了更高的要求。它不仅要求审计人员要具备法律、财务、会计、工程、环境保护、管理学、项目评估等多学科的专业知识和技能，而且要求其能够深刻地理解政府审计工作，在评价政府业绩时作出深刻而中肯的判断。而这种复合创新型的人才对所有审计机关来说，几乎都是非常短缺的。其他的审计资源如资金、时间和专业技术等，在绩效审计中也是经常短缺和不足，因而它们都构成了对绩效审计的现实约束。
为此，在有限的审计资源条件下，如何有效地开展绩效审计以满足社会的需要，是一个需要认真研究的问题。具体到这里，就是要在上述几个审计模式中进行选择，以确定最优的政府绩效审计模式。这里的“最优”含义是，在预期成果既定条件下，审计的成本最低或者审计的风险最小。
如前所述，系统和程序为导向模式、问题为导向模式、责任为导向模式的审计成本均较高。“成本—效益”分析为导向的模式，虽然看起来比较简单，但它要求审计人员必须弄清项目所有的可预见成本和收益，而这一点常常是不容易的。即使这些成本和收益都可以预见，而且都能够测量（同时所有人都认同什么是“效益”和“成本”），那么计算成本和收益之间的比例和平衡仍然是很困难的。换言之，“成本—效益”分析为导向模式的审计成本也是很高的。而结果为导向的审计模式，其审计证据一般都是已经发生的事实证据，这些证据相对容易获取，因而审计风险相对不大；另外，由于事后审计不需要对复杂的政府管理过程和程序进行全面审计，对审计人员的素质和技能也没有很高的要求，因而其审计成本也相对不高。所以，在上述五个审计模式中，结果为导向模式是绩效审计可选择的最优审计模式。
所以，结果为导向模式是政府绩效审计的主导模式，绩效审计主要是对管理或运营的结果的审计。这表明绩效审计不同于日常管理工作，其任务不是对管理活动的筹划、预测、决策、控制与分析，而主要是对这些工作的结果进行分析、复查和评价，并通过这种分析和检查，指明“管理工作”前进的方向。
四、结果为导向模式下绩效审计的主要内容
在结果为导向模式下，绩效审计主要对被审计单位管理或运营的结果进行分析、检查和评价，换言之，该模式下政府绩效审计的主要内容是政府（公共）部门管理或运营的结果。由于政府的管理过程实际上就是政府政策的制定和执行过程，因此，结果导向模式下政府绩效审计的主要内容又可以认为是：“政府政策的实施效果”，也即“政策效果”(Effect)。
政策效果不同于“政策产出”(Output)，②它是政府活动（公共政策实施）给社会带来和造成的一系列实际影响(Impact)，包括直接影响（效果）和间接影响（效果）、正面影响（效果）和负面影响（效果）、短期影响（效果）和长远影响（效果）等许多内容。为了便于分析，根据其重要性的不同，我们将上述政策效果区分为三个层面：首先是直接效果和间接效果；其次是正面效果和负面效果；最后是近期效果和长期效果。它们之间的相互关系如图1所示。
图1 政策效果分层归类图
1.直接效果。政策的直接效果，即政策实施对主体所要解决的政策问题（政策的目标对象）及相关人员（政策的目标群体）所产生的实际作用。评估一项政策的直接效果，首先必须明确政策直接作用的目标和范围，明确政策对象是什么问题，政策目标群体是哪些人或哪些组织，它希望的作用有哪些。然后，在确定的范围内分析政策的实际效果，看看所确立的政策目标是否实现，实现的程度如何。如果政策目标得到实现，意味着政策实施取得了理想的效果，即正面效果；然后，还要继续分析这些正面效果主要是长期的还是短期的，它们是否可以归功于所实施的政策。如果回答是肯定的，则要进一步分析政策目标的实现是否符合成本效益原则。如果政策目标实现不理想或者不符合成本效益原则，则需要进一步分析政策主要的问题是什么，如何来进行改进。在这种情况下，审计人员一般要针对政策的制定和执行过程或者控制系统实施一定程度的检查，以确定产生问题的原因，进而据此提出审计建议。这种对政策直接效果的分析，即政策的“目标实现分析”，是结果为导向模式下绩效审计分析的最主要内容。
任何政策在实施过程中都可能会有副作用，这一副作用即政策的负面效果。在对政策的直接效果进行评估时，还应该分析它的负面效果。负面效果可以看做是政策实施的另一种“成本”。在分析负面效果的时候，也应区分短期与长期效果。负面效果如果是长期的，则必须引起高度重视。这样，审计人员才可能对政策直接效果作出比较全面的认识和评价。
2.间接效果。绩效审计除了分析政策的直接效果，还需要研究政策的间接效果（附带效果，Spillover Effect）。所谓政策的间接效果，是政策在实施过程中超乎政策制定者预期的目标以外产生的系列政策副产品。它们虽然不是政策直接作用的目标和范围，但其社会影响有时很大，甚至可以改变政策进程的方向与结果，因此审计人员也必须引起高度的重视。比如我国的计划生育政策，在实现控制人口增长政策目标的同时，也带来了越来越严重的老龄化问题（间接效果），这一问题对我国的经济社会已经产生了重大的，且是长期的影响。再如西方国家的社会福利政策，该政策虽然有助于救助贫困、维护社会稳定（直接效果），但它同时也增加了人们对社会的依赖，这种对福利制度的长期依赖制造了一种依赖性和失败主义者的亚文化，不仅降低了个人的自尊，而且加剧了无工作或者不工作现象（间接效果）。因此，在评价西方社会的福利政策时，福利政策的这一间接效果也是不容忽视的。
上面两个例子均只涉及了间接效果的一个侧面——负面效果，分析间接效果还应该分析它的另一个侧面——正面效果，并进而分析在此基础上的短期效果和长期效果。这样，也才可能对政策的间接效果作出比较全面的评价。
由上面的分析可以看到，政策实施给社会带来（造成）的影响是很复杂的。在实际审计中，上述内容可以概括为以下几个主要的审计程序或步骤：
(1)政策目标是否得到实现；
(2)所发生的理想结果是否可以归功于所实施的政策；
(3)政府项目目标的实现是否符合成本效益原则；
(4)确认阻碍令人满意或目标实现的因素（原因分析）；
(5)评价政策间接的社会和经济影响（包括副作用）。
可以看出，这五个程序基本涵盖了绩效审计的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)三个方面（第三个涉及经济性和效率性，其余的涉及的都是效果性）。所以，从内容上看，结果为导向模式也基本涵盖了绩效审计所需审计的全部内容（“3E”）。
注释：
①参见贝洪俊《公共受托责任与政府效益审计》（邢俊芳、陈华：《效益审计中国模式探索》.中国财政经济出版社2005年版，第293页）。
②“政策产出”(Output)是政府活动的一种度量，如政府花费了多少钱，或者为多少客户提供了服务，它与政策效果(Effect)是两码事。
第三篇：完善政府绩效管理
重点调研参评课题论文4
关于完善政府绩效管理
服务和保障科学发展跨越发展的探索
我县坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，充分发挥绩效管理的导向和激励作用，紧紧围绕县委、县政府跨越赶超的核心任务、转型升级的工作主线和民生幸福的根本追求，主动作为、积极作为、有效作为,坚持贯彻落实科学发展观，主动融入海西建设和环三发展大局，深入实施两城战略，解放思想、抢抓机遇，克难攻坚、积极创业，加快推动发展方式转变和经济结构调整，大力实施“五大战役”，采取有力措施保增长、保民生、保稳定，圆满完成了各项目标任务。2011政府绩效管理93项考核指标中，有83项指标完成或超额完成目标任务。全县实现地区生产总值34亿元，同比增长14%，在全市县域排名晋升1位；实现财政总收入2.36亿元，增长61.2%，增幅跃居全市第一，占GDP比重7%；“五大战役”项目深入实施、强势推进，各个战役投资完成率均达到110%以上。强化措施对重点产业的招商引资，成功对接“三维”项目46个，内资69.84亿元，外资500万美元，26个履约落地项目中实现开工建设20个；品牌建设取得新得突破。获得国家生态示范区、中国民间文化艺术之乡、中国刀剪之
乡、省级园林县城等4张县域名片。
一、我县政府管理工作的现状
我县绩效管理工作在县委、县政府的领导下，由县绩效管理工作领导小组负责组织实施，市机关效能建设领导小组对县政府绩效管理情况组织考评。各单位结合县委、县政府开展“三比三看”深化创先争优活动，抓好本单位绩效管理工作的组织实施。为避免重复考评，严格按照我县乡镇绩效评估按照《2012乡镇经济工作考评活动方案》执行，县直单位绩效评估按照《2012县直单位绩效考评活动方案》执行。进一步健全绩效管理制度，完善评估指标体系，强化绩效运行监控，用好评估结果，围绕绩效目标、绩效责任、绩效运行、绩效评估、绩效提升等基本环节，建立完善适各单位的绩效管理制度。一是健全管理机制。建立健全绩效管理工作机制，加强监督检查，改善行政管理，强化机关单位的执行力，有序有效地推进绩效目标的落实。运用奖惩机制，把激励和惩戒有机结合起来，真正形成推动科学发展、加快发展的正确导向和推进政府绩效管理的有效动力机制，促进机关工作人员勤政廉政、创先争优，确保政令畅通。二是科学设定绩效目标。按照市里下达的绩效管理指标体系，根据县委、县政府各项工作部署和要求，结合上各项工作指标的完成落实情况，充分发挥绩效管理的导向作用，按照可量化、可操作、可检查、可考评的总体要求，科学设定绩效目标。三是落实绩效管理责任。以推动工作落实为目的，分解和细化各项绩效工作目标，把县政府的绩效目标逐级分解到政府组成部门和直属机构，并具体落实到各职能部门、责任科室和具体责任人。明确责任、质量、时限、效果等要求，形成目标分解体系和责任落实体系。四是加强绩效监控分析。组织指标考核小组和指标工作察访核验小组，加强对绩效目标实现进展情况的跟踪监控，分阶段定期进行检查分析。各单位要定期召开绩效情况分析会，对绩效目标的运行、实现情况进行具体分析和总结，及时发现绩效运行中存在的问题，研究解决办法。县效能办要适时组织对政府及其部门绩效运行、实现情况进行监督检查，对于不能按时保质完成的，要加强督办，逐项抓好落实。五是开展绩效评估工作。进一步深化指标体系的构建、评估办法的运用、行政资源的整合和奖惩措施的运用，围绕今年县政府的目标任务，认真组织开展县本级的绩效自评。县绩效考评领导小组要根据各单位自评材料，结合日常监督检查掌握的情况，开展绩效评估工作。六是推动绩效改进提升。根据市里的评估评议反馈情况，深入分析、认真查找薄弱环节，制定切实可行的整改措施，促进绩效提升。评估结果抄送县委组织部及相关部门，作为考核班子及其领导干部以及评先评优的重要依据。
二、当前政府绩效管理存在的问题
(一)政府绩效管理观念尚待改进
首先，政府的服务意识淡薄。近些年来，随着政府绩效管理不断完善，政府领导和工作人员的思想观念已经逐步转
变，管理方式也从传统的管制型政府转向服务性政府，但总体来说，地方政府的服务意识没有完全转变，仍存在着急功近利、脱离实际、虚报浮夸，搞“形象工程”、“政绩工程”等突出问题。其次，政府工作人员职责不清。政府工作人员不能发挥足够的职责，不同程度存在有令不行、有禁不止、工作不负责、办事效率低下等问题，在客观上影响了政府的执行力和公信力。
(二)政府绩效管理缺乏制度保证
绩效管理是政府提高管理水平和运作效率的重要工具，所以政府绩效管理的实施离不开国家政治体制、政治制度的大环境。总体来说，政府的行政体制改革己经进行了很多年，政府的职能配置、组织结构和运行机制等方面已在原有的基础上有了一定的改进，但地方政府绩效管理的效用还没有得到充分、有效的发挥。到目前为止，有些地方政府还没有形成关于政府绩效管理的整体思想体系，其绩效目标和下级部门的绩效目标之间的关系不清晰，以至于当绩效目标分解到下级各相关部门时出现目标不明确、职责不清等问题。当前各级各部门进行的绩效管理活动缺乏统一的规划和指导，绩效管理的指标设计和评估内容构建等方面几乎都是基于地方政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，缺乏较具体、可操作的政策性指导。
(三)绩效评估体系有待完善
首先，指标设定过程缺乏对环境因素的思考。政府部门
要维护和管理社会上的各个公共领域，而不同地区的环境影响着政府绩效的实施。其次，绩效指标逐年递增问题严重。一些地方政府的绩效指标逐年递增，使政府人员产生极大的压力，这使得有些部门在看到任务将要完成时就放缓或停止工作，将剩下的业绩留到下一，以应付上级绩效评估的递增。再次，绩效评估的督办机制有待健全。政府在督查程序上的规范还不够严谨，部分地方政府还没有配套建立和健全督查工作体系，督察工作“有任务，才安排”的情况依然存在。
三、完善政府绩效管理几点建议
健全和完善政府绩效管理制度，要坚持以科学发展观为指导，总结借鉴成功经验，进一步提高认识、更新理念、深化思路，结合深化行政体制改革，加快转变政府职能，逐步建立和完善政府绩效管理与评估体系，健全责任追究和奖惩机制，并以此为基础建立健全各类配套制度。
(一)强化机制建设，把绩效管理有机融入到部门的日常工作之中。一要进一步完善行政首长负总责、各职能部门一把手具体负责的工作机制，把绩效管理工作作为一项关乎全局的工作来抓，建立健全强有力的领导组织体系、工作推进体系、日常管理体系、监督检查体系，精心研究部署，周密组织实施，层层传递压力，上下整体联动，形成全县上下敢于争先、善于创优，事事抢第一、行行争一流的生动局面。二要建立健全科学有效的责任机制。注重发挥绩效指标“风
向标”和绩效评估“指挥棒”的作用，引导和鼓励机关干部解放思想、越位赶超，敢想敢拼敢赢。在政府各项发展指标确定上力求“三个体现”，即：体现高点定位、争先创优的目标，体现服务全局、服从大局，推动跨越发展的目标，体现创造性地发挥职能作用，解决实际问题的目标。通过抓好目标分解和责任落实，每项工作事项都明确到具体责任单位、责任人。三要建立健全绩效评估工作例会制度。要定期通报交流各单位绩效管理工作情况，对指标完成情况进行跟踪，开展阶段性自评和点评，进行预警分析，及时发现并解决问题，杜绝数据大起大落，掌握工作的主动权。四要深入开展县域发展“比特色、比增幅、比持续”、执政为民“看干部、看落实、看成果”的“三比三看”活动，融合绩效管理，整合考评，改进绩效评估内容和方法，丰富活动内涵和争创主题，使得绩效评估工作与形势任务相适应、与时代要求相合拍，保证了绩效评估工作扎实推进、常抓常新。
(二)完善政府绩效评估体系，健全责任追究和奖惩机制。在深化行政体制改革工作中，要本着奖优、治庸、罚劣的原则，建立健全绩效管理与表彰奖励和行政问责相结合的机制，确保绩效评估结果的有效运用。评估的重点是政府的行为“干得好不好”，这个“好”不仅仅体现在履行职责、完成任务上，更体现在行政成本上是否节约、体现在行政效率上是否高效。首先，设置科学合理的绩效评估指标。科学合理的绩效指标体系是开展政府绩效管理和考评的基础、核
心。指标体系的设计，必须贯彻科学发展观的要求，既要有经济指标也要有社会发展、民生改善资源环境的指标，既要考虑当前又要着眼长远，必须体现政府职能转变的要求，合理定位政府绩效管理的范围，要更加注重民生改善、公共服务、社会管理等方面的考评，必须坚持从实际出发，体现不同地区、不同部门、不同层级的差异和特点，处理好定性指标与定量指标的关系，经济性指标与社会性指标的关系，保持指标体系的协调统一，做到既科学合理，又易于操作。其次，运用科学的评估方法，把定性和定量评估结合起来。政府绩效评估是一项系统工程.不仅要进行定性分析和评价，更重要的是引进现代管理学和统计学的科学方法，对政府绩效进行定量分析和考核，从而真正使政府绩效管理走向科学化。再次加强政府绩效评估结果的运用。对被评为绩效考评先进单位的，授予绩效考评先进单位称号，其单位负责人考核被推荐为优秀等次的，作为县十佳工作者的候选人；对被评为绩效考评整改单位的主要负责人由县委、县政府主要领导进行诫勉谈话，领导班子写出书面检查并提出整改措施。考核结果还作为干部使用的重要依据，解决干好干坏一个样、干与不干一个样的问题，改变功过不明、责任不清的现象。
(三)强化督查考核，力促绩效管理各项工作任务的落实。坚持常态督查。绩效管理不仅做到年初有目标、结果有奖惩，更做到过程有督导。即要追求绩效指标完成的结果，也要注重分析评判绩效管理的过程，综合分析目标实施的主观能动性、团结协作性和工作创造性。注重把对机关部门的考评与日常争创过程的跟踪评价有机结合，不断加大日常监督力度，强化行政监察，做好明查暗访、跟踪问效、专项督查和过错追究及限时整改工作，将部门的注意力由偏重“评时”引导到注重平时，增强了评估工作的针对性和有效性。
(四)加强政府绩效管理，提升服务保障能力。面对复杂严峻的国内外经济环境，全县上下认真贯彻落实县党代会精神和县委、县政府各项决策部署，积极实施“两城”战略。坚持稳中求进，利用国家出台的一系列“稳增长”措施如降息、下调存款准备金率、结构性减税、扶持小微企业发展、鼓励民间投入准入和节能产品消费等利好政策，谋求柘荣的科学发展。一要解放思想，提高认识。树立越位赶超、只争朝夕的忧患意识；树立增强敢闯敢试、敢为人先、敢拼会赢的创新意识；树立“没有明令禁止都可以想、可以干”的实干意识；树立事在人为、关键在我的能动观点；克服狭隘的部门分工和部门利益观，树立主人翁意识，勇于担当，主动服务，形成全县一盘棋、合力求发展的大局意识。二要找准定位，明确目标。今年年初，我县制定了全年经济增长14%、规模以上工业总产值增长24.5%和农林牧渔业产值增长5%等目标，但经济发展不能受制于计划目标，要根据实际适时调整，找准定位，明确目标。各级各部门要加强沟通交流，齐
心协力，抢抓时机，积极谋划，加强农业、工业、投资和消费等实体经济的调度，做到目标定位准确。三要用好政策，精心指导。今年以来，我省先后出台了《福建省人民政府关于加快推进闽东电机电器千亿产业集群发展措施的通知》以及促进工业稳定增长的“6+6”措施、扶持民营经济7条政策以及扶贫开发、工业发展扶持和财税优惠等一系列政策。我县在经济发展过程中要注重研究政策的针对性，注重发挥政策的激励性，注重提高政策的实用性，加强政策指导的主动性，确保有效招商、顺利落地、快速发展，壮大我县产业。四要加强调度，同心协力。每月至少召开一次工作调度会议，落实分析经济运行形势和存在问题，制定切实可行的工作措施，强化对经济运行的调度，有计划、有重点地深入企业了解生产经营状况，协调解决企业发展中遇到的实际问题，促进企业开足马力，提高生产效益。
(五)强化舆论宣传，营造绩效管理工作的良好氛围。思想是行动的先导，精神是创业的支柱。一是牢固树立绩效理念。以政府绩效评估为导向，以绩效指标、中心工作完成情况和公众满意度来衡量部门工作绩效优劣的政绩观，使绩效意识深入人心。二是牢牢把握舆论导向。大力推介各行业、各领域涌现出来的先进典型、先进经验，大力宣传各级各部门加快发展的新思路、新举措、新成效，使广大干部群众倍增信心，增强工作的积极性、主动性和创造性，在全社会营造争先创优、提升领跑的发展氛围。三是加强与社会各层面 的沟通交流。开展政府绩效评估抽样调查活动，广泛征求对政府工作的意见和建议，查找群众满意度低的突出问题，及时落实整改。四是加大社会宣传力度。通过县政务公开栏、政府门户网站、新闻媒体等形式，大力宣传政府工作目标完成情况，取得广大群众的理解和支持，以提高政府公信力。
目前我县正处于创建服务型政府的进程之中，服务型政府这一理念对政府绩效提出了更高的要求。建立一个高效的政府绩效管理体系是一个长期而艰巨的过程，这就要求政府转变职能、转变政府公职人员观念、增强民众社会个体意识及提高民众参与意识和参与能力。所以，在创建服务型政府的过程中，我们必须结合我县的实际国情，借鉴先进的绩效管理方式，来建设我县政府绩效管理体系，从而提高我县政府管理能力与行政效率，更好地促进服务型政府建设，为柘荣的科学发展跨越发展提供服务和保障。
课题指导： 苏吴淞
雷连弟
课题领题负责人：彭隆芳 课题组成员：彭隆芳、张建华、雷文钦、缪瑜祯
第四篇：浅谈政府绩效审计的中国模式
<摘要>我国在开展政府绩效审计工作上已取得一定的成绩，我国政府绩效审计有其独特的外部环境与内部条件，本文通过回顾政府绩效审计在我国的发展状况，着重分析在我国开展政府绩效审计的制约因素，在此基础上提出了如何完善我国政府绩效审计模式，并提出八点对策，以更好为我国政府绩效审计服务。
<关键词> 政府绩效审计 制约因素 模式
一、政府绩效审计在我国发展
（一）绩效审计的定义
世界审计组织的审计准则将绩效审计定义为对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性的审计。绩效审计（performance audit）又称3e审计，是经济审计、效率审计和效果审计的合称。
（二）政府绩效审计在我国的发展状况
政府绩效审计对我国完全是一个全新的概念，从上世纪八十年代，绩效审计这个概念随着审计署的诞生被引进我国，前后发展不过二十余年，但是，随着社会的发展，民主意识的增强，人民不仅要求一切取之于民，必须用之于民，而且要求必须经济有效的用之于民，否则政府仍要负责，同时为了促进经济一体化和自由化，解决各种经济问题和社会问题，国家公共支出成倍增加，公营部门大批涌现，促使人们要求提高公营部门支出的效益和明确支出的经济责任，所以，政府绩效审计在我国的发展异常迅速，这二十多年以来，我国政府绩效审计已经取得了以下成就：在专项资金投资项目的审计方面逐步注入了绩效审计的内容，在外资投资领域，明确提出其审计目标是提高外资的使用效率，同时积极推行领导干部经济责任审计。
二、制约我国政府绩效审计发展的因素
（一）传统观念的制约
我国的审计事务是从计划经济体制下开始建设的，不可避免的带有传统观念的影响，绩效审计是近些年才被逐渐被人们提起的一个新兴的概念，这种认为只有物质资料生产领域才会产生经济效益，而政府等非盈利性组织则没有效益可言，因而也就没必要进行绩效审计的传统观念深深制约着我国绩效审计的发展。我们知道，如果没有政府职能部门等行政事业机构，经济建设就无人来协调，国民经济就不可能得以高效、健康地发展。事实上，政府职能部门等行政事业机构的活动就体现了资金使用效率和管理水平的高低。
（二）审计法规不够健全
社会主义市场经济的发展要求政府对人民托付的资金进行完整、有效的经营和管理，而现有法律法规的欠缺，相关制度的滞后，使得这种受托责任关系难以得到保障，人民的财富被肆意侵吞，贪污浪费的现象屡见不鲜，政府绩效审计没有落到实处，导致政府机构整体效率低下，造成政府无法合理管控。这些现象的存在一方面是由于缺乏竞争，使得政府没有动力去行使职责；另一方面，也是因为一些相关的法律法规不够完备，缺乏有利的监督机制和审计监督制度。同时，目前我国会计制度也不太完善，会计资料失真现象较为普遍，造成绩效审计赖以评价的基础可靠性不够。审计人员仅仅为确认财务收支和经济活动的真实性，就需要付出大量的额外劳动，客观上增加了绩效审计的难度。
（三）缺乏相应的绩效评价体系
绩效审计评价是绩效审计的重点，但是传统的财务收支审计，评价财务报表的表述内容的标准是公认的会计准则。而绩效审计评价，却缺乏统一的标准。由于绩效审计的对象千差万别，所以甚至是同一项目，也会有多种不同的衡量标准。采用不同的衡量标准，得出的结论会有天壤之别。中国审计学会秘书长刘英来讲过这样一段话：他说，绩效审计是个性化非常强的工作，不同的项目具有非常鲜明的特点，不可以套用统一的模式。但在我国就存在着绩效评价标准模糊的问题。
（四）审计体制方面的制约
从世界范围看，主要存在立法型、司法型、独立型和行政型四种审计模式。由于历史和体制的原因，我国审计组织的取向是行政型模式，这种模式是一种非独立或半独立的审计模式。行政模式，其主要特点是政府审计机关对政府负责。审计署隶属于国务院，在国务院总理领导下，主持管理全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。这种审计的双重领导管理体制，使被审计的国务院各部门、地方各级政府部门与审计主体同属于一个领导，具有同一隶属关系和共同利益，一定程度上影响了政府审计机关的独立性，制约了我国政府绩效审计的发展。
（五）技术上的制约
西方发达国家已基本处于信息社会，政府运行日趋透明化。中国虽处于信息社会的时代背景之下，但中国发展的不平衡性决定了中国的绝大多数区处于工业文明的时代，或处于向工业文明过渡的时代，只有东部极少部分地区和少数城市才基本处于
信息时代。信息时代的科技经济、科技结构对上层建筑所提出的具体要求，肯定不同于工业社会的科技、社会结构对上层建筑所提出的具体要求。基础条件不一样，各被审计单位运行的可评估性和工作记录的完整性、透明性、真实性就不一样，而这正是能否开展全面绩效评估的基础环境。同时中国审计人员的知识结构还不能适应绩效审计的要求。绩效审计既要审查所审事项的合法性和合规性，又要评价其经济性、效率性和效果性，因此，对审计人员的素质要求较高，要求审计人员不但具有财务收支审计的专业胜任能力，还要具有较宽的知识结构、较准的判断力和较强的综合分析能力，既负责任又善于沟通和协调。但目前的审计人员是以财务人员为主，人员的知识结构比较单一，业务素质还不能适应绩效审计的要求。
三、如何完善我国政府绩效审计
随着社会公共服务方式的不断变化，随着新领域的出现和新技术的采用，中国国家审计署在扩展绩效审计重点，进行跨部门绩效审计，促进业绩报告的完善，支持政府信息化建设，扩大绩效审计影响方面，进行有益的改革和探索。2002 年我国首次在深圳实行政府绩效审计，并取得一定成效。2003 年又对一些政府投资的重点工程进行绩效审计，公开绩效审计工作报告，并提出了审计意见和建议，引起社会的强烈反响。由此可见，我国在开展政府绩效审计试点工作上已取得一定的成绩，并且在一定程度上带动了我国的政府绩效审计的发展。英国是世界上实施绩效审计比较出色的国家之一，对比其政府绩效审计的发展模式，参照中国国情，为进一步推动我国政府绩效审计的发展，使绩效审计工作真正发挥应有作用，笔者认为既要在短期内有所作为，又要有长期打算，具体可从以下方面着手：
（一）加强关于绩效审计理论方面的研究，切实转变观念。通过绩效审计的广泛实践来大力推动审计理论的研究，进一步丰富我国审计理论的宝库，提高我国审计理论研究的水平。同时，科学规范的审计理论又能指导我国的绩效审计实践，提高我国的审计实践水平。探索中国模式的绩效审计是一项长期而又艰巨的工作，需要几代审计工作者的不懈努力。面对我国急需开展绩效审计的实际情况，我们必须以认真的工作状态和严谨的科学态度，不断探索，逐步建立和完善适合中国国情的绩效审计制度。
（二）要提高对信息系统审计的重视程度。充分、相关、可靠的信息对于审计人员形成恰当的审计意见是非常必要的，现代审计对信息的依赖越来越大，没有信息的支持，审计无法有效的开展，由此，信息已经成为现代审计的一项重要的资产，需要加以妥善保护，加强信息系统安全管理已经是刻不容缓。
（三）引进多样科学的灵活的审计方法。随着政府职能的逐渐转变，在审计方式上应扩大公共经济责任的承担范围，逐步形成经济效益与社会效益相结合，短期效益服从于长期效益的审计模式。在审计方法上，应融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等多学科的知识，全方位引用先进的符合我国国情的审计技术和方法。建立一套科学可行的审计方法。
（四）引进外部机构评价审计质量的机制。审计质量控制是审计机构为了确保高质量的审计工作而采取的控制措施，加强审计质量控制，对于防范审计风险，保障审计工作效果，规范审计人员的职业行为都具有十分重要的意义，在绩效审计中，应当十分注意审计质量控制工作。借助社会审计力量，可以扩大审计面，加深审计深度，提高审计水平。参考英国审计署的工作，我认为在中国审计质量控制环节可以采取如质量环节控制与聘请外部机构评价相结合的方式。这样做的好处显而易见的就是可以加强监督防止舞弊事件的出现，增加评价的权威性与有效性。
（五）建立绩效评价体系。绩效评价是指运用数理统计、运筹学原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对项目一定经营期间的经营效益和经营者业绩做出客观、公正和准确的综合评价。绩效评价标准是我们每一个审计人员，在进行绩效审计前，首先和必须考虑的问题。政府的绩效评价体系。政府作为政治权力的主体，对社会实行必要的政治管理，关系到政府治理水平和运作效率的核心制度安排。政府掌握的政治权力是人民赋予的，必须对人民负责，所以对政府绩效评价是十分必要的。有通行的可比较的绩效评价标准体系，这样我们审计人员所做的审计报告才能进行更好的信息分析，做出对政府绩效的合理准确的评价，更好的服务社会。
（六）转变审计观念，拓宽审计思路。随着人们对公共财政的认识，公众对政府审计的要求越来越高，不再局限于财政财务收支的真实性和合法性，他们更关心的是财政支出的经济性、效率性、效果性。传统的财政财务收支审计，主要是审查资金的来龙去脉、违规违纪金额，制度建立和执行情况，其审计评价往往可以用数字来量化，或者用逻辑关系来判断，并没有从效益的层面上，来衡量资金是否应该投入，投入的效果如何，是否以最小投入取得最大经济效益和社会效益等等。而绩效审计除了运用传统的审计方法以外，主要是通过定量、定性对比分析，对政府预算管理和公共财政体系的绩效做出客观、公正的评价。因此，这就要求审计人员必须适应新形势的需要，转变审计观念，拓宽审计思路，把行政事业审计工作从任务型、程序型向目标型、效率型转变。在审计的手段和方法上要大胆创新、勇于探索，摆脱传统审计的束缚，跨出财政财务收支的框架，从完善机制、体制入手，充分发挥审计监督为宏观经济和政府预算管理服务的功能，满足成果使用者对审计的要求。
（七）完善有关于政府绩效审计方面的法律法规。依法审计是审计的基本原则，在我国实行绩效审计有个很大的制约因素就是无完备的相关法律可以依循。2006年新修改的《中华人民共和国审计法》中，已经对审计监督制度，审计人员的职能划分，业务水平，包括审计机关的职能与权限以及审计程序等涉及审计事务的方方面面进行了相应的法律方面明文的规定。只有以法律、法规的形式把审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。针对弹性较大的、容易使公平性受到损害的项目或领域再做一些补充规定。同时应体现与国际惯例相协调的原则，反映国际经济一体化的要求，不断强化审计监督的法律地位。
（八）提高审计人员的专业素质，加强参与政府绩效审计人员的道德自律。优化审计人员结构，提高审计人员素质。与财务收支审计相比，绩效审计需要较高要求，如需掌握管理学、电子计算机、工程学、心理学等方面知识，而现有审计人员大都缺乏这方面知识，可以借用民间审计和内部审计部门的力量，以优化审计人员结构。同时审计机关应组织进行绩效审计的培训，使我国的审计人员不断地更新审计、财务会计、组织管理、经济管理和计算机等方面的知识和技术，掌握现代计算机审计技术$树立和培养创新意识和创新能力，以适应绩效审计的要求。另外加强审计从业人员的道德自律也是刻不容缓的，严格执行审计“八不准”。
主要参考文献：
《绩效审计—政府审计发展的必然趋势》 辽东学院 王赟智
《我国绩效审计实施中的制约因素与对策》 山东财政学院 会计学院 张艳
《绩效审计在我国的发展状况与战略思考》广西大学商学院 吴娜 张瑞岗
《关于开展政府绩效审计工作的思考》东北师范大学 商学院 吴国萍
《中外审计制度比较研究》东南大学 高玲
《中西方政府绩效审计环境比较》中国农业大学管理学院 陈全民
《行政事业绩效审计初探》浙江省嘉兴市审计局 孟翔明
《英国绩效审计》 中国时代经济出版社 罗美赋
《我国绩效审计中存在的问题以及对策》 白宪生 张蕙等
《我国政府绩效审计研究》山东大学 王开秀
第五篇：政府绩效管理时
政府绩效管理时--规章制度
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政府绩效管理时 ? ? ?
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国内已经成型的政府绩效管理模式 ?
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1、整体推进型－－青岛模式； ?
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2、战略导向型－－邳州模式； ?
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3、目标责任型－－贵州模式； ?
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4、问责于民型－－上海杨浦区模式； ?
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5、三位一体－－南通模式； ?
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6、干部实绩型－－洛阳模式； ?
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政府绩效管理信息化应用 ?
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系统概述 ?
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政府绩效管理系统围绕政府工作目标。结合政府机关的效能建设，采用科学的考核指标体系，协助政府管理部门构建全面、科学、高效、准确的绩效管理平台，对政府、职能部门、公务人员的政策执行情况、工作完成情况、公众满意程度等方面进行多层次、多角度的绩效考核评估，提高和完善我国和谐社会下服务性政府的绩效管理体系。
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系统功能 ?
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1、目标计划--2、绩效监控--3、考核评估--4、绩效改进 ?
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系统特点 ?
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1、全面的考核内容；2、科学的考核指标；3、高效的管理途径；4、严密的权限控制；5、完善的安全保障；6、开放的系统接口； ?
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系统价值 ?
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1、全局掌控目标和进展；2、工作更透明便于监督；3、科学的决策支持工作；4、提高政府工作积极性；全国绩效管理中心技术支持单位：中船重工第七一六研究所 ?
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政府绩效管理的误区 ?
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政府绩效管理是适应全市发展需求，进一步强化机关效能建设，提升行政执行力，切实把经济建设和社会发展目标落到实处，体现“重激励、硬约束、严考核”和“奖优、治庸、罚劣”的总体要求。政府绩效考核时绩效管理的一个环节，是对绩效管理的工作的总结和评价。
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1、绩效考核不等同于绩效管理； ?
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2、重考核轻沟通； ?
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3、绩效考核只是一种奖惩手段； ?
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4、只要考核体系合理，考核结果就公正； ?
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5、绩效考核实施人员角色错位； ?
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政策背景 ?
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《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“要建立行政问责制度和绩效评估体系”。
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胡锦涛总书记多次强调要建立健全保障科学发展观贯彻落实的体制机制，完善经济社会发展评价体系，建立体现科学发展观和正确政绩观的干部考核、评价、激励机制。
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温家宝总理指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排”；“要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况”。
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发展现状 ?
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政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。
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以绩效为导向的政府营运模式开始于 20 世纪初，当时的美国纽约市政府提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于 1993 年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，以立法形式要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。
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在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门绩效评估问题也开始引起了广泛的重视。改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评。
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目前，国内关于政府绩效管理的理论研究与实践经验都已有了一定的积累。复旦大学公共绩效与信息化研究中心十年来专注于中国政府绩效管理方面的研究与实践，理论研究水平国内领先。江苏南通、上海杨浦等国内政府绩效典型案例均是与复旦大学公共绩效与信息化研究中心共同合作成果。另外，中国行政管理学会成立了专门的政府绩效管理研究分会，2009 年发行了以政府绩效管理为主题的会刊《绩效管理》，由全国政府绩效管理研究会主办，江苏省灌南县绩效管理委员会承办。
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