河南省武陟县农民贷款担保协会的调查与分析

第一篇：河南省武陟县农民贷款担保协会的调查与分析

河南省武陟县农民贷款担保协会的调查与分析

内容提要:河南省武陟县农民贷款担保协会是农村金融组织的一种创新,是农村信用社/放贷难0与农民/贷款难0博弈的结果,农民担保协会减少了农村信用社的贷款风险,也为农民发展 生产解决了资金问题,为当地农村经济发展和农民增收做出了贡献。由于政府的强力推进,协会组织发展很快,但是平均每个协会为农民贷款的数量逐年下降,作用明显减弱。关键词:农民贷款;信用担保协会;运作方式;运行效果

一、农村贷款的“两难”现象

多年来,由于农户经营分散、贷款额度小、生产周期长以及农业贷款受自然、农产品市场等诸多不可测因素影响,使得农村信贷机构面临着高风险、低效益、成本高的农村金融制度,/惜贷、慎贷0现象普遍存在,农村信用社大量资金贷不出去,放贷难日趋严重。全国农村信用社1995年存款余额与贷款余额之差为1997.06亿元, 2004年存贷差增加到8051.26亿元,增长303.2%。与农村信用社/放贷难0相对应的却是农民/贷款难0,据有关部门调查,农民贷款满足率为50%左右,在贷款量上的满足率仅为20% ~30%(万宝瑞, 2006)。全国农村固定观察点2003年的调查数据也表明,农村居民特别是种养大户有强烈的贷款需求,但发生借款行为的农户仅占调查农户总数的19.5%,并且借款农户中仅有32.8%的借款是从银行和信用社获得。

按照现行金融政策,农民在金融机构贷款需要提供担保或资产抵押,农民的资产主要包括土地、房产、金融资产、牲畜、生产性固定资产和耐用消费品等。有关研究表明,目前农村居民最重要的财产是土地和房产,分别占农村人均财产的43.01%和30.72%。《中华人民共和国担保法》明确规定/耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权0不得用于抵押。耕地的经营权、宅基地以及在宅基地上的房屋均不能进行贷款抵押,牲畜等活体动物也不能作为质押物,因此,一般情况下农民无法实现质押贷款。

为了解决农户贷款难问题,中国人民银行总行分别在1999年、2000年出台了/农户小额信贷0和/农户联保贷款0的政策。农村信用社的农户小额贷款主要是解决贫困农户的生活问题和保持简单再生产需要的资金,每户最多只能贷款5000元。随着农村经济的发展,小额信贷已不能满足农民发展生产的需求。同时,由于这种贷款形式面对一家一户,风险大,还贷率低且操作成本高,多数信用社不愿介入此项业务,所以广大农户很难获得农村金融机构更多的贷款支持。

虽然农户联保贷款面广,但联保小组成员由农户自愿组成,成员间多数不愿承担相互连带保证责任等问题制约了该项业务的正常开展,贷款难的局面仍然困扰着广大农村的弱势群体。

解决贷款难和收贷难的核心问题就是要解决信用保险和信用担保的问题。目前,在我国农村信用保证制度不健全、信用保险业务主体缺位、政府和乡村干部为农户担保缺乏持续的制度安排,依靠农民自己的合作组织来解决其自身的信用担保问题则是一种理性的选择。

农民贷款担保协会是依靠信用担保的形式,保证债务履行的一种为社区会员提供贷款担保服务的专业合作组织,是农民专业合作组织的一种形式,也是信用制度在农村的进一步完善或延伸。

二、农民担保协会形成的基础

河南省武陟县自2002年10月建立全县第一个担保协会,至2006年7月31日,在不到4年的时间里已成立了170个担保协会,会员977户,交纳保证金463万元,累计贷款余额3152万元,受益农户1571户,贷款户收益484.48万元,贷款收回率100%。武陟县农民担保协会的产生和发展是与当地的经济社会发展紧密相关的,是多种因素促成的结果。(一)农民资金需求增加,金融机构存储差额扩大

武陟县总人口65万, 2005年全县生产总值81.3亿元,财政一般预算收入2.46亿元,农民人均纯收入3871元,综合经济实力居全省108个县市第30位,在河南省属于经济较发达的地区,是全省发展最快的10个县之一。

近几年,武陟县农村产业结构迅速得到优化,以奶牛、肉鸡、生猪等为主的畜牧业发展势头强劲,农民养殖户迅速增加,养殖规模逐年扩大,该县畜牧业产值占农业总产值的比重已超50%。为了扩大生产,发展经济,增加收入,农民对资金的需求欲望越来越大。同时,随着经济增长,农民收入水平提高,储蓄数量持续增加, 1992年武陟县的各类银行存款余额为39405万元, 2004年达到238826万元,增长了506%。农村居民储蓄和投资需求同时增加本应形成良性的经济发展状况,但是长期以来因信用缺失所引发的诚信危机,在农村信用社和农民之间形成了一道屏障,农村一些地方因信用环境差,借款户逃废债务造成大量坏账、死账,加大了金融机构的经营风险。而农民因受信用危机所带来的负面影响,想得到贷款十分困难。1992年武陟县存贷差为-1636万元,贷款余额大于存款余额,以后存贷差逐年上升, 2004年达到78306万元。农村信用社放贷难与农民贷款难问题的解决,迫切需要担保机构承担/桥梁0作用,这些为农 民担保协会的建立奠定了基础。

(二)会员具有一定经济实力,有扩大再生产需求

农民贷款担保协会建立初期,往往是由希望得到贷款扩大生产规模的农民组成。这些农民已经有了一定的经济基础,但是又没有足够的抵押物,小额贷款不能满足需要,只有互相联合进行贷款申请。信用社针对单个的/有项目0的农户进行贷款承担的风险较大,但是如果把5个以上的有生产经营项目且有一定经济实力又需要扩大生产规模的农户组织在一起,进行相互联保,既分摊了风险又符合信贷政策。这种相互联保的贷款方式逐渐演变成农民贷款担保协会。

武陟县嘉应观乡东后庄村农民依靠黄河滩丰富的水草资源,有饲养牛羊的习惯,村民们想用信用社贷款扩大养殖规模,又苦于找不到有实力的担保人。为了得到贷款,该村6户有经济实力的农户与乡农村信用社协商,成立了具有相互联保形式的农民贷款担保协会)))武陟县第一个农民贷款担保协会。

(三)产品市场竞争增强,有提高竞争力愿望

农民担保协会属于非盈利性农民专业合作组织,该组织能够维持运行的基础是该组织成员都从事着共同的或相关的经营项目,或者该组织成员已经成为同类项目生产的合作者,有的为此成立了农民专业合作社。通过对本村农民或是合作社社员的贷款担保,扩大其产品的生产量,在当地形成该产品市场,以减少交易成本,提高生产经济效益。如武陟县嘉应观乡大刘庄村的马金娥,既是该村养鸡合作社社长,又是农民担保协会会长,通过担保协会扶持了养鸡合作社的发展。大刘庄村担保协会成立前,全村3000多人养鸡,合作社只有8户,存栏不到1万只。2003年4月成立担保协会后,经协会担保,信用社向该村投放贷款29万元, 2004年底该养鸡户合作社发展到40户,存栏达到8万只。2005年,养鸡户发展到60多户,累计投资达300万元,养鸡规模已达到16万只,在当地已经形成具有一定规模的鸡销售市场,全村养鸡收入超过150万元。

三、农民贷款担保协会的运作方式与作用

(一)运作方式

担保协会的建立是农民与信用社博弈的产物,是以信用社的放贷风险最低为前提条件,担保协会会员的资格由信用社认定。协会会员一般由5~10户组成,入会成员必须符合7项条件:(1)拥护协会章程;(2)属本村村民,且具有完全民事行为能力;(3)信用程度较高,资信状况良好,在信用社无不良贷款记录;(4)遵纪守法,无赌博、偷盗、吸毒等不良行为;(5)有符合国家政策规定的生产经营项目,或具备从事一定经营项目的投资计划;(6)自愿履行担保协会与信用社之间的协议;(7)自愿向当地信用社缴纳3000~5000元的担保保证金。

协会担保贷款使用范围是本村村民经营的养殖业、小商业、粮油加工业、农业、住房改造等有经济效益的行业。借款金额以小额为主,最大担保金额不超过10万元。协会可以享受以下权利:(1)所担保贷款在政策允许范围内实行利率优惠,一般下调0.8%;(2)协会担保贷款免收贷款咨询费、公证费;(3)信用社按协会担保贷款利息收入的1%支付手续费;(4)贷款担保协会帮助信用社收回不良贷款,信用社按一定比例付给劳务费。

协会会员在同等条件下优先获得信用社贷款,可获得本人所缴纳担保保证金1~5倍的贷款,个人缴纳的担保保证金由信用社按同档次存款利率支付利息。如果贷款不能按期归还,信用社可直接扣除担保协会的保证金,担保协会成员所承担的保证责任为连带保证责任,保证金不足时,由担保人(包括担保协会及其全体成员)的资产补偿,直到贷款本息还清为止。(二)农民信用担保协会的运行效果

在农村普遍面临贷款难的情况下,通过担保协会有效地解决了农村经济发展中的资金短缺难题,为农村经济向专业化、产业化方向发展起到了积极作用。

1.解决了农民贷款难问题。农民担保协会通过协会会员缴纳担保金、以自己的企业资产抵押和自身的信誉为本村村民贷款进行担保,有效地解决了农民贷款无人担保和缺乏有效抵押品问题。武陟县的14个乡镇170个担保协会在2002)2006年间,为1571个农户进行担保贷款,贷款金额3921.66万元。东后庄村某农户经担保协会担保,仅用3天时间就从信用社拿到了3万元贷款,不到1年的时间就获得利润116万元。全县贷款户共增加收入484.48万元。2.推动了农村产业结构调整和农业产业化经营。担保协会促使贷款发放形成逐村连片的特点,有利于发展农村以村为地域的产业集群,提高农业、农副产业和乡村企业的专业化和规模化程度,提高生产和经营效率。担保协会成员本身就是农民专业合作社的大户,具有养殖、种植、销售等专业技术或经验。通过经济合作组织的媒介作用,将少数经营比较成功的专业户的经验和技术传授给其他农户,引导农民根据市场需要组织生产经营,形成了/市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户0的农业产业化发展格局,并在农户间的贷款担保合作过程中使集群化色彩的专业经济合作组织内部的凝聚力更强。

如河南省武陟县嘉应观乡大刘庄的养鸡合作组织,通过成立担保协会为会员提供贷款担保,并对会员的生产实行统一采购、统一供应、统一销售,养鸡产业规模不断扩大,协会会员所生产经营的肉鸡、鸡蛋等产品的知名度也不断扩大。原来各专业户是/单枪匹马0找技术、找市场,现在由于一个村或几个村都从事同一行业,集群优势凸现,最新养殖技术实现共享,名声在外的产品有人找上门收购,既提高了产品的品质和商誉,又增强了共同抵御风险的能力;既增加了会员农户的生产经营收入,又为他们更多地获得担保贷款、扩大生产经营规模创造了良好的条件。

由于担保协会的多数成员具有养殖、销售、农产品加工等专业技术和经验,不仅对当地农民从事种养业起到了辐射带动作用,还有效地推动了当地农村产业结构和农业结构的调整。2002年担保协会刚出现时,担保的贷款资金主要用于种植业和养殖业的生产需要,近两年,担保协会所担保的贷款资金逐年转向了种养业以外的其他行业发展(见图2),有效地促进了农村产业结构调整和优化。

3.提高了农村信用社信贷资金安全。担保协会是由本村村民组成,也是为本村村民担保,对申请贷款农户的情况十分了解,在很大程度上缓解了信用社信贷人员的惧贷心理,解决了信用社与农民之间的信息不对称问题。通过担保协会为农民贷款,减少了信用社与农民之间为贷款和还款产生的直接矛盾,协会不仅在贷款到期时向借款人催收贷款,而且平时也会提示借款人按时支付本息,有助于防范风险于未然,从而保证信用社贷款的质量,避免了恶意拖欠的现象,降低了信用社贷前的调查成本,贷款的安全性也大大提高。据调查,从2002年10月河南省武陟县第一个农民信用担保协会成立以来到2006年7月底,该县信用社通过农民信用担保协会担保所发放的贷款到期收回率为100%,无一笔逾期还款。

四、信用贷款的风险控制与转移

农民担保协会的成立是信用社与需要贷款农民共同商议的产物,从形式上看是解决了农民贷款难问题,实质上是信用社和农户实现了/双赢0。

信用社通过担保协会采用以下方式把风险降低到最低程度:(1)利用协会1.5~5万元(协会5~10人组成,每人缴纳3000~5000元担保金)的担保金,以防贷款本息不能按时收回。(2)借款以小额贷款为主,最高一户担保不超过10万元。在实际操作中,信用社控制的贷款额度一般在5万元以下,尽可能把每户可能产生的最大风险控制在担保金之内。(3)协会会员监督被担保人贷款的使用,发现挤占、挪用资金,或用于非农业风险大的行业时,及时给予制约,依靠农民信用担保协会对借款户进行风险控制。(4)要求担保协会会员有生产经营项目,具有一定的经济实力和资产。协会担保的贷款若到期不能归还,信用社先行扣除协会交存的风险保证金,或先由协会成员垫付资金给信用社,协会成员再向本村借款户追讨。(5)对于金额较大的贷款,农村信用社除了要求协会担保外,还必须再有1~2名有实力的担保人作担保。

由于担保协会成员对申请借款农民的情况比较了解,尤其是为协会所属的专业合作组织内部社员进行贷款担保,由于对其经营项目的发展前景能够较好地把握,所以在正常情况下贷款风险很小,即使个别农户出现不能完全偿还贷款本息的情况,也可通过协会获得的贷款利率优惠和担保贷款收入进行弥补。

可见,信用社把信贷风险转移给了农民担保协会,担保协会利用自身的优势对风险进行控制,使农村信贷得以顺利进行。

五、农民担保协会发展中存在的问题

(一)地方政府的强制性推广

由于农民担保协会使农村信用社和贷款农民获得了/双赢0效果,有效地促进了当地经济的发展,农民担保协会得到了迅速发展。自2002年10月成立第一个农民担保协会开始,农民担保协会已在武陟县的14个乡镇推广,到2006年7月底,全县已有农民担保协会170个。

通过分析,农民担保协会数量的增加存在着明显的规律性,担保协会发展可以划分为3个阶段:2002—2003年为第一阶段;2004年为第二阶段;2005年以后为第三阶段。第一阶段,农民担保协会属于探索发展阶段。2003年全年仅新建农民担保协会8个,协会数量增长缓慢。这是因为协会的产生和被人们认可需要一个过程,在这个过程中,有效的贷款担保方式逐渐被人们认识并形成扩散效应,附近具有成立担保协会条件的村庄逐步进行仿效。这个过程担保协会属于自发的发展过程,新增的农民协会基本都在嘉应观乡。该阶段由于是农民自发要求成立担保协会,担保协会主要解决协会内部成员发展生产所需要的资金,在农民增收方面发挥了有效作用。

第二阶段,农民自发和信用社辅助的发展阶段。农民担保协会的创立为提高农村信用社的信贷质量找到了一条有效的出路,为此,武陟县信用联社在全县逐步推广。2003年11月该县信用联社在嘉应观乡召开了担保协会推广现场会,组织部分村民到嘉应观乡进行实地学习。2004年初,下发了《关于积极发展农民贷款担保协会指导意见》,规定了担保协会的组建程序,协会会员条件、义务、权利,会员退会、协会终止以及信用社为协会提供优惠政策等,并成立了贷款担保协会指导小组,专门负责对全县组建贷款担保协会进行业务指导和规范管理,本着/成熟一个、发展一个0的原则,在有条件的村,即有农民专业合作社、有专业种养大户、农民发展生产对资金需求量大的村,县里帮助农民成立担保协会。2004年上半年,农民担保协会迅速发展,全县新增担保协会38个,即在经济增长较快、农民贷款愿望较为强烈的村基本都成立了农民担保协会,剩余没有成立农民担保协会的村庄基本属于发展条件不成熟的村,因此, 2004年下半年至2005年上半年,担保协会发展很慢。县信用联社为了自身业务发展并确保信贷资金安全情况下,积极引导和组织村民成立担保协会,担保协会的发展与农村经济社会的发展基本吻合,获得了信用社经营效益和农民增收/双赢0的效果。

第三阶段,地方政府推动发展阶段。健康发展的农民担保协会不仅解决了农民贷款难问题,而且扭转了信用社/放贷难0导致长期亏损的局面,这种农村金融合作组织的创新模式发挥出应有的作用。2005年,在地方政府的干预下,通过行政命令方式,制定农民担保协会成立计划,农民协会组织在3)9月的7个月时间内成立了83个,平均每个月成立12个担保协会。该阶段由于当地政府对农民担保协会发展的干预,尽管农民担保协会数量增加很快,但是这些/协会0的成立并非农民自觉自愿,甚至一开头就违背农民的意愿,农民担保协会并没有发挥应有的效应。

(二)农民担保协会作用呈下降趋势

为分析不同阶段农民担保协会的效应,我们把担保协会成立的时间作为时间序列进行排列,分析各个时间段成立的担保协会为农户贷款状况以及所产生的经济效益。为了排除协会成立时间长短不同所产生的效果差异,利用累计平均指标对各年成立的协会个数进行累计,并对协会服务的农户数量、贷款金额数量和受贷农户获得的效益等指标进行累计,然后计算其平均值。

1.服务农户数量和平均担保金额。该项指标主要反映农民担保协会在发展过程中的效应变化情况。

从图3可以看出,初始成立的担保协会,服务的农户数量和为农民担保的金额都远超过协会的担保金,对农村的经济发展起着显著的推动作用。然而,农民担保协会的平均效应呈减弱趋势,尤其是2004年下半年,无论是服务的农户数量还是担保的贷款金额都维持在一个较低的水平,并不断下降。

2.担保贷款为农户带来的经济效益减少。从平均每个担保协会为农民贷款使农民获得的增收情况看,在担保协会发展的第三阶段,即政府推动阶段以后,产生的经济效益十分有限,许多担保协会从成立之日就没有为农民担保过贷款(见图4),成为当地政府展示的/政绩0,而没有体现农民担保协会应有的作用。

3.担保协会承担较大风险。依据目前的运作方式,在信用社、担保协会、农民三者之间,贷款的风险实际上主要由担保协会成员承担,一旦遭遇不测风险,担保协会及成员承担连带责任,协会成员需要用担保金或自己的经营财产抵偿信用社的贷款损失。随着农民专业合作组织的发展,生产规模的扩大和专业化程度的提高,贷款的金额会有较大幅度的增加,而且贷款的主要用途更加集中于某一产品生产,担保风险会随之增大。

由于信用社把贷款的主要风险转移给了担保协会,在工作中越来越依靠担保协会的协调和把关,经担保协会调查和审核同意的项目,申请贷款一般都是一路/绿灯0。但是受自身知识水平和风险管理经验的限制,担保协会对贷款项目的调查一般比较简单,审查也比较粗放,除了担保协会会员自己熟悉的项目以外,对申请贷款的项目难以作出正确的判断,其结果不是限制了新项目的发展,就是承担了投机性强的短线项目风险。

六、政策建议

1.确定农民贷款担保协会的法律地位。农民贷款担保协会是农村金融合作组织的一种创新形式,属于一个游离于法律边缘的组织,其作为自发成立的非营利性民间社团组织,与《中华人民共和国农民专业合作社法》规定的农民专业合作社有所区别,能否纳入农民专业合作社管理,目前并没有得到国家法律的认可,国家应对其/身份0给予确定,以便受到法律保护和约束。

2.变政府干预为政府扶持引导。农民贷款协会的发展应该遵循自身的发展规律,地方政府不能把担保协会的发展作为政绩的/亮点0加以强制推广,而应给予适当扶持,减少担保协会风险。例如,农民生产贷款出现自然灾害等不可抗拒的因素造成不能还贷时,地方政府应对农村信用社给予补偿,以免除担保协会的担保责任。

3.提高担保协会担保款的利率优惠幅度。在政策上对担保协会担保的贷款给予较高的优惠利率可以有效地引导农民担保协会的发展,放大农民贷款担保协会的发展空间,使协会能在农村经济发展中发挥更大的作用。

农民专业合作社成长的困惑与思考

内容提要:农民专业合作社自20世纪80年代产生以来,对促进我国农村经济社会的发展起到了重要作用。但从总体来看,农民专业合作社仍处在初始发育阶段,其成长面临着不少的困惑与难题,需要全社会予以关注、呵护和支持。本文以湖北省为例,探讨了当前制约农民专业合作社成长的深层次矛盾,并有针对性地提出了对策建议。关键词:农民专业合作社;成长;困惑;建议

一、问题的提出

农民专业合作社在促进农村经济社会发展中发挥着越来越重要的作用。从我们对湖北省调查的情况来看,其作用主要体现为/五促进一增加0,即促进了农业结构调整和特色优势产业的发展,促进了龙头企业的壮大和农业产业化经营,促进了农民进入市场组织化程度的提高和农产品的销售,促进了农业科技的提高和农业科技成果的推广应用,促进了农民合作意识的增强和农村社会的和谐稳定,增加了农民收入。据统计, 2005年湖北省农民专业合作社成员人均增收312元,比全省农民人均纯收入增加额高49.3%。实践表明,凡是农民专业合作社发展较好的地方,基本上都出现了/建一个组织,兴一个产业,活一方经济,富一批农民0的可喜格局。

然而,农民专业合作社并不像人们期望的那样在又快又好地发展,而事实上往往是一波三折,其成长和发展还面临着不少的困惑,存在不少的难题。从笔者调查的情况来看,湖北农民专业合作社自20世纪80年代产生以来,经历了从无到有、从少到多、从小到大的逐渐发展历程,但总的来说,目前仍处在初始发育阶段,主要特征表现在:一是组织化程度低。约占总数90%的农村专业协会,一般不从事经营活动,且缺乏人才、市场优势,无法解决困扰农民/卖难0、/贷款难0、/信息技术难0等问题,真正以资金为纽带形成实体性经济组织的农民专业合作社仅占10%左右。二是规模小,不规范。由于多数属于松散型、临时性的合作组织,一方面很难形成规模,抗风险能力不强,基本上是自生自灭。

第二篇：河南省小额担保贷款实施办法

郑银发[2008]230号

中国人民银行郑州中心支行河南省劳动和社会保障厅

河南省财政厅关于印发《河南省小额

担保贷款实施办法》的通知

中国人民银行各市中心支行、郑州辖区各支行，各市劳动保障局、财政局，各政策性银行、国有商业银行河南省分行，各股份制商业银行郑州分行，中国邮政储蓄银行河南省分行，河南省农村信用社联合社，郑州市商业银行：

现将《河南省小额担保贷款实施办法》印发给你们，请认真贯彻执行，确保政策落到实处，积极促进河南省全民创业工作。

请人民银行各市中心支行、郑州辖区各支行联合当地劳动和社会保障、财政部门将本通知速转发至辖内金融机构。

二00八年十二月十六日

河南省小额担保贷款实施办法

为加强和规范小额担保贷款工作，进一步促进全民创业，根据国务院《关于促进就业工作的通知》（国发[2008]5号）、河南省人民政府《关于做好促进就业工作的实施意见》（豫政[2008]29号）、中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部《关于进一步推进小额担保贷款管理积极推动创业促进就业的通知》（银发[2008]238号）、财政部《关于积极发挥财政贴息资金支持作用 切实做好促进就业工作的通知》（财金发[2008]77号）及相关政策规定，结合河南省实际，制定本实施办法。

第一章 贷款对象、条件、额度与期限

第一条 贷款对象：在法定劳动年龄内，诚实守信、有创业愿望和具备创业条件的失业人员、转业退役军人、大中专毕业生、残疾人、回乡创业农民工、被征地农民等自主创业、自谋职业人员；符合上述条件的人员合伙经营、组织起来就业创办的经济实体；合法经营和有一定的自有资金、吸纳符合上述条件人员达到规定要求的劳动密集型小企业（以下简称小企业）。

第二条 贷款对象认定条件。

（一）失业人员。《再就业优惠证》或劳动保障部门核发的就业失业登记证明；

（二）转业退役军人。军人退出现役的有效证件和劳动保障部门核发的就业失业登记证明；

（三）大中专毕业生。普通高等院校、中等职业学校和技工学校等毕业后2年以内的毕业证书和劳动保障部门核发的就业失业登记证明；

（四）残疾人。残疾证明和劳动保障部门核发的就业失业登记证明；

（五）回乡创业农民工。户口所在地乡镇（街道）劳动保障工作机构出具的外出务工证明；

（六）被征地农民。乡镇（街道）劳动保障工作机构出具的被征地证明或劳动保障部门核发的就业失业登记证明；

（七）合伙经营。符合（一）至

（六）项所述人员的合伙协议或章程；

（八）组织起来就业。劳动保障部门出具的组织起来就业证明；

（九）小企业。小企业（国家产业政策不予鼓励的企业除外）当年新招用符合（一）至

（六）项人员达到企业现有在职职工总数30%（超过100人以上的企业达15%）以上，并与其签订1年以上劳动合同、缴纳社会保险。由劳动保障部门按照《中小企业标准暂行规定》（国经贸[2003]143号）进行认定。集中使用残疾人的企业的认定按有关规定执行。

第三条 自主创业、自谋职业申请的小额担保贷款额度一般不超过5万元；对合伙经营和组织起来就业的，可按照人均5万元合理确定贷款规模、总额一般不超过50万元；对符合条件的小企业或集中使用

残疾人的企业，可根据企业实际招用符合条件的人数，按照人均5万元合理确定贷款额度，一般不超过200万元。

各地可结合实际适当扩大小额担保贷款范围和提高贷款额度。

第四条 小额担保贷款期限一般为2年，可展期2年。

第五条 对已经通过小额担保贷款扶持实现成功创业，且按时归还小额担保贷款的，可随其经营规模的扩大和带动就业人数的增加,继续给予小额担保贷款扶持。

第二章 担保机构、经办银行、信用社区与担保基金

第六条 担保机构。各地劳动保障行政部门要进一步加强小额贷款担保中心（以下简称担保机构）建设、担保机构负责组织实施本辖区小额担保贷款工作。

第七条 经办银行。经办银行是指发放小额担保贷款的各级各类金融机构。各地可通过协商、公开招标等方式确定经办银行，经办银行一般应按照担保基金余额的5倍发放小额担保贷款。

第八条 信用社区。信用社区认定标准：基层劳动保障工作平台建设已实现机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”；各种台帐齐全、数据准确并建立个人信用档案；劳动保障工作人员熟知政策并能开展咨询服务工作；为符合条件人员申请小额担保贷款提供帮助，并积极推荐参加创业培训；与借款人签订《贷款承诺书》；建立跟踪服务卡，对借款人按季回访率100%；并能参与欠款追偿工作；已发放的小额担保贷款回收率达到94%以上。信用社区由各级人民银行分支机构、财政部门和劳动保障部门共同认定。

第九条 担保基金。县级以上人民政府应建立小额贷款担保基金（以下简称担保基金），所需资金主要由同级财政筹集，专户存储于经办银行，封闭运行，由担保机构负责管理。

各级财政部门要完善担保基金补充机制，扩大担保基金的规模。省财政和劳动保障部门按各地当年发放小额担保贷款总额的一定比例给予担保基金补助，用于充实担保基金。

第三章 贷款申请与发放

第十条 小额担保贷款按照自愿申请、社区或街道（乡镇）劳动保障工作机构审查推荐、担保机构承诺担保、经办银行发放贷款的程序办理。

（一）自愿申请。借款人向户口或经营所在地的社区或街道（乡镇）劳动保障工作机构提出书面申请，并提交相关资料和证件。

（二）审查推荐。社区或街道（乡镇）劳动保障工作机构接到申请后对申请人的资格条件、诚信情况、经营场所、项目市场前景、个人创业能力等进行调查，初审合格的出具推荐意见，上报担保机构。

（三）承诺担保。担保机构对申请人进行资格认定和项目审查，担保机构应简化程序，尽量降低或取消反担保，确需提供反担保的，应办理反担保手续，符合条件的办理承诺担保手续。

（四）发放贷款。借款人与经办银行签订借款合同，经办银行发放贷款。

第十一条 合伙经营和组织起来就业的，其申请贷款由主要负责人按照以上程序办理。

第十二条 小企业申请贷款，由担保机构受理，企业按照担保机构要求提供反担保手续和相关资料，担保机构审核并承诺担保，企业与经办银行签订借款合同，经办银行发放贷款。

第十三条 鼓励各地积极创新，探索符合实际的小额担保贷款管理新模式，通过加强部门协调、采取“一站式”联合办公等手段，实行服务承诺制，简化贷款手续，缩短贷款审批时间，为创业者提供便捷、高效的服务。

第四章 贷款利率、补助与奖励资金

第十四条 对符合条件的自主创业、自谋职业的人员、合伙经营和组织起来就业发放的小额担保贷款，从事微利项目（微利项目是指国家限制行业以外的商贸、服务、生产加工、种养殖等各类经营项目）的，由中央财政据实全额贴息。自2008年1月1日起，经办银行新发放小额贷款利率可在中国人民银行公布的贷款基准利率基础上，上浮3个百分点，其中微利项目增加的利息由中央财政全额负担。所有小额担保贷款在贷款合同有效期内，如遇基准利率调整，均按贷款合同签订日约定的贷款利率执行。本办法发布之日前已经发放、尚未还清的贷款、继续按原贷款合同约定的贷款利率执行。

第十五条 对符合条件的小企业发放小额贷款，其贷款额度在200万元以内的，由财政部门按照中国人民银行公布的贷款基准利率的50%给予贴息（展期不贴息），贴息资金由中央财政和同级财政各负担一半。

第十六条 同级财政对开办小企业贷款业务的经办银行按季给予手续费补助，补助金额为贷款实际发放金额的0.5%，主要用于补充基层经办银行的工作经费。

第十七条 同级财政对担保机构给予不低于当期贷款本金1%的担保费补贴，用于充实担保机构开展工作所需经费，所需资金从就业资金中列支。由担保机构申请，劳动保障部门根据人民银行各分支机构提供的统计数据审核认定，财政部门按季核拨。工作经费应专户管理，专款专用，不得挪作他用。

第十八条 各地应将信用社区当年发放贷款量及贷款回收率（即当年实际到期贷款回收额/当年应到期贷款总额×100%）作为主要指标，对信用社区进行考核。对贷款回收率达到94%以上的信用社区，按实际回收贷款金额的2%给予奖励，用于鼓励信用社区开展工作，回收率由人民银行分支机构会同劳动保障部门、财政部门其同认定，财政部门按年核拨奖励资金。

第十九条 对小额担保贷款工作突出的经办银行，担保机构和信用社区等单位按各省辖市小额担保贷款新增额的1%给予奖励性补助资金，所需资金全部从贴息资金中安排。具体奖补办法和贴息资金管理办法由省财政厅会同省劳动保障厅和人民银行郑州中心支行另行制定。

第五章 贷款回收与风险管理

第二十条 各地经办银行和担保机构要共同负责对到期贷款的回收和清欠工作，依托基层劳动保障机构，建立健全从申请、调查、推荐、审核、发放，到贷后管理、跟踪回访、到期催收、逾期追偿等各环节相互衔接、责权明确、奖罚分明的工作机制。

第二十一条 贷款到期前一个月，经办银行和担保机构要提醒借款人积极还贷。贷款到期后，不能回收的贷款，由担保机构承担损失，经办银行应积极向借款人追偿，同时向担保机构提出代偿要求，经担保机构同意可以直接从担保基金账户中支付所欠的本息。担保机构从贷款到期不能归还至履行代位清偿责任之间的期限，最长不得超过3个月，在此期间小额担保贷款质量考评情况暂不纳入银行不良贷款考核体系。经办银行与担保机构应继续追偿工作，确保资金全部收回。

第二十二条 担保基金对单个经办银行小额贷款担保代偿率达到20%时，应暂停对该行的担保业务，经与该经办银行协商采取进一步的风险控制措施并报经同经财政、劳动保障部门批准后，再恢复担保业务。

第六章 呆坏账认定与处理

第二十三条对于到期不能按时偿还本息的小额担保贷款，按照相关政策规定，经办银行和担保机构应积极组织人员对逾期贷款展开追偿工作。

第二十四条符合下列条例之一，经采取一切可能措施和必要程序之后，仍无法收回的个人自主创业、自谋职业小额担保贷款，可纳入核销范围。

（一）借款人因死亡或按照《中华人民共和国民法通则》的规定宣告失踪或宣告死亡，或丧失完全民事行为能力或丧失劳动能力。

（二）借款人遭受重大自然灾害或意外事故，损失巨大且不能获得保险赔偿，或获得保险赔偿后，确实无力偿还部分或全部债务。

（三）借款人经诉讼并经强制执行程序后，在依法处臵其抵押物（质押物），并向反担保人追偿连带责任后，仍无法收回的贷款本息。

第二十五条核销符合第二十四条

（一）规定的贷款，应提交以下资料：

（一）贷款原始资料及复印件；

（二）法院等有权部门出具的借款人死亡或依法宣告失踪、宣告死亡的证明；

（三）司法等有权部门出具的借款人丧失完全民事行为能力的证明；

（四）县级以上医院、各级劳动能力鉴定委员会等有权部门出具的借款人丧失劳动能力的证明。第二十六条核销符合第二十四条

（二）规定的贷款，应提交以下资料：

（一）贷款原始资料及复印件；

（二）气象、消防、公安等部门出具的借款人遭受重大自然灾害或意外事故的证明、保险部门出具的保险赔偿证明。

第二十七条诉讼类申报资料包括下列内容：

（一）贷款原始资料及复印件；

（二）法院判决书；

（三）对贷款抵押物（质押物）处臵和对反担保人追偿的情况；

（四）法院在案件无法继续执行时做出的法院终结裁定书。

除以上资料外，还需要提交借款人、反担保人的基本情况和现状等说明材料。

第二十八条核销原则。以人为本，严格认定，逐户审批，对外保密，账销、案存、权在，按年核销。第二十九条核销程序。担保机构申请，各省辖市劳动保障和财政部门负责审核。经批准核销的呆坏账，担保机构要单独设立账户管理和核算，建立核销台账和进行表外登记。对已核销的呆坏账保留追偿权，对追回已核销的呆坏账资金补充担保基金。

每年元月10日前各地将上年呆坏账核销情况分别报省劳动保障厅、省账政厅备案。

第三十条对经认定核销呆坏账的借款人，担保机构原则上5年内不再审批其小额担保贷款申请。

第七章贷款统计与监督考核

第三十一条各省辖市担保机构按月汇总辖区内各经办银行发放小额担保贷款情况，由当地劳动保障部门审核后，在每月5日前将上月小额担保贷款情况报省小额担保贷款管理中心。各经办银行每月 5日前将相关统计数据报送当地人民银行，人民银行各分支机构将汇总后的报表于每月8日前报人民银行郑州中心支行，人民银行郑州中心支行汇总后每月10日前报省就业工作领导小组办公室。各地财政部门按季汇总辖区内贴息资金落实情况，每季10日前将上季贴息资金报表报省财政厅，省财政厅汇总后每季12日前报省就业工作领导小组办公室。各有关单位要紧密配合，认真负责，确保有关数据真实、准确、及时。

第三十二条人民银行各分支机构要会同各级财政、劳动保障部门及担保机构，对经办银行小额担保贷款业务开展情况进行调度考核、效果评估和监督分析。经办银行要建立区别于其他商业性贷款考核制度的小额担保贷款单独考核制度。在操作规范、勤勉尽责的前提下，经办银行的小额担保贷款质量考评情况可不纳入商业银行不良贷款考核体系，不影响经办银行和信贷人员的年终评比、奖励和晋级。

第三十三条人民银行各分支机构，要对当地金融机构贯彻落实情况加强督促检查。经办银行对担保机构承诺担保的贷款申请人要开辟绿色通道，简化审批和贷款手续，在对下级银行信贷传授权时，小额担保贷款的审批权限下放到县（市、区）经办银行或相关分支机构，缩短审批时间，使创业人员能够尽快得到资金支持。

第三十四条人民银行各分支机构、各级财政、劳动保障部门要根据各自职责加强对小额担保贷款工作的监督管理。充分发挥地方就业工作领导小组的作用，切实做好政策宣传和贯彻落实工作，并可根据当地实际情况，积极拓展政策，制定相应实施细则，探索小额担保贷款管理的新模式。对政策执行过程中遇到的新情况、新问题要及时报告。

第三十五条对弄虚作假、骗取挪用贴息资金和核销资金的，将采取责令纠正、追回资金等措施，并按国家有关规定进行处罚。

第八章 附则

第三十六条本办法除上述内容外，此前我省出台的有关小担保贷款政策和规定仍继续执行。其中。其中，与本办法内容不一致的，以本办法的规定为准。

第三十七条本办法由中国人民银行郑州中心支行、河南省劳动和社会保障厅、河南省财政厅负责相关条款的解释。

第三十八条本办法自颁发之日起实行。

第三篇：贷款担保风险分析

一、如何理解担保？

担保是指在经济和金融活动中，债权人为了防范债务人违约而产生的风险，降低资金损失，由债务人或第三人以财产或信用提供履约保证或承担相应担保责任，保障债权实现的一种经济行为。根据《担保法》第一条的规定，为促进资金融通和商品流通，保障债权的实现，发展社会主义市场经济，制定本法，这是关于《担保法》立法宗旨的规定。根据该规定，担保是一种保障债权实现的制度，担保最核心的功能就是保障债权的实现，正是因为担保有保障债权实现的作用，其才能促进资金融通和商品流通，发展社会主义市场经济。

按照担保法的规定，法定的担保方式有五种，保证、抵押、质押、定金、留置，在信贷业务中，主要涉及到三类担保方式：保证、抵押、质押。（关于定金和留置的具体定义作为基础知识读者自行查阅担保法相关规定）

二、贷款担保的作用和局限

（一）贷款担保的作用

信贷机构面临的最大风险就是借款人的违约风险，担保措施作为分散风险的重要手段被广泛采用，担保制度作为保障债权能够实现的一项重要制度，如果债务人到期不能清偿债务，债权人则可以通过贷款担保使得债务顺利清偿。通过设定担保措施，可有效保障贷款的安全，担保措施作为第二还款来源，是第一还款来源的补充，当借款人第一还款来源出现问题的时候，信贷机构可以通过主张担保权利实现债权。贷款担保通过担保借贷关系的安全从而极大地推动了资金借贷和资金融通的发展。没有担保，那么市场和信用的发展都将成为空话。

另外，如果设置了担保措施，一旦借款人违约，债权人可以依据合同约定行使抵押权、质权或要求保证人承担保证责任，在借款合同履行期间，借款人一直会有履行合同的压力，因此，担保措施可以有效提高借款人的违约成本，借款人违约成本越高，还款的意愿会越强。

（二）贷款担保的局限性

担保措施除具备上述作用外，还具有一定的局限性：

第一，担保措施不能取代对借款人信用状况的评估

一般来说，一笔正常的贷款取决于两个因素，借款人的还款能力和还款意愿，其中，还款能力是客观因素，还款意愿是主观因素，二者缺一不可。为了有效评估借款人的还款意愿和还款能力，我们需要对借款人进行调查和了解，一般还会要求客户提供相应的担保。但就担保而言，其仅是第二还款来源，信贷机构应当把重心放在第一还款来源上，重点应关注借款人的第一还款来源，关注借款人的现金流和持续经营的能力。担保措施不能取代对借款人信用状况的评估

很多信贷机构和客户经理有一种错误的认识和想法，认为有重足的抵质押物或有实力的保证人做担保借款就是安全的，这种想法是非常错误的。优秀客户经理一定要摒弃这种想法，相对于担保方式，客户经理应将关注重心放在企业自身的经营状况以及持续发展能力上，重点关注借款人的第一还款来源和现金流，尤其是小微企业贷款。

第二，有贷款担保也不能确保贷款一定收回，即便能收回，也会耗费大量人力物力

在实践中，一旦涉及到实现担保权利，无论是处置抵质押物还是要求保证人承担保证责任，往往都不会太顺利，抵质押物被查封导致抵押物迟迟无法变现、保证人不配合等情况非常常见，尤其是通过司法程序，往往要耗费大量人力物力，耗费很长的时间。作为信贷机构的从业人员要清醒的认识到，有了贷款担保业不一定就一定能保障贷款安全。

三、保证担保评估要点

（一）保证担保概述

保证担保是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。保证指债务人以外的第三人为债务人履行债务而向债权人所做的一种担保。是典型的人保、典型的约定担保。保证的优势在于：第一，设立简单，签订合同即可；第二，保证责任及于保证人的全部财产；第三，行使方便，可要求保证人直接承担保证责任。保证的不足之处在于：第一，债权人对保证人的财产不享优先受偿权利；第二，保证人可能同时为多个债权人提供保证担保，而各个债权人之间地位平等；第三，保证人的财产可随时变化，并可能丧失代偿能力。一般来说，贷款业务中，企业法定代表人或实际控制人的连带责任保证是必不可少的，但很少作为唯一安全保障措施。

（二）保证担保的评估要点

在分析保证担保时要注意以下风险点：

1、保证人的主体资格需合格

关于保证人的主体资格，《担保法》并未作特别的限制，根据《担保法》第七条规定，“具有代为清偿债务能力的法人，其他组织或者公民，可以作为保证人。”我们需要重点关注一些不能做保证人或做保证人受限的主体，根据《担保法》及《适用<担保法>解释》的规定，不能作为保证人实施保证行为的主体包括以下几种：

（1）未经国务院批准的国家机关；

（2）以公益为目的的事业单位、社会团体、幼儿园。包括学校、幼儿园、医院、广播电台、电视台等；（3）企业法人的职能部门；(4)未经书面授权的企业法人的分支机构，分支机构对外提供担保必须有总公司的授权，且在授权范围内提供担保。

值得注意的是，对于事业单位、社会团体法人能否作保证人要区分两种不同的情况：（1）以公益为目的的事业单位社会团体。比如学校、幼儿园、医院等都不得充当保证人。这些机构的设立是以公益服务为目的，具有公益性和非盈利性，所以，这些机构不宜违背其设立的目的，参与到经济活动中为他人的债务作保证 那些领取《企业法人营业执照》、《营业执照》或国家政策允许从事经营活动的事业单位法人或其他组织。这类组织不是以公益为目的设立的，许多事业单位和社会团体也进行一些经营活动，也有自己的经济收入。还有一些事业单位实现企业化管理，实行自负盈亏。它们具有从事保证活动的民事权利能力和行为能力，可以充当保证人。因此，从事经营活动的事业单位、社会团体为保证人的，如无其他导致保证合同无效的情况，其所签订的保证合同应当认为有效。

2、分析保证人的代偿能力

保证人作为第二还款来源，具有代偿能力是最基本的要求，信贷机构要调查和了解保证人的资产状况、负债情况、收入和开支情况等，要分析保证人的资产是否容易变现。对保证人的评估方法和对借款人的评估方法相同。保证人的财务状况，如现金流量、或有负债、信用评级等情况的变化直接影响其担保能力。

3、了解保证人的信誉

保证担保也被称作信用担保，保证人以自己的信誉及名下的财产为他人债务提供担保，保证人到期代偿主要取决于其有代偿的意愿和代偿的能力两个要素。信贷机构除审查保证人的代偿能力外，还要对保证人的信誉进行调查和了解。信贷机构可通过交流和外部走访等方式调查了解保证人的信誉状况。

4、综合分析保证人对借款人的“制约”能力

设置保证人可提高借款人的违约成本，当借款人无法按时偿还借款时，保证人作为第二还款来源需代为偿还借款本息，保证人之所以愿意为借款人提供担保，其往往与借款人之间存在“关系”，除商业性的担保公司外，借款人的保证人主要是其亲友、上下游客户、其他社会关系等利益相关者。通过这些“关系”可以对借款人形成制约，有效提高借款人的还款意愿。

信贷机构在对保证担保进行评估时，要注意了解保证人与借款人的关系，要弄清楚保证人为借款人提供担保的个中原因，从实践中来看，保证人的与借款人之间的关系大体分为以下几种：纯商业（担保公司与借款人）、关联企业、企业互保、上下游客户、亲友等。

5、要注意保证担保的方式

保证分为一般保证和连带责任保证两种方式。担保法第十七条对一般保证做出了明确约定，一般保证是指当事人在保证合同中约定，债务人不能履行债务时，由保证人承担保证责任的，为一般保证。一般保证人享有先诉抗辩权，所谓先诉抗辩权，是指一般保证的保证人在主合同纠纷未经审判或者仲裁，并就债务人财产依法强制执行仍不能履行债务前，对债权人可以拒绝承担保证责任。连带责任保证的债务人在主合同规定的债务履行期届满没有履行债务的，债权人可以要求债务人履行债务，也可以要求保证人在其保证范围内承担保证责任。对于信贷机构而言，选择连带保证担保对信贷机构较为有利。

四、抵押担保评估要点

（一）如何理解抵押？

抵押是指债务人或第三人不转移对抵押财产的占有而将该财产做为担保的一种法律形式。其中提供财产担保的债务人或第三人为抵押人，抵押权人即债权人所享有的权利就是抵押权。抵押权是指为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿的权利。由此可以看出抵押权是一种优先受偿权，是抵押权人直接对物享有的权利，可以对抗物的所有人或第三人。

（二）常见的抵押物有哪些？

根据我国《物权法》第二百八十条的规定，可以抵押的财产包括：

(1)建筑物和其他土地附着物；(2)建设用地使用权；

(3)以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；(4)生产设备、原材料、半成品、产品；(5)正在建造的建筑物、船舶、航空器；(6)交通运输工具；

(7)法律、行政法规未禁止抵押的其他财产。

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第六十五条的规定，对下列财产进行抵押的，可以申请办理不动产抵押登记：

（一）建设用地使用权；

（二）建筑物和其他土地附着物；

（三）海域使用权；

（四）以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权；

（五）正在建造的建筑物；

（六）法律、行政法规未禁止抵押的其他不动产。

以建设用地使用权、海域使用权抵押的，该土地、海域上的建筑物、构筑物一并抵押；以建筑物、构筑物抵押的，该建筑物、构筑物占用范围内的建设用地使用权、海域使用权一并抵押。

《物权法》第一百八十四条规定：下列财产不得抵押：

(1)土地所有权；

(2)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；

(3)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；

(4)所有权、使用权不明或者有争议的财产；

(5)依法被查封、扣押、监管的财产；

(6)法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。

（三）对抵押担保的分析和评估

1、抵押物必须是依照法律法规允许买卖、抵押的。即抵押物必须属于《担保法》及相关法律中明确规定可以抵押的财产。抵押权实现方式有三种，折价、拍卖和变卖，无论哪一种方式，抵押物的权属都会发生变更，抵押权要想实现，必须把抵押物交换出去，因此，抵押物必须是依照法律法规允许买卖和抵押的。

2、抵押物必须是特定的财产，在设定抵押时，要检查抵押财产的登记证书，要关注抵押物的性质、位置、取得是否合法、产权是否清晰、是否存在纠纷等事项。

3、分析抵押物的估值是否合适，抵押率设置是否合理。抵押物的评估价值是一个非常核心的问题，信贷机构应当采取适当的方式对抵押物估值，以及设置合适的抵押率。

4、要分析抵押财产价格是否稳定。好的抵押物的市场价值相对稳定，不易发生贬值。

5、要分析抵押财产是否易于拍卖、变现。由于抵押物是对第一还款来源的补充，因此当借款人第一还款来源不足，无法偿还贷款本息时，最终只能通过处置抵押物来偿还贷款本息。是否容易变现是非常重要的一个因素。

6、是否办理抵押登记

对抵押权之登记效力的主张，有登记要件主义和登记对抗主义两种。登记要件主义是指抵押权的成立除当事人之间存在抵押合同外，还必须进行登记，否则不产生抵押权成立之效力；登记对抗主义是指抵押权的成立只须在当事人间达成抵押合意即可。但对第三人不产生公信力，若要 对抗善意第三人，可以进行抵押权登记。我国采取了以登记要件主义为主，以登记对抗主义为辅的原则。根据《物权法》第一百八十七条的规定，当事人以建筑物和其他土地附着物、建设用地使用权、正在建造的建筑物，以及以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权抵押的，应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立，不登记的，抵押权不生效。

依据《物权法》第一百八十八条和《担保法》第四十三条的规定，当事人以法律规定强制登记之外的其他财产抵押的，可以办理抵押物登记，也可以不办理抵押物登记，是否办理抵押登记，由当事人自愿决定，抵押物登记与否并不影响抵押权的成立，抵押合同自成立之日起生效，抵押权自抵押合同生效时设立。但是，未经抵押登记的这种抵押权的效力，仅存在于抵押合同当事人相互之间，不产生公信力，不能对抗善意第三人。

无论什么抵押物，建议都要去办理抵押登记，取得抵押权并取得对抗第三人的效果。

五、质押担保分析要点

质押分为动产质押和权利质押。动产质押是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保，债务人不履行债务时或发生当事人约定的实现担保权的情形时，债权人有权就该动产优先受偿。其中债务人或者第三人为出质人，债权人为质权人，移交的动产为质物。因动产质押法律关系所生的权利为质权。权利质押是以所有权以外的可让与的财产权作为质权的标的，以担保债权实现的一种担保方式。质押可以分为动产质押和权利质押两类：

（一）动产质押

动产质押是指债务人或者第三人将其动产移交债权人占有，将该动产作为债权的担保，债务人不履行债务时或发生当事人约定的实现担保权的情形时，债权人有权就该动产优先受偿。其中债务人或者第三人为出质人，债权人为质权人，移交的动产为质物。因动产质押法律关系所生的权利为质权。

(二)权利质押

权利质押是以所有权以外的可让与的财产权作为质权的标的，以担保债权实现的一种担保方式。债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质： 1．汇票、支票、本票； 2．债券、存款单； 3．仓单、提单；

4．可以转让的基金份额、股权；

5．可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权； 6．应收账款;7．法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。

第四篇：河南省小额担保贷款操作规程(试行)

河南省小额担保贷款操作规程（试行）

第一章 总 则

第一条 为进一步规范和统一下岗失业人员小额担保贷款(以下简称“小额担保贷款”)业务操作，加强小额担保贷款管理，扶持劳动者自主创业，鼓励劳动密集型小微企业吸纳就业，更好地发挥小额担保贷款扶持创业促进就业的作用，根据《中华人民共和国就业促进法》、《河南省就业促进条例》、《关于做好促进就业工作的实施意见》（豫政〔2008〕29号）、《关于印发<河南省小额担保贷款实施办法>的通知》（郑银发〔2008〕230号）、《关于印发<河南省小额担保贷款财政贴息资金管理办法>的通知》（豫财办金〔2008〕181号）、《关于加强小额担保贷款财政贴息资金管理的通知》（豫财金〔2013〕103号）等有关规定，结合实际，制定本操作规程。

第二条 本规程适用于全省小额担保贷款业务。

第三条 全省小额担保贷款经办机构〔主要包括小额贷款担保中心(以下简称担保机构)、基层人力资源社会保障工作机构或其他机构(以下简称工作机构)、与担保机构签订合作协议的国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社等金融机构(以下简称经办银行)〕应按照本规程的要求，合理设置岗位，确定专职人员，明确岗位职责，保障工作经费，建立考核和奖励制度，确保为创业人员提供规范、便捷、高效、优质的服务。

第四条 小额担保贷款按对象分为四种类型：一是自主创业（以下简称个人创业）；二是合伙经营；三是组织起来就业（以下简称组织就业）；四是劳动密集型小微企业（以下简称小微企业）。小额担保贷款按贴息方式主要分两类：一是财政贴息贷款；二是由各省辖市、县（市）自行制定现行政策支持对象以外的或符合政策规定贷款条件需继续扶持的小额担保贷款。

第五条 各类自主创业人员要及时办理就业失业登记，公共就业服务机构要积极为自主创业人员办理《就业失业登记证》。各类经济实体要及时为招用人员办理就业登记。

第二章 贷款对象、条件及额度

第六条 小额担保贷款对象

（一）持有《就业失业登记证》，处于自主创业状态，且自主创业时不在机关企事业单位就业的人员。

（二）持有人力资源和社会保障部门就业困难人员认定证明，处于自主创业状态，且自主创业时不在机关企事业单位就业的人员。

（三）持有《义务兵退出现役证》或《城镇退役士兵自谋职业证》，处于自主创业状态，且自主创业时不在机关企事业单位就业的退役士兵；持有《转业军人证明证书》和自主择业管理服务机构出具的推荐介绍信，处于自主创业状态，且自主创业时不在机关企事业单位就业的军转干部。

（四）持《高校毕业生自主创业证》，处于自主创业状态，且自主创业时不在机关企事业单位就业的毕业学年高校毕业生；持有全日制大专以上（含大专）毕业证书，处于自主创业状态，且自主创业时不在机关企事业单位就业的毕业5年内高校毕业生。

（五）持有司法部门《刑满释放证明》，且处于自主创业状态的刑释解教人员。

（六）合伙经营。符合（一）至

（五）项所述条件的人员合伙创办企业，且持有《合伙企业营业执照》或在工商部门备案的合伙协议。

（七）组织就业。组织符合（一）至

（五）项所述人员（就业状态）就业，签订1年以上的劳动合同，且组织就业人数不低于职工总人数50%的经济实体。

（八）小微企业。一年内新招用符合（一）至

（五）项所述人员（就业状态）达到企业现有在职职工总数30%（超过100人以上的企业达15%）的劳动密集型小微企业，或一年内新招用高校毕业生达到企业现有在职职工总数15%（超过100人以上的企业达10%）以上，并与其签订1年以上劳动合同、缴纳社会保险（企业职工参加城乡居民养老保险等视同缴纳社会保险）的劳动密集型小微企业。小微企业按照《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号）进行认定。

第七条 贷款额度。财政贴息资金支持的小额担保贷款额度为，高校毕业生最高贷款额度10万元，妇女最高贷款额度8万元，其他符合条件的人员最高贷款额度5万元；合伙经营和组织起来就业的最高贷款总额度50万元，小微企业最高贷款额度200万元，具体额度根据吸纳对象个人贷款额度、人数及经营规模合理确定，原则上按人均5-10万元掌握。由各省辖市、县（市）自行制定现行政策支持对象以外的或符合政策规定贷款条件需继续扶持的小额担保贷款，可以适当提高各类人群的贷款额度。

第八条 贷款利率和期限。财政贴息资金支持的个人小额担保贷款利率为，中国人民银行公布的同期限贷款基准利率的基础上上浮不超过3个百分点。符合政策规定条件的劳动密集型小微企业小额担保贷款，按照中国人民银行公布的同期限贷款基准利率的50%给予贴息，贴息资金由中央财政和当地财政各承担一半。财政贴息资金支持的小额担保贷款期限最长为2年，对展期和逾期的小额担保贷款，财政部门不予贴息。

第九条 申请小额担保贷款需提交的材料

（一）个人创业贷款申请材料

借款申请人（以下简称申请人）填写《河南省小额担保贷款申请表（个人创业）》（附件1）并提供以下材料：

1、申请人身份证等相关证件；

2、证明符合小额担保贷款政策扶持对象范围的相关证件；

3、营业执照或租赁承包协议等经营项目证明；

4、反担保措施必备的相关材料；

5、其它按规定需要提供的申请材料。

（二）合伙经营贷款申请材料 合伙经营申请人填写《河南省小额担保贷款申请表（合伙经营）》（附件2）并提供以下材料：

1、申请人的身份证等相关证件；

2、证明符合小额担保贷款政策扶持对象范围的相关证件，3、合伙企业负责人身份证；

4、《合伙企业营业执照》或在工商部门备案的合伙协议等经营项目证明；

5、反担保措施必备的相关材料；

6、其它按规定需要提供的申请材料。

（三）组织就业贷款申请材料

组织就业申请人填写《河南省小额担保贷款申请表（组织就业）》（附件3）并提供以下材料：

1、组织就业经济实体负责人的身份证等相关证件；

2、组织就业人员符合第六条规定的相关证件或证明材料；

3、与组织起来就业人员签订的1年以上期限劳动合同书；

4、营业执照或租赁承包协议等经营项目证明；

5、反担保措施必备的相关材料；

6、其它按规定需要提供的申请材料。

（四）小微企业申请材料

企业申请人填写《河南省小额担保贷款申请表（小微企业）》（附件4）并提供以下材料：

1、法定代表人或负责人身份证等相关证件；

2、企业章程等相关资料；

3、经营项目情况材料：包括营业执照、税务登记证、组织机构代码证、相关所必须的行业准入许可证等；

4、企业吸纳就业情况材料：吸纳人员的劳动合同书、工资表、社会保险等资料证明；

5、经人民银行年检合格的企业贷款卡；

6、有效的反担保证明；

7、其它按规定需要提供的申请材料。

第十条 担保方式

（一）担保机构要为符合政策规定条件的各类人员创业（包括个人创业、合伙经营、组织就业）申请小额担保贷款提供全额担保。

（二）积极鼓励担保机构为符合条件的劳动密集型小微企业申请小额担保贷款提供担保。对劳动密集型小微企业申请小额担保贷款可采取全额担保、部分担保、不担保三种方式。

第十一条 反担保方式

（一）反担保方式可采取以下几种形式

1、符合条件的反担保人；

2、可抵押的土地、房产；

3、定期存单或其它有价证券；

4、法人代表和股东自然人保证；

5、保证金；

6、联保；

7、担保机构认可的其它反担保方式。

（二）反担保提供材料

1、个人创业、合伙经营、组织就业申请人根据需要填写《反担保人详细信息表》（附件5）；

2、符合条件的反担保人，应提供单位正式在编、在职、在岗等相关证明；

3、抵押或质押的，应提供依法可以抵押或质押的权属证明。

（三）各地可结合本地实际情况，灵活确定反担保方式。

第三章 发放程序

第一节 咨 询

第十二条 申请人到经办机构进行咨询，工作人员应热情、耐心、细致、规范地提供咨询服务，主要内容如下：

（一）向申请人介绍贷款有关政策并解答其提出的有关问题。

（二）查看申请人提供的相关资料。

（三）对不符合小额担保贷款条件或暂时条件不成熟的，要耐心细致地做好政策宣传和解释工作。

第二节 受 理

第十三条工作人员受理申请时，要对申请人提供的申请材料进行核对，主要核对要点包括：

1、申请资料是否齐全、完整；

2、申请资料中的复印件与原件是否一致;

3、申请资料中所填写的信息内容是否与原件一致;

4、申请资料所填写的信息内容是否清晰；

第十四条 申请资料填写完整，签名应由本人当面签署。

第十五条 受理人员发现申请人弄虚作假的，不予受理，列入黑名单。

第十六条 符合申请条件的，告知申请人下一步需要配合办理的事项；需补充完善手续的应一次性告知申请人。

第十七条材料齐全的，受理人员将贷款申请材料上的基本信息录入业务软件。

第三节 审 核

第十八条 个人创业贷款（含合伙经营、组织就业贷款）

1、核查申请人主体资格信息。核查医保等信息，通过信息比对核查申请人是否存在就业、在职等情况。

2、核查经营项目信息。登陆河南省工商网查询营业执照信息是否真实有效。

3、核查反担保措施信息。

（1）核实反担保人担保意愿；

（2）通过查询反担保人医保或其他相关信息核查反担保人担保资格；

4、核查合伙经营（组织就业）的相关信息。查看合伙协议、劳动合同等，确认合伙关系（组织就业）是否真实、有效。

5、其它需要核对的信息。

第十九条 小微企业贷款

1、核查原件信息。重点核对原件资料是否齐全有效；

2、核查经营项目情况信息。核查企业规模是否符合政策规定的小微企业条件；

3、核查企业吸纳就业情况信息。核查劳动合同书、企业职工花名册（企业盖章）等，确认新招用符合条件人员是否达到规定比例、是否签订1年以上劳动合同；核查职工参保证明；核查新招用人员的相关证件，确认是否符合现行政策规定。

第二十条 审核人将审核结果录入业务软件，打印并签字。

第四节 调查核实

第二十一条 小额担保贷款业务实行实地调查制度，调查人员必须到经营地现场调查核实。调查人员一般不少于2人。

第二十二条 实地调查内容主要包括以下几个方面：

1、经营实体是否正常营业；

2、实际经营范围、地址与申请贷款项目和营业执照是否相符、真实、有效；

3、了解生产经营状况；

4、是否本人经营，实际经营人的情况以及与申请人的关系，合伙经营、组织起来就业（吸纳就业）情况等；

5、通过走访、经办银行查询征信等方式调查了解申请人和反担保人的诚信状况；

6、收集相关资料。

第二十三条 调查结束后，调查人员应根据调查获得的信息对申请人的还款能力和创业项目可行性及时进行评估并提出贷款意见，在《实地调查表》上签字后将调查信息和调查结果录入业务软件，并将贷款材料提交评审会研究。

第五节 会 审

第二十四条 贷款担保评审实行集体研究制度。实地调查结束后，应及时召开评审会，研究贷款担保。

第二十五条 评审会内容：根据贷款申请材料、调查人员陈述内容和解答情况，对每笔贷款的合法性、合规性、风险性等进行综合评审，对贷款进行集体研究，确定担保额度、期限、是否贴息和贴息比例等结果。

第二十六条 将评审结果整理汇总，录入业务软件，并打印《小额担保贷款审批表》，担保机构负责人在《小额担保贷款审批表》上签字或加盖印章。未通过评审会的及时通知申请人并说明原因，同时做退件处理。

第六节 承诺担保和贷款发放 第二十七条 依据评审会结果，办理贷款担保相关手续。

第二十八条 经办银行接到担保机构推荐担保书材料后及时审批并办理相关手续。

1、查验担保机构推荐的相关手续是否齐全、完整；

2、审核借款人及其配偶申请贷款时的征信情况（包括除助学贷款、扶贫贷款、首套住房贷款以外应没有商业银行其他贷款）记录，对审核不合格的要及时向担保机构反馈相关信息，提供相应证明和作退件处理的意见；

3、对审核合格的及时办理贷款发放手续；

4、贷款发放情况及时反馈担保机构。

第四章 贷后管理

第一节 贷后回访

第二十九条 贷后管理主要通过贷后跟踪回访服务来实现，以防范贷款风险，确保贷款回收。

第三十条 各地根据实际情况，建立定期回访制度。由经办银行或担保机构、工作机构通过实地上门、电话等方式定期对借款人进行回访，及时了解其经营状况。

第三十一条 回访中发现重大或紧急情况的要及时向经办银行、担保机构报告。

第二节 贷款回收

第三十二条 贷款到期提醒。贷款到期前一个月，经办银行或担保机构、工作机构要通过电话、短信等方式提醒借款人按时还款。

第三十三条 贷款催收。贷款到期前3个工作日内无法联系到借款人的，应上门通知借款人还款，并通知反担保人督促借款人及时还款。

第三十四条 核对还款。借款人还款后，经办银行应及时与担保机构核对，核对无误后将还款信息录入业务软件。

第五章 代偿与追偿

第三十五条 代偿。贷款到期后，借款人未向银行还款的，经办银行在三个月内向担保机构提出书面代偿通知，经担保机构同意后，按合同约定向经办银行履行代位清偿责任。及时将代偿信息录入业务软件，将逾期人员及其反担保人录入业务软件黑名单。

第三十六条 追偿。

（一）告知。告知借款人、反担保人贷款逾期及贷款逾期应承担的责任。

（二）担保机构可采取多种方式进行追偿，建立追偿台账，做好追偿记录。

第六章 担保基金管理

第三十七条 小额贷款担保基金(以下简称担保基金)由县级以上人民政府建立，所需资金主要由同级财政筹集，担保机构负责管理，专户存储于经办金融机构，封闭运行，专款专用，不得挤占挪用。担保基金存款利息和追偿收入要及时记入担保基金。

第三十八条 受托运营担保基金的担保机构，要加强对担保基金的规范管理，小额担保贷款责任余额不得超过担保基金银行存款余额的5倍,小额担保贷款责任余额包括中央和地方政策发放的小额担保贷款责任余额。鼓励实行担保基金分级筹集、全市集中、分户管理、调剂使用的市级统筹管理，提高担保基金的利用效率和管理水平。

第三十九条 担保基金来源。担保基金由各级财政部门筹集，所需资金从一般预算或就业资金中安排。其他专项资金或者财政专户资金不得作为担保基金的资金来源。鼓励多渠道筹集担保基金，包括国内外机构、团体、个人的捐赠，担保基金存款利息和追偿收入，以及经省人民政府同意的其他筹集渠道。

第四十条 担保基金使用。担保基金只准用于代偿逾期贷款本息，或根据工作需要在担保基金账户之间调剂转存，不得挪作他用，担保机构指定专人负责定期与经办金融机构核对账目，保证数据准确，基金安全。

第四十一条 担保基金的保值增值。在确保担保基金安全和保障小额担保贷款工作顺利开展的前提下，担保机构可将不超过担保基金总额80%的资金以协定存款或定期存款形式专户存储于经办金融机构，产生的利息并入担保基金。

第四十二条 担保基金到位、使用及支出情况应及时录入业务软件。

第七章 贴息资金管理 第四十三条 贴息资金按照经办银行申请、担保机构核对、财政部门审核拨付的程序办理。为保证贴息资金及时到位，各省辖市财政部门可根据实际情况单独设立贴息备付金制度。

第四十四条 对符合财政贴息政策规定的贷款，经办银行于每季度结息日后5个工作日内，将相关数据汇总报担保机构，担保机构在5个工作日内核对并加盖印章后，由经办银行向财政部门提出贴息资金拨付申请，担保机构应将按经办银行分类汇总的小额担保贷款发放情况表报至同级财政部门供校核,财政部门收到拨付申请5个工作日内审核完毕并予以拨付（上报）。

第四十五条 所有小额担保贷款在贷款合同有效期内，如遇基准利率调整，均按贷款合同签订日约定的贷款利率执行。

第八章 奖补资金管理

第四十六条 同级财政对担保机构给予不低于当期贷款本金1%的担保费补贴，用于充实担保机构开展工作所需经费，所需资金从就业资金中列支。担保费补贴由担保机构申请，人社部门根据人民银行各分支机构提供的统计数据审核认定，财政部门按季核拨，工作经费专款专用，不得挪作他用。

第四十七条 对小额担保贷款工作突出的经办银行、担保机构和信用社区等单位按各省辖市、有关县（市）当年新发放小额担保贷款的1%给予奖励性补助经费（经办银行、担保机构和信用社区原则按3∶4∶3的比例进行分配），所需资金从贴息资金中安排。

第九章 信用社区

第四十八条 工作机构已实现机构、人员、经费、场地、制度和工作“六到位”，各种台帐齐全、数据准确并建立个人信用档案，有负责小额担保贷款工作的专职人员并积极做好贷后管理工作，建立跟踪服务卡，对借款人按季回访率100%，并能积极参与欠款追偿工作，辖区内已发放的小额担保贷款回收率达到94%以上，符合上述条件的社区作为信用社区。

第四十九条 以工作机构为认定单位，每年初对上的信用社区进行认定。每年元月底以前，根据信用社区标准，将上年发放贷款量及贷款回收率（即上年实际到期贷款回收额/上年应到期贷款总额×100%）作为主要指标，对完成上年发放贷款任务以及贷款回收率达到94%以上的由人社部门负责申报，人社、人民银行、财政部门共同负责认定。

担保机构、妇联等组织、创业孵化园等承担信用社区职能的，按信用社区奖励标准进行奖补。

第十章 档案管理

第五十条 建立档案管理制度，明确专人对档案进行管理。

第五十一条 贷款发放后应及时将档案归档。对贷款档案采取一户一档、放款批次、顺序统一编号，档案袋上粘贴代码、份数、编号，按日期归档排放，保证档案齐全完整、整洁规范。

第五十二条 认真做好防火、防潮、防虫、防盗等预防工作，确保档案安全。

第十一章 统 计

第五十三条 各省辖市、县（市）担保机构每月3日前汇总辖区内各经办银行小额担保贷款发放情况，各经办银行每月5日前将本机构经办的小额担保贷款发放情况报送当地人民银行，省辖市担保机构汇总的数据与当地人民银行汇总的数据核对无误后于每月10日前报省就业工作领导小组办公室。各单位要密切配合，认真核对汇总，主要领导负责，确保贷款数据上报真实、准确、及时。

第五十四条 各省辖市、县（市）自行制定扶持的小额担保贷款，要与中央财政贴息支持的小额担保贷款分离管理，分账核算，分别统计。

第五十五条 对统计上报不及时或错报、误报、漏报、瞒报、虚报影响工作的，对当事人予以批评教育，情节严重的追究其相关责任。

第十二章 监督和管理

第五十六条 各级人力资源社会保障、财政部门、人民银行各分支机构根据各自职责加强对小额担保贷款工作的监督管理，可根据工作需要聘请中介机构或专家进行监督检查,切实做好政策落实工作。各地可根据当地实际情况，制定相应操作规程细则。

第五十七条 对弄虚作假、骗取挪用贴息资金和奖补资金的，将采取责令纠正、追回资金等措施，并按国家有关规定进行处罚。

第十三章 附 则 第五十八条 现行政策支持对象以外的人群申请小额担保贷款政策支持，或符合政策规定贷款条件需继续扶持的，由省辖市、县（市）自行决定是否贴息，具体政策由各省辖市、县（市）自行制定。

第五十九条 本规程印发前发布的有关小额担保贷款的相关规定继续执行，与本通知规定不一致的，以本通知为准。

第六十条 本规程自印发之日起执行。

附件：

1、河南省小额担保贷款申请表（个人创业）.doc ；

2、河南省小额担保贷款申请表（合伙经营）.doc ；

3、河南省小额担保贷款申请表（组织就业）.doc ；

4、河南省小额担保贷款申请表（小微企业）.doc ；

5、反担保人详细信息表.doc。

第五篇：就业困难人员小额担保贷款调查分析

就业困难人员小额担保贷款调查分析

——以宁城为例

中国人民银行宁城县支行课题组

 2012-08-20 11:19:28

来源：《内蒙古金融研究》2012年第5期

摘要：近几年来，党中央、国务院十分重视就业困难人员再就业工作，先后下发了一系列政策意见，要求各级政府和有关部门采取多种渠道、多种方式加大支持就业困难人员实现再就业工作的力度。特别是为解决就业困难人员资金制约“瓶颈”问题，人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部相继下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》等系列文件，为推动再就业工程向纵深发展起到了积极作用。宁城县该项工作的顺畅运行，证明了金融服务不仅能为高收入者“锦上添花”，而且能为低收入者“雪中送炭”，本文在得出宁城经验启示的同时，提出了进一步完善和推广就业困难人员小额担保贷款工作的建议。

关键词：小额贷款，成功经验，存在的问题，政策建议

就业和再就业工作，是一件关系到国计民生的大事，关系到成千上万下岗失业人员的生活命运，关系到社会稳定、国家长治久安，倍受党中央、国务院的高度重视，先后下发了一系列政策意见，要求各级政府和有关部门采取多种渠道、多种方式加大支持就业困难人员实现再就业工作的力度。为解决就业困难人员资金制约“瓶颈”问题，人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部相继下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》等一系列文件，为推动再就业工程向纵深发展起到了积极作用。宁城县该项工作的顺畅运行，证明了金融服务不仅能为高收入者“锦上添花”，而且能为低收入者“雪中送炭”。

一、宁城县就业困难人员小额担保贷款工作开展情况

内蒙古宁城县小额担保贷款工作在县委县政府的领导下，人民银行、财政局、劳动部门及承办机构相互支持，密切配合，以“保民生、促就业、保稳定、促和谐”为服务宗旨，全面落实小额担保贷款惠民政策，鼓励和扶持就业困难人员自主创业，促进地方经济发展，维护社会稳定。各相关部门立足宁城实际，开拓创新，使小额信贷担保贷款工作取得突破性进展。宁城县就业困难人员小额担保贷款扶持对象包括所有有就业创业意愿的返乡农民工、初始创业困难人员、再就业困难人员、复转军人创业就业困难人员、大中专毕业生就业困难人员、从事种养殖业的城市下岗人员以及从事第二、三产业的农民创业人员。

截至2011年末，内蒙古宁城县农村信用社就业困难人员小额担保贷款余额10082万元，占全市该项贷款余额的31.6%。当年新发放该项贷款7169万元，占全市该项贷款发放额的33.1%，获取中央财政贴息资金708万元。小额贷款担保中心和贷款机构从各级财政获取相应奖励资金140多万元。小额贷款担保中心还获得市县两级财政配比的担保基金440万元。该项贷款余额和发放额均处于全市12个旗县区首位。宁城县农村信用合作联社也积极践行社会责任，在信贷规模紧张的情况下，在市县两级人民银行的政策引导下，尽管该类贷款收益低(利率低于其他贷款近三成)，依然加大该项贷款的投放力度“，让利于民，服务三农”的宗旨真正得以体现，2011年发放该项贷款占新增贷款的16%。

宁城县该项贷款的具体情况：2011年末余额10082万元，存量1302笔，人均贷款余额7.74万元。仅2011新增该项贷款7169万元，较上年增长138%。新增971笔，较上年增长166%。全年享受该项贷款971人，人均贷款7.38万元，带动就业2616人，本年人均增收3万元左右。2011年，新增该项贷款7169万元，其中，扶持妇女创业383人，贷款2991万元；扶持大中专毕业生22人，贷款162万元；扶持残疾人2人，贷款16万元。2011年该项贷款到期回收率100%，无不良贷款。2011年，应得中央财政贴息资金708万元，全部拨付到位。担保基金规模达1600万元，其中本年新增担保基金735万元。单户贷款最高额8万元，合伙企业人均最高额10万元，合计最高不超过200万元。贷款期限2年。贷款利率执行中国人民银行同期同档次贷款利率上浮3个百分点(现执行月利率8.04‰)。

宁城县自2004年开办该项贷款业务已来，累计扶持就业困难人员2400余人，被扶持的人员遍及种植、养殖、商业、运输业等多个领域，多数取得了良好的经济效益，并有61%的贷户成了农村信用社的优质储户，带动就业8000余人，人均年增收2万多元。

二、宁城县就业困难人员小额担保贷款工作的成功经验

由人民银行牵头组织调研，查找困扰就业困难人员小额担保贷款工作因素，并以提议案方式提交县政协会议，专门向县长、分管县长做专题工作汇报，得到了县委县政府领导的高度重视，批示财政局拨付一定数额的担保基金，责成人民银行牵头该项工作，要求其他部门给予积极配合。人民银行、金融办、劳动保障部门、妇联、财政部门、贷款机构等多家部门多次召开联席会议协商，达成推进就业困难人员小额担保贷款工作意见。县政府专门出台文件对该项工作予以明确和规范。

(一)积极筹措担保基金，解决因担保基金不足导致的放贷难问题。针对因担保基金不足而放贷难的问题，人民银行积极协调、劳动保障部门积极争取市县两级财政的支持，多方筹措，到目前已争取到担保基金1600万元，担保基金较上年增加735万元。担保基金的快速增加，有效缓解了因担保基金不足导致的放贷难问题，有效地推动了此项工作的开展。

(二)贷款机构增加营业网点、降低放贷门槛、增加担保形式等，提高贷款成功率。针对该项贷款发放网点少、担保人数要求多、担保形式单一等造成成功率低的现状，农村信用社积极采取措施予以推进。一是增设放贷网点。针对以前因只有一家网点放贷，而致使放贷资料大量积压不能及时处理的问题，宁城县农村信用合作联社从2011年4月份开始，在其他乡镇政府所在地农村信用社新开设15个网点。同时，由原来的一个网点一人放贷增加到每个网点有多人放贷，并由专人负责管理。二是强化放贷人员业务培训。为提高放贷效率，使信贷人员尽快掌握贷款发放操作流程，对各网点的专职信贷员就小额担保贷款的业务流程及注意事项进行了集中培训，使信贷人员能够及时办理贷款业务，提高了放贷效率。三是简化贷款手续。贷款贷前调查工作由小额担保贷款中心负责办理，贷前调查完成后，农村信用社负责在本系统内查询贷户和担保人信用状况及到人民银行查询《个人信用报告》，如果贷户及担保人无不良信用记录，农村信用社凭小额贷款担保中心《放款通知单》进行放贷。农村信用社不再重复调查，由于该项贷款的特殊性，贷款风险全部由小额贷款担保中心、担保人、贷户承担，农村信用社可以说风险较低或“零风险”。简化贷款手续后，大大缩短了办贷时间，提高了放贷效率。四是降低担保人数量，提高担保额度。根据行政事业单位公职人员工资收入的大幅增加，担保能力大幅提升的现状，农村信用社由原来的每一名行政、事业单位公职人员可担保2万元，提高到一人可担保4万元。从而有效缓解了贷户找担保人难的问题，提高了放贷成功率。五是增加担保形式。在担保形式上，由原来的只能由担保人担保借贷增加到可以定期存单做质押或以楼房、商厅、车库做抵押的担保方式，另外，还增加了农户联保的方式放贷，信用互助协会会员之间形成联保，大大提高了贷款成功率。六是提高贷款额度。根据经济发展现状，农村信用社及时将贷款额度进行了调整，贷款额度从1万-5万元提高到5万-8万元，并开办了合伙企业贷款，贷款额度由50万元提高到了200万元。七是放大担保基金担保倍数。由原来贷款承办信用社按照不超过担保基金额度的5倍放贷，放大到目前的8倍。

(三)小额贷款担保中心强化对就业贷款的运行管理。一是即时办理。借款人手续由小额贷款担保中心按规定严格审批后，及时分小批、小量送到经办农村信用社，及时签批，及时办理，达到申请一户、批准一户、放贷一户，这样既方便了借款人，也提高了放贷效率。二是提供上门服务，为贷户开辟绿色通道。考虑到各乡镇距县城较远，交通不便的现状，小额贷款担保中心特别针对县内养牛、养鸭、蔬菜重点基地，开展送政策送服务上门，为贷户开辟贷款绿色通道。首先，小额贷款担保中心工作人员分别到四个乡镇所在地，定时、定点、集中对贷款户详细宣传讲解小额担保贷款的相关政策、申办程序以及借贷应提供的各种相关材料，亲自指点他们填写相关表格，逐一认真核实相关证明材料，每天奔走100多公里进行实地考察，通过走、看、问等多种形式判断贷款户的实际生产经营情况，以保证贷前调查的质量和效率。其次，小额贷款担保中心工作人员亲自将贷款相关协议和合同送到贷户居住地，经领导审批后，再将协议和合同送回到贷户手中，并指导他们就近到农村信用社营业网点办理贷款手续，极大地方便了贷户。经过努力，2011年，八里罕等四个乡镇累计发放1100万元贷款，特别是两大养牛小区，通过小额贷款扶持后新增肉牛养殖户346户，新增肉牛存栏1500头。最典型的是八里罕镇河南村的养牛合作社，通过贷款扶持社员发展到53户，存栏肉牛1200头，依靠养牛他们甩掉了贫困的帽子，全社人均纯收入在全村、全镇乃至全县都遥遥领先，经济效益和社会效益显著。三是加强贷后管理，防范贷款风险，保证贷款按时足额收回。本着“贷得出、收得回”的原则，为有效防范信贷风险，小额贷款担保中心在严把贷前审核关的同时，大力加强贷后管理，开展贷后跟踪服务工作。贷款放出后，小额贷款担保中心工作人员定期上门了解借款人的贷款使用情况，是否有骗取银行贷款、改变资金用途的行为；了解借款人借款后的企业生产经营状况、盈利亏损情况，及时发现借款人在生活、生产经营中遇到的问题，及时帮助其解决，化解贷款风险，保证每笔贷款都能按时足额偿还。四是加大宣传力度，转变就业观念，推动创业带动就业。为了让所有符合条件的人员都能得到信贷资金的扶持，小额贷款担保中心将贷款发放流程及贷款新政策、银行相关规定等印成宣传单、小册子，发放到全县就业困难人员手中，让他们及时详细了解到贷款扶持政策，尽快转变就业观念，实现自主创业，并通过贷款扶持，帮助他们把企业做大做强，使所有就业困难人员都能通过创业实现再就业，并提供更多的岗位，带动更多的人实现就业。

(四)政府出台奖励政策。为促进就业困难人员小额担保贷款工作的有效开展，鼓励小额贷款担保中心和贷款金融机构放贷积极性，2011年宁城县政府出台了《宁城县创业小额担保贷款实施细则》，规定创业小额贷款担保费为贷款本金的1.5%，由当地政府全额向小额贷款担保中心和经办金融机构支付，其中1%用于贷款担保机构及相关部门业务经费，0.5%用于贷款经办金融机构的业务经费，此费用专项用于办理小额担保贷款业务。该项政策的出台，极大地激发了小额贷款担保中心和农村信用社的放贷积极性，推动了该项业务的健康发展。

三、存在问题及政策建议

(一)存在的主要问题。一是担保基金规模小。如宁城县经过创业培训的人数较多，目前，已培训未得到贷款人数达1300多人，贷款需求额度达1亿元，资金缺口较大，所以无法为所有参训合格人员及时发放需求贷款。二是财政贴息资金不能及时到位。目前，财政贴息资金的审批过程中，个别环节存在拖延现象，致使贷款贴息资金到位时间过长。三是小微企业贷款开办力度较小。目前，金融机构办理的该项贷款基本上都是个人贷款，合伙小微企业基本未开办，既使开办，业务也很少。四是现有的政策规定有待改进。银监会出台的《个人贷款管理暂行办法》规定，贷款人不得将贷款调查的全部事项委托第三方完成，限制了该项业务的办理效率，应予以改进。

(二)政策建议。一是加大担保基金投入力度。各级政府部门应根据政策规定，及时足额向小额担保贷款中心拨付担保基金，解决贷户自筹担保基金困难问题。二是及时拨付贴息资金。严格执行财政部、中国人民银行、人力资源社会保障部关于印发《小额担保贷款财政贴息资金管理办法》的通知关于拨付财政贴息资金的时间程序的规定。三是加大开办小微企业贴息贷款力度。目前，县域大多数属于小微企业，较符合该项贷款政策范围，该领域开办此项贷款业务前景广阔。因此，建议加大合伙小微企业贴息贷款的开办力度。四是改进现有的政策规定。建议银监会修改《个人贷款管理暂行办法》规定，对于贷前调查规定，不应搞“一刀切”，特殊情况应予以区别对待，以促进该项业务的健康发展。

（课题主持人：陈旭课；题组成员：车晓军、白俊波、张美华、张国春；执笔人：张国春）