2011.1.5试论检察工作一体化机制在立案监督工作中的适用1（5篇）

第一篇：2011.1.5试论检察工作一体化机制在立案监督工作中的适用1

论检察工作一体化机制在立案监督工作中的适用

（新疆生产建设兵团人民检察院农十二师检察分院 海继锋）

检察工作一体化机制源于检察一体化。①长期以来，在我国社会主义检察制度中一直存在着检察一体制不健全的问题。这既有政治体制方面的原因，也有对检察工作的性质和规律认识不足等方面的原因。随着依法治国进程的推进和检察事业的发展，通过建立检察工作一体制化机制推动检察一体化建设已成为检察改革的焦点之一。检察工作一体化就是使检察组织体系、检察官等各种层次的关系形成上命下从、相互协调、关系密切的统一有机整体，实现“上下统一、横向协

②作、内部整合”的要求和检察权的功能优化。本文针对人民检察院的立案监督工作中缺乏足够的权威性和独立性,缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段等问题，拟在检察工作一体化机制框架内，通过创新立案监督工作的方法与手段，寻求解决问题的途径。

一、立案监督一体化工作机制观点的提出

《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》确立了对公安机关的刑事案件和人民检察院的自侦案件的立案监督权是检察机关法律监督职能的重要组成部分,然而一个不容忽视的事实是,人民检察院的立案监督缺乏足够的权威性和独立性,缺乏科学的运行机制和强制性的约束手段,立案机关可以随意地将监督机关的监督活动抛在一边，刑事诉讼法却对立案监督的责任问题只字未提，既没

③有程序性制裁措施，也没有实体性制裁措施，监督的效果就可想而知了。为解决这一问题，检察学界进行了广泛的研究与探讨，有学者提出，应该赋予检察机关立案监督方面一定的处分权。还有学者提出，改变实践中立案监督的被动状况“应从立法上授予检察机关对通过立案监督程序立案的案件的侦查权!即检察机关对立案监督的案件可监督公安机关进行侦查”在公安机关不予侦查的情况下“可自行侦查!这也被称为代位侦查权④。

我们认为，第一种观点忽视了法律监督的特点。检察机关的法律监督权力，只具有作出某项程序性的决定，通过启动司法程序解决问题的功能，它本身不具有实体处分权。法律监督只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给以实际处置的权力，这种法定程序的制约，只是对违法行为的纠正起到一种敦促和启动作用，它自身并不具有直接处置其他权力的功能。这一功能特点，是检察权与行政权和审判权的根本区别，也是检察机关法律监督权的本质特征。另外，无隶属关系的部门之间的监督和有隶属关系的部门之间的监督以及部门的自我监督不一样，有隶属关系的部门之间的监督由于存在领导和被领导的关系，对于下级部门的违法行为可以直接纠正，并且有权直接追究责任人的行政责任，但对于无隶属关系的部门“只是监督和被监督的关系”发现监督对象的违法行为，只能提出建议无权直接纠正，也无权直接追究责任人的行政责任，因为这是权力 ① 胡盛仪：《检察一体化工作机制研究》，载张智辉主编：《中国检察》(第4卷)，中国检察出版社2004年版第326页。② 周理松、王磊：《试论和谐检察中的检察工作一体化机制建设》载张智辉主编：《中国检察》(第15卷)，中国检察出版社2007年版第339页。③黄宇宇：《我国刑事立案监督制度的反思与重构》载《中国检察官》2006年第3期 ④ 参见周洪波、单民：《关于刑事立案监督的几个问题》载《人民检察》2004年第4期。配置和制衡的基本原则，监督只是启动纠错程序”而不是直接纠正错误。第二种观点将导致以侦查职能代替监督职能。通知立案是人民检察院履行法律监督职能的方式之一,而侦查职能则是为查明案件事实,收集证据材料、查获犯罪人而进行的专门调查工作,两者的功能是特定的, 不可随意超越、代替。就目前宪法和相关法律所规定的公安机关和检察机关的关系来看不宜规定检察机关的代位侦查权，因为监督的本意在于以第三者的立场察看如果发现监督对象应该而未做或不应该做而做了作为监督者就应该提醒督促它改正或纠正，对方不接受监督意见只能采取其他方法“而不能越俎代庖亲自去做。因此，摆脱立案监督工作的困境，如果仅限于在扩大权力上研究问题,实际上是在一定程度上回避了立案监督问题的特殊性。因为扩权的办法几乎可以适用于所有涉及警检体制的法律监督难题。因为“扩权”是“万能”的解决方案, 所以也是针对性不强的解决方案。同时也要看到,检察权的扩张就是限制公安机关的权力, 作出这种立法变动涉及政体问题,无疑需要谨慎研究, 难度相对较大。因此，如果立足于现行刑事诉讼体制，在遵守宪法和法律的前提下，用好已有的法律监督方法，有意识有目的地创新法律监督的方法与途径，或许研究的视角会更为广阔些、解决问题的实效性更强一些。

正是基于以上认识与分析，笔者提出，在检察工作一体化机制建设的框架内创新立案监督工作方式与途径，以检察一体化理论为依托的，遵循宪法与相关法律的规定，在立案监督工作层面要贯彻检察机关整体性、统一性原则，充分发挥法律监督的整体效能，使法律监督更具刚性。形成多角度、全方位的“大监督”格局，针对立案监督工作当前普遍存在的不愿监督、不会监督、监督不力的现象，有针对性地开展工作。加强各业务部门之间的联系、沟通和配合协作，形成立案监督的整体合力，实现办案信息和资源的共享，有效破解实践难题，提升立案监督工作的能力，提高法律监督水平。

二、对立案监督工作中实行检察工作一体化机制的理性分析

创新体制机制是深入学习贯彻科学发展观活动的重要目标要求之一。在立案监督工作中，实现检察工作一体化，有助于解决当前立案监督工作中的一些突出问题，克服机制性障碍，加强工作协作，发挥职能优势，提高整体效能，树立法律监督权威。

（一）是立案监督工作创新与发展的需要

立案监督的行使是法律监督的必然内容和重要手段，案监督权行使得如何，直接关系到检察机关的法律监督职能是否能得到统一正确实施，关系到检察职能的统一和效能是否能实现。毋庸置疑的是，法律监督方法与途径的创新能够对立案监工作产生最迅捷的作用力。强有力的法律监督方法与途径是提高与夯实立案监督能力，实现立案监督功能的充分条件，进而创新法律监督方法与途径将是拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下，保障检察权行使的整体性与统一性、增强法律监督实效与合力、纠正和防止检察权运行地方化与行政化。而检察工作一体化机制正是检察机关内部的工作方式改革，立足于检察工作机制创新，着眼于增强检察机关法律监督的整体合力，在内部要处理好上下级关系、横向关系、内部各组织之间的关系以及整体关系，实行检察工作一体化机制可使检察系统内部保持整体性、一致性，充分发挥法律监督的整体效能，使法律监督更具刚性。检察工作一体化机制强调检察系统内部的上下统一、横向合作，在行使检察职能时注入系统论、控制论的管理因素，有利于统一行使检察职能、提高了检察工作效率。实践中，在反贪、法纪检察等自侦业务系统已有过一些大 的“一体化”动作和规定，如加强跨地区侦查指挥、统一调配侦查骨干、加强地区间协作等，公诉业务也有类似措施、制度出台。但立案监督方面却很少有动作，立案监督权是法律监督权下的一项具有明显司法性的权力。它是基于对特定事实的审查所作出的判断，代表国家确定一个人是否需要启动侦查程序追究其刑事责任，这本身就是适用法律并对案件进行某种实体意义处理的“司法行为。在立案监督工作中适用检察工作一体化工作机制，其精神实质是通过上级检察机关的统筹指导，保证下级检察院依法、独立、公正、有效办案，解决资源的统一调配使用，整合资源，提高质量和效率，充分发挥法律监督的效能。保证检察机关的立案监督活动的独立性和一体化，只服从于法律、只服务于根本利益。以实现其超然性、公正性、效率性与有效性。

（二）是法律监督职能具有程序性特点所决定的

根据刑事诉讼法律的规定，人民检察院虽然在刑事诉讼活动的不同阶段和环节拥有和行使不同的监督权，但监督的连续性却是不容置疑的，不能因为程序的设置而割裂，只有保证连续性，才能确保法律监督的实效性和权威。立案监督权作为法律监督权下的一项具有明显司法性的权力。它是基于对特定事实的审查所作出的判断，代表国家确定一个人是否需要启动侦查程序追究其刑事责任，是一种必然引起一定的程序，被监督者必须作出法律规定的反应的权力，而不是对被监督者产生一般影响的权力，且这种反应应当是对违法行为的制止或对违法者所负责任的查究。检察机关通过正确运用法律赋予的诉讼监督权力，对公安机关立案权力不正确行使及时提出纠正意见后，被监督者应有的反应就是将该行为扭转到法律规定的轨道上来，如果出现监督不能引起一定的程序、被监督者没有作出法律规定的反应的情况，立案监督就失去了应有的效力。检察机关亦失去了它应有的权威，那么不是监督工作不到位，就是法律监督机制本身存在缺陷，必须予以修补和完善。从这个意义上讲，立案监督效力必须具有整体的连续性。按照控制论的观点，如果一个局部环节失控，整体控制的目标就难以实现。如果公安机关拒不执行检察机关立案的通知，却没有下文，最后一个环节失控，监督效力没有连续性，最终效力为零。这充分说明，只有每个监督环节的监督效力形成锁链，具有整体连续性，监督效力才能最终落到实处，不至于半途而废。因此，应把每个监督环节之间监督效力的接续作为确保和巩固监督效力的一个重要选择。检察机关对立案监督案件如果仅仅停留在对立案活动的监督上，而不及时对立案后的侦查活动实施监督，立案监督就必然没有取得实际效果。法律监督的程序性特点⑤，又要求检察机关严守法律监督者的身份地位，不能脱离程序性的限制，盲目要求增加实体处分权。通过检察工作一体化机制，使立案监督与其他形式的法律监督密切相连”共同形成一个完整的法律监督体系。把法律监督的其它职能如侦查监督、审查批捕等作为立案监督的后续手段，把查办有案不立和不应当立案而立案背后的职务犯罪作为强化法律监督的有力手段。通过一体化的工作机制，真正发挥立案监督的作用，更有效的行使检察机关的监督权力，根本上保证法律监督的权威性，确保法律监督的效力和法制统一原则的真正实现。

（三）是立案监督条件与立案条件相统一的必然结果

就立案监督的条件，检察学界一直存在不同的认识。一种观点认为，通知立案的条件就是立案条件，只要“有犯罪事实发生，应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任”，通知立案就是正确的。另一种观点认为，通知立案的条件如果仅仅达到立案的标准，立案监督的作用就难以发挥，也难以收到好的效果，通知立案应当达 ⑤周理松：《论检察监督的程序性与实效性》载《人民检察》2001年第6期。到“能捕、能诉、能判”的标准。⑥我们认为，这两种观点都有失偏颇。将通知立案条件等同于立案条件的观点。犯了立案监督扩大化的错误。一方面，由于案件本身的证据问题，造成立案监督审查后，又不了了之，使申诉人大失所望，丧失信心，有损检察机关的威信。另一方面，立案监督的大部分案件属于比较轻的刑事犯罪, 双方当事人私下自愿达成的协议,有些罪刑较轻的还可能是在基层组织参与或主持下达成的协议, 犯罪人在案发前已向受害人进行了真诚的道歉并赔偿了损失,受害人得到了精神上的抚慰和物质上的补偿，对此，检察机关如果将通知立案条件等同于立案条件，严格地依律行事使案件进入刑事诉讼程序。将使本来已经恢复的社会关系,重新进入破损状态；但是如果将通知立案条件等同于立案条件，严格地依律行事使案件进入刑事诉讼程序。在客观上又混淆了立案与起诉和审判标准的界限，违背了在侦查中获取证据的基本原则，造成有罪的先入为主。因为立案只是一种程序性的诉讼活动。其本身并不具有证明犯罪，确认犯罪的实质功能。因此，在立案监督的通知条件与立案条件之间，必须寻找一个结合点，实现两者的有机统一。我们认为，立案监督标准问题是一个客观问题, 而对标准的认识却无疑是一个主观问题，检察一体工作机制在立案监督工作中的实行，意味者上级检察院加强对下级检察院的监督制约，必将制定适用范围更广的立案监督政策，而立案监督政策的一体化显然更有利于统一执法标准，实现立案监督的通知条件与立案条件的有机统一。在一体化工作机制下，通知立案监督条件与立案条件，应统一于办案人员对“确有立案”必要的判断上，而考量的依据则是检察机关立案监督政策与办案人员对后续证据收集的高度盖然性的把握。

三、立案监督一体化工作机制的具体构想

按照“上下统一、横向协作、内部整合” 的要求，立案监督一体化工作机制的运行打破了既往由侦查监督部门单兵作战的格局,纵向方面突破了级别管辖的梯度空间,横向方面超越了检察机关内部职能分立的界限，因此，对于立案监督一体化工作机制的构想，应当从以下几个方面进行把握：

(一)优化外部执法环境，是立案监督一体化工作机制运作的前提 1.建立立案监督工作专题会商制度

检察工作一体化机制要求各地检察机关作为不可分割的有机整体进行活动。对外是统一的执法主体，我国的检察机关通常都是按行政区域进行划分设立的，省院、地市(分)院、基层院联系往往比较紧密。几年来的实践已证明, 凡是与公安机关协调配合比较好的检察机关,立案监督工作开展就顺利,反之工作就难以开展,打不开局面。检察机关的监督需要在配合中开展，监督措施也往往需要侦查⑦机关配合才能落实。在这种情况下,为了使立案监督工作取得效果,检察机关应加强与公安机关的协调与配合,正确处理好监督与被监督关系。因此，建立省级院与同级公安部门立案监督共同协商制度，就成为立案监督工作在一体化工作机制下发展与创新的基础与前提。

在会商制度的确立中，一是可采用具体规定形式，明确召开的具体时间，如遇重大、紧急情况或需联合部署重要工作，也可以临时召开联席会议；二是强化会商制度的实质性，会商的目有是消除公安机关与检察机关之间关于刑事立案工作中存的一些综合性、交叉性的问题，以便形成执法合力；三是针对立案监督工作中诸如检察机关对立案情况的掌握，立案监督后，侦查机关消极立案等带有共性的问题，通过省一级协调会商达成共识,形成若干工作规则。使得基层检察机 ⑥⑦ 王建明、张相军：《侦查工作机制研究》载《中国检察》（第一卷）中国检察出版社2003年版，第308页。

朱孝清：《强化法律监督，维护公平正义》载《人民检察》2005年第6期(下)，第7页。关能够依托一体化工作机制的平台，上下统一的依据这些规则开展刑事立案监督工作,在配合中监督,通过监督更好地配合。

2.完善行政执法与刑事司法衔接机制

一是建立长效的“一体化”工作机制，行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议,针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流, 对于加强相互之间的工作联系与协调配合, 切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题, 使行政执法和刑事司法有效衔接；二是畅通信息交流机制，建立数据平台、技术资源等方面紧密的信息共享机制, 逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享。在行政执法过程中,行政执法部门应当将相关执法情况及时向公安、检察和相关行政执法部门通报。另一方面,公安机关、检察机关也要与各行政执法机关建立充分的情况信息通报制度, 即公安机关要定期向行政执法机关通报移送案件的受理、立案、查处情况，检察机关要定期向行政执法机关通报立案监督、批捕、起诉有关行政犯罪案件方面的情况，(二)构建上下级检察机关统一的立案监督体系，是立案监督一体化工作机制的核心

1.实行统一的立案监督政策

刑法在个案中的实现，主要依靠办案人员在诉讼程序中认定案件事实性质的判断和适用法律，因此，刑事政策在立案监督案件中会产生重大影响，这一点主要体现在，宽严相济的刑事司法政策对立案监督案件的司法精神、办案技巧、案件处理方式的选择之上。但在实践中，各个检察院都除了执行上级以“文件精神”“司法解释”为体现的立案监督政策外，还制定自己的立案监督政策。从各地纷纷推出的改革可见一斑。或者，虽然没有明文的立案监督政策，却形成了“习惯性”政策，立案一体化工作机制的重要内容就是要统一刑事政策在立案监督工作的适用。

对监督的案件进行必要审查,分清以下情况：(1)如果确实是受害人投告无门,有冤难伸的,检察机关应该主持正义，坚决要求公安机关立案侦查,监督案件进入刑事诉讼程序追究被告人的刑事责任；(2)如果是罪行较轻的案件,当事人双方通过沟通交流,能够使破坏的社会关系得到恢复,检察机关未必也一定进行立案监督工作,如果双方在有关方面参与下愿意达成恢复性协议,可以不立案监督；(3)对罪行较轻的案件,如果当事人双方已经进行了沟通和交流,犯罪人向受害方真诚道歉并赔偿了受害人的损失,受害人也原谅了犯罪人的过错,因犯罪行为破坏的社会关系已经得到修复,检察机关不宜对这种案件再启动立案监督程序,避免使修复的社会关系重新破损。从而使被刑事追究，不因地域的不同而受到不同的法律待遇。

2.实行省级区域立案监督案例指导 我国虽不是判例法国家，但是判例在我国司法实践中的巨大作用是不容忽视的，建立办案分析指导制度，保障侦查监督干警办案的有据可查、有例可依的一大良方。一是上级院侦查监督部门应对下级院每月上报的倾向性问题进行研究，及时提出具体指导意见，必要时与上级对口公安部门沟通，达成一致后采取联合发文的形式固定下来，进一步提升业务指导的作用。二是针对个案进行分析指导，全程跟踪特别重大疑难案件，定期召开办案经验交流会、疑难案件研讨会。每半年或一年召开一次侦查监督系统疑难案件研讨会，研究具体办案中的实际案例，为公诉部门办理疑难案件提供参考。通过讨论不断提升理论水平，形成提高办案人员整体素质的长效机制。3.建立疑难案件提请立案监督制度

国家的检察权是统一的国家权力的一个方面，具有较大的集中性。各级检察机关应当在本行政区域畅通无阻地行使的权力。下级人民检察院在办理重大案件中，如果遇到特别复杂的情况和特殊困难而难以行使权力时，上级人民检察院可以及时给予指示和支持，必要的时候也可以把案件调上来办理。⑧因此，基于强化立案监督权威的需要，“上提一级”提请立案监督，就成为保证立案监督权行使一种现实的选择。

(1)提请监督案件范围 一是不该立而立的案件，一律提请上级检察机关立案监督。这类案件主要包括：第一，越权插手经济纠纷；第二，对不构成犯罪的正当防卫行为予以立案侦查；第三，对应当予以行政处罚的案件立案侦查；第四，超越地域管辖权立案侦查等等。由于对不该立案而立案的监督，既可以通过审查批捕、审查起诉来纠正，也可以提出纠正违法意见，在何种情况下采取何种手段，法律没有明文规定，为了保证准确性，基层检察机关只做基础性工作，提请上级检察机关立案监督，由上一级人民检察院审查后决定是否通知公安机关纠正。认为不应当立案的，应当通知同级公安机关，由同级公安机关督促下级公安机关纠正。认为应当立案的，书面通知下一级人民检察院，终止立案监督程序；

二是对于案件定性，基层检察机关难以把握的案件。如是合同诈骗案件、侵犯知识产权、特别是一些与地方和部门的保护主义相交织在一起经济犯罪案件；

三是当地政府重要政府官员实施的交通肇事、过失杀人等造成严重社会影响，社会公众、新闻媒体反映强烈、要求追究刑事责任的涉嫌犯罪案件；

四是立案监督案件背后可涉及个别公安民警索贿、受贿或者徇情枉法、徇私枉法线索的；

五是当地官员特别是政法机关的工作人员充当黑恶势力“保护伞”，违法行为涉及金额巨大、波及范围较广、影响恶劣的涉嫌犯罪案件；

六是涉及重大公共利益的食品安全、生产安全、环境污染等涉嫌犯罪案件； 七是在联合执法的事故调查中，发现与事故责任有关的国家机关工作人员涉嫌贪污、挪用等职务犯罪行为之一的案件。

(2)初审、提请程序 对于提请监督的案件，仍应由基层检察院向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》，公安机关回复后，对公安机关不立案理由进行初步审查后，认为案件所涉及问题应由上级检察机关立案监督，经主管检察长同意，报请上级（省、地市）检察机关立案监督。

提请上级检察机关立案监督，既克服了案件请示报告的单一性，又使上下级检察机关的责任得到了明确的划分，避免以往定而不审，审而不定的情形发生，增强了检察官的办案质量意识和负责精神，从而提高了立案监督案件质量，适应了刑事诉讼制度改革强化诉讼监督职能的司法需求。

(3)审查监督程序

省、地市级检察院侦查监督部门收到提请监督材料后，经审查后，认为需要通知公安机关立案监督的，通知同级公安机关立案，并建议对案件实行异地公安机关侦查管辖。

在司法实践中，大量立案监督案件是基层检察机关发现、办理，由于现行立案监督与审查批捕均侦查监督部门行使，经常会出现一些疑难复杂案件，检察机 ⑧黄火青：《为维护社会主义法制而斗争》，载《人民日报》1979年8月17日。关通知立案后，公安机关即移送报捕的情形，使审查批捕陷入左右为难的境地。这一措施的实施将彻底改变了被动局面，促进立案监督工作的良性发展。

(4)跟踪监督程序

将案件指定异地公安机关侦查管辖后，为使立案监督案件取得良好的效果，需要对立案监督的案件采取特殊的、强有力的监督手段，以督促侦查机关及时迅速地侦查案件，可从三个方面加强对立案监督案件的立案后监督。一是及时介入侦查权。立案监督案件因人民检察院进行了调查，对案情掌握程度较深，故人民检察院派员介入侦查，可及时地提出相关侦查建议，同时也可直接监督侦查机关对案件的侦查，保证案件的侦查顺利进行。二是对于立案监督案件和侦查机关建立侦查情况通报制度。对立案监督案件，侦查机关采取搜查、扣押等重大侦查措施，应及时反馈给人民检察院，是人民检察院掌握侦查情况，及时根据具体情况进行监督。三是符合逮捕条件的，要建议公安机关提请逮捕；对有意阻挠查处的，要建议有关部门严肃查处，追究有关人员的责任；对犯罪嫌疑人在逃的，要结合公安机关开展的破大案追逃犯等专项斗争，督促公安机关加大追逃力度。

(三)创建检察机关内部的职能横向协作、内部整合机制，是立案监督一体化工作机制的基础

现行检察学界主流观点，侦查监督包括立案监督、审查批捕与侦查活动监督，在现有的法律框架内，检察机关立案监督力量弱化，与检察机关内部从事侦查监督职能的侦监、公诉部门之间职能重叠、力量分散，没有形成侦查监督合力致使检察机关的立案监督职能大打折扣有着直接的原因，通过部门内联合协作，最大限度地扩大对侦查机关侦查的知情渠道，1.信息资源统一管理

关于刑事立案监督的案件来源问题，目前主要有检察机关通过追诉发现、被害人控告两种途径来实现。有观点提出，应明确规定检察机关有权要求刑事立案主体移送发案登记表、报案材料、立案决定书和撤案决定书等文书材料备案审查。这对检察机关及时掌握刑事案件的发案、立案、撤案及破案等情况, 变事后监督为同步监督, 变被动监督为主动监督, 切实提高立案监督的质量和水平有着极为重要的作用。⑨对此，我们认为，公安机关移送有关刑事立案的文书材料由检察机关备案审查作法,虽然有助于检察机关及时掌握刑事案件的发案、立案、撤案、结案情况,变事后监督为同步监督,变被动监督为主动监督。但是，由于在现行的刑事诉讼体制中，检察机关与公安机关是两个独立的诉讼主体，不是大陆法系国家之中检察机关对警察享有侦查指挥权，在实践中是很难执行。对于立案监督案源的解决问题。应通过一体化工作机制的平台，实行立案监督线索统一管理的途径来解决。在检察机关内部建立以批捕、控申为主，监所、起诉、反贪等部门积极配合的信息网络，将从从群众和被害人中获取的线索，从办理审杳批捕、审查起拆、公安干警受贿、徇私舞弊案件中发现的线索，从审查公安机关治安处罚案卷、劳动教养案卷，发现以罚代刑，以教代刑的线索等，统一备案管理，对案件类别的进行甄别、分析，找出单个信息中，所包含的规律性、普遍性问题，提高立案监督的整体效能。

2.检察机关内部职能的融合与联动 一是加强与公诉部门协调与配合。一方面通过审查起诉发现立案监督线索，；一方面为了确保检察机关及时准确地了解公安机关立案后的侦查活动特别是追捕工作的情况，也方便公诉部门在后续审查起诉工作中了解犯罪嫌疑人的处理情 ⑨张建良：《我国刑事立案监督立法的完善》 况，侦监部门发出通知立案通知书后，应当将该通知 复印件移送公诉部门或者通过网络化的案件流程向公诉部门备注，以备公诉部门在审查起诉时进行核查，确认犯罪嫌疑人的处理情况，并就核查情况及时向侦监部门反馈，为了防止遗漏被告人，对于没有移送起诉的案件嫌疑人，认为应当并案起诉且可以确认其下落的，可以直接启动追诉程序。

二是加强与反贪部门的联系，邀请反贪部门的人员直接介入立案监督案件的办理，参与调查与立案监督线索的评估，特别是针对公安机关捕后又撤案有无违法、违规的行为，以及背后是否存在侦查人员贪污受贿、玩忽职守等职务犯罪。

三是加强监所部门的联系，通过监所检察发现以下案件，(1)公安机关刑事立案后转治安处罚，劳动教养等行政处罚的。实践中，对于公安机关刑事立案后作治安处罚或者劳动教养处理的案件；检察机关经审查认为公安机关作治安处罚或劳动教养不当，应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任的，按照刑事案件立案监督程序监督公安机关立案，监督公安机关重新立案。(2)对于共同犯罪案件中，部分被告人已经被判决有罪且判决已经生效的，如果检察机关认为还应当追究其他共同犯罪嫌疑人的刑事责任，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求公安机关说明不立案理由，经审查认为不立案理由不成立的，通知公安机关立案；

四是强化与民行、控告申诉的联系，建立相互配合、相互协作的工作机制，对应当由人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关受理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，适用刑事立案监督程序，监督公安机关立案。

（海继锋，新疆生产建设兵团人民检察院农十二师检察分院，新疆乌鲁木齐市北京南路，电子邮件：xjhjf2004@163.com）

第二篇：用检察工作一体化机制破解反渎工作难题

浅析用检察工作一体化机制

破解反渎工作难题

检察工作一体化机制，就是指检察机关为提高执法水平和效率，树立法律监督权威，保障法律统一正确实施，维护司法公正与社会公平正义，在各级党委领导和人大监督下，依据宪法和法律规定按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。检察工作一体化机制强化上级检察院对下级检察院的领导关系，加强各地检察机关之间的工作协作，充分发挥内设机构的只能作用，能促进检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体。检察工作一体化机制的优势正好为我们破解反渎工作难题提供了很好的机会与平台。

反渎工作是检察工作的重要组成部分，相对于反贪工作和刑事检察工作而言，有其自身的特点。主要表现在：渎职犯罪隐蔽性大，有关人员对渎职犯罪的认知度低。认为行政行为有些偏差是可以理解的，只要没有装腰包，有些还是好心办了错事，不认为是渎职犯罪。社会公众对渎职犯罪的构成要件、危害程度、举报途径的知晓度还不够等，严重制约了渎职犯罪案件的线索来源。渎职犯罪往往与单位的制度、规划、授权等有关，而这些证据具有一定的游移性，还有的渎职行为直接与地方经济发展的违规操作有关，存在太多的干扰因素，导致渎职犯罪侦查取证与立案诉讼困难。反渎工作面临的最大难题就是阻力大。有些上级机关或领导认为渎职案件涉案人员没有个人贪污、受贿等行为，危害不大、民愤不大，或情有可原等，往往对渎职案件的查办进行干预、说情、协调等，对渎职案件的查办形成很大阻力。总的来说就是“获取线索难、调查取证难、立案与诉讼难、办案阻力大”（参见韩惠军 反渎工作析难解困之初探）。那么，基层检察机关如何解决这些反渎工作难题呢？我认为，现阶段推行的检察工作一体化机制为提我们供了一个很好的机会与平台。我们应该充分利用检察工作一体化机制，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化格局，实现检察机关结成高效运转、关系协调、规范有序的统一整体，充分发挥检察工作一体化机制的作用来破解反渎工作难题。

一、充分发挥上级检察院的领导优势，上下联动获支持 充分发挥检察工作一体化机制下上级检察院对下级检察院的领导作用，利用上级院对下级院的领导关系，从各个方面获得上级院的支持，改善基层院查办渎职犯罪案件的执法环境，解决基层院查办渎职犯罪案件的实际困难和问题。

利用上级院对重大案件、事项的督办、参办、提办、交办等多种侦查方式，发挥上下联动一体化的整体优势，化解地方干扰与压力。对大要案件或有重大影响的案件，由上级院统一指挥，针对案件的具体情况，合理调配本地办案资源，集中攻坚。对涉及面广、侦查取证困难的窝串案，实行“大兵团”作战，对专业性强的行业犯罪案件，由上级院抽调侦查骨干、专业人员协助侦查，用人所长，确保案件成功率。对社会关注度高、干扰阻力大的案件，由上级院靠前指挥，统一调度，化解阻力。充分利用上级院业务部门的对口指导，对侦查确有困难或阻力特别大的案件，积极提请上级院采取督办、交办、参办等侦查方式，利用上级院的指导、命令等，形成查办反渎案件的整体优势，排除干扰阻力，促进案件的有效查办。

二、充分发挥兄弟检察院的资源优势，横向联系抓协作 充分利用各地检察机关的资源，横向协作，破解反渎工作获取线索难、调查取证难。

通过各地检察机关的横向协作，可使各地检察机关查办的典型、带有共性的渎职犯罪案件在侦查技巧、侦查方向、方式、方法上为我所用，使反渎工作可以“坐享其成”，大大减轻查办渎职案件难度。要与各地检察机关特别是周边地区检察机关加强工作协作，互通情况，加强沟通，交流通报查办渎职案件的情况。如我们今年从孝感市院获悉，应城市院刚刚查办了几起农机监理人员玩忽职守导致国家税款流失的渎职犯罪案件。我们得知消息后，马上派人到应城市院了解案件情况、学习案件查办技巧、查办手段、方向等，回来后，利用应城市院的查案经验，着手收集农机税款流失的证据，用很短的时间就查办了汉川农机监理人员玩忽职守导致国家税款流失达70.27万元的渎职犯罪案件。

其次，横向联系还应表现在互相配合，相互协作上。在渎职案件办理过程中，互相配合调查取证，协助异地羁押犯罪嫌疑人，为检察机关异地办案提供帮助与支持等，形成兄弟县市检察院互相协作、互通情况、相互支持与配合的整体格局。

三、充分发挥内设机构的整体优势，内部整合强合力 建立健全检察机关内设机构查办渎职犯罪案件协作、协调机制，加强侦监、公诉、预防、反贪、技术、控申、民行部门与反渎部门的协作配合，增强反渎工作整体合力。

侦查监督、公诉部门可以提前介入渎职案件侦查活动，熟悉案情，审查证据，引导反渎部门补充、固定和完善证据。反渎部门也可以就证据收集等问题主动征求侦查监督和公诉部门的意见和建议，强化证据意识，按照批捕、起诉证明标准全面、客观的收集、审查证据，依法排除非法证据。建立反渎、侦监、公诉互相听取意见和列席案件讨论会制度，充分发挥侦监、公诉、反渎部门的力量，形成办案的整体合力。

反渎部门与职务犯罪预防部门协作配合，侦防一体化，标本兼治。在查办反渎案件的同时，积极推进职务犯罪预防工作，实行侦防一体化机制，做到“一案一分析、一案一建议、一案一教育、一案一宣传、一案一回访”，并将事后预防与事中、事前预防相结合，积极堵塞涉案单位规章制度、体制机制上的漏洞，在侦查中达到打击与预防并重，做到标本兼治，使反渎工作达到查办一个人，预防教育一大片的效果。

实行反贪、反渎工作资源共享、信息互通、协作互助的一体化工作格局。反贪反渎工作你中有我、我中有你，不可能完全割裂开来，加强反贪、反渎工作协作配合对整个职务犯罪侦查工作尤为重要。如2009年在我院反贪局立案查办市住房公积金管理中心人员挪用公款的案件后，我们发现涉案人员挪用公款时间跨度长达4年，无人发现，住房公积金长期处于无人监管的状态，造成国有资产流失严重，其中肯定涉嫌渎职犯罪。反渎部门立即着手调查，在反贪部门的配合下，一举查办了市房管局领导及工作人员等三人涉嫌玩忽职守致使国家资产损失80余万元的案件，及时堵住了住房公积金管理上的漏洞。反贪、反渎工作并不是二个相互独立的个体，他们是相互联系，不可分割的，只有整合反贪、反渎力量，形成职务犯罪侦查工作的合力，渎职犯罪侦查工作才会更上一个新台阶。

整合控申、民行、监所、技术等各部门的力量，形成查办渎职犯罪案件的较好氛围与合力。特别要注重检察技术力量的运用，充分调集司法会计、司法鉴定、计算机等检察技术力量，加强反渎办案工作，化解反渎工作中线索与调查取证的难题。

四、充分发挥专项行动、媒体舆论的力量，借力打力排阻力

反渎工作面临的最大难题就是阻力大。有些上级机关或领导认为渎职案件涉案人员没有个人贪污、受贿等行为，危害不大、民愤不大，或情有可原等，往往对渎职案件的查办进行干预、说情、协调等，对渎职案件的查办形成很大阻力。如何化解这些阻力呢？我认为除了上级院协调支持外，还应主动借助中央、省市专项行动的契机，借助新闻媒体舆论的力量，借力打力，巧妙化解反渎工作阻力。

近几年来，中央相继出台了一系列查办职务犯罪案件专项行动方案，如《查办和预防司法不公背后职务犯罪的专项行动》、《查办和预防民生领域职务犯罪专项行动》、《查办和预防工程建设领域职务犯罪专项行动》、《关于清理“小金库”专项行动》等，这些专项行动都为我们查办渎职犯罪案件提供了很好的“保护伞”，他们就是我们查办渎职案件的“尚方宝剑”。在查办案件的过程中，我们应利用专项行动的文件精神，巧妙应对说情、干预阻力，化解反渎工作难题，使渎职犯罪案件侦查工作顺利进行。

除借助上级专项行动精神外，我们还可以借助新闻媒体、舆论的力量巧妙化解反渎工作阻力。如我们2009年在立案侦查一起玩忽职守致特大交通肇事案时，遇到了来自各方面的压力，他们认为肇事司机等责任人员已经被公安机关刑事立案侦查，其他人员与这一交通肇事案没有直接的关系，就干扰并阻止渎职案件的侦查。为排除阻力，我们在调查取证的同时，积极收集新闻媒体、舆论对案件的报道及人民群众要求查明事实真相严惩交通事故背后渎职犯罪的呼声等信息，向市委领导及上级院汇报，得到支持，化解了反渎工作阻力，一举查办了市运管所邹某、客运公司曹某及孝感交警陈某等三人涉嫌玩忽职守特大案件。

反渎工作是一项系统、复杂的工作，光靠反渎一个部门是做不好的，我们必须把反渎工作置于检察工作大局中，运用检察工作一体化机制，上下联动获支持，横向联系抓协作，内部整合强合力，借力打力排阻力，充分发挥检察工作一体化机制的作用，破解反渎工作难题。

第三篇：试析基层检察院在刑事立案监督工作中存在的问题及对策

试析基层检察院在刑事立案监督工作中存在的问题及对策

关于刑事立案监督，我国现行法律对其规定是相当的少，即是《刑事诉讼法》第八十七条中的规定以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》），最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》有细节规定，这些规定给基层检察院如何开展立案监督工作明确了工作程序，但由于这些规定还不够细致、具体，使得在司法实践中，立案监督工作往往大打折扣，成效甚微。接下来，本文通过对我院近五年（2008至2012年）立案监督工作情况进行分析，找出存在的问题并提出相应的对策。

一、刑事立案监督工作存在的问题

2008年至2012年，我院共受理的立案监督线索共50件，平均每年收到的线索10件，成功立案监督5件，平均每年1件，这些线索大多说来源于受害人的控告。通过对我院近五年立案监督工作分析来看，发现存在着如下几方面的问题：

（一）线索来源过窄，渠道不畅

从近五年来的数据来看，立案监督线索主要来源于受害人及家属的申诉、以及其他信访部门移送，平均每年只能收到10件左右的立案监督线索，来源过窄，且质量不高，其中有相当一部分线索根本不涉及刑事而只是一些经济纠纷的上访上告案件，这些类型的线索根本没有价值。导致立案监督来源窄且质量不高的原因主要有两个：一是民众的法律意识不强，有的受害人在案件发生后缺乏通过法律途径保护权益的意识，有的受害人在事情私了后不再控告、申诉。二是宣传不够到位，很多受害人在案件发生后，根本不知如何维护自己权益，更加不知检察机关有立案监督权这一回事，这两方面的原因导致了立案监督线索质量不高。

（二）立而不侦、侦而不结的现象普遍存在

2008年至2012年，近5年时间我院成功立案监督5件案件，其中有2件案件至今尚未结案，久拖不决。对于检察机关立案监督的案件，有些公安机关及其办案人员对此存在着抵触情绪，认为检察院的监督行为是在同自己唱反调，从而对立案监督的案件产生消极甚至是对立情绪，影响了监督效果。

（三）侦查监督部门的干警消极不作为

检察院侦查监督部门的干警通常在行使立案监督职权时表现的很消极，这主要是由于他们在行使立案监督职权时心里负担重、顾虑多。刑事立案监督工作主要对象是公安机关，而平时侦查监督科的干警与公安机关的干警接触较多，关系较为密切，因此在行使立案监督职权时，就会错误的认为这样是在扯朋友后腿，挑他们刺，因此，他们有时为了避免伤了大家和气，睁只眼闭只眼，消极行使立案监督权。特别是对于有领导打过招呼的案子，他们更是不愿办、不敢办。

（四）缺乏强制力，监督措施难落实

根据我国《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查，应当要求公安机关在七日内书面说明不立案的理由；认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案。这些规定只是明确规定了检察机关在应该立案而不予立案时应该怎样做，可对于公安机关不按规定办时下一步该怎么做缺乏规定，即缺乏相应的强制措施。这种情况就和我国关于证人出庭的规定相似，只是规定了证人有出庭作证的义务，对于违法此义务后，相应的惩罚措施却没有。司法实务中，就有检察机关发出说明不立案理由通知书后，公安机关却未在规定期限内说明不立案的理由。要求公安机关立案的，公安机关也未立案。强制措施的缺乏导致立案监督工作有效开展。

（五）立案监督人员少，力量薄弱

从我国目前实际情况来看，相对其他业务科室来讲，基层院侦查监督部门的工作人员普遍存在人员少、力量弱的问题。就我们花都区人民检察院而言，侦查监督科总共有13人（包括两名书记员、三名文员），每年批捕的案件大约有2500件，平均每个干警大约每年批捕200件案件，审查逮捕工作已经占去了部门工作人员的大部分时间和精力，他们根本没有时间和精力去专注刑事立案监督工作。人员力量的相对不足，从一定程度上限制了立案监督工作的顺利开展。

二、解决刑事立案监督问题的对策

总的来说，刑事立案监督工作存在很多问题，造成的原因是多方面，既有立法层面的原因，也有司法实践方面的原因。但本文认为造成此困境主要还是立法层面的原因，亟需从立法角度予以完善。因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。

（一）明确刑事立案监督的对象和范围

将人民检察院的刑事立案监督对象规定为“应该立案而不予立案的”以及“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为。只有将对“应该立案而不予立案的”以及“不应立案而立案的”行为监督有机结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。

（二）规定人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力

刑事立案监督调查权、刑事立案监督决定权、刑事立案监督处罚建议权，具体包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。

（三）整合资源，加强联动

首先，检察机关应该做好与公安机关的协调工作，建议由最高人民检察院和公安部联合发文，要求公安机关将发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料移送检察机关审查，使得检察机关能够更好的做好立案监督工作。其次加强和其他行政执法部门的联动，借助税务、工商、卫生防疫，药监和烟草部门等行政执法部门查办案件中，发现构成犯罪应当移送司法机关处理而未移送或已移送司法机关却未立案处理的案件，展开立案监督。这样既扩宽了线索渠道，又节约了办案资源。借助其他行政执法机关行使职权搭好的“梯”子使基层检察院的立案监督工作更上一层“楼”。

（四）加强学习，进一步强化干警对立案监督工作重要性的认识

刑事立案监督工作是专业性十分强的工作，目前我国的检察院还没有设立一个专门处理刑事立案监督工作的科室，刑事立案监督工作对于在基层院干警来说业务还很生疏，因此，我们有必要认真学习相关法律知识，借鉴其他院的成功经验，多多组织相关业务的研讨会，进一步增强其责任感和使命感：一是从思想上使干警认识到立案监督是当前也是今后工作的一个重点，是体现法律监督的一个重要方面；二是培养干警立案监督的工作意识，把立案监督工作贯穿于整个侦查监督工作始终。

（五）成立专门的刑事立案监督机构

从实际情况来看，我国目前没有一家检察机关设立专门的刑事立案监督机构，设立一个专门的机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作，这是刑事立案监督的组织保证。在监督工作中发现，有些案件可能存在经办人员有索贿受贿、徇私枉法行为的，要及时将有关情况反映给本院反贪、渎检部门，这样一来就可以很好的挖掘内部潜力，真正切实地维护国家和人民利益。

第四篇：试析基层检察院在刑事立案监督工作中存在的问题及对策（共）

试析基层检察院在刑事立案监督工作中存在的问题及对策

关于刑事立案监督，我国现行法律对其规定是相当的少，即是《刑事诉讼法》第八十七条中的规定以及《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》），最高人民检察院制定的《人民检察院刑事诉讼规则》有细节规定，这些规定给基层检察院如何开展立案监督工作明确了工作程序，但由于这些规定还不够细致、具体，使得在司法实践中，立案监督工作往往大打折扣，成效甚微。接下来，本文通过对我院近五年（2008至2012年）立案监督工作情况进行分析，找出存在的问题并提出相应的对策。

一、刑事立案监督工作存在的问题

2008年至2012年，我院共受理的立案监督线索共50件，平均每年收到的线索10件，成功立案监督5件，平均每年1件，这些线索大多说来源于受害人的控告。通过对我院近五年立案监督工作分析来看，发现存在着如下几方面的问题：

（一）线索来源过窄，渠道不畅

从近五年来的数据来看，立案监督线索主要来源于受害人及家属的申诉、以及其他信访部门移送，平均每年只能收到10件左右的立案监督线索，来源过窄，且质量不高，其中有相当一部分线索根本不涉及刑事而只是一些经济纠纷的上访上告案件，这些类型的线索根本没有价值。导致立案监督来源窄且质量不高的原因主要有两个：一是民众的法律意识不强，有的受害人在案件发生后缺乏通过法律途径保护权益的意识，有的受害人在事情私了后不再控告、申诉。二是宣传不够到位，很多受害人在案件发生后，根本不知如何维护自己权益，更加不知检察机关有立案监督权这一回事，这两方面的原因导致了立案监督线索质量不高。

（二）立而不侦、侦而不结的现象普遍存在2008年至2012年，近5年时间我院成功立案监督5件案件，其中有2件案件至今尚未结案，久拖不决。对于检察机关立案监督的案件，有些公安机关及其办案人员对此存在着抵触情绪，认为检察院的监督行为是在同自己唱反调，从而对立案监督的案件产生消极甚至是对立情绪，影响了监督效果。

（三）侦查监督部门的干警消极不作为

检察院侦查监督部门的干警通常在行使立案监督职权时表现的很消极，这主要是由于他们在行使立案监督职权时心里负担重、顾虑多。刑事立案监督工作主要对象是公安机关，而平时侦查监督科的干警与公安机关的干警接触较多，关系较为密切，因此在行使立案监督职权时，就会错误的认为这样是在扯朋友后腿，挑他们刺，因此，他们有时为了避免伤了大家和气，睁只眼闭只眼，消极行使立案监督权。特别是对于有领导打过招呼的案子，他们更是不愿办、不敢办。

（四）缺乏强制力，监督措施难落实

根据我国《刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查，应当要求公安机关在七日内书面说明不立案的理由；认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案。这些规定只是明确规定了检察机关在应该立案而不予立案时应该怎样做，可对于公安机关不按规定办时下一步该怎么做缺乏规定，即缺乏相应的强制措施。这种情况就和我国关于证人出庭的规定相似，只是规定了证人有出庭作证的义务，对于违法此义务后，相应的惩罚措施却没有。司法实务中，就有检察机关发出说明不立案理由通知书后，公安机关却未在规定期限内说明不立案的理由。要求公安机关立案的，公安机关也未立案。强制措施的缺乏导致立案监督工作有效开展。

（五）立案监督人员少，力量薄弱

从我国目前实际情况来看，相对其他业务科室来讲，基层院侦查监督部门的工作人员普遍存在人员少、力量弱的问题。就我们花都区人民检察院而言，侦查监督科总共有13人（包括两名书记员、三名文员），每年批捕的案件大约有2500件，平均每个干警大约每年批捕200件案件，审查逮捕工作已经占去了部门工作人员的大部分时间和精力，他们根本没有时间和精力去专注刑事立案监督工作。人员力量的相对不足，从一定程度上限制了立案监督工作的顺利开展。

二、解决刑事立案监督问题的对策

总的来说，刑事立案监督工作存在很多问题，造成的原因是多方面，既有立法层面的原因，也有司法实践方面的原因。但本文认为造成此困境主要还是立法层面的原因，亟需从立法角度予以完善。因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。

（一）明确刑事立案监督的对象和范围

将人民检察院的刑事立案监督对象规定为“应该立案而不予立案的”以及“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为。只有将对“应该立案而不予立案的”以及“不应立案而立案的”行为监督有机结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。

（二）规定人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力刑事立案监督调查权、刑事立案监督决定权、刑事立案监督处罚建议权，具体包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。

（三）整合资源，加强联动

首先，检察机关应该做好与公安机关的协调工作，建议由最

高人民检察院和公安部联合发文，要求公安机关将发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料移送检察机关审查，使得检察机关能够更好的做好立案监督工作。其次加强和其他行政执法部门的联动，借助税务、工商、卫生防疫，药监和烟草部门等行政执法部门查办案件中，发现构成犯罪应当移送司法机关处理而未移送或已移送司法机关却未立案处理的案件，展开立案监督。这样既扩宽了线索渠道，又节约了办案资源。借助其他行政执法机关行使职权搭好的“梯”子使基层检察院的立案监督工作更上一层“楼”。

（四）加强学习，进一步强化干警对立案监督工作重要性的认识

刑事立案监督工作是专业性十分强的工作，目前我国的检察院还没有设立一个专门处理刑事立案监督工作的科室，刑事立案监督工作对于在基层院干警来说业务还很生疏，因此，我们有必要认真学习相关法律知识，借鉴其他院的成功经验，多多组织相关业务的研讨会，进一步增强其责任感和使命感：一是从思想上使干警认识到立案监督是当前也是今后工作的一个重点，是体现法律监督的一个重要方面；二是培养干警立案监督的工作意识，把立案监督工作贯穿于整个侦查监督工作始终。

（五）成立专门的刑事立案监督机构

从实际情况来看，我国目前没有一家检察机关设立专门的刑事立案监督机构，设立一个专门的机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作，这是刑事立案监督的组织保证。在监督工作

中发现，有些案件可能存在经办人员有索贿受贿、徇私枉法行为的，要及时将有关情况反映给本院反贪、渎检部门，这样一来就可以很好的挖掘内部潜力，真正切实地维护国家和人民利益。

第五篇：最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法.

最高人民法院关于在民事审判工作中适用《中华人民共和国工会法》干问题的解释

２００１年１０月，九届全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国工会法〉的决定》。这次工会法修改的重要内容之一是增加了对工会组织及其工作人员合法权益的司法保护。修改后的工会法规定了三种涉及工会组织的民事案件：一是工会的独立法人地位及其财产受到侵害时向人民法院提起的诉讼案件；二是工会组织为追缴拖欠的工会经费向人民法院申请支付令的案件；三是工会工作人员和参加工会活动的职工的权利侵害案件。为保证人民法院审理涉及工会组织的民事案件时能够准确理解和适用工会法及相关法律的有关规定，根据工会法、民法通则、劳动法、民事诉讼法等有关法律规定，最高人民法院《关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）对人民法院在审理民事案件中如何适用法律以及有关的司法程序问题作了明确规定。

一、关于工会的独立法人资格问题

工会组织具备法人资格，即具备独立的民事主体资格，这包含三方面的含义：一是工会组织具有相应的民事行为能力。工会组织可以独立实施民事行为，如可以设立企业、可以参加民事诉讼活动等。人民法院在审理案件时，应当区分具有法人资格的工会组织和不具备法人资格的工会组织。对于具备法人资格的工会组织作为独立的民事主体对待将建立工会的企业、事业单位、机关的行为与所建工会以及工会投资兴办的企业的行为区分开来，它们各自对自己的行为独立承担法律责任。二是工会组织财产及其他权益具有独立性。建立工会组织的企业、事业单位、机关与工会组织的财产是分别独立的。工会组织对其财产、经费和国家拨给工会使用的不动产归其所有或者使用。工会组织投资建立的企业的财产与权益也归其所有，与建立工会的企业、事业单位、机关也是独立的。三是工会组织的民事责任独立。工会组织对外产生的经济纠纷，以工会组织的财产对外承担民事责任。工会组织投资的企业具有法人资格的，以投资的企业所有的财产对外承担责任；工会组织投资的不具有法人资格的企业发生的债务，工会组织以其财产承担连带责任。建立工会组织的企业、事业单位、机关对工会组织及工会组织设立的企业的债务不承担责任。同样，建立工会组织的企业、事业单位、机关对外发生的债务，也不得用工会组织及其企业的财产来承担责任。人民法院在审理民事案件中，应当依据法律的规定确认工会组织的社团法人资格，并保护工会组织的独立性。建立工会的企业、事业单位或者机关被起诉时，不能将工会组织一并列为被告。法院判决这些企业、事业单位、机关承担民事责任时，不能裁判工会组织对此承担责任，也不得对工会组织的财产、经费账户等采取查封、冻结、扣押、强制划拨等强制措施。

二、申请支付令案件

追缴工会经费的支付令案件应当适用民事诉讼法和最高人民法院于２００１年发布的法释〔２００１〕２号《关于适用督促程序若干问题的规定》中的有关规定。此外，《解释》对追缴工会经费的支付令案件的三个问题作了进一步规定：一是支付令案件的地域管辖问题；二是对支付令提出异议的问题；三是上级工会申请支付令问题。工会要向法院申请支付令，首先应当确定受理支付令申请的法院，即工会应当向哪一级哪一个法院申请支付令。《解释》明确规定了支付令应当向被申请人所在地的基层人民法院申请受理。不管拖欠的工会经费数额多大，申请支付令的工会是基层工会，还是其上级工会，也不论被申请人是企业、事业单位还是机关，均由拖欠工会经费的企业、事业单位、机关所在地的基层人民法院受理。这主要考虑两个因素：一是遵守民事诉讼原告就被告确定管辖的原则，所以《解释》规定由被申请人所在地的人民法院管辖；二是支付令案件属于事实清楚、争议不大的案件，基层人民法院审理此类案件符合民事诉讼法规定的确定级别管辖的原则。

支付令异议程序在民事诉讼法中有明确规定，即在支付令发出后，债务人在收到支付令后十五天内可以对支付令提出异议，即使异议没有说明任何理由，支付令也会自行失效，人民法院应当裁定支付令程序终结。支付令程序终结后，债权人只能依照民事诉讼法的规定，向有管辖权的人民法院起诉，进入普通诉讼程序。为避免拖欠工会经费的企业、事业单位、机关滥用对支付令的异议权，以达到拖延支付工会经费的目的，增加工会组织的诉讼负担，影响工会组织的正常工作，损害广大职工的利益，《解释》在不违反法律原则的前提下，规定了较为灵活的做法：人民法院受理工会经费支付令案件后，经审查认为符合签发支付令条件的，在签发支付令之前，应当先询问被申请人对申请人要求支付的工会经费事实及金额有没有异议。这种询问程序，是人民法院受理工会组织就拖欠工会经费申请支付令案件的必经程序。如果被申请人对拖欠经费的数额没有异议，仅对应缴工会经费的部分金额有异议的，人民法院告知申请人后，可以仅对被申请人没有异议的金额部分签发支付令，而不是对申请人申请的全部金额签发支付令；如果被申请人对债务事实及数额均没有异议，但提出没有清偿能力或者不同意拨缴经费的，人民法院应当就申请的全部经费数额签发支付令；如果被申请人对债务关系提出异议的，申请人不撤回申请的，人民法院应当就全部申请工会经费数额签发支付令。特别应当注意的是，在被申请人仅对拖欠的工会经费数额有异议时，如果申请人不同意人民法院仅就没有异议的数额签发支付令，又不愿意撤回申请的，人民法院应当就全部数额签发支付令。例如，工会提出应拨缴的工会经费是１２万元，而被申请人认为实际只应拨缴１０万元，对其他２万元提出异议，法院即可先对１０万元的经费金额签发支付令。人民法院仅就被申请人没有异议的经费数额签发的支付令，被申请人往往不会再提出异议，能够得到履行，可以大大提高诉讼的效率，既符合支付令程序简便快捷的本质特征，又可有效遏制债务人滥用异议权，使当事人的权益早日得以实现。

按照工会法第四十三条的规定，上级工会可以就企业、事业单位、机关拖欠下级工会的经费向人民法院申请支付令或者提起诉讼。对这类案件，人民法院应当受理。此类案件，上级工会是案件的当事人，可以以自己的名义参加诉讼，既不是代表下级工会参加诉讼，也不是作为下级工会的代理人参加诉讼。上级工会申请支付令时，应当以自己的名义申请，不需要经下级工会的同意或者授权。上级工会可以单独申请支付令，也可以与下级工会共同申请。对于申请支付令的上级工会没有级别的限制，只要是上级工会即具备诉讼主体的资格，不受与下级工会组织之间级别关系的限制。

三、关于工会工作人员劳动权益的保护问题

《解释》对工会工作人员的劳动权益保护问题作了两方面的规定：一是关于工会特定工作人员任职期间劳动合同期限的延长问题；二是因参加工会活动或者履行工会法规定的职责而被解除劳动合同问题。

１．劳动合同期限的延长

针对工会法第十八条规定的基层工会组织的专职主席、副主席及工会委员自担任该职务时起其劳动合同的延长问题，《解释》对任职期间的起算时间、延长期间与任职期间的关系等问题作了规定。基层工会的专职主席、副主席、委员的劳动合同延长的期间应当自上述人员工会职务任职期限届满之日起计算，延长的期限等于其工会职务任职的期间。《解释》规定工会工作人员的“个人严重过失”，是指具有《中华人民共和国劳动法》第二十五条第（二）项、第（三）项或者第（四）项规定的情形。工会主席、副主席、委员如果有严重违反劳动纪律或者用人单位规章制度的行为，或者在劳动中严重失职，营私舞弊，对用人单位利益造成重大损害的行为，或者因违法犯罪被依法追究刑事责任时，视为有“个人严重过失”。依据劳动法的规定，在劳动者有上述行为时用人单位有权单方解除劳动合同，并不因劳动者担任了工会职务而受影响。

２．用人单位违法解除劳动合同的责任

人民法院审理职工和工会工作人员因参加工会活动或者履行工会法规定的职责而被解除劳动合同的劳动争议案件，根据当事人的请求，可以采用两种方式给予救济：裁判用人单位恢复其工作，并补发被解除劳动合同期间应得的报酬，或者裁判用人单位给予本人年收入二倍的赔偿。职工或者工会工作人员因工会活动而被解除劳动合同时，如果已经找到其他工作，或者认为已经无法继续在该单位工作而不要求恢复劳动关系的，请求用人单位支付其本人年收入二倍的赔偿金，同时要求支付解除劳动合同的经济补偿金的，人民法院应当予以支持。经济补偿金应当参照《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第八条规定的标准计算。

对于工会法第五十二条规定的用人单位给予职工或者工会工作人员本人年收入的二倍赔偿金的性质，以及赔偿金与劳动法规定的解除劳动合同给予的经济补偿金的关系问题。一种观点认为，给予当事人年收入的二倍赔偿与经济补偿金都属于经济补偿，不能并用。另一种观点认为，在用人单位非法解除劳动合同时支付的劳动者本人年收入的二倍赔偿是过错赔偿责任，是对用人单位的非法行为造成职工或者工会工作人员损失的赔偿，属于违反劳动合同的违约责任。而劳动法规定的解除劳动合同时的经济补偿金是社会保障性质的，与双方当事人的过错无关。两种责任形式的功能和目的不同，可以并用。《解释》采纳了后一种观点，主要基于以下考虑：首先，解除劳动合同的经济补偿金与赔偿金的性质不同。我国劳动法第二十八条规定用人单位在劳动法第二十四条、第二十六条、第二十七条规定的劳动合同解除的情形下，应当按照国家有关规定给予劳动者一定金额的经济补偿，而劳动法第二十四条、第二十六条和第二十七条规定的都是用人单位解除劳动合同没有过错的情形，所以解除劳动合同的经济补偿金是在用人单位没有过错时应当支付给劳动者的，是为了对劳动者进行救济，而不是承担违约责任。这一点从劳动法第二十五条的规定也可以得到清楚的证明。所以，解除劳动合同的经济补偿金在性质上属于非因双方过错而产生的，与用人单位因过错承担的违约责任可以同时适用。如，劳动法第九十一条规定支付经济补偿与支付赔偿金可以并用。劳动法第九十八条也规定用人单位对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任，与经济补偿也是区别开的。其次，此种赔偿金具有一定的惩罚性，是出于对弱者的保护。工会法第五十二条规定的年收入二倍的赔偿金，不以劳动者实际上遭受了损失为前提，也不要求与劳动者的实际损失一致，因而具有一定的惩罚性，但这并不影响它的合理价值。因为，劳动合同关系中的劳动者相对于雇主来说，往往是弱者。加强对社会上的弱势群体利益的保护是现代法治社会普遍的原则，也是维护社会公平、正义的重要方法。经济补偿与赔偿金的并用，恰恰是保护弱者的需要。再次，加强对职工参与工会活动、工会工作人员履行职责的法律保护，有利于保障工会法的贯彻实施，保障工会组织正常履行其职责，发挥其职能。