石街：完善依法解决信访机制的认识与实践问题（范文大全）

第一篇：石街：完善依法解决信访机制的认识与实践问题

完善依法解决信访机制的认识与实践问题

石街

信访，也经常被老百姓称之为“告状”。千百年来，中国百姓已习惯了通过“告状”的方式，申诉冤情。新中国成立后，政务院于1951年6月7日制定《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，一般这被视为新中国信访制度的正式确立。我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国对于任何国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。这不但从法律制度上保证了老百姓的这种申诉权利，而且信访工作也成为党和政府密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督的重要方式。但是，多年来，信访体制中存在的一些问题已经成为制约化解信访矛盾的瓶颈。与此同时，专家们普遍认为，随着中国经济和社会的不断进步，老百姓日益关心如何维护自身合法权益，信访案件还将会不断增加。因此，加强和改进新形势下信访工作已成为当务之急。于今年5月1日正式实施的国务院新修订的《信访条例》应该说是一个值得期许的契机。为了更好地 认识和适用这部行政法规，对若干问题仍有必要在充分考量实践基础的同时，进行一番清晰的梳理和认识。

一、修改《信访条例》的指导思想和总体思路

党的十六届四中全会向全党、全国人民提出了构建社会主义和谐社会的重要任务，这既体现了科学发展观的要求，也体现了科学执政、民主执政、依法执政的要求，为我们做好各项工作包括信访工作提供了思路和努力方向。根据十六届四中全会精神，这次修改《信访条例》的指导思想是：按照以人为本、构建和谐社会和建设法治政府的要求，认真总结《信访条例》实施9年来的经验，深入分析新的形势下信访工作出现的新情况、新问题，既要有效保护人民群众合法权益，又要建立良好的信访秩序，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，维护社会稳定。

纠纷解决机制的建设和完善，是我们推进法治政府建设的重要任务，也是构建和谐社会的重要内容。任何一个社会，都存在着各式各样的纠纷，这本不足为奇，重要的是如何构建一套纠纷解决机制，能够有效地、及时地解决这些纠纷。因此，应当注重制度的建设和完善，主要靠制度的作用而不是靠个别人的作用，才是纠纷解决的方向所在。根据这一指导思想，这次修改《信访条例》的总体思路是：畅通信访渠道，创新信访工作机制，维护信访秩序，强化工作责任。

首先畅通信访渠道，就是按照十六届四中全会提出的“妥善协调各方面的利益关系，畅通社情民意反映渠道”的要求，拓宽信访人提出信访事项的渠道，为信访人提出信访 事项提供各种便利条件，从而保障信访人的建议权和申诉权及其他合法权益。现在社会上确实有许多问题，应该说还是没有明确的地方解决，渠道不畅通。比如学校与学生的矛盾、学校教员与领导的矛盾、企业技术人员与领导的矛盾，往往民事诉讼、行政诉讼都管不了。没有路走了，最后只好到信访机构反映。其次是创新信访工作机制，就是按照十六届四中全会提出的“更新管理理念、创新管理方式”的要求，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决信访纠纷的工作机制，在总结各地信访工作的好做法、好经验的基础上、创新处理信访事项的工作方式，建立适应新形势需要的信访工作制度和工作机制。第三是维护信访秩序，就是针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，通过进一步规范信访人的权利、义务，引导群众以理性合法的形式表达利益要求，明确规定信访人在行使自己权利的同时，必须遵守法律、法规，自觉履行维护信访秩序的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。同时，也明确规定公安机关、信访工作机构在维护信访秩序方面的职责和必要的措施、手段。既依法维护信访人的合法权益，又依法维护社会安定团结。第四是强化工作责任，就是进一步明确各级政府和政府部门在信访工作中的责任，促进各级行政机关妥善协调各方面利益关系，及时化解矛盾和纠纷，不断提高信访工作的质量和效率。

按照上述指导思想和总体思路，这次对《信访条例》作了全面修改、新增加“畅通信访渠道”一章，对信访事项的 提出、受理、办理、督办以及法律责任等方面作了许多新的规定，进一步明确了信访人的权利和义务，强化了事项处理机关、信访工作机构的责任。

二、新修订的《信访条例》确立的基本原则

方便信访人的原则。就是各级行政机关要为信访人提出信访事项，了解信访事项的受理、办理信息等方面提供各种便利条件，促进信访人反映的情况、意见、建议和投诉请求得到迅速反馈和处理。为信访人提供各种便利条件，是“立党为公、执政卫民”的要求在信访工作中的具体体现，是信访工作必须遵守的一个重要原则。为此，条例从信访事项的提出到信访事项的办理等各个环节规定了方便信访人的若干措施：一是，在总则中规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。二是专门增加了“畅通信访渠道”一章，这是原来的《信访条例》所没有的。三是在具体条文中力求体现方便信访人的精神，如在信访人提出信访事项的形式、查询信访事项的办理进展情况等方面，都作了有关方便信访人的规定。

属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则。这条原则是在总结信访实践经验的基础上提出的，体现了把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求。同时，也有利于明确工作责任。“属地管理、分级负责”就是信访事项原则上由事发地政府解决，事发地政府解决不了的，也可以由其上一级政府解决，下级政府不能将矛盾直接推给上级政府，有利于分清政府间的责任。“谁主管、谁负责”就是在明确信访事项归哪一级政府负责后，主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任，不能把矛盾推给政府。

依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。法律、法规和政策，是判断是非、衡量各种要求是否合理的准绳，也是统一各方思想的依据。解决问题，纠正错误，都必须依法办事。首先，“依法解决问题。这里所说的广义上的法律概念，是指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定，解决信访人提出的投诉请求。对于投诉事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，要讲清道理，坚持原则，决不能“爱哭的孩子有奶吃”，“小闹小解决、大闹大解决”，更不能朝令夕改，用“人民内部矛盾用人民币解决”的简单方法，引发新的矛盾。其次，“及时、就地解决问题”。是指要提高处理信访问题的效率，迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题。要高度重视“初访”，不能让小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾，“小事拖大，大事拖炸”。第三，“疏导教育”。就是要做好说服、解释和思想政治工作，疏导群众情绪，并对群众进行法制宣传、教育，引导其知法、守法，依法信访，以理性、合法方式表达利益诉求。重视并善于做好群众工作，是我们党的优良传统，学会做好新形势下的群众工作，也是保持共产党员先进性教育活动的重要内容。

治标与治本相结合的原则。治标，就是采取认真负责的 态度，及时解决已经发生的信访问题，化解已经产生的矛盾和纠纷。治本，一是严格依法行政，减少和防止违法的或者不当的行政行为发生。改革促进发展，发展是方向，当然必须坚持。但是，改革和发展都是一个过程，在决策中必须慎重推行，应当考虑到社会和群众的承受能力。涉及广大群众切实利益的政策和措施的制定，应当把社会稳定和纠纷解决作为不可缺少的重要内容。需要对制度变革和利益调整引发的纠纷同时制定相应的配套政策和措施。比如，对于推行某项改革措施，哪些人群会是受益者、哪些人群会利益受损，对于受损人群应该采取什么样的弥补措施。这些配套措施必须在制定改革发展政策和措施时就一并制定，不能只顾事业的发展和改革而不顾群众的利益需求。二是还要认真研究群众通过信访渠道反映的意见和建议，研究信访事项涉及的普遍性、政策性问题，完善有关法律、法规和政策，改进我们的工作，维护人民群众的合法权益。治标与治本相结合，就是把解决已发生的信访问题与从源头减少因违法行政引发的信访问题结合起来。两者相比，治本比治标更重要。实践中，产生信访问题的原因比较复杂，有的是决策上出了问题；有的是矛盾或者纠纷发生时未能及时发现或者处理方法不当，激化了矛盾；有的则是对已发生的重大问题警觉性不够，未及时作出反映或者久拖不决等。为此，条例既强调了及时治标，也强调了从源头上治本：首先，各级政府、县级以上人民政府工作部门应当科学决策、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷，强调治本。其次，强调了及时化解矛盾。规定县级以上政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。预防和解决社会纠纷，化解社会矛盾，稳定社会秩序，手段和方法本身也需要多元化，比如还应该以人民调解委基础，司法调解为核心，行政调解和仲裁调解为骨干，其他调解为辅佐，发挥各种调解作用，防止矛盾得劲一部扩大与恶化；采取预防措施，将纠纷消除在萌芽状态，以保证人们之间、单位之间的和谐，保持社会稳定，为社会主义现代化建设创造良好的和谐环境。第三，强调了各级政府及政府部门负责人要亲自解决信访突出问题的重要性。规定各级政府及其工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。

责任原则。责任是行政权的核心。温家宝总理多次提出：“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。责任原则是指处理人民来信来访是各级政府和政府部门的法定职责，如果不积极履行职责，认真处理信访事项，造成后果的，要承担相应的法律责任。为此，《信访条例》规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，将信访工作绩效纳入公务员考核体系；在信访事项的受理、办理、督办等环节中，强化了有关行政机关和政府信访工作机构的责任。

三、新修订的《信访条例》确立的主要制度

畅通信访渠道制度。畅通信访渠道，是指有关信访人依 法行使权利的渠道应当保持畅通。畅通信访渠道，是十六届四中全会提出的“畅通社情民意反映渠道”的重要组成部分，是维护信访人的建议权、申述权及其他合法权益的重要前提。信访渠道不够畅通是新形势下信访工作中的一个突出问题，具体表现在：有些政府和政府部门公布的相关信息不到位，信访人一信多投的现象比较普遍。一些信访人提出的信访事项办理情况得不到及时的信息反馈，使信访演变为走访、上访、甚至到省进京上访；等等。为了从制度上、机制上解决这个问题，《信访条例》专门设立了“畅通信访渠道”一章，着重规定了三个方面的内容：（1）行政机关要公开有关信息。规定各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等有关事项；应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及为信访人提供便利的有关事项。（2）建立信访信息系统。规定国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统；县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。并规定县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出局的投诉请求受理凭证，到当地人民政府信访工作机构或者有关部门 的接待场所查询提出的投诉请求的办理情况。（3）建立主动接待信访制度。规定设区的市级以下人民政府及其工作部门应当建立行政机关负责人信访接待日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项；县级以上人民政府及其工作部门的负责人或其指定的人员，可以就信访人反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。

信访事项的提出制度。信访事项的提出制度，是指规范信访人提出信访事项的范围、对象以及提出信访事项应当遵守的规则的制度。对此，《信访条例》规定了七个方面的内容：（1）规定信访人对五类组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见或者不服其职务行为的，可以向有关行政机关提出信访事项。这五类组织、人员是：行政机关及其工作人员；法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；村民委员会、居民委员会及其成员。同时，规定对上述组织、人员的职务行为不服，依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照法定程序向有关机关提出。（2）规定信访人对各级人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检查院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常委会、人民法院、人民检查院提出。（3）规定信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向 受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。（4）规定信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式；信访人提出投诉请求的，还应当载明信访人的姓名（名称）、住址和请求、事实、理由。（5）规定信访人采取走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。（6）规定信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。（7）规定信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，并明确规定了六种禁止性行为。

信访事项的受理制度。一是信访事项登记制度。信访人按照本条例规定向县级以上人民政府信访工作机构或者其他有关行政机关提出信访事项，有关政府信访工作机构或者行政机关应当进行登记。二是告知制度。县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项后，对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出；政府信访工作机构以外的行政机关收到信访事项，对属于本机关法定职权范围的信访事项，应当受理，不得推诿、敷衍、拖延；对不属于本机关职权范围的，应当告知信访人向有权的机关提出。有关行政机关收到信访事项，不能当场答复是否受理 的，应当自收到信访事项之日起15日内书面告知信访人。三是转送制度。政府信访工作机构收到信访事项后，对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的，应当转送有权处理的行政机关；情况重大、紧急的，应当及时提出建议，报请本级人民政府决定。涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级政府信访工作机构。这样规定主要是为了克服以往在办理信访事项过程中层层转办、效率较低的现象；同时，由于向下直接转送可能会出现越级转送即由省一级政府直接转送到县一级政府的情况，为了让中间一级政府了解相关情况，条例规定信访工作机构在向下级直接转送时，要抄送下一级人民政府信访工作机构。此外，对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告。四是相互通报制度为了保证转送和交办的信访事项得到及时办理，规定县级以上人民政府信访工作机构要定期向下一级人民政府信访工作机构通报转送情况，下级人民政府信访工作机构要定期向上一级人民政府信访工作机构报告转送信访事项的办理情况。有关行政机关应当相互通报信访事项的受理情况，防止信访人同一事由想不同的机关申诉，不同的机关给予不同的答复，既使信访人无所适从，也可能使信访人钻空子，使问题的处理复杂化。

信访事项的办理制度。一是办理信访事项人员的行为规 范。规定行政机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守、秉公办事，查明事实、分清责任，及时妥善处理，不得推诿、敷衍、拖延。行政机关工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当回避。二是调查核实制度。对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步合适有关情况的，可以向有关组织和人员调查。三是听证制度。听证制度作为行政机关听取信访人陈述和审辩的一种特殊形式，是指行政机关在处理信访事项时，就有关问题公开听取各方当事人的意见，同时予以说明解释的制度。根据一些地方的经验来看，通过开放式的听证程序，可以使争议各方进一步了解有关法律、法规的规定，同时在一定程度上也可以满足信访人感情宣泄的心理需求，促使信访人放弃过多或无理要求，从而有利信访问题的解决。这是程序公正的问题。《行政处罚法》、《价格法》、《立法法》、《行政许可法》都规定了听证程序。“程序公正是看得见的公正。”法律不但要做到结果公正，还要让人相信它是公正的。对对方作出不利决定时，一定要听取对方意见，让他充分阐述自己的观点，这还包含了对他人的尊重。有的专家指出，听证不能搞“背对背”的暗箱操作，应当实行“面对面”的公开。不仅如此，还应当在制度上实行争讼、争辩的程序规则，使纠纷双方能够平等对话。因为看得见的公正，才不会让人对其公正性产生怀疑。四是时限制度。时限制度是行政程序效率原则的具体体现，对于保障信访事项的及时 处理，避免因拖延处理信访事项损害信访人的合法权益，维护社会稳定等都具有重要意义，这也是提高行政效能，建设效率政府的内容。《信访条例》规定，信访事项应当自行政机关受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长实现不得超过30日，并告知信访人延期理由。五是复查和复核制度。《信访条例》规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查，收到复查请求的行政机关就当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核；收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出意见。复核机关可以举行听证，经过听证的复核意见可以依法向社会公示。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出诉讼请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。六是督办制度。为了督促行政机关依法及时处理信访事项，提高信访事项的办理效率，条例对政府信访工作机构赋予了督办职责，规定了县级以上人民政府信访工作机构进行督办的六种情形：无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；未按规定反馈信访事项办理结果的；未按规定程序办理信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；不执行信访处理意见的；其他需要督办的情形。同时，规定政府信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。

维护信访秩序制度。信访秩序是大家关注的问题。当前，信访中反映出的问题往往是合法诉求与表达手段不合法交织在一起，多数人的合理要求与少数人的无理取闹交织在一起，群众依法信访与被个别人利用交织在一起。因此，维护信访秩序的难度较大。从法理上讲，公民的诉求只能用合法的方式来表达，这是现代法治国家、法治社会的基本要求。个人利益受到侵害只能借助国家职能实现补救，不允许个人以损害公共秩序为代价获得利益平衡，否则受害人就可能变成加害人，就会破坏正常的社会秩序。新修订的《信访条例》针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，对维护信访秩序主要作了三个方面的规定：（1）规定信访人在信访过程中，“六个不得”：不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通；不得携带危险物品或者管制器具；不得侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由；不得在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所；不得煽动、串联、胁迫、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财；不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公安全的其他行为。对于信访人违反上述规定的，可以进行如下处理：第一，由接待信访的有关国家机关工作人员进行劝阻、批评和教育；第二，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；第三，违反集会游行 示威法律、行政法规的，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处理措施。（2）对信访人采用走访形式提出信访事项作了限制性规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项，该上级机关不予受理。（3）规定信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者制定的接待场所提出；多人采用走访形式提出共同的信访事项，应当推选代表，并且代表人数不超过5人。违反上述规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育；经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。

法律责任制度。（1）规定因行政机关超越、滥用职权，或者应当作为而不作为，或者适用法律、法规错误或者违反法定程序、侵害信访人合法权益，或者拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，导致信访事项发生，造成严重后果的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。（2）规定县级以上人民政府信访工作机构对收到的信访事项应当登记、转送、交办而未按规定登记、转送、交办，或者应到履行督办职责而未履行的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（3）规定负有受理信访事项职责的行政机关对收到的信访事项不按规定登记、对属于其法定 职权范围的信访事项不予受理、未在规定期限内书面告知信访人是否受理信访事项的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（4）规定对信访事项有权处理的行政机关在办理信访事项过程中，推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内半截信访事项的，对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持的，由其上级行政机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（5）规定行政机关工作人员违反本条例规定将信访人的检举、揭发材料或者有关情况透露、转给被检举、揭发的人员或者单位的，依法给予行政处分；在处理信访事项过程中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。（6）打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。（7）规定信访人违反本条例第十八条规定，或者有第二十条规定的六项禁止性行为之一，违反集会游行示威法律、行政法规、或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处臵措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（8）规定信访人捏造歪曲事实、诬告陷害他人，构成犯罪的依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由公安机关依法给予治安处罚。

四、《信访条例》在施行过程中需要注意研究的几个问题

新修订的《信访条例》的颁布，对推动我国信访制度改 革有着重要的意义。但由于《信访条例》仍只是一部行政法规，只对政府信访工作范围内的信访事项具有约束力，又由于信访问题的广泛性和复杂性，很多信访事项涉及到党委、立法、司法等许多领域，信访工作程序与其他法定程序之间的关系都需要进一步厘清，因此，无论是从理论上还是在实践上，新的《信访条例》在贯彻实施过程中还都需要加强对适用时出现的新问题新情况进行研究并适时予以总结。

一是在信访机构职能方面，信访工作机构的横向和纵向协调，监督职能在实践上需要进一步得到加强。信访机构具有双重职能，既要受理、交办、转送信访事项，同时还要对信访事项进行协调和监督，协调、监督只能是信访机构行使职能的重要保障。然而，无论是从纵向上还是横向上，目前信访机构的协调权、监督权的实施都存在着一定的困难。从横向上看，新《信访条例》明确规定了政府信访工作受理信访事项的范围，并明确提出属于人大及其常委会、人民法院、人员检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人大及其常委会、人民法院、人民检察院提出，这种规定从形式上界定了不同性质国家机关信访工作职责界限，然而，由于新《信访条例》并没有对涉及多个国家机关信访事项的受理、交办、转送、协调和监督权等做出明确规定，信访机构对此类信访事项的横向协调和监督有一定难度，这种现象不仅可能导致同一信访事项同时向多个部门提出和受理的重复信访现象，而且难以杜绝不同性质的信访机构在此类信访事项受理和办理上的互相推诿、敷衍和拖延现象。从纵向上看，虽然新《信访条例》中明确规定政府信访机构具有协调处理重大信访事项的职责，但并没有明确规定重要信访事项的具体情形，从而容易导致信访机构在行使协调权时，可能会发生权力越位或者不到位的现象；另一方面，新《信访条例》虽然规定了政府信访机构督办的信访事项的具体情形，但对信访机构督办权实施的一个重要手段——建议处分权的规定却相对模糊，只规定信访机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延和弄虚作假造成严重后果的信访工作人员，可以向有权处理的行政机关提出行政处分的建议，而没有明确规定造成严重后果的具体情形，也没有明确规定行使行政处分权的基本程序，因此，信访机构的建议处分权如何启动在实践中仍然存在一定问题。

二是在信访渠道建设方面，信访形式的多元化选择机制亟待建立，信访工作的开放性依然需要进一步提高。新《信访条例》在开辟新信访形式的同时，原则上规定了“信访人提出信访事项，一般应当采取书信、电子邮件、传真等书面形式”，但没有进一步提出建立引导信访人选择多元信访形式的机制。然而，在现实的信访工作实践中，由于不同信访渠道选择的所需要的主客观条件不同，不同信访形式所产生的信访问题“问题化”程度不同，或者说不同的信访形式所产生的信访效果存在着很大的差异。由于信访人认为，走访比其他信访形式、集体访比个体访、越级上访比逐级上访、直接面见领导人的信访比间接上访领导人，更能产生广泛的社会影响，更能引起地方政府及其领导人的重视，从而导致 集体走访、越级上访等现象不断发生，甚至屡屡发生在国家机关办公场所聚集、围堵和冲击国家机关等违法现象，因此，在拓宽信访渠道的同时，必须建立引导信访人选择多元信访形式的工作机制，为信访人选择成本低、效率高的信访形式创造条件。在公开信访工作信息方面，新《信访条例》规定了公开信访工作机构的信访地址、接待时间和地点，信访人在网上提出和查询信访事项等，为信访工作从封闭走向开放奠定了基础。然而，新《信访条例》中关于信访工作的开放范围，主要是为方便信访人而提出的，开放的范围也主要面向信访人的。虽然新《信访条例》也提出重大的信访事项的听证制度，但如何在政府信访信息系统建设中，进一步明确建立网上向社会各界开放信访工作信息的机制，鼓励社会各界网上参与和监督信访事项的受理、办理、协调、监督，进一步开放信访工作信息，从而更好地发挥信访工作“密切联系群众、倾听群众意见、接受群众监督”的功能，尚需在实践中进行深入探索和总结。

三是在信访程序建设上，需要研究“信访终结程序”与行政复议制度的衔接。在信访工作程序建设中，新信访条例的一个标志性的创新是建立了“终访程序”，明确提出经过复核程序的信访事项，信访人仍以同一事实和理由再次提出的投诉请求，行政机关不予受理。这一制度无以为规范反复的上访行为提供了基本依据。在学习培训中，有的同志提出一些问题，比如，如果可以申请行政复议的事项，但因超过了规定复议时限而提出信访，信访机构能否受理？经过信访 复核程序终结后，信访人能否因不服行政决定而再次申请行政复议？我们认为，熟悉并了解这两个法律制度功能，是做好新形势下依法信访的重要前提。首先，依法办事是基础。国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项，行政机关应告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决。”其次，依照法律规定区分源头事项。《信访条例》第十四条第二款：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”其中依法应当通过行政复议法定途径解决的投诉请求，是指《行政复议法》第六条规定的行政复议事项范围。第三，依法办理相关事项。《信访条例》第二十一条规定：“县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记，并区分情况，在15日内分别按下列方式处理：

（一）对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”这里所说的“对已经或者依法应当通过行政复议法定途径解决的，不予受理”，应包括下列情况：

1、行政相对人已经申请行政复议，行政复议机关正在处理过程中的；

2、已经申请行政复议，行政机关已经作出行政复议决定的；

3、属于行政复议事项范围，在行政复议申请期限内，尚未申请行政复议的。第四，特殊情况也要依法处理。

1、属于行政复议事项范围，超过行政复议申请期限，行政复议机关 不予受理的，如还在法定诉讼期限内，信访机构不予受理，应当引导行政相对人直接向法院提起行政诉讼（行政诉讼期限为3个月）。

2、属于行政复议事项范围，超过行政复议和行政诉讼申请期限的，信访人坚持认为具体行政行为错误的，本着有错必究的原则，信访机构应当受理，转交作出具体行政行为机关审查行为是否有错误，有错则改，无错维持，或按组织法的规定处理。信访人对信访事项处理意见，可以请求复查、复核。当事人对变更后的具体行政行为及复核决定不服，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。另外，对已经申请行政复议，行政机关已经作出行政复议决定，申请人对行政复议决定不服，提出信访的，若符合行政诉讼条件，不予受理，告知信访人依照行政诉讼法向法院提起行政诉讼。这里，“对已经通过行政复议法定途径解决的”，应当理解为行政复议机关已经依法作出过行政复议决定的，而不能简单理解为行政复议申请人对行政复议决定满意的。

四是在信访制度建设中，需要建立科学、客观的信访工作责任制考核的指标体系。新《信访条例》在完善信访程序建设的基础上，进一步加强了“双向规范”和“双向追究”，体现了信访工作的法制化精神，特别是新《信访条例》在完善和健全“双向规范”和“双向追究”的同时，以建立和健全信访工作责任制为目标，加强信访工作的领导责任制，提出了领导接待制度、领导阅信制度、领导下访制度，信访工作绩效的公务员考核制度等，并明确了违法的信访工作行为对其主要负责人的行政和法律责任。这些措施对推动主要领 导亲自处理、协调解决、亲自督察、督办信访事项，提高信访事项的解决效率有着重要的意义。当前，在《信访条例》贯彻实施过程中，特别需要建立一个科学的、客观的信访工作责任制考核的指标体系，尤其是科学的、客观地考核领导干部信访工作责任的指标体系。与此同时，需要注意的是，在量化考核的政绩压力下，对领导人特别是主要领导人责任追究制的突出强调，将进一步把各级领导干部推向了信访工作的前沿，主要领导人对推动信访事项的受理、办理的首要的、不可替代的作用就更加突出，因而要注意避免这种状况有可能反过来进一步强化了信访人通过直接走访主要领导人，而不是依靠法定程序来解决信访问题的社会心理，以至于引发信访工作的人治和法治的不和谐乃至矛盾。

五、以实施新《信访条例》为契机依法做好信访工作

（一）从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识做好新形势下信访工作的重要性。我们党提出构建社会主义和谐社会，既是对我国改革开放和现代化建设经验的科学总结，也是在新形势下提高党的执政能力建设、贯彻落实科学发展观、更好地推进我国经济社会发展的战略举措。明确提出构建社会主义和谐社会，反映了我们党对中国特色社会主义事业发展规律的新认识，也反映了我们党对执政规律、执政能力、执政方略、执政方式的新认识，为我们紧紧抓住和用好战略机遇期、实现全面建设小康社会的宏伟目标提供了重要的思想指导。按照民主法制精神，做好新形势下信访工作，是构建和谐社会的基本要求。民主法治精神要求信访工 作保证人民当家作主，即意味着要尊重人民群众的独立人格和民主权利，尊重并维护公众的社会知情权、社会参与权、意志表达权及民主监督权，在民主得到充分发扬的基础上，使社会各方面积极因素得到广泛调动。同时，这种民主要与法治相结合，使整个社会的运转服从于法制的权威，真正做到法律高于人情、法律高于权力，从而使构建和谐社会的战略得到切实落实。按照公平正义原则，妥善解决人民群众关心的问题，是信访工作落实构建和谐社会的切入点。社会公平和正义是人类追求美好社会的永恒主题。在我国社会剧烈的变化过程中，原有社会经济格局正在发生变革和分化，加上“黄金发展期”与“矛盾凸现期”高度重合，使我国的利益关系和社会矛盾呈现出多元交织、错综复杂的局面。今天我们讲公平正义，就是要妥善处理和协调社会各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾。应该强调，对“社会公正、不能作狭隘的理解，它不仅仅表现为收入分配的公平，而且表现为人们在社会经济生活中地位的公平、机会的公平以及整个社会规则和机制的公平，是一个公平发展的体系。同时也应看到，在社会主义初级阶段，只能是相对的公平，不能离开生产力水平对公平提出过分的要求，许多历史遗留问题不可能一下子在短期内解决。关键是政府要摆脱、超越既得利益者的束缚，从维护和实现社会公平和正义的高度来处理各类社会问题。保障社会安定有序，认真履行信访工作职责，是新形势下信访工作践行构建和谐社会的重要举措。安定有序主要涉及三方面的问题：一是社会组织 机制问题。例如，在农村已开始建立村民自治制度和城市社区不断发展的情况下，如何发挥城乡各类“自治组织”的作用？在人们逐步由“单位人”向“社会人”和“社区人”转变的过程中，如何发挥各类新型社会组织的作用？这些都有待于组织机制创新。二是社会管理问题。如何适应新的变化，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，就是需要探索的问题。三是社会秩序问题。如何建立正确处理人民内部矛盾的新机制？如何健全社会矛盾的预警体系，怎么及时高效地解决变革时期的社会纠纷与矛盾？这些都有大量工作要做。构建社会主义和谐社会，关系到最广大人民的根本利益，关系到巩固党执政的社会基础、实现党的执政历史任务，关系到全面建设小康社会的全局，关系到党的事业兴旺发达和国家的长治久安。以对人民高度负责的精神，扎扎实实地做好信访工作，依法、及时、妥善地处理好信访人反映的问题，化解、缓解有关矛盾和利益冲突，既是构建社会主义和谐社会的要求，也是构建社会主义和谐社会的内容。因此，我们一定要从过见社会主义和谐社会的战略高度，充分认识和理解信访工作的重要性，增强做好信访工作的责任感和自觉性。

（二）要下工夫研究信访案件特点，把握信访工作规律，提高正确处理新形势下人民内部矛盾的能力和水平，不断提高信访工作质量。贯彻实施新修订的《信访条例》，做好新形势下的信访工作，关键在于各级领导要按照十六届四中全会关于构建社会主义和谐社会的要求，加强调查研究，深入 探索新形势下人民内部矛盾的规律和特点，努力探索正确处理人民内部矛盾的新思路，新方法、新途径，为防范、应对、化解各类矛盾提供理论和对策支持；运用马克思主义的立场、观点、方法，科学分析我国现阶段各阶级、阶层、利益群体划分与组合的条件、原因以及他们的利益要求和利益关系，研究制定协调各类矛盾的有效对策；研究把握在市场经济条件下进行社会管理的思路和办法，建立健全社会协商对话制度，完善信访体制和机制，建立一套反映灵敏、指导得力、协调有序、运转高效的应对突发事件的预警机制和处理机制；积极研究和掌握新时期群众工作的特点和规律，善于处理与群众利益密切相关的复杂棘手问题，综合运用思想、道德和法制的力量，加强教育疏导工作，维护人民群众合法权益，化解矛盾和冲突，提高做好新形势下信访工作的能力和水平。

（三）要充分发挥行政复议制度的救济功能，切实满足人民群众通过高效、便民、低成本的途径解决行政纠纷的愿望。行政复议既是项全新法律制度，也是各国普遍通行的法律制度。1999年10月1日《行政复议法》开始施行，这部法律对行政复议体制作了较大的改变。比如：一方面拓宽了行政复议范围。行政复议制度对当事人权利的保护和救济范围不再仅体现在公民、法人和其他组织的人身权、财产权方面，公民、法人或者其他组织的其他合法权益都将受到行政复议制度的严格保护，行政机关的行政活动将受到行政复议的全面审查和监督。一是行政机关所有的不具体行政行为都 纳入了行政复议受案范围；二是将作为具体行政行为依据的规范性文件，也就是通常所说的地方各级及其工作部门所发的“红头文件”也纳入了行政复议的审查范围。另一方面改变了行政复议管辖体制，扩大了当事人对行政复议机关的自由选择权。一是行政复议法取消了一级复议制度，规定国务院作为省部级机关行政行为的复议机关，可以直接受理行政复议案件，并对这些案件作出最终裁决，从而使省级政府和国务院部委的活动直接受到国务院的监督，将极大提高行政复议的全面性和公正性。二是除法律规定的属垂直领导的部门外，其他绝大部分的行政复议案件均由申请人自由选择复议机关，政府行政复议任务大大增加。如过去有关公安行政复议的法律法规规定，对公安行政处罚不服的，只能申请上一级公安机关处理，而行政复议法规定可由本级政府进行复议。由于公安类行政复议案件数量很大，仅此一项，就将给政府增加大量的复议任务。过去主要是政府法制系统的工作人员熟悉《行政复议法》，现在要求不同了，信访机构的工作人员也要熟悉和掌握行政复议有关法律规定，以更好地发挥其解决行政争议和纠纷的功能，大幅度减少由此而引发的信访事项。各级政府要高度重视并切实做好行政复议工作，加强行政复议机构的建设。各级政府法制办公室要在本级政府的领导下，进一步广泛深入宣传行政复议法，努力做到家喻户晓，使人民群众熟悉行政复议制度，通过行政复议维护自己的合法权益。要切实提高行政复议按进办理质量和效率，增强人民群众对行政复议制度的信任度，充分发挥行政 复议在解决行政纠纷，维护人民群众合法权益方面的应有作用。

（四）要通过培训提高信访工作人员的法律素养，强化信访工作的监督、纠错功效，切实提高信访的公信力。信访工作人员如果不具备一定的法律素质，那么其工作就不太可能产生法律意义上的功效，甚至难以履行法定职责，其结果是损害了信访工作的公信力。因此，信访工作人员应努力提升自己的法律素养，增强其做好信访工作的能力。当前，要切实做好新《信访条例》的宣传、培训和配套制度建设工作。新《信访条例》的政策性、实践性很强，其所确立的许多制度都是对现行信访工作制度的规范和重大改革。各地要利用各种宣传工具，采用群众喜闻乐见的形式，将其作为构建和谐社会的重要内容，广泛深入地宣传新《信访条例》，组织行政机关工作人员认真学习新《信访条例》，准确把握其精神实质，切实提高各级行政机关工作人员法律意识，特别是提高广大干部依照条例处理信访案件的能力，扎扎实实地搞好信访工作。同时，要结合各地的实际情况，搞好新《信访条例》的配套制度建设。比如有些信访案件是由于不当政策的出台引起的，文件本身的不合法或不适当，引起信访的连锁反应。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等基本要求，规定“没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。如果行政机关在没有 合法依据的情况下作出影响行政管理相对人权益或增加其义务的决定，就是违法行政，其引起大规模上访甚至造成很不好的社会影响，应承担相应责任。

石

街

政府法制建设2005年第3期

第二篇：解决历史遗留信访问题的实践与思考

对解决农村历史遗留和疑难纪检信访问题的

实践与思考（草稿）

胥口镇 吴耀星 卢向伟 朱哲明

2013年9 月15日

随着改革进入深水区，社会利益格局的调整、人民思想观念的更新，群众维权意识的增强，一些深层次的社会矛盾凸显。农村历史遗留问题和财务廉政纪检问题是当前基层信访工作面临的两大重点和难题。

一、当前农村历史遗留和疑难信访主要问题

近年来，当前农村发生历史遗留和疑难信访主要问题主要有六个方面： 一是历史遗留财务方面问题，如渌渚杜邵自然村并村前10多年财务糊涂帐，新岗埠头自然村洪福矿山收入分配问题，灵苑村周国根州盛创实业有限公司原小学区块工程款纠纷。

二是历史遗留建房邻里纠纷问题，如岘口村邵美云、邵美英围墙纠纷问题，新岭村钟根军宅基地问题。

三是历史遗留违规使用土地方面问题，如富春桃园2001年土地违规使用建景区问题，新崤村委建农贸大楼问题。

四是历史遗留环境污染问题，如渌渚汪家矿山开采粉尘污染、道路严重破坏汪岸军信访问题，海正药业污染信访问题。

五是历史遗留山林纠纷问题，如阆坞村与桐庐临村山林所以权归属问题，新岗埠头自然村山林产权证与新浦村攀比问题。

六是征地拆迁过程中评估问题。拆迁企业很容易发生抢建安装旧设备骗取高额赔偿金问题。目前，采用比较多的是中介公司评估的形式。

财务混乱、山林纠纷、道路破损、土地整理、砂场整治、矿山开采、环境污染、拆迁抢建骗赔等引发群体上访事件，不少镇村干部还是心有余悸。这些信访案件给党政工作带来了负面影响，显现了干群关系紧张，反映出党政工作中存在的问题。

二、发生纪检信访问题主要原因

我们经过进村入户排查摸底，调查分析发现导致信访问题发生的原因，主要有五个方面：

一是镇、村部分干部对上级出台新政策所带来的影响估计不足。特别是市推行土地整理有偿补助政策来，近几年所出现的群体信访、来信投诉、电话举 报信访案件中，有五分之一是因土地整理或土地建房纠纷而引起，这说明镇村干部在推行过程中对出现的情况预见不够、准备不足，措施不力及部分群众观念落后，造成工作被动。

二是群众认识上存在思维定式。突出表现在：信“多”不信“少”，认为只要人多所造成的影响就大，对党委、政府的压力就大，问题容易得到解决；信“上”不信“下”，喜欢越级上访；信“闹”不信“理”，认为凡事只有不停地闹，就会引起政府重视进而得到解决；信“访”不信“法”，认为通过信访途径，逼迫政府采取行政手段解决问题更快也更好，不愿走司法途径。“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的现实情况，对群众将问题解决寄托于“三访”起到了诱导作用。（如：浦中村叶连根家出路难问题-----）

三是上访人获利产生新的预期，形成“闹事上访”的恶性循环。综观我工作过的镇近年来得以解决的群访事件，无论是有理还是无理，群众都从中得到了一定的安慰，在一定程度上形成了一种无形的“激励机制”，促使群众不断地闹事上访。（如：新浦村鸿富矿业山林赔偿事件-------）

四是宗族派性势力作祟。有的村民串联本姓和本家族人，拉帮结群，逼迫基层组织解决问题或阻止基层组织解决问题。

五是部分村组干部工作不尽力。对可能发生的群访事件，部分村组干部没有进行有效制止，怕得罪人，做老好人，更有甚至暗中参与支持村民闹事。（如：阆坞村道路出行难的问题------）

六是基层依法行政的能力和理念有待加强。群众认为中央是好的，问题都是基层的执行者为了某些私利在政策执行过程中出现问题，特别是拆迁安置问题、环境污染问题。一方面，领导干部依法行政的理念还未完全形成，在行使权力、决策及处理事情的过程中有相当大的人治因素。另一方面，对政策法规的把握和认识也需提高，对这方面，领导干部的培训和考核都需要落到实处。解决“内部监督不到位，外部监督流于形式”的问题。

三、基层政府的采取主要措施

针对上述“病因”，党政班子通过反复研究，有针对性地开出了一个“处方”，对全镇信访工作实行“五制”，使信访问题得到了妥善解决。

一是实行领导干部责任制。今年来，为促使干部尽最大努力做好群众思想工作，引导群众通过正常渠道反映问题，年初3月份，党政一把手与13个行政村书记签订了信访责任状，直接与村目标任务考核挂钩。继续实行联系村领导负责制、建立专职驻村指导员联络制、强化村书记责任追究制，对信访稳定工作不得力而造成重大影响的责任人进行组织处理。对一些重点、难点信访问题，由书记、镇长亲自过问、督办、协调、解决。此举大大增强了镇、村干部的责任心和 2 压力感，迫使原村干部的躲、闪、懒变成了现在的冲在第一线良好趋势。

二是实行镇村两级联动制。镇政府建立了信访工作领导接访日，并在公开栏内告知，同时聘请了新登镇司法所所长为顾问，现场解答群众提出疑难问题。镇政府在原有的市长电话基础上增设“民情电话”，由信访办主任专职负责接待接听登记，做到有问必答、有难必帮、有忧必解，民情电话的开通，极大地方便了群众举报和投诉，也成了干群互动的“连心桥”。同时，自去年3月起，各行政村均建立了民情联络员，主要由村里威望高、作风正、懂法律、热心为民服务的老村干部、老党员、老教师、老退伍军人等“四老人员”担任，随时掌握村情动态并及时上报协调处置，在第一时间内得以处理。逐渐形成“小事不出村，大事不出镇”的目标，有力地维护了农村稳定。

三是实行矛盾纠纷排查制。为切实做好信访工作，结合“组团联村，网格包干”、“排查整治、强基促稳”等专项工作制定了“四个一”的工作机制，即每月一次排查，每月一次汇报，每月一次督办，每月一次通报。同时，对各线各村各单位排查出来的重点不稳定因素和信访问题，制订了信访等应对预案，落实领导包案制。对老上访户和重点问题做到“五有”；有一个工作方案，有一个领导小组，有一个解决措施，有一个结案报告，有一个长效稳控机制。

四是实行特殊时期防范制。针对今年中央、省、市“两会”和党的“十八”等特殊时期容易引发群体性上访苗头，镇加大了对特殊时期的信访维稳力度，对被精减回乡的老职工，被辞退的民办教师、电影放影员、乡村赤脚医生等易出现老龄信访群体，实行领导分线包案制，做到包稳控、包转化、包处理。致使特殊时期群体性上访取得了明显成效。截止目前，镇没有发生一起进京赴省上访事件。

五是实行依法依规处理制。针对全镇范围内存在的各类矛盾纠纷，镇党委、政府本着实事求是、依法依规、合情合理的原则，深入到村组及村民家里进行协商调处，现场解决。去年以来，我镇通过法律途径，大大减少了上访事件。同时，对信访对象提出的一些无理要求，则坚持按政策法规办事，不作无原则的让步。

六是实行行政管理顾问制。组织镇村法律顾问走基层进网格，服务群众，帮助基层提高法律素质，增强依法调处和办事能力，促进镇村各项服务和管理工作沿着法制化轨道运行。一是村法律顾问进村纠纷调解团队。法律顾问与司法、公安等调解力量一同进入村“4+X”服务团队里的纠纷调解团队。建立村法律顾问与网格长联系制度，及时掌握农村基本情况，根据实际需求，发挥专业优势，扎实为农村做好法律咨询、矛盾化解等工作。二是镇法律顾问参与社会管理和矛盾调处。镇法律顾问常年为政法行政决策和问题提供法律意见。每月10日、20日在书记、镇长接待日参与信访接待工作，解答信访咨询，提供法律意见。三是基层队伍法制教育常抓不懈。利用镇每月25日综治例会日机会，镇法律顾问为村企 3 治保调解主任开展专题培训，提升镇村干部依法行政和依法调处能力。

四、成功解决的几个案列 案例1：

群众利益无小事，方法对路问题解。追根溯源、对症下药处理信访事件的举措，会使一批老大难问题得到有效解决。如：原市纪委应敏扬书记负责督办的新岭村（新阳自然村）钟根军户宅基地难落实一案件。早在2008年初，新阳自然村因修建林道，村委将农户钟根军家4分多土地予以调整征用（征用前村委承诺解决其家宅基地，并在2008年签有协议），但事后，村在安排全村宅基地时，由于双方在选址上持有不同意见未达成一致，久拖未决。我刚到任第一天就来上访，新岭村是“最难搞”的落后村，上访问题特别多。因为我调查处理了好几件该村问题，过年后，党委决定由我担任新岭村联系领导，重点解决钟根军、叶家自然村大礼堂土地整理等信访重点问题。我的做法是：首先，迎难而上，秉公办事，由陌生变知情。起先找村干部了解钟根军户宅基地一事，回复是：这户人家弄不好的，要求过高，随他们去好了。但我不这么认为，只要是村民的事，就是干部份内的事；没有解决不好的难题，只有不会做工作的干部。之后，我反复找村干部和信访人了解事实真情；同时，也积极与村主要干部交流思想，理清思路，找准突破口，有针性的谈话交心，缓解两方矛盾。其次，民主商议，公平执事，由难题转主题。在今年2月初、3月中旬和4月上旬的三个时间段里，5次与驻村指导员（徐昌平）一同入村，组织并参与该村3次村民代表会议，会上把钟根军户的宅基地一事提到会议的议事议程，认真听取所有在场代表的发言，并交换了意见，制定了具体可行措施，妥善有效地协调宅基地置换事宜。其三，上门协调，公开交心，由骂声换掌声。在会议商榷之后，曾二次亲自与村干部到桐庐江南镇窄溪钟根军居住地上门交流协调，由初次进门的（钟妻黄玉芬）破口谩骂、牢骚满腹转变为后来的真诚感激（泪流满面）。黄玉芬的叔叔是省级机关的处长，我跟她说，你把我讲的道理和处理意见跟你叔说一下，看他认为有没有道理，他认为有道理，你就听，他认为没有道理，你可以不听。如果他回江南镇窄溪来，我请他吃饭等等，以兄长的身份与她平等交流。我觉得，只要公平公正公开办事，一次，二次三次，相信，我的真诚就是群众最大信赖；相信，我的坚持不渝就最顽固的群众也会被感化。故人云；只要功夫深、铁棒磨成针！经过三番五次登门工作，破除了钟根军夫妻俩陈旧落后的思想理念，摒弃前嫌，在今年4月底，该户宅基地一事以转让费加上青苗补助费以合适的价位达成出让协议，有效化解了5年来困绕新岭村的老上访难题。

通过此例，我觉得身为联系村领导，义务和职责驱使我去为老百姓花点力，做点事，真的很实在。同是该村，反映村书记钟海凤包庇其叔超范围砍树获利2-3 4 万元的问题，我便亲自带上有关同志在该反映人的带领下翻山窜林，费经周折爬上了海拔700米高的山坡林地，一棵棵清点，拍照取证，衣破鞋烂，狼狈不堪，但让反映人心服口服。我认为，作为分管信访的乡镇领导，只要深入一线，方法对路，措施得力，不厌其烦，就能最大程度地解决信访难题。

案例2：

岘口村邵美云、邵美英围墙纠纷问题。从2008年开始，邵美英就告邵美云（占用集体土地建围墙影响后面几户人家出行），作为纪委书记，我几次对这两家人进行走访沟通，约见村书记和主任。在最短的时间内，找准问题的症结为两个“权力集团”之间的争斗。经过对相关干部的谈话、思想教育、提政治要求，提出合理的解决对策，占道的围墙拆除，两家人的矛盾得以化解。

案例3：

搬迁安置是长期复杂的工作，很多问题（特别是安置区块审批工作）虽然无法一步到位地快速有效解决，但是信息公开和及时沟通非常重要。今年4月，胥口镇通过“座谈”唤来村民对搬迁安置工作的理解和支持。

杭州富阳钱潮水泥有限公司于2003年由胥口镇党委政府通过招商引资引进企业，是当时的富阳市重点企业。项目一期于2005年6月完成2500t/d熟料生产线的建设并投产，现已形成年产熟料90万吨、水泥60万吨的生产能力。2012年产值达2.7亿元，创利税1.4亿元。项目二期年产90万吨水泥粉磨生产线技改项目于2012年启动建设。由于一期建成投产后，企业周边村民对噪音粉尘污染反响强烈，曾多次出现阻拦企业厂门、上访等群体性事件，为彻底解决企业噪音对周边村民生活影响问题，于2011年12月实施18户住户搬迁和非搬迁户（具体补偿对象未定）补偿方案，至2012年4月完成了18户农户搬迁补偿协议签订，但因建房土地指标问题安置一直未落实。

2008年3起，我镇针对位于葛溪村的杭州富阳钱潮水泥厂所产生的噪音污染而影响周围居民生活的问题，在综合考察论证和充分考虑民意的基础上决定开展搬迁安置工作。同时，根据实际编制下发了葛溪村2012搬迁安置项目资金计划和搬迁安置具体工作计划。

2012年4月由镇经发办（工业）牵头，委托评估公司完成对50分贝以上圈内（测绘基数为环保局工作人员在村民代表共同检测下多次晚间测量数据）18户村民的房屋现状测量和补测量工作；另外，村镇建设办对搬迁区宅基地复垦和安置区块问题进行了统筹规划和安排。5月，在前期做了大量的基础工作下，村干部仅用2天时间便完成了搬迁协议的签订任务，截止到目前共有12户村民完成了房屋的腾空。

在工作进程中，部分村民不满搬迁安置工作进度缓慢，集中到村委反应了不 5 满情绪，要求尽快解决搬迁安置问题。村干部针对当前实际，首先在缓和村民不满情绪下，耐心地为村民讲明目前搬迁安置工作进展情况，反复解释搬迁安置工作必要的程序要求，将其劝回，耐心等待安置方案，宽心搬迁。通过此事，村干部们认识到在搬迁安置协调工作中，大家虽然积极工作、埋头苦干，却忽略了工作进展情况、工作项目内容的公开公示和与村民的交流互动。根据情况汇报，我镇搬迁安置工作组立即会商讨论，第一时间邀请了需搬迁安置的村民参加“钱潮水泥噪音污染区搬迁安置情况通报会”。会上，工作组拿出了葛溪村2012年村工作计划会议纪要，用最直观的方式表明了村委对搬迁安置工作的重视。村民们看到该项工作被列在了村支两委日常工作的第一位，并把搬迁安置作为头等大事来抓，心情舒畅了许多，气氛也得到了很好的缓和。在此情况下，工作组乘热打铁，将搬迁安置的程序性要求、目前的工作进度、下一步打算以及完成结点预期等情况向搬迁村民一一进行了通报，同时，耐心详实的回答了村民的疑虑和不解。经过半天的面对面座谈，村民的不良情绪终得以消除，我镇钱潮噪音污染搬迁安置工作得到了村民的理解和支持。

案例4：成功解决阆坞村车辆招偷标**

7月4日上午10点半，村阆坞村党委书记邵国贤邀请我12点准时到村里，监督招投标工作。12点，阆坞村组织矿山车辆经营权招投标（抓阄），在大同自然村老村委大楼聚集150余人，车辆60多辆，有50多位村民每人携200万现金或支票（约1个亿资金），参加村委组织的阆坞10工程车辆(价值400多万元，由村民按户入股，每股5000元)招投标。现场吵的、推的、喊的、起哄的乱作一团。我和信访办主任钟林军一到现场，村民就纷纷围拢上来，有的反映只为有钱人招投标，不公平、不公正；有的反映报名时间截止12点，还有20多名村民来不及报名，谁招标就砸谁；还有的反映，这么短的时间要我们准备200万，村干部搞突然袭击有猫腻，解决要求取消这个方案，必须给大家公平的权力。我感到事态严重，一面找邵国贤书记、俞春根主任了解情况，一面要求村领导通知镇联村领导沃志刚委员马上到现场商量对策，提出解决招投标办法方案。沃委员到后，镇两位领导、信访办主任钟林军，邵国贤、俞春根五个同志，迅速召开临时会议，研究提出四条意见：一是今天如果进行招投标，场面肯定失控，必然导致头破血流、打砸抢严重事件，必将造成严重群体性事件，必须马上中止；二是告诉大家取消招投标的充分理由，群众意见很大、时间仓促。同时，告戒村两位主要领导要充分认清群众智慧、充分认清群众潜能、充分考虑群众利益，虚心听取群众意 6 见，研究大家可以接受的新的招投标办法；三是做好因参加招标借高利贷等造成村民损失的思想安抚工作；四是马上向镇主要领导汇报情况，研究措施。

沃委员、钟林军、邵国贤、俞春根几个同志在现场稳定情绪，我火速赶回镇里，向主要领导汇报现场情况，并提出处理意见，大家一致同意前面几条意见，并第一时间通知现场同志按要求做好耐心细致工作，开始退款，直到4点半才把所有的报名押金退完。

7月5日，村两委会按照镇党委政府要求和群众的意见，提出了两轮抓阄招投标办法，即第一轮按户（共300多户）排好抓阄顺序，第二轮再抓阄决定10辆车的经营权。此方案公布后，得到了广大群众的热烈支持，大家认为这样公平公正公开，合法合理合情。7月7日早上7点，我和孙熔部长莅临第一轮抓阄现场，秩序井然。下午2:00点，第二轮抓阄现场，新登派出所3个民警维持秩序，现场良好，群众欢呼。下一步，村里主要是要做好三件事：一是签好合同，明确职责，调整好村股民、车辆经营者、村集体、矿山公司四者之间的利益关系；二是想方设法降低经营风险，督促有关方面买好各类保险；三是组织好车队运营。

案例5：浦中村杜邵自然村并村前10多年财务糊涂帐

2012年3月，浦中村指导员反映杜邵自然村2008年并村前10多年有笔十几万的糊涂帐没有解决，2008年并村时镇纪委解决过一次，搞了一半搞不下去，非常棘手。希望在我的手中解决。我一听感觉情况复杂，马上召集纪委、信访办、村帐镇管中心主任、村主要领导、指导员等同志参加的协调会，研究解决方案和具体措施：一是与公安经侦大队协调把14万多放在村民手中的集体判山资金收回；二是由原来的村主要领导和会计理清所有10多年的收入、支出、欠外、欠村，青苗补助、误工等帐目，必须有项目、见证人、审批人等手续，然后镇内审领导小组联合审计；三是1991年因自然村修自来水向邵某某借的5000元，邵2011年才提出自然村没有还给他，虽已经过了起诉期，但也要把概算搞清楚，把卫生局的拨付支票查清，在两委会上讨论；四是把审计结果和两委会意见在村民代表大会上讨论通过，而后在村里公示一个星期，出现新的诉求再审计再代表大会通过，最后再发钱扣钱。经过6个月的认真艰苦努力，期间为了查清卫生局的拨付支票，整整化了4天时间，才在20多年前的4000多册帐单中查到票据。终于把这个问题圆满解决，群众反响很好。

案例6：杭州盛创实业有限公司原小学区块工程拖欠款历史遗留问题 灵苑村村民周国根，从2008年开始每年多次向镇政府索要杭州盛创实业有限公司原小学区块工程拖欠款，反映其在2006年承包灵苑村原小学区块工程施工终 止造成损失一事要求镇政府给予解决。2012年，镇里引进东顺钢构公司项目进行施工以来，他组织一帮人多次进行阻拦。为顺利推进项目建设，我们纪委、信访办进行了认真查处：2006年胥口镇为引进杭州盛创实业有限公司，当时利用灵苑村原小学区块用于企业用地。该基建工程经转包由灵苑村村民周国根施工，因环保等因素中途该工程停止施工。当时无相关党政班子会议纪要明确该工程的处理情况，据时任胥口镇镇长潘朝宏回忆基本情况确实。经镇财办核实，确认杭州盛创实业有限公司原小学区块工程决算付款情况凭证（有时任胥口镇镇长潘朝宏签字，时间为2006年12月14日），该付款情况凭证表明，工程决算总款为457348.25元，杭州盛创实业有限公司已经支付230877元，还剩下226471.25元没有支付。潘朝宏在工程决算付款情况凭证的签字表明，剩下的226471.25元未支付的款项从镇政府盛创实业安置经费中列支。从2006年12月到2008年11月，经潘朝宏签字支付了15万元，经杨富强签字支付了5万元，所用票据的全为付款凭证。到目前为止，还有工程款26471.25元尚未支付给周国根。潘朝宏在工程决算付款情况凭证的签字也没有涉及到停工以后造成的损失、土方回填、看管等问题，留下了后遗症。我们经过1个多月艰苦工作，找各方当事谈话协调，并经过镇党委研究提出了：通过东顺钢构公司进行处置比较合法合理合情，东顺钢构公司一次性补偿周国根7、6万元，镇里以项目“三通一平”的形式给东顺钢构公司一定补助的方法，一次性解决纠纷的协议，圆满解决了问题。

五、几点体会与思考

一是坚持公平公正公开原则。在一线处理信访问题时，要掌握好公平、公正、公开原则，客观公心地处理各种大小事务。

二是必须坚持坚定走群众路线。在进村入户调查走访过程中要多关心群众。关心群众就等于关心我们自己，发现群众有困难和问题要及时帮助解决，群众就会理解、支持我们的工作。

三是必须经得起历史的考验。在实际处理问题当中，要善于最大限度地通过调解的方法来化解矛盾纠纷。因为通过调解来解决矛盾纠纷不仅有利于稳定，还会为群众减轻经济负担，双方都会感到满意；且不可轻易地把矛盾推向社会，推向公检法，推给上级处理。特别是历史遗留问题的解决需要大量的时间和精力，要善于利用各方资源，想尽一切办法，做到合法合理合情，经得起历史的考验，这样才会得到群众的肯定和支持。如对征地拆迁过程中拆迁企业很容易发生抢建安装旧设备骗取高额赔偿金问题，纪检部门应该提前介入参与摸底评估，留取证据。

四是必须采取特殊的政策和办法。历史遗留违规使用土地方面问题，如富春桃园2001年土地违规使用建景区问题，新崤村委建农贸大楼问题。市政府必须协调有关各方，特殊问题特殊对待，拿出妥善土地使用解决办法，最大程度降低损失，稳定社会。

五是必须完善基层民主制度，强力推进民主文化建设。信访工作越来越呈现“三化”，但是中央和上级的的资源和精力有限，处理问题的信息资源、处置资源都在基层。基层实行“属地管理”、“归口负责”，导致信访维稳的担子压在了基层领导身上，一是问题最终以“人治”的方式解决，二是基层的信访维稳工作压力越来越大，任务越来越重。必须从体制上增加群众参政议政、表达政治诉求的渠道。如参与村级事务管理、参加村级讨论会议、重大事项召开听证会、村务公开及时有效并公布监督方式，强力推进民主文化建设。

第三篇：单元测试实践的主要问题与解决

单元测试实践的主要问题与解决

广州凯乐软件技术有限公司技术总监

王彤

本文是我在“第十届中国系统与软件过程改进年会广东会场”所作演讲的整理稿，主要分享单元测试的一些要点、单元测试实践的主要问题，以及如何来解决这些问题。

一、单元测试概述

1.1 什么是单元测试

单元测试，就是针对代码单元的独立测试。为什么需要单元测试呢？这是代码的基本特性决定了的。代码有一个基本特性，就是对数据分类处理。

代码通常会有很多的判定。一个判定，就是一次分类。嵌套的判定，会使分类次数的翻倍。

如果我们在写代码的时候，有一个分类漏掉了，就会产生一个Bug；如果一个分类，虽然写了代码，但是处理不正确，也会产生一个Bug。一个函数要没有错误，必须做到两点：1，对数据的分类必须完整；2，每一个分类的处理必须正确。做到了这两点，就可以说，代码的功能逻辑是正确的。

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那么，如何检测代码的功能逻辑是否正确呢？

调试，是临时的，且不完整的，例如，一个函数有十种输入，调试能覆盖五六种就不错了。而系统测试，并不针对某个具体的函数，不关注某个函数的功能逻辑是否正确。要检测某个函数的功能逻辑，就必须要依照分类列出数据，检测代码是否对每一个分类都做了处理，而且每一个分类的处理是否正确。

——这就是单元测试。

1.2 单元测试的基本方法

由上面的分析可以看出，单元测试的基本方法就是：依数据的分类列出输入，执行被测试程序，然后，判断输出是否符合预期。

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单元测试能达到什么样的效果呢？那就是：无论别人怎么样，我总是对的！

这里的“别人”，是指关联代码。“我”，是指当前正在编写或测试的代码。单元测试要做到的是，无论关联代码是否有错，都要保证我是对的。具体来说，我要考虑关联代码会产生什么样的数据，这些数据要如何分类处理，只要我的分类和处理是正确的，那么，无论别人怎么样，我总是对的。

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1.3 单元测试的效益

单元测试的效益可以说是立竿见影，并且会推动整个开发过程的改进。

首先，单元测试可以保证代码的质量。因为只有单元测试，能够全面检测代码单元的功能逻辑，排除代码中大量的、细小的错误。

其次，排错成本最小。如果在编码阶段同时进行单元测试，排错成本可以忽略不计。但若到了后期，排错成本可能会增长上百倍，要是产品已经到了用户手里，那造成的损失就更难说了。

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第三，提升开发效率。单元测试可以让程序行为一目了然，也就是程序行为可视化。什么叫程序行为呢？就是什么输入下，会执行哪些代码，会产生什么输出。如下图，黑色的代码是当前输入下所执行代码。

如果我们写几行代码，就可以看到程序的行为，相当于写文章时上下文可见，这可以促进我们的开发思维。如果我们的思维有了偏差，也可以及时发现。如果代码中有了错误，也 5 / 40

可以随时排除。

那么，是不是整个项目的所有代码都做了单元测试，才能得到这些效益呢？不是的。80:20规则，在软件开发过程中也存在。也就是说，80%的代码错误，可能存在于20%的代码中；80%的编码、调试成本，可能会消耗在20%的代码上。这20%，就是算法密集度高的代码，也就是功能逻辑复杂的代码。

这些代码可能只有20%，但是却可能包含了80%的错误，消耗了80%的编码、调试时间，即使只对这部分代码进行单元测试，在提升产品的质量和开发效率方面，也会产生立竿见影的效果。

第四，自动回归。如果没有单元测试，系统测试发现了错误，当然要修改代码，而修改代码可能引入新的错误，又要进行全面的系统测试，这样就可能陷入循环，这通常也是项目延期的主要原因。

如果有了单元测试，修改代码时可以通过回归测试马上检测是否引入了新的错误。所谓回归，就是回复到原来正确的状态。

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正是回归测试，使单元测试对整个开发过程的改进都产生积极影响，使项目适应频繁变化的需求。单元测试是敏捷开发的基础和核心，反过来说，有了单元测试，开发过程会自动趋于敏捷。单元测试也降低了后期测试的压力。

二、单元测试实践的主要问题

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单元测试有个特点：测试简单独立的代码很容易，但要在实际工作中做好单元测试却很困难。

根据我们的经验，企业在实施单元测试时，通常会面对四大问题——

不愿做：程序员没有单元测试习惯。

没时间：编写测试代码需要耗费大量的时间，项目的周期可能不允许。

做不了：代码具有较高的耦合性，使单元测试难以进行。

做不好：测试效果不能令人满意。我们通常会以覆盖率来衡量测试效果，但要实现高标准的测试覆盖很困难。

三、解决思路和方法

如何解决上述问题呢？接下来，谈谈一些思路和方法，使用的工具是Visual Unit。Visual Unit，简称VU，是可视化的C/C++单元测试工具。

3.1 如何解决“不愿做”和“没时间”

对于“不愿做”，我们采用的对策是可视化，这个可视化，是指程序行为可视，后面我会用案例来演示；对于“没时间”，采用的对策是自动化，通过自动生成测试代码、自动打桩等功能，让测试的时间成本最小化。这两者结合起来，就是ETDD开发模式。

那么，ETDD是什么呢？

首先来介绍一下TDD，TDD就是测试驱动开发，这个大家可能听得比较多了。ETDD就是Easy TDD，即：易行版的TDD。ETDD具有以下一些特点：

可视化，在开发过程中，程序行为可视。

自动化，除了测试数据需要人工设定外，其他基本上都自动完成。

现实化，不一定要测试所有代码，在开始阶段，可以只测试功能逻辑复杂的20%代码。下面，我用一个案例，讲解一下ETDD的过程：

假如我要编写一个函数，它的功能是删除字符串左边的空格。

先写好函数的框架，能通过编译就行。在编写代码前，程序员必须要做的一件事情，是想清楚代码的功能。如果我们想的时候，顺手把它记录下来，就可以让代码的功能更清晰、更明确。

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我们现在来记录代码的功能。这里的记录，不是文字形式的宠统说明，而是数据形式的精确定义，也就是用输入和输出的方式来记录。

首先，记录最基本的功能，也就是最基本、最常见的输入和输出。输入一个左边有空格的字符串，输出是删除左边空格后的字符串，返回值跟参数的输出是一样的。

然后，记录详细的功能。例如，左边没有空格的，全是空格的，还有空字符串。

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把每种输入的正确输出也记录一下。完成了这个工作后，代码的功能就完全定义下来了。

现在，我们开始编写代码。我的编码思路是这样的：分为两步，第一步计算左边的空格数量；第二步，将非空格的字符向左移动，覆盖掉左边的空格。

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以下几行代码，计算左边的空格，现在编译一下。CTRL+F7。如果编译通过，测试就会自动运行。

我们可以看到，输入是什么，执行了哪些代码，产生了什么输出。这里，黑色的是当前输入下所执行的代码，未执行的话会显示为红色。这里全是黑色，表示当前输入下执行了全部代码。如果我们想看一下计算左边空格的结果对不对，这是内部的数据，要指定位置后才会打印出来。按ESC键回到开发环境。

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用这种语法可以输出内部数据，适合于程序员开发过程中使用。复杂类型也可以用同样的语法输出。

另一种输出内部数据的语法是，在左边的代码窗口，在要输出的位置点击一下，右键菜单选择“输出内部数据”，这样填一下就行了。这种方式不会修改产品代码，适合于测试员使用。

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再次执行后，可以看到，左边的空格的数量是4，这是对的，那我们可以继续编写。

新加的这几行代码完成字符串的移动。这样，代码基本上写完了，结果对不对呢？CTRL+F7编译一下。

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结果是完全不对的。我们来分析一下，输入是这个，全部代码都是黑色，表示都执行到了，跟我设想的一样。问题在哪里呢？

看一下计算左边空格的代码，经过计算后，指针偏移了，所以后面的计算，使用的是不正确的指针。

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我们把指针先保存一下，第二次计算前再恢复回来。看看结果怎么样。

现在，参数的输出是正确的了。但是，返回值还是不对，返回值应该跟参数一样。分析 15 / 40

一下，经过这里的计算后，指针再次偏移了，返回前没有恢复，所以，返回的是不正确的指针。

返回前，再次把指针恢复。看看结果。

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现在，结果是正确的了。看一下测试结果，还有一个异常。

点击它，可以看到，是空指针产生了这个异常，我们的代码没有对空指针进行处理。在这里，可以很清晰的看到代码的执行状况。前面三行是黑色的，第四行开始都是红色的，表示代码只执行到第三行，也就是说，第三行产生了异常。

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添加处理空指针的代码。

现在，代码写完了，单元测试也同步完成了。/ 40

我们来回顾一下ETDD过程：跟传统开发模式相比，ETDD多付出的，是把以前仅在头脑里想的代码功能记录下来，从而精确地、完整地进行代码的功能设计。

ETDD所得到的，是在编写代码的过程中，随时可以看到代码的行为，这可以让我们的编码过程变得轻松，而且也基本上不用调试，大家知道，调试，是最花费时间的。

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另一方面，只要这里设定的数据是完整的，那么，我们的代码就没有问题。将来，如果需要修改代码，只要重新执行一下测试，就可以知道是不是破坏了原有的功能。

小结：ETDD通过可视化来帮助程序员轻松地编写程序，单元测试不再是一个负担；ETDD通过自动化，使程序员只需要在考虑代码功能时顺手记录一下，其他工作都由工具完成。20 / 40

ETDD提升了编码的效率，也省略大部分调试，从而大幅提升了生产力。

3.2 如何解决“做不了”

上面我们只是用一个独立的函数来演示ETDD过程。在实际的工作中，代码之间通常是互相依赖的，这种依赖关系会造成测试难于进行，这就是“做不了”的问题。

我们首先来分析一下。“做不了”主要是指可测性问题。可测性问题的核心是内部输入。在解释内部输入前，我们先来看一下一般的输入：外部输入。

外部输入是指在被测代码的外部可以设定的输入，包括参数、成员变量、全局变量。外部输入一般可以直接设定。

单元测试的核心难点在于内部输入，什么是内部输入呢？

像下面这个例子，这两个数据，都是在被测试代码的内部，通过调用关联代码来取得，也就是内部取得的数据。对于内部取得的数据，代码要如何处理呢？跟参数一样，也是分类处理。因此，测试时也要分类检测，这就是内部输入。

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内部输入有六种情形，我们利用工具都可以处理。

解决内部输入的主要方法有打桩、模拟对象、底层模拟。

先来介绍打桩。桩就是代替真实代码的一些代码。桩的功能主要有隔离、补齐和控制。可以通过编写桩代码，来解决内部输入问题。这是桩的控制功能。

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用打桩来解决内部输入，有一些问题：一是编写桩代码增加了工作量；二是内部输入和外部输入分离，难于管理；三是只能解决部分内部输入问题。例如，要在一个用例中多次调用同一关联函数，要求每次输出不同，桩代码就很难做到。

解决内部输入的另一个方法是模拟对象，这个比较复杂，另外，对于C和C++也不太适用。我们可以采用底层模拟来解决内部输入问题。

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底层模拟有三个特点：一是内部输入与外部输入一起管理；二是不需要考虑关联代码的状态，无所关联代码是否存在，是否隔离，都可以直接使用；三是不需要编写代码。

下面我也用一个案例来讲解一下底层模拟。这个示例，是一个空调控制程序。代码的功能，是首先取得环境的温度，然后与预设的目标温度比较，计算出温度差，温度每差一度，制冷器运行60秒。

首先，我们设定外部数据。假设，预设的目标温度是25度，是这个全局变量，设为25。返回值为1，表示操作成功。假设环境温度是28度，那么，制冷器应该运行180秒，这里填180。然后执行测试。

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由于环境温度还没有设定，测试进行不下去。环境温度由这个函数来取得。即使这个函数可以正常工作，取到的环境温度也不可能满足我们的测试需求。我们可以用底层模拟来解决。

首先，我们要让这个取温度的函数返回1，表示取温度成功。双击函数名。

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模拟值填1。

然后，设定环境的温度。双击这个表示环境温度的参数。

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模拟值填28。

再看测试结果。现在测试就可以正常进行了。这个参数的输出是180，跟我们预期的一样。内部输入这里，显示了两个内部输入。

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这是我们设定的内部输入，和外部输入可以一起管理。我们也可以把它移到表格中。

在表格中，我们增加一个用例，把温度设为30，直接设定就是了。

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这是环境温度为30度时的测试结果，制冷器的运行时间为300。

上面演示的是简单类型的底层模拟，复杂类型也一样可以模拟，下面我演示一下。这个底层函数返回的是一个对象指针，如何模拟呢？双击函数名，打开底层模拟器。

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首先，在前置代码中定义对象并初始化。然后，在模拟值中填写这个对象的地址。

这是模拟的结果。

复杂对象的数据一样可以移到表格中，这时，要移到表格中的不是对象本身，而是对象中包含的数据。例如，要把data.ui移到表格中，双击它的值“1234”就行了。

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我们还可以用局部数据模拟的功能，处理各种各样的复杂情形。

例如，以下函数处理的是由界面输入的数据，这也是单元测试的一个难点。可以使用局变数据模拟，把界面输入转换成普通的内部输入。

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这个函数的逻辑功能是计算SQL字符串，但计算结果没有输出到外部，这是内部输出，工具也可以判断内部输出是否正确。

下图是测试结果：

内部输入解决之后，无论别人（关联代码），是否存在，是否正确，是否被隔离，都可以完整检测我（当前代码）。检测我是否对所有数据，包括内部输入，都做了正确的分类和处理。

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从而实现单元测试的目标：无论别人怎么样，我总是对的!如果所有代码单元都做到了这一点，那会怎么样呢？整个项目就没有代码错误。

来看看嵌入式测试。在设备上进行单元测试不仅难度大、成本高，也无法达到应有的效果。如果在设备上测试，设备的一些输出是难于控制的，例如这个例子，假设只有在发生雷击时，获取前车距离的函数才会返回失败，那我们是不是等着雷击呢？

即使不考虑成本，嵌入式单元测试也应该在PC上进行，这样才能做到“我总是对的”。

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3.3 如何解决“做不好”

现在来看做不好的问题。做不好的主要原因，是高标准的测试覆盖难以实现。为什么要关注测试覆盖呢？因为未覆盖的单位，通常对应未测试的数据分类，也就是说，可以用覆盖率来检查测试的完整性，衡量测试效果。

应该在完成功能测试的基础上，统计覆盖率，找出遗漏用例来完成白盒覆盖，而不是功能测试做一遍，白盒覆盖又做一遍。

下面，我用一个案例来演示讲解覆盖。

首先是覆盖率统计，工具可以支持六种覆盖：语句、条件、分支、C/DC（判定条件覆盖）、路径覆盖、MC/DC（修正判定条件覆盖）。

哪些单位没覆盖呢？这个红色且带淡红色背景的，是未覆盖语句；这个T是未覆盖的条件真值；这个F是未覆盖的条件假值；这个M是未覆盖的MC/DC。

淡红色背景的分支是未覆盖分支，淡绿色背景的是已覆盖分支。路径是从入口到出口的路线，这条用绿色画出的是已覆盖的路径。

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这条用红色画出的是未覆盖路径。

如何完成覆盖呢？点击未覆盖的单位，比如这个T，右键菜单选择“用例设计”。

工具会自动计算出一个近似用例，所谓近似用例，就是经过最小修改就可以覆盖选中单位的用例。

如何修改呢？工具提供了修改提示，按这个蓝色粗体的提示修改就可以了。这里的提示是A >1，把它改为大于1的数，如2。在实际工作中，输出也要根据功能进行修改，这里忽略。

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执行测试后，可以看到刚才那个T已经覆盖了。点击F，打开用例设计器。

这里的提示是B不等于0，把B改为不等于0，比如1。

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现在来覆盖这个T。

把X改为大于1的数，如2。

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现在，代码这边已经完成全部覆盖了，看一下覆盖率，还有一条路径未覆盖。

在这里选择未覆盖的路径，打开用列设计器。

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提示是：A不等于2，X小于等于1，X本来就小于1，不用改它，把A改为不等于2的数就行了，如3。

现在，完成了全部覆盖。

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总结

我们用可视化来解决“不愿做”，用自动化来解决“没时间”，这两者结合起来，就是ETDD开发模式。

造成做不了的主要原因是代码的耦合关系形成的内部输入问题，我们用底层模拟来解决内部输入，真正可以做到“无论别人怎么样，我总是对的”。在覆盖方面，我们利用工具不仅统计覆盖率，清晰标示未覆盖单位，而且，用例设计器可以帮助我们快速找出遗漏用例，实现高覆盖，解决做不好的问题。

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第四篇：推行“三项”机制 依法化解涉法涉诉信访问题(修改)

落实“三项”机制

依法化解涉法涉诉信访问题

——试谈涉法涉诉信访件的类型、成因及对策

临安市信访局 高学军

近年来，随着我国社会体制改革的不断深入，利益格局的重新调整，各种深层次的社会矛盾和社会问题日渐显露，并通过信访渠道汇集，特别是涉法涉诉信访问题，越来越成为社会的热点、难点和焦点。据临安市信访局的初步统计，近三年来到信访部门反映的涉法涉诉信访件在信访总量中所占的比例逐年增加，2007年占16.2%，2008年占16.3%，2009年占17.1%。针对这一实际，临安市信访局大胆探索新形势下处理涉法涉诉信访问题的工作新机制, 坚持法律效果与社会效果的统一，依法维护群众合理诉求, 推动涉法涉诉信访工作走上规范化、制度化、法制化轨道。

一、涉法涉诉信访问题的基本类型

根据中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。结合国务院《信访条例》的相关规定和本地信访工作实际，就目前到信访部门反映的涉法涉诉信访问题进行简单分类。

1、按受理渠道分，可以分为以下四类：

一是已经提出诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项。主要包括对刑事、民事、行政裁决不服，对执行不满等而上访的，以一般民事纠纷和执行问题的信访案件居 多，有部分已经提出诉讼、仲裁（包括劳动仲裁、山林承包纠纷仲裁等）及行政复议的，担心结论可能对自己不利而到信访部门上访反映，借此对相关部门施加压力以达到信访人的个人目的，也有的是对已经出具的裁决不服而到信访部门上访反映，以寻求解决或希望能得到司法救助等。

二是应当由公安、检察等机关调查处理的及应当进入行政复议等法定程序的信访事项。一般来说，公安机关受理的信访主要有检举类、告警类、申诉类、求决类等。检举类信访为要求依法打击违法犯罪行为，其中以反映“黄、赌、毒”及涉黑犯罪等治安、刑事问题为多，举报村级财务、民间借贷（特别是涉嫌非法集资及诈骗）的信访问题近年也有上升趋势；告警类主要是反映民警办案不公、态度差、生活作风等问题；申诉类主要是对伤势鉴定不服、交通事故责任认定不服等；求决类主要是交通事故或其他人身损害赔偿问题，由于调解不成或肇事者无力赔偿，通过诉讼需要复杂程序、较长时间且有一定风险，因此通过信访要求解决，还有户籍管理等方面的问题。由检察机关受理的信访案件，主要有控告申诉类、举报类和刑事赔偿类。控告申诉类是对法院民事行政诉讼裁决和公安机关处罚、处理决定不服，要求检察机关提出抗诉或监督的申诉；举报类以揭发举报村干部经济问题、村级财务问题和选举不公等问题居多，也包括检举国家机关工作人员贪污受贿、挪用公款、滥用职权、玩忽职守等。

三是应当通过诉讼解决的民事纠纷、行政诉讼案件或自诉的刑事案件。普通民事纠纷主要包括债权债务纠纷、医患纠纷、邻里纠纷及一般治安事件中的赔偿问题等；行政诉讼 案件主要指对政府及相关职能部门作出的行政处罚、行政许可等行政行为不服而需要向法院提出诉讼的案件；自诉的刑事案件主要指诽谤、侮辱、轻伤自诉案件（已经造成轻伤以上伤害但未产生严重后果、公安机关不予立案的）等刑事案件。

四是应当通过仲裁的纠纷。包括劳动争议仲裁、农村土地承包纠纷仲裁等，一般此类争议或纠纷都有相应的仲裁委员会受理。

2、按内容分，主要包括以下类型：

一是执行问题。此类信访问题约占涉法涉诉信访总量的27%，主要指案件虽然已经作出判决，但就赔偿款、债权等一直未执行或未执行到位。产生原因也是多方面的，既有被执行人的原因，如被执行人确实无条件履行，被执行人死拖硬抗、暴力抗法，被执行人逃逸或提前转移财产等；也有执行法官的原因，如执法力度不大，未能主动查获隐匿财产等；也有申请人自身的原因，如碍于情面，不主动获取、报告被执行人财产情况等。

二是人身损害或工伤赔偿问题。此类占涉法涉诉信访总数的23%左右，主要包括工伤赔偿、雇佣劳务关系中的人身伤害、交通事故中的人身损害、打架等其他刑事案件中的人身损害、食物中毒造成的人身损害及医疗事故中造成的人身损害等。

三是各类纠纷和争议。约占涉法涉诉信访总数的20%左右，主要包括劳动争议，如劳动合同纠纷、工程款结算纠纷、加班费和养老保险纠纷等；承包纠纷，如权属确认纠纷、山 林或土地承包纠纷、山界地界纠纷等；邻里纠纷，如采光权通风权纠纷、道路纠纷等；家庭纠纷，如婚姻感情纠纷、赡养和抚养纠纷；村民自治产生的纠纷，如村民待遇问题、土地征用款分配问题等。

四是不服判决的。约占涉法涉诉信访总数的12%左右，包括不服本级法院判决又未及时上诉的，导致延误了上诉时效的案件，有的甚至是过了相当一段时间后才提出不服而向信访部门反映的；向上级法院上诉后，不服终审判决而上访的；已经通过再审程序而终结的案件，不服后再来上访的。

五是刑事案件。约占涉法涉诉信访总数的10%左右，主要有交通肇事案件，受害方不愿意起诉而通过信访要求赔偿的；非法集资或诈骗案件；故意伤害或杀人，受害方要求赔偿的案件；滥伐森林等。

六是其他。约占涉法涉诉信访总数的8%左右，包括法院立案受理问题，如法院该立而未立的案件、法院依法不予立案而信访人坚持要求立案的案件等；对行政行为不服的问题，如行政许可、行政处罚等行为；揭发举报贪污、受贿，应该由纪检监察、检察院（反贪局）等受理的问题等。

二、产生涉法涉诉信访问题的主要原因

涉法涉诉信访的产生，成因复杂，既有信访人自身原因，也有司法方面的问题，更有其他深层次因素。

1、唯官唯上，信“访”不信法

这是信访人自身方面的原因，也是涉法涉诉信访问题产生的主观原因。主要表现在以下几个方面：

一是信访人法律意识增强，但法律知识不足。有些信访 人受“官就是法”、“法就是官”等封建以言代法、以权压法“人制”思想的影响，存在信上不信下，信官不信法的观念，认为政府是全能的，可以包办一切，导致在信访活动中存在“青天情结”和“唯官唯上”的心理，经常出现“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”和“要想有出路，必须上马路”的不良信访现象，想通过找上级领导，让其向行政执法和司法机关进行干预来实现自己的愿望。

二是信访人不能正确认识法与情理之间的冲突。有些案件从情理上来看存在一定的合理性，但从法的角度来审视，往往缺乏相关证据，或没有相应的法律法规和政策作为依据，得不到支持。还有一些案件，因查明的事实与案发当时的情况存在着一定的差异，当事人又不能提供相关证据，行政执法机关和司法机关只能依照证据证明的法律事实做出裁判。一方当事人因得不到期待的结果，又不能正确认识和对待裁判结果而导致上访不止。

三是信访人存在以自我为中心的扭曲心态。他们认为自己的要求都是合情合理的，自己所做的事情都是对的，经常无端猜疑案件承办人与另一方当事人有密切关系，案件尚在处理过程中，就不断上访。对处理结果不服，也不走正常的法律程序，却到处上访。他们认为，上、下级机关的执法人员“官官相护”，走法律程序也不会有好结果，不如通过上访引起领导重视，给予关注。还有相当一部分涉法涉诉信访问题已经通过行政复议、民事或行政诉讼等手段，走完一审、二审、重审、再审等，穷尽了法律手段和程序，但当事人仍对相关处理意见不满意或不服法院判决、不认罪服法，抱着 个人的目的，长期向各级政府上访。

四是信访动机不纯。有相当一部分信访人以构建和谐社会为由，不尊重客观事实，不以事实为依据，不以法律为准绳，任意妄为，为了个人利益，故意提出一些过高、不合理甚至无理要求，对处理结果一旦未满足就越级上访，长期缠访、闹访。

五是信访成本低，解决问题快。信访人由于经济能力有限，尤其是广大农村，群众生活水平低，经济条件差，对一些涉法案件，通过司法途径，难以支付诉讼费和昂贵的律师费。况且司法途径，程序性强、时间长。而在处理某些具体问题上，有时信访途径又比诉讼程序解决问题快、成本低，使得部分当事人误认为找“大盖帽”，不如找“乌纱帽”，频频上访，甚至组织集体访、越级访，试图迫使党委、政府介入涉法案件。

2、执法不公，监督制约不力

这是司法制度方面的原因，也是涉法涉诉信访问题产生的客观原因。

一是执法不公。个别执法办案人员政治思想素质不高，原则性不强，在个案处理中办关系案、人情案和金钱案，案件久拖不决、久侦未破，错案长期得不到纠正以及执行难等问题未得到根本解决，使得信访人的合法权益得不到保障。

二是办案有误。个别执法办案人员在行政执法过程中，由于原始证据采集不及时或不全，事实认定不清，责任划分不明，审理程序不合法，适用法律不当，处理判决有误，执行不及时，造成执法过错或过失以及案件有瑕疵等。三是有错不纠。个别执法机关和司法机关明知案件处理不当、有误，却不采取正确有效的补救措施进行纠正，严格依法办案，而是蒙骗搪塞群众。更有甚者，个别执法办案机关为了树立执法权威，以法压人，以权压人，干脆一错再错，一错到底，对涉法涉诉信访群众进行打击报复。

四是监督不力。内部监督流于形式，一些监察、检察机关对执法司法的公正性监督作用还没有充分发挥出来；外部监督过于宽泛，对司法程序监督往往留停于宏观层面上的指导，新闻监督又缺乏法律规范，等等。内外监督不力，影响到司法公正的程序，事实认定不清、责任划分不明、案审程序不合法、适用法律不当、处理裁判有误等执法不严、不公的问题时有发生，司法机关的公信力受到影响，信访人心理失衡，自然会引发涉法涉诉信访问题。

3、职能交错，管理机制滞后

这是政府管理层面的原因，目前我国部门繁多、机构庞杂、职能交叉重叠，管理机制相对滞后，这也是涉法涉诉信访问题产生的直接原因。

一是因横向不协调，造成一信多投、多访现象普遍存在。以群众对民事案件裁决不服为例，由于长期受部门工作的影响，政法系统并没有将信访工作纳入法制化管理，存在信访、司法“两张皮”的现象，案件承办人认为案审结束便履职到位，如果当事人不服应该通过法定途径由上级业务部门处理；而作为隶属于行政机关的信访部门，对涉法涉诉的信访案件并没有处理的权限和职能，政法部门不愿管，信访部门管不了，必然造成上访升级，民怨加深。二是因纵向不沟通，导致缠访、越级上访不断。在具体涉法涉诉信访案的办理中，尤其在伤情鉴定和案件定性等问题上，部分责任单位与上级业务部门之间缺乏沟通，信访人多头信访，接待受理部门答复口径不一，存在多头批示现象，给信访人过多希望，而给问题的解决带来更大难度，导致上访不止。

三是信访部门受理权限不明。国务院《信访条例》已经明确规定，隶属于各级政府的信访部门对涉法涉诉信访案件不予受理，但各级信访部门还存在受理、交办原本就不应该受理的涉法涉诉信访案件，致使下级信访部门无法着手处理而使信访件久拖不决，从而使信访人上访不断。

四是对无理缠访、闹访者处臵不力。上访者摸着了政府害怕上访的心理，助长了他们获取不正当利益的念头。一方面，各级公安机关抱着“慎用警力”的心态，实质是不用警力，对那些围堵政府机关、严重扰乱办公秩序、穿状衣告地状、以服毒自焚等威胁政府、将生活不能自理或无民事行为能力的人滞留接待场所等行为不及时进行依法打击或处臵，助长了无理上访的不良风气；另一方面，有些地方政府一味地讲求“和谐”，做出无原则地让步，抱着“化钱买平安”的心态处理问题，往往让无理上访、缠访、闹访者得益，反而越化钱越不平安，导致在社会上形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈，使当事人寄于上访的希望远远通过司法途径解决的方式。

三、解决涉法涉诉信访问题的主要对策

“徒善不足以为政,徒法不足以自行”，意思是说治理国 家必须把行善政与行法令结合起来，两者不可偏废。如果说信访制度是“善政”，那信访必须与司法相结合，才能促进社会和谐。临安市信访局根据国务院《信访条例》和中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》的规定，针对目前到信访部门反映的涉法涉诉信访问题的现状，推行了“三项”工作机制，有效地促进涉法涉诉信访问题依法解决。

1、落实分流受理机制，规范信访程序

临安市信访局根据市委组织部的统一部署，人民来访接待中心每年从各部门抽调人员从事来访接待工作，其中法院、公安为必抽单位，人员一般都安排具有信访工作经验的中层干部，每半年或一年轮换一次。根据这一实际情况，临安市信访局推出了“分流受理”机制，在人民来访接待中心专设“涉法涉诉”信访受理窗口，由法院、公安的抽调人员具体负责，对涉法涉诉信访问题进行分流受理。

一是已经进入司法程序或程序终结的案件。该类信访问题主要包括已经提起诉讼、仲裁及行政复议的案件，目前正在审理过程中；已经作出裁决，进入执行程序的；对裁决不服，有的已经上诉，有的甚至通过二审、重审、再审等程序，仍不服处理的案件。此类信访事项直接由“涉法涉诉信访受理窗口”直接接待，并直接向法院反馈，信访局不予受理，也不登记，只在来访事项中备案待查。对案情复杂、处理难度大的案件，信访部门可向法院建议，由法院向政法委提出申请，请政法委牵头协调或召开听证。如於潜镇自由村詹某及其亲属多次越级上访，反映临安森林警察大队於潜中队以涉嫌滥伐林木罪对其刑拘，并扣押15万元赃款，现已经由 检察院向法院提起公诉，但因詹某患精神病而中止审理，其多次提出要求撤案并返还预交款。人民来访接待中心接待后向其出具了不予受理告知单，同时，由法院抽调人员及时向法院联系，将所有材料转交政法委，并建议政法委牵头，召集公安局、检察院及法院对该案件进行研究，依法处理。

二是已经由公安或检察机关立案的刑事案件。主要包括故意伤害或杀人案、非法集资或诈骗案件、滥伐森林案、交通肇事案以及揭发举报贪污受贿、挪用公款等案件，该类案件因正处于调查取证阶段，尚未定性，依法应当由公安或检察机关独立办案，行政部门不得干预，因此信访局也明确不予受理，而是由“涉法涉诉信访受理窗口”接待后向相关部门反馈，同时告知信访人应该向相应部门反映。如汪某以某节能灯厂将要在美国上市为由，从多处筹资800余万元后逃逸，受害人到信访局上访反映，信访局明确告知必须向公安机关报案，由公安机关立案侦察，依法处理。

三是应当通过行政复议的信访事项。对于行政部门作出的行政处罚、行政许可等具体行政行为不服的，应当依法向当地政府或上级行政部门提出复议，信访部门不予受理，一方面行政部门作出的具体行政行为，是依法履行职责，信访部门无权干涉，另一方面，行政复议具有很强的时效性，如果信访部门受理协调，很容易延误时效，致使行政行为产生法律效力后，增加问题处理难度。

四是应当通过诉讼、仲裁的信访事项。该类信访事项主要包括各类民事纠纷、工伤赔偿、交通事故及其他人身损害赔偿、劳动争议等，按法律规定应当通过诉讼等法定途径解 决，但尚未进入程序的信访事项。信访局对该类信访事项可以受理，并交办、转送到各乡镇街道通过人民调解委员会调解处理。

对不同类型的涉法涉诉问题分流受理，进一步规范信访工作程序。

2、落实分类协调机制，明确责任主体

涉法涉诉信访问题在分类受理的基础上，进一步明确责任主体，实行分类协调。

一是已经进入司法程序的或应当由公安、检察机关立案处理的案件。包括不服裁决需要上诉申诉的案件、执行不到位、工作人员执法不公等，此类信访问题的责任主体应该为各级法院、公安局和检察院，同级人大常委会负有监督职责，政法委承担牵头协调重大疑难复杂的涉法涉诉信访案件的职责，根据案件需要可召集相关部门协调、组织听证等。如太湖源镇钟某，多年前因经济案件不服法院判决，经二审、重审、再审等程序，后省高院认定该案件在执行方面存在瑕疵，其以此为由上访不断，因要求过高而一直没有解决。目前，临安市政法委召集相关单位和人员，组织召开听证。

二是应当申请行政复议的信访事项。行政复议的责任主体一般是当地政府和上级行政主管部门，市政府主要由法制办负责行政复议的具体工作。如对临安市公安局作出的行政处罚决定不服的，可以向临安市人民政府提出行政复议，也可以向杭州市公安局提出。信访部门不予受理，也不应组织协调。

三是一般应当通过诉讼和仲裁解决、但尚未进入司法程 序的信访事项。如邻里纠纷、民间借贷纠纷、林权纠纷、人身损害赔偿、工伤等，此类信访问题信访局可以受理，并区分不同情况，通过调解妥善处理。

一方面，“协调处理重要信访事项”作为信访工作的一项基本职能，信访局可以召集相关部门共同接待，并组织联合调解。联合调解一般由信访局牵头组织，请法院或律师、当地政府及相关职能部门，对矛盾纠纷进行会诊，并提出相应对策，同时召集当事人双方，以自愿为基本原则，做好双方工作，妥善化解纠纷，如不能达成协议的，应及时引导信访人通过司法途径解决。如安徽民工赫某，在临安某装饰公司做油漆工，因工作不慎摔伤，经医院救治，但还存在较严重的后遗症，其妻子到市政府上访，要求妥善处理。信访局邀请法律援助中心律师前来共同接待，并告诉信访人基本的解决途径，在信访人同意协商处理的基础上，由信访局出面，召集装饰公司负责人进行调解，经调解，双方达成协议，装饰公司在全额支付医疗等相关费用后，再一次性补偿16.8万元，本应通过诉讼解决的信访事项得以妥善化解。

另一方面，信访部门也可以对此类信访问题以转送、交办等方式交由当地政府协调处理，各乡镇街道要充分发挥人民调解委员会的作用，召集当事人进行调解，力争通过调解予以妥善处理。同时信访局在交办时明确告知各乡镇街道，如果此类信访问题不能通过调解达成协议的，应当告知信访人通过司法途径解决，而不能要求信访人向上级部门申请复查，因为应当通过诉讼仲裁等法定途径解决的信访问题，复查复核部门不予受理。

3、落实归口终结机制，促进“案结事了”

化解涉法涉诉信访案件的终极目标是既要“案结”，又要“事了”，但在实际工作中，此两者往往不能很好地统一起来，司法机关往往只注重“案结”，而忽视与该案相关的纠结在一起的许多矛盾，致使部分案件虽然从程序上看已经终结，但当事人却上访不断；行政机关（特别是信访部门）往往只注重“事了”，对任何事情都希望“一揽子”解决，但当事人却往往把无理的和合理的、正常的和过高的要求混杂在一起，混淆是非、颠倒黑白，致使简单问题复杂化，使一些问题久拖不决，助长了一些动机不纯的信访人通过越级访、非正常上访给政府施压的不正之风，影响社会稳定。

信访事项必须有一个终结程序，对于普通信访事项，我们行政机关可以通过书面答复、复查、复核三级进行终结，但涉法涉诉信访事项因本身不属于信访部门受理的范围，因此无法通过“三级终结”来对此类信访问题进行终结。根据涉法涉诉分类协调的原则，我们提出了涉法涉诉信访事项的三个终结办法。

一是人民调解终结。一般民事纠纷、工伤赔偿及其他人身损害赔偿等，各乡镇街道都可以通过人民调解委员会进行调解处理，向信访部门反映的此类信访问题，信访部门也可以通过转送、交办等形式交由当地政府通过人民调解委员会进行调解，如能达成调解协议的，该信访事项终结，如不能达成协议的，建议通过司法途径解决。如市自来水公司在泥山湾路铺设自来水管道，整条道路封闭施工，一贵州民工田某绕近道从该工地穿过，不小心摔倒在土坑中，第三天才到 医院检查了现锁骨骨折，其要求自来水公司赔偿。经锦城街道办事处人民调解委员会调解，双方自愿达成协议，由自来水公司从人道主义考虑，一次性补偿2700元。该信访事项终结。

二是综合调解终结。综合调解是集人民调解、行政调解和司法调解于一体的调解机制，一般由信访局牵头，召集相关部门，并邀请律师参与共同对产生矛盾纠纷的当事人双方进行调解。综合调解以人民调解为基本平台，各职能部门参与的行政调解为主要手段，律师参与的司法调解为纠纷调处提供基本的法律保障，通过多管齐下，有效地促进矛盾纠纷的化解。如横路乡武村村民叶某雇佣太阳镇沈某为其挖房屋后的排水沟，沈某在后山挖土作业时引发山体滑坡，导致叶某房屋倒塌，叶妻被埋当场死亡，邻居申屠某家房屋严重受损，申屠某就将沈某的挖土机强行扣留。对此，三方均来上访，沈某认为申屠某强行扣留挖土机是违法行为，给他造成损失，要求马上归还挖土机，并进行赔偿；申屠某认为其房屋无辜受损，也要求赔偿；叶某反映房屋被毁、妻子遇难、财产被埋，现无处居住，要求解决。横路乡通过调解，大部分问题得到妥善处理，只有沈某与申屠某的赔偿因双方差距较大，迟迟不能达成协议。信访局针对该问题的焦点，召集国土、安监、法律援助中心律师等，到横路乡政府召开协调会，通过多方协调，沈某一次性赔偿申屠某经济损失11万元，横路乡考虑到申屠某房屋需要重新选址建造，再补偿6万元，双方签订人民调解协议，该信访事项终结。

三是司法程序终结。司法救济是公民维权的最后一道屏 障，与调解不同，它具有一定的强制性。我们不支持任何矛盾纠纷都通过诉讼解决，调解是化解矛盾纠纷的最佳选择，但调解的基础是双方自愿，如果双方始终不能调解的，司法途径才是唯一的、也是最后的选择。任何矛盾纠纷，一旦进入司法程序，就必须遵循司法规则、维护司法的严肃性和权威性。一般来说，信访渠道只能通过调解解决矛盾纠纷，而信访解决不了的问题，可以通过司法途径解决，但目前有很多信访案件，是由于诉讼没有令当事人满意，未达到预期的目的，再反过来向信访部门反映，以求解决，这是一种秩序的颠倒。司法终结程序有明确的法律规定，如对行政机关的具体行政行为不服的，可能通过行政复议，也可以提起行政诉讼；劳动争议类的纠纷，劳动仲裁是必经程序，对仲裁裁决不服的，可以提起诉讼；诉讼后对判决或裁决不服的，可向上一级人民法院提起上诉，或申请重审、再审等，也可以向同级检察机关申请抗诉等。

依法化解涉法涉诉信访问题，前提是要进一步明确隶属于行政机关的信访部门和司法机关的职责分工，信访部门要依法明确受理与不受理的界限，不得干涉司法独立、影响司法公正；司法机关要公开公平公正地履行职责，一方面要树立司法的权威性，另一方面要妥善处理各种疑难问题，化解各种矛盾，真正做到“案结事了”，促进社会和谐稳定。

第五篇：2010年信访干部心理问题防制与解决措施

在去年，仅仅两个月，河南省先后有四名信访干部因突发心脏病，累倒在工作岗位上，永远的离开了他们的亲人和朋友。从这四名信访士部的个人事迹上，我们能看到一心为民，宵衣旰食，是他们身上共同的品质。他们以生命为“答卷”，诠释了信访干部为党分忧、为民解难的职责，有效发挥了信访这一中国特色矛盾化解机制的作用。在他们去世之后，一些以前的上访

户纷纷赶来吊唁，在信访这个集中了诸多社会矛盾的领域，这样的干群关系，让人艳羡。但是，在实际工作中，信访工作者都有不同程度轻到中度的抑郁症状。其实这并不奇怪，信访工作者经常面对大量的负面信息，且劳动价值未被社会认可，心理压力未能及时疏导，易造成抑郁。所以，信访工作者其心理健康问题应当引起社会的高度重视。

在实际工作中，信访干部在矛盾凸显的当下起着社会稳定器的重要作用，他们化解矛盾，缓解压力，解决勾通中的堵塞，别让群众上访成了堰塞湖。有时候信访干部面对激动的群众，要若口婆心对其进行教育和政策的宣传引导，稍有不慎，就会激化矛盾，也会影响党和政府的形象，这样信访干部时时提心吊胆，如履薄冰，难免会有压力，也会对其情绪和精神造成影响。据了解，多数信访工作者心理压力过大，主要表现为不想吃饭、不想说话、急躁、易怒、感觉压抑、闷闷不乐、失眠等，还有一些信访工作者在工作中容易态度生硬、言语过激。这正是信访干部心中的堰塞湖。

既然信访干部承担着社会稳定的重要责任，那么就需要重视信访干部，对信访干部的工作给予认可，别让其产生心里抑郁。其在对群众进行情绪引导和疏导的同时，还需要有人对信访干部进行情绪的缓解和疏导，别让缓解压力成了单向行动，而应该成为双向行动和互动。

一、如何有效缓解信访干部的精神压力

首先是党委和政府要对信访干部从待遇和精神上多给予关注和爱护，不能只让其作工作，不问其身体健康。或者工作上有什么问题，矛盾的原因是什么？要想马儿跑，还需要给马儿加草。要想让信访干部作好社会维稳工作，就要给信访干部增加精神鼓励，缓解其压力，从内心多关怀，多爱护，解决好信访干部的后顾之忧，这样信访干部就会少些压力和负担，多些精神的愉悦和解脱。

其次，社会各方要对信访干部的工作给予理解和支持。其实群众上访的目的就是要解决实际问题，那么信访干部工作的主要目的就是要解决上访群众的问题，化解矛盾，缓解情绪，这样社会才能稳定，党和政府的各项工作才能不折腾，不懈怠，不动摇。更有利于搞好工作，建设社会主义和谐社会，集中精力抓工作，也有利于党和政府将更多的精力用在干事上，才能聚精会神搞建设，一心一意谋发展。

最后，还需要上访群众对信访干部的理解。信访干部作通了上访群众的工作，那么上访群众的心顺了、理端了、话通了，上访群众的压力就没了，精神解脱了，情绪也好了。当上访群众走出信访室时，对信访干部说声谢谢，道声问候，给句关怀，信访干部心里就会受到莫大的鼓舞和关怀，觉得自己的工作没有付之东流，而是起到了化解作用，调解矛盾的作用，这样信访干部就不会抑郁，压力就会缓解。

二、积极培养良好心态

信访部门的日常工作就是接待信访群众，化解和处理各类矛盾冲突。在当前社会矛盾多发的情况下，信访干部加班加点工作是常态，每天疲惫不堪，深感“累人”；时刻担心群体性事情和个人极端行为的发生，担心出纰漏子出岔子，战战兢兢，如履薄冰，深感“累神”；时常会遇到来自方方面面的不理解、不支持、不配合，遭受冷嘲热讽，甚至谩骂攻击，忍辱负重，工作很难开展，深感“累心”。干信访的时间越长，这种“累”的感觉越明显，如夏天的汗水，粘在身上，挥之不去。长期在这种环境中工作生活，消极的、负面的情绪将在我们心中潜滋暗长，严重损害我们的身心健康，消磨我们的意志，危害极大。

面对困境甚至逆境，信访干部想要妥善就对并有所作为，就必须培养良好、健康的心态。

必须培养宽容心。要能够容人、容事、容言、容行、容错，对群众的诉求反映能够不厌其烦、耐心听取；对少数上访人的责难辱骂和过激行为能够谅解；对个别单位的不理解、不支持甚至故意刁难，也要忍让、宽容。宽容不是无原则的退让，而是有原则的坚持，只要我们真正坚持为群众办实事、办好事，最终会得到方方面面的理解和支持。宽容不仅是一种美德，也是一种工作方法和艺术。

必须培养进取心。进取心来自责任心、事业心。在当前经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的改革发展关键期、社会矛盾显现期，信访工作在化解矛盾、构建和谐中的作用尤为突出。信访干部要具备高度的政治深情和敏感的洞察力，准确判断和把握信访工作的价值和地位，确立自己的理想信念和奋斗目标，培养和树立为人民群众服务的责任感、为构建和谐社会贡献力量的使命感，做一个有理想有抱负的人，一个对社会有价值的人。这不仅是对党和政府负责、对群众负责，也是对自己负责。只有这样，我们才会把职业当成事业，正确对待困难和压力，变压力为动力，变挑战为机遇，才会积极进取，记不气馁。也只有这样，我们才能做到勤奋、敬业，干一行爱一行，干一行专一行；才会时刻感到自己身上存在的不足和差距，主动拉升标杆，增强争先创优意识，不断加强理论和业务

知识的学习，提高自身素质和水平，努力适应新情况、新形势，不断创造新业绩。

必须培养平常心。信访部门清贫清苦，无钱无权，很多时候升迁轮不到、经济实惠轮不到，这是现实情况。如果斤斤计较于“名、权、利”，计较于个人的得与失，我们信访干部就永远找不到心理平衡。换一种眼光看问题，结论也会不同。如果我们以事业为重，始终把人民群众的利益放在第一位，以解决一个一个信访诉求为快乐，以对弱势群体扶危济困为快乐，以在困境逆境中建功立业为快乐，“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，我们就能淡泊名利，甘守清贫，在信访这块天地中真正“苦并快乐着”。

归根到底，信访干部要培养良好、健康的心态，踏踏实实、勤勤恳恳做事，清清白白、老老实实做人，只有这样，我们才无愧于事业，无愧于人生。