农村法律援助工作问题与研究

第一篇：农村法律援助工作问题与研究

农村法律援助工作问题与研究

延庆县司法局 袁艳华

为准确把握新时期我县的农村法律援助工作的特点和需求，进一步做好我县农村法律援助工作，推进我县法律援助工作全面、协调发展，结合今年开展的党的群众路线教育实践活动，近期我们对我县近三年的农村法律援助工作的情况进行了专项调研。现将调研情况综述如下：

一、目前农村法律援助的需求与现状

（一）我县农业人口和外来务工人员基本数据

我县共有15个乡镇，370多个行政村。据延庆县国民经济与社会发展统计公告数据,截止2012年，我县常住人口31.7万人，其中农业人口16万人，占全区总人口的50.5%；常住外来人口3.7万人，占常住人口的比重为11.7%。2013年农村人均收入15504元，较北京市农村人均收入低15.4%。

（二）法律援助机构设置情况

目前，我县设法律援助工作机构一个，即法律援助中心，直属县司法局管理，主要负责全县法律援助案件的受理、审批、指派、案卷归档等。下辖18个镇（街）依托司法所均成立了法律援助工作站，每个法律援助工作站配有2-3名法律服务工作者，负责法律咨询和民事法律援助案件的办理。376个行政村均设有法律援助联系点，配备一名法律援助联络员。除此之外，还在工会、共青团、妇联、老龄委、残联等社会团体设有法律援助工作站。目前在延庆看守所筹备建立法律援助工作站，指派律师定期坐班，为符合条件的关押人员提供法律咨询等法律援助服务。

（三）近三年我县农村法律援助工作开展情况

2011年，我县共办理法律援助案件611件，涉及农村及农民的案件515件，人身损害赔偿28，交通事故损害赔偿70件，工伤9件，追索劳动报酬316件，追索赡养费18件，受援人中农民工432人，涉案金额达191.9万元。

2012年，我县共办理法律援助案件404件，涉及农村及农民的案件337件，人身损害赔偿14件，交通事故损害赔偿33件，工伤8件，追索劳动报酬196件，追索赡养费5件，受援人中农民工264人，涉案金额达390.2万元。

2013年，我县共办理法律援助案件764件，涉及农村及农民的案件534件，人身损害赔偿33件，交通事故损害赔偿36件，工伤11件，追索劳动报酬455件追索赡养费17件，受援人中农民工552人，涉案金额达767.7万元。

二、我县农村法律援助工作的特点和趋势

从我县近三年法律援助工作的数据来看，我县农村法律援助工作呈以下特点和趋势：

（一）农村法律援助工作是我县法律援助工作的重点

从案件比重来看，2012年我县涉农法律援助案件占全县法律援助案件总数的84.3%，2013年为83.4%，2014年为69.9%，由此可见，我县绝大部分法律援助案件为涉农纠纷。这一方面是因为我县是北京远郊区县，农村人口比重大，约占全县总人口的50.5%，而农村人口中经济困难人口多，因而涉农法律援助案件较多，另一方面也是因为近年来随着我县经济的快速发展，我县外来务工人员逐渐增多，涉及农民工的案子较多。

（二）我县农村法律援助需求相对集中

从近三年办理的涉农法律援助案件数据来看，我县农民的法律援助需求集中体现在追索劳动报酬、工伤待遇争议、损害赔偿、婚姻家庭纠纷等方面。其中，追索劳动报酬967件，占受援总数的54.4%，交通事故损害赔偿或人身损害赔偿214件，占受援总数的12.0%；追索赡养费、抚养费等58件，占受援总数的3.3%；工伤待遇争议28件，占受援总数的1.6%。

（三）涉及农民工的劳动争议案件增多，且多为群体性案件

近三年来，在我县农民工因劳动争议申请法律援助的案件逐年增加，并多以群众体案件的形式出现，案由主要是追索劳动报酬。比如，2013年县法律援助中心就办理了7起群体性农民工讨薪案件，涉及农民工116人，其中一起多达64人。这些农民工群体很多是外来务工人员，食宿费用高，维权更心切，为此，我中心专门开辟了农民工法律援助绿色通道，简化农民工案件办理程序，对农民工追索劳动报酬和工伤待遇案件不再审查其经济状况。对符合条件的农民工法律援助申请当日受理、当日审核、当日指派，为5人以上群体性农民工讨薪案件提供集受理、审批、指派、办理、执行为一体的全程法律援助。让农民工兄弟享受到便捷高效的法律援助服务。

三、当前我县农村法律援助工作存在的问题和困难

（一）农村法律援助人力资源不足，供需矛盾突出

当前，随着我县经济的发展和外来务工农民的不断增多，涉及农民工的劳动争议及农村土地承包经营权纠纷、征地拆迁补偿安置纠纷、宅基地纠纷、婚姻家庭等纠纷呈现不断攀升趋势；同时，随着普法宣传的深入，广大农民的法律意识也在不断增强，农民寻求法律帮助的积极性越来越高，对法律援助的需求量也就越来越大。然而我县法律援助力量非常薄弱，目前，县法援中心仅有在编工作人员2名，单是负责法律援助案件的受理审批及日常的法律咨询、接待和各类调研、报表报送已不堪重负，更不要说办理具体的援助案件，进行调查取证了。从案件的具体承办来看，由于我县律师资源少，我县民事法律援助案件基本上由基层法律服务工作者承办，只有刑事案件均指派给律师承办，当出现同案犯较多的共同犯罪时，还会出现难以指派律师的情况。随着农村法律援助案件的日益增长，这种供需矛盾将会更加突出。

（二）法律援助受案范围过窄，满足不了广大农民的现实需求

根据国务院《法律援助条例》和《北京市法律援助条例》的规定，农民可以享受的民事法律援助范围主要是追索赡养费、抚养费、劳动报酬、工伤赔偿、交通事故损害赔偿等几类，范围比较窄。而随着城镇化的推进和新农村建设的进行，农村出现了越来越多的新型法律纠纷，除了传统的婚姻家庭、债权债务、人身损害赔偿之外，因为土地承包、土地确权、宅基地使用、征地拆迁、村民待遇等原因引起的法律纠纷也越来越常见。这些纠纷不但关乎农民切身利益，而且处理起来难度较大，如果不把这些事项涉及的权利列入法律援助范围，农民将会处于无助的境地。

（三）与城市相比，农村法律援助案件复杂，农民维权成本高

一是农村法律援助案件相对复杂。由于农村经济发展落后，农民法律意识、举证意识和能力相对较弱，这就增加了案件处理的复杂性。另外，侵害农民权益的主体还可能是乡镇政府或村委会，而且往往以红头文件的形式进行，农民与行政权力相抗衡，更增加了案件的处理难度。二是由于维权成本高，农民普遍存在厌诉心理。法律援助机构向符合条件的农民提供免费法律服务，为农民减免的主要是律师费部分，但农民自己还要交纳诉讼费。虽然《关于民事诉讼法律援助工作的规定》规定了当事人以法律援助机构给予法律援助的决定为依据向人民法院申请司法救助的，人民法院不再审查其是否符合经济困难标准，应当直接做出给予司法救助的决定，但实践中法院大多采取缓收受援人诉讼费的方式，很少做出减免决定。此外，在办案过程中，农民还要交纳资料查询费、鉴定费等为数不小的费用，对收入本来就不高的农民家庭来说，这无疑是一笔不小的负担。农民交不起相关费用，案件无法进入仲裁、诉讼程序，即使进入了司法程序，也会因为缺少关键证据而败诉。因此，很多农民遇到法律纠纷，倾向于选择调解和行政手段来解决。

四、加强我县农村法律援助工作的对策和建议

为确保我县法律援助工作实现“应援尽援”的工作目标，进一步加强和改进新形势下我县农村和农民工法律援助工作，建议从以下几个方面着手：

（一）建立法律援助案件承办新机制，解决律师资源不足的问题

目前，我县共有社会律师10名，法援中心公职律师1名，难以满足刑事援助案件指派的需要，更不要说民事法律援助案件的指派。我县也已经建立“点援制”，但囿于律师资源的短缺，难以真正实现受援人自主选择律师。因此，需要创新机制，解决我县法律援助律师资源紧张的问题。借鉴国内同行的有效做法，结合今年市县两局推行的村居法律顾问制度，可以尝试实行法律援助案件承办“合同制”。由于县域内律师资源有限，而全北京市律师资源充足，县法援中心可以面向全市范围内的律师事务所招标，通过洽谈、议标等形式确定合作律师事务所，签订法律援助案件承办合同。合同制实行案件指派到所，由所选派律师承办案件，法律援助中心与律所双重管理。律所承担选派律师、指导办案、反馈信息等责任，法律援助中心负责对案件质量、承办进度、当事人满意度等监督考核。案件承办从分散到集中，有助于提高律所办案积极性和责任感，律所要获得并保有承包合同，除了要满足相应资质外，对办理每个案件均不能掉以轻心，必须严格按照合同要求，接受法律援助中心监督。

（二）加强法律援助机构规范化建设，提高法律援助服务质量

增加法律援助机构工作人员的编制名额，根据法律援助的实际需求量来确定当地的法律援助机构人员编制，保障法律援助工作的人力支持，保证老百姓的维权资源、格局与社会、经济协调发展。加强法律援助服务人员尤其是基层法律服务工作者的培训，进一步提高法律援助服务人员的业务素质，建立健全法律援助案件质量监管制度，提高法律援助办案质量。此外，还要适当增加投入，加强法律援助机构的基础建设，实现职能分区，设立专门的咨询接待室，改善12348法律服务热线专用电话设备及其他办公设备，实施专业律师坐班制，提升法律咨询接待水平。

（三）扩大农村法律援助范围，加大涉农法律援助案件办理力度

针对农村法律需求不断增多的趋势，将农民日常生活中常见的、最迫切的法律纠纷纳入法律援助范畴，扩大农村法律援助工作的覆盖面。在实地调查研究的基础上，积极开展试点工作，将经济困难农民土地承包、流转中合法权益受到损害请求赔偿和因假冒伪劣生产资料(假种子、假农药、假化肥)权益受到损害请求赔偿的事项，纳入法律援助范围。同时，针对农村法律援助案件的复杂性，法律援助机构要尽快转变观念，调整工作方式，加大对涉农援助案件的办理力度，确保涉农法律援助案件的办案质量,及时高效的为农民提供法律援助服务，保障受援对象法律权益的最优化。

（四）完善法律援助案件诉前调解机制，节约农民维权成本

由于通过仲裁、诉讼方式维护自己的合法权益，维权成本高、执行风险大，因此不少农民和农民工宁愿采取极端的非理性的方式维权。针对这一情况，应继续贯彻调解优先的原则，建立法律援助案件诉前调解机制。凡是民事类法律援助案件，法律援助机构受理申请后，认为可以调解结案的，由承办律师征得双方当事人的同意后启动调解程序，尽最大可能将纠纷解决于诉前、庭前。同时，要建立法律援助与人民调解的衔接机制，努力做到法律援助与人民调解的有效衔接，充分利用人民调解员和司法所工作人员的优势，充分发挥基层组织的纠纷解决功能，争取将大量矛盾纠纷化解在基层。

第二篇：法律援助工作的问题与对策

法律援助工作的问题与对策.txt两个男人追一个女人 用情浅的会先放弃。两个女人追一个男人 用情深的会先放弃。╰︶￣—你的话，我连标点符号都不信男女授受不亲，中国哪来13亿人口。

浅析法律援助工作的问题与对策

在新形势、新任务为法律援助事业提供了更为广阔的发展空间的同时，也提出了新的更高的要求。全面落实科学发展观，切实增强责任感和使命感，把改善民生、服务民生的工作理念贯穿到法律援助工作全过程，真心实意地为弱势群众办实事、办好事，为维护公平正义、促进社会和谐稳定发挥重要的作用。现在笔者就如何做好团场法律援助工作的谈几点意见。

一、法律援助工作的基本情况及特点

XX司法局以扩大法律援助覆盖面、提高服务水平为重点，采取加大宣传力度、增加经费投入、推进法律援助机构规范化建设等我项措施，实现了法律援助工作的快速发展。目前，全X设有法律援助工作机构一个，即法律援助中心，直属师司法局管理。主要负责全师法律援助案件的受理、审批、分案及部分案件承办。下辖的22个司法所成立了法律援助工作站，但无专门编制和人员，日常工作由司法所人员具体负责。一个法律援助站在基层单位建立多个法律援助点，为弱势群体提供法律援助，向低保人群、妇女、农民工发放了《法律援助服务卡》,解答法律咨询，这样不但宣传了法律援助，也将“可能请求法律援助”的困难群体置于法律援助保护网内。

法律援助工作的优势

一是服务成本低，质量高。司法所的工作人员无论以何种形式对外提供法律援助服务，都是以提供优质法律服务和维护社会公平正义为目的，不收取任何费用，更容易实现无偿为经济困难当事人提供法律援助。

二是社会更易于接受。现阶段我国具体实施法律援助的主体仍然是律师，由于律师基于职责所在有时难免要替被公众认为是“罪大恶极”的犯罪嫌疑人辩护，社会公众基于自然感情在心目中对律师存在误解，认为律师“唯利是图”，甚至可能产生抵触情绪而缺乏对律师的信任。而司法所的工作人员敢于伸张正义，维护弱势群体的合法权益，使得普通百姓更容易产生信任感，也更易于案件的及时处理。

三是援助及时，开通“绿色通道”。对情况特殊、无法提供身份证明或经济困难的农民工，有事实证明为保障自己的合法权益需要法律援助的，积极以非诉讼方式提供法律援助的工作模式，为农民工提供及时有效的服务。按照人民调解的工作流程，逐步形成了一套处理非诉讼法律援助案件的调解机制，对婚姻家庭、劳动报酬、工伤赔偿、交通事故赔偿等援助案件首先以非诉调解的方式加以解决，解决不成的再通过诉讼方式解决。既减轻双方当事人的诉讼负担，又促进矛盾的化解。法律援助中心对农民工申请法律援助，简化程序，快速办理。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查经济困难条件。对其他案件，在审查农民工的经济状况时，基本上以“就宽不就紧”为指导原则，只要有关单位出具经济困难证明一律给予援助。结合农民工个人的收入情况和家庭整体状况及案件情形，灵活掌握经济困难审查标准，对申请人收入虽然超过经济困难标准，但其本人有慢性病，每月固定需要支出一定数额的医疗费，或者申请人负有赡养、扶养、抚养义务的其他家庭成员有重病、残疾、长期失业等情形的，都视为符合经济困难条件。在考察农民工的月平均收入仅略高于本地每月最低生活保障待遇后，对农民工的各类法律援助申请一律免于审查经济困难条件。

二、工作存在的主要问题

法律援助事业的迅速发展，为实现社会平等，促进司法公正，推动社会文明进步发挥了积极作用的同时，也存在一些不容忽视的问题。

一是有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间的矛盾较突出。我国正处在社会主义初级阶段，一方面有众多的法律援助需求者，特别随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，广大群众尤其是社会特殊群体的法律意识不断增强，法律援助的需求量越来越大；别一方面，由于经济发展水平还不高，能够用于法律援助的资源有限，受到人力、财力等条件的限制，法律援助中心只能量力而行，受理的法律援助案件仅限于刑事指定辩护案件以及经济特别困难的当事人寻求法律帮助的案件，法律援助站也只能受理经济特别困难的当事人、农民工、老年人等，其他许多依法可以获得法律援助的事项，我们还不能予以满足。

二是对开展法律援助工作在认识上比较模糊。一些人认为开展法律援助工作可有可无，要么抱着能搞则搞，不能搞就拉倒，要么实行“会上重要，会后次要，碰到实际困难不要”的作风，导致人员不到位，职能没发挥的局面；还有一些人认为开展法律援助工作是律师的事，在职能上界定错误；也有一些人认为法律援助中心就是承担法律援助任务的机构，今后所有的法律援助案件都应该由法律援助中心的律师承担该项任务，以此抹杀法律援助机构的行政管理的职能。

三是法律援助经费没有保障。人员编制不足、专职律师缺乏。目前法律援助工作站主要是依托基层司法所设立的法律援助工作机构，其人员编制与司法所的人员是一致的，即司法所人员同时也是工作站的人员，兼职法律援助工作站的工作。目前基层司法所占编人员仅2个，既要负责司法所的工作，又要负责法律援助工作站的工作，这无疑增加其工作负担，影响工作效率。其次，专职律师缺乏，目前我师法律援助中心还没有专职法律援助律师。因此，要加强法律援助工作站的人才引进，加大对法律援助工作站人员的业务培训，提高其法律服务水平。由于基层财政困难，领导一怕增加人员编制，二怕增加负担，很难在经济上予以支持，多数地方只给予少量的开办费，法律援助工作所需的业务经费没有纳入同级财政预算；个别人甚至地方连开办费都做不到，存在“法律援助中心”机构批准后长期不挂牌开展工作的善，有名无实。

四是法律援助案件的质量不高。由于经费的制约，法律援助机构考虑不增加办案费用负担，在承办法律援助案件工作中走过场，工作不认真细致，直接影响案件质量的提高；而有的援助机构由于缺乏必要的工作资料，东拼西凑，工作效益可想而知。

五是宣传力度不够，队伍建设未加强，工作制度不完善，对法律援助工作站的工作性质、工作职责、工作程序、档案管理等做出统一的规范，加强法律援助工作站的规范化建设，对法律援助工作管理指导不足等，都严重制约法律援助工作的正常开展。当前，面对现实，如何把法律援助工作抓紧抓好是摆在我们面前的重大课题。

三、主要解决对策。

一是引起党委高度重视，提高加快发展法律援助事业重要性的认识。法律援助是国家的义务和政府的职责，法律援助工作不仅是贯彻“法律面前人人平等”的社会主义法制原则的本质要求，也是贯彻党和政府全心全意为人民服务宗旨的必然体现，是贯彻“三个代表”重要思想、进一步改进作风的一项十分重要的工作。法律援助既是一项法律专业性很强的工作，更是一项群众工作，它直接面对广大人民群众，特别是面对社会的弱势群众，解决他们在平等实现自己合法权益方面存在的困难和问题，也就是“请不起律师，打不起官司”的问题。贯彻落实“三个代表”重要思想，当前很重要的就是要关心弱势群体，因为他们眼前最困难最需要帮助，能不能富有成效地帮助他们排忧解难，是实践“三个代表”要求好不好的试金石。只有真正让社会弱势群体通过法律援助渠道，在法律服务方面遇到困难能及时得到法律帮助，从而感受到党和政府的关怀，实现和维护好他们的合法权益，分离人类文明进步的共同财富—法律援助制度，实现人的尊严和价值，进而调动社会弱势群体的积极性，促进社会生产力的发展。进一步加大法律援助工作的宣传力度，通过宣传，使领导干部真正意识到法律援助工作不是可搞可不搞的事业，而依法治国不可缺少的部分，是学习和实践科学发展观的必然要求，真正把法律援助事业纳入党委、政府的重要议事日程。

二是加强联系，构筑法律援助网络，充分利用社会资源，建立社会共同参与的法律援助工作格局。法律援助工作是一项“功在党和政府，利在人民群众”的特殊公益事业，需要政府支持、社会参与、才能发扬光大。法律援助中心要加强对外联系，广泛发动社会各有关部门共同参与。不仅要加强与工会、妇联、共青团、残疾人联合会等群团组织的联系和配合，在这些部门设立法律援助工作站，而且要真正发挥这些部门工作职能的优势，以减轻法律援助工作的压力，扩大法律援助工作的覆盖面和社会影响面。同时，正确处理好法律援助中心与律师事务所、公证处、基层法律服务所等其它法律服务机构的关系，多联系、沟通，工作上互相支持配合，建立良好的协作关系。在农牧团场设立法律援助工作站，在基层单位设立法律援助联系点，把触角延伸到基层。针对工作中实际问题和困难，积极主动与财政、编制等政府部门和公检法沟通，还可邀请人大代表、政协委员监督法律援助工作，多向他们汇报工作情况，依靠多方面的理解、支持和帮助，初步形成以法律援助机构为中心，以律师事务所、公证处、基层法律服务所为主体，由社会有关部门共同参与的法律援助工作格局。

三是建立法律援助经费保障机制，广泛开辟法律援助资源。法律援助既是政府的责任，也是一项社会事业，但主要是政府的职责，法律援助的资金来源主要由政府财政负担，应当纳入同级财政预算，建立起政府对法律援助的最低经费保障机制。积极开辟人力资源，同时也要积极开辟法律援助的人力资源，使众多的优秀法律有力包括社会罢休、法学院的有资格的优秀人才参与进来，为法律援助事业的发展贡献力量。

四是加快发展，不断提高社会弱势群体文化水平、科技本领和法制观念。发展是硬道理，解决所有问题的关键在于发展自己。法律援助的主要对象是在团场生活比较贫困的群众和一些社会特殊群体，在实际工作中我们发现弱者原本不是弱者，但在各种客观因素作用下，才使他们成为弱势群体，如文化水平低、科技本领弱和法制观念淡薄。特别是由于缺乏基层的法律常识，不知什么可为，什么不可为，不知国家鼓励什么，限制什么，一切都是凭感情用事，无法用理性的眼光来判断，于是出现大批“文盲”、“法盲”和“流氓”(违法犯罪)，更谈不上如何用法律武器来保护自己的合法权益。因此加快发展，特别是发展自己成为核心问题，也只有这样，让弱者不再是弱者，才是治本之策。

五是加强领导，狠抓建设，开创法律援助工作新局面。司法行政机关作为政府履行法律援助工作的职能部门，要切实加强领导，积极主动地向当地党委、政府请求汇报工作，及时反映法律援助工作开展中遇到的思想观念和问题，争取党政领导理解、重视和支持。狠抓建设，包括队伍建设和制度建设。加强法律援助队伍建设，提高法律援助队伍的政治和业务素质，以高素质的队伍来保障高质量的法律援助服务。建章立制，规范运作，建立健全由政府法律援助机构统一受理、统一审查决定、统一指派、统一监督检查的法律援助运作程序和制度，不断探索方便群众、简单易行的工作程序，规范法律援助信息、统计和档案管理体系，保障法律援助办案质量。

六是统一部署、加大宣传力度，破解难题，依法维权。一是统一部署法律援助宣传活动，加大法律援助宣传的广度。扩大法律援助宣传，结合“3?15”、“12?4”等维权日、法律宣传日等活动开展大型法律援助宣传，在主要街道、社区悬挂过街横幅，张贴宣传标语；制作法律援助便民服务公示栏。二是传统手段与立体宣传相结合，加大法律援助宣传的深度。通过发放法律援助宣传资料、送法下团场、下机关、下连队、下社区及法律咨询等传统的宣传形式和利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体开展宣传，进一步加大对法律援助工作的宣传深度，努力破解困难群体“请不起律师、打不起官司”的难题。要以求真务实、开拓创新的精神，不断深入研究新情况、新问题，探索新的方法和工作机制，使法律援助工作在发展蒙城经济、构建和谐社会发挥更大的作用。

第三篇：浅析法律援助工作的问题与对策

浅析当前法律援助工作存在的问题与对策当前全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，已成为我国的主要任务，同时我国现在处于社会转型期，大量的矛盾和纠纷出现。新形势、新任务为法律援助事业提供了更为广阔的发展空间的同时，也提出了新的更高的要求。法律援助工作为维护公平正义、促进社会和谐稳定发挥重要的作用日益彰显，已越来越引起党委和政府的重视。我国的法律援助事业起步晚，基础薄弱，在迅速发展的同时，也存在一些不容忽视的问题。

一、当前法律援助工作存在的问题

（一）是有限的法律援助资源与大量的法律援助需求之间的矛盾较突出。我国正处在社会主义初级阶段，一方面有众多的法律援助需求者，特别随着法律援助制度的实施和普法宣传的深入，广大群众尤其是社会特殊群体的法律意识不断增强，法律援助的需求量越来越大。特别是《XX省法律援助条例》将援助范围扩大至工伤、交通、医疗事故或者其他人身伤害事故受到人身损害要求赔偿或者补偿的等，援助范围有了极大的扩大，须援助案件数急剧上升。以工伤和劳动合同纠纷为例，2010年XXX区仲裁委办理293件，今年办理188件，上述案件中，根据上级文件规定，凡是农民工的都属于法律援助案件，每年就有150件左右；另一方面，由于列入区财政办案补贴经费较少，能够用于法律援助的资

源有限，受到人力、财力等条件的限制，法律援助中心只能量力而行，受理的法律援助案件仅限于刑事指定辩护案件以及经济特别困难的当事人寻求法律援助的案件，其他许多依法可以获得法律援助的事项，我们还无力顾及。

（二）是法律援助队伍人员编制不足、专职律师缺乏。目前法律援助工作站主要是依托基层司法所设立的法律援助工作机构，其人员由司法所的人员兼任。目前我区各基层司法所占编人员仅1个，既要负责司法所的工作，又要负责法律援助工作站的工作，这无疑增加其工作负担，影响工作效率。其次，专职律师缺乏，目前我区法律援助中心在岗的只有一名专职法律援助律师。

（三）是法律援助案件的质量不高。由于经费的制约，有些承办人员在办理法律援助案件工作中走过场，准备不认真细致，直接影响案件质量；有的法律援助承办单位将援助案件大多交由年轻律师和实习律师办理，缺乏资深律师必要的指导，办案质量不高。

（四）是经济困难证明缺乏完善的制度。

1、虽然《XX省法律援助条例》第九条规定，公民经济困难标准执行当地人民政府规定的最低生活保障标准，但公民如何证明自己达到经济困难标准，现在全国范围内还没有一个统一的规范。实践中的做法是要求公民提供乡镇或者街道政府盖章确认的经济困难证明。申请人到乡镇街道出具证明较为困难，一

是街道未必配合，二是街道未必了解情况，也不愿出具。

2、对于申请人提供的经济困难证明是否属实，以法律援助中心的人力和财力几乎无法向有关机关、单位查证。

(五)是民事援助与法院司法救助衔接机制和刑事法律援助中公检法司配合机制不完善。

1、在《XX省法律援助条例》第十八条做出了救助应援助，援助应救助的规定，但相互之间的衔接缺乏具体的机制。

2、刑事法律援助与法院的配合，在《法律援助条例》第十二条做出了规定，但目前与公安、检察尚无有效配合机制。

二、主要对策和经验做法。

（一）各级党委和政府要充分认识法律援助事业重要性。法律援助是政府的责任，法律援助工作不仅是贯彻“法律面前人人平等”的社会主义法治的本质要求，也是贯彻党和政府全心全意为人民服务宗旨的必然体现。法律援助既是一项法律专业性很强的工作，更是一项群众工作，它直接面对广大人民群众，特别是弱势群众，能不能富有成效地帮助他们排忧解难，是实践“三个代表”重要思想好不好的试金石。只有通过法律援助渠道帮助他们解决在法律服务方面遇到困难，维护好他们的合法权益，从而让他们感受到党和政府的关怀，让他们有幸福感，有尊严，进而调动社会弱势群体的积极性，促进社会生产力的发展。因此，进一步加大法律援助工作的宣传力度，不但要向人民群众宣传，还要向领导

干部宣传，让他们真正意识到法律援助工作是依法治国不可或缺的事业，是实践科学发展观的必然要求，真正把法律援助事业纳入党委、政府的重要议事日程，从人员编制和经费保障等方面保障法律援助事业的健康发展。

（二）提高办案质量方面。应建立资深律师优先办案制度，根据专业优势，建立资深律师名录，根据法律援助案件分类，优先指派相关专业的资深律师承办。因县区律师人数较少，专业面较窄，对有些专业案件指派律师可打破地域限制。

（三）完善法律援助经费保障机制。

1、建立最低经费保障标准。法律援助既是政府的责任，也是一项社会事业，法律援助的资金来源主要由政府财政负担，纳入同级财政预算时，应当根据当地人口，建立起政府对法律援助的最低经费保障标准。

2、积极开辟多元化资金保障机制。《XX省法律援助条例》第二条明确规定：鼓励社会对法律援助工作提供捐助，但如何接受捐助却没有明确。可参照慈善基金和光彩基金的模式，在市、县（区）设立法律援助基金会，依法募集社会的捐助。也可慈善基金中设立法律援助专项基金，通过慈善基金会接受社会捐助，并明确政法系统的捐助列入法律援助专项基金，用于法律援助事业。

（四）建立经济困难证明和核实制度。《XX省法律援

助条例》第九条规定，公民经济困难标准执行当地人民政府

规定的最低生活保障标准，因此，应在全省或全市范围内制定统一的经济困难证明和核实制度。我们的做法是一般让村居、乡镇街道司法所、民政所参与出具经济困难证明，并由司法所代为向申请人单位或村居核实。这样不但了解情况，也方便申请人。

探索建立困难群众申请法律援助免审查经济困难制

度。应与民政部门联系，建立困难群众资料库，将城镇低保、农村低保等群众纳入，凡是困难群众资料库中的，申请法律援助均免审查经济状况。这样方便群众，无需申请人再到村居，乡镇街道开证明。

（五）民事援助与法院司法救助的衔接应由司法行政机关与法院联合出台具体规定，就司法救助转法律援助、法律援助转司法救助程序、公函样式和负责部门作出具体规定。司法救助转法律援助，我们的做法是法院给援助中心出具指派代理人通知书，援助中心接到通知后，与申请人签订协议，安排律师代理诉讼。刑事法律援助中公检法司配合机制，应由政法委牵头尽快建立。刑事法律援助我们与法院的做法是由法院给援助中心出具指定辩护人通知书，援助中心接到通知后，指派律师为被告人提供法律援助。

XXXX法律援助中心

20X年X月X日

第四篇：农村法律援助工作调研报告

农村法律援助工作调研报告

当前，受国际金融危机影响，返乡农民工越来越多，切实开展“应对金融风险，推进科学跨越”专项法律服务活动，大力推进“法律援助暖民心工程”尤为重要。切实抓好农村法律援助工作，对于深入学习实践科学发展观，推进“平安株洲”、“和谐株洲”建设具有十分重要的意义。

法律援助是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，是保障公民享有平等公正的法律保护，完善社会保障制度，健全人权保障机制的一项重要法律制度。我国法律援助工作基本上覆盖了整个社会弱势群体，实行法律援助，保护弱势群体的合法权益，是维护社会稳定的一个重要组成部分。加强和改进农村法律援助工作，满足农村困难群众的法律援助的需求，推动了农村维权工作的深入开展。

法律援助工作的对象主要是生活比较贫困的群众和一些特殊的社会群体，因而法律援助工作的重心应放在农村，援助对象的重点应针对困难农民，对其权益的稳护，保护其合法权益的与否，直接涉及到社会的和谐稳定。建立健全乡镇法律援助机制，做好对农村的法律服务和法律援助工作也已成为法援机构的重要工作。我市是农业生产大市，总人口370万人，其中农业人口200多万人，全市常年外出务工劳动力20万人左右，约占农村总劳动力的40%。改革开放以来,农民的生产、生活状况有了较大改善，但由于历史原因、观念意识、经济发展等诸多原因的影响，侵害农民合法权益的现象时有发生，有许多属于法律援助案件的范围，而农民受自身因素与社会环境的双重制约，在运用法律维护自身利益方面存在着诸多的困难，给予农村困难群众更多的支持与救助，使他们平等享有和实现法律规定的权利，不仅是建设法制社会、公正社会的必然要求，也是政治文明和精神文明建设的必然要求。对于践行科学发展观，积

极发展现代农业，推进社会主义新农村建设，促进城乡协调发展，全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会都具有极其重要的意义。

一、农村法律援助工作基本情况

为切实加强我市农村法律援助工作，推进社会主义新农村建设，让更多的弱势群体享受法律援助，市、县（市、区）两级法援中心在市委、市政府的重视和支持下，在上级主管部门和市司法局的领导下，采取了切实措施，全面加强农村的法律援助工作。为推进社会主义新农村建设，构建社会主义和谐社会提供了有力的法律服务保障。近年来，我市经济迅猛发展，但同时也存在严重的城乡差距，贫富差距拉大，经济困难户增多，法律援助事项较多，需法律援助的对象增加，每年筹措的经费不足需求总额的四分之一。法律援助经费短缺是开展援助工作的瓶颈，制约着法律援助事业的发展。

近年来，随着劳务输出工作力度的加大，全市在外务工农民总量逐年加大，劳务输出的主要在江、浙、京、津、粤地区，大多数为青壮年，文化程度偏低，主要从事建筑、服装加工等工作。劳务输出主要有以下几个方面的特点：一是外出人员多，从事职业杂，分布地域广。二是以年轻人为主，男性多于女性。近年来，妇女劳动力在劳务输出中所占的比例逐年提高。三是有文化、懂技术的年轻劳动力越来越成为劳务输出中的骨干力量。由于客观条件限制，在农民工维权方面力不从心，还不能做到应援尽援。从近几年办理农民工维权案件情况来看，有以下几种情况：一是劳动报酬得不到保障，工资被拖欠、克扣现象较为普遍；二是劳动休息权得不到保障；三是劳动安全防护措施差、缺乏安全教育，导致工伤事故、职业病发生，且得不到应有的救治；四是劳动保险不到位，非法剥夺农民工依法享有的各项劳动保险权益；五是缺乏合法、完备的用工合同，一旦发生纠纷，农民工的权益无法保障。

二、农村法律援助工作存在的问题及困难

1、农民自身因素

由于农村人文化素质普遍较低，法律意识淡薄，依法维护自身权益的能力低下，一旦人身、财产等权益受到侵害时，习惯于传统的行政协调，而不愿意诉诸于法律解决问题，他们往往怕“官官相卫”，自己的权益得不到保障；怕“打赢了官司输掉了钱”，得不偿失；怕复杂而漫长的诉讼程序，耗时费力。也有些农民则根本不知道可以通过法律援助途径维权自己的合法权益，使自己的合法权益不受侵犯。

２农民工依法维权成本高、难度大。

一是仲裁、诉讼环节多，农民工维权成本高。二是劳动法规定了劳动仲裁前置程序及一裁二审的法律程序，大量简单的劳动争议案件必须经过劳动仲裁、法院一审、二审、强制执行才能完成，导致农民工维权之路过于漫长。工伤维权则程序更为复杂。三是农民工维权案件调查取证难。多数农民工不知道签定劳动合同、不懂得如何签定劳动合同，或在用人单位拒不签定合同的情况下接受用工条件，使各方面权利得不到保障，造成农民工案件普遍存在着无劳动合同、无养老保险和无福利待遇的“三无”现象。四是农民工维权案件执行难。

３、法律援助经费不足，将制约着农村援助工作的开展。

随着人民群众对法律援助的逐步了解，随着农民维权意识的增强，随着法律援助工作的日益扩展和完善，农村人请求法律援助的将会越来越多，法律援助经费保障机制已成为一个亟待解决的问题。法律援助相对于其他案件来说，所需费用更多，特别是困难农民的法律援助。一般受援人都没有家庭电话和手机，更不要说交通工具。援助人员要询问当事人、要进行调查取证、要代写各类法律文书、要复印有关资料等，异地开庭还需要食宿费等。援助工作者在取

证和其他诉讼活动中缺乏必要的经费保障，不仅严重挫伤了援助工作者的积极性，同时也将造成法律援助的服务质量不高，难以实现真正意义上的权益保障。

４、法律援助工作者人员少，难以使符合受援条件的困难农民都能得到及时有效的法律服务。

三、对策及建议

做好农民工的权益保障工作是一项社会系统工程，需要相关部门的通力合作，需要从立法、执法、司法等环节多管齐下。针对目前存在的问题，结合我们的工作经验，对下一步加强农民工维权工作提出如下对策建议。

（一）完善体制、加强沟通协调，质量监控、确保实效。

农民工维权涉及到部门很多，应当在各级政府的统一部署下，建立相关部门的协作机制。有关机构和人员在为农民工提供法律服务和法律援助过程中，需要调取相关证据，劳动、建设、公安、安全生产管理等部门要给予支持和配合，更好地解决农民工维权中取证难的问题。司法行政机关和法律援助机构在开展为农民提供法律服务和法律援助过程中，要主动与财政、民政、劳动和社会保障、建设、卫生、工商以及公、检、法等部门的沟通与协调，做到信息互通、工作互动，更好地实现法律援助、司法救助和行政执法的衔接。

法律援助中心要加大与相关部门的沟通协调力度，争取相关部门的支持。司法局可与公、检、法等单位联合印发《关于在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的通知》、《关于民事法律援助工作若干问题的通知》，统一在法律援助工作中的标准、程序；并与民政、劳动社会保障部门联合签发《关于对申请法律援助的当事人经济困难状况审查几有效合作配合的通知》、与工商局、卫生局、国土资源局、档案局等部门联合发出《关于法律援助的律师及其办案人员查询、利用档案资料的通知》，对完善协调机制作出规定。司法局要出台意见，明确深入推进农民工法律援助工作和加强农村法律援助工作，并制定《关于加

强对农民工的法律援助工作实施方案》。同时，法律援助中心还要严格实施质量监控，建立《援助案件质量监控制度》和《三回访制度》，将为民办实事的对象拓展到了所有民事案件的当事人，使法律援助真正惠及广大农民工。

（二）援助及时，开通“绿色通道”，简化程序、降低标准。

对情况特殊、无法提供身份证明或经济困难的农民工，有事实证明为保障自己的合法权益需要法律援助的，或者情况紧急、不及时处理可能引发严重事件的，或者遇到即将超过仲裁时效或者诉讼时效的，先予受理。积极探索以非诉讼方式提供法律援助的工作模式，为农民工提供及时有效的服务。要借鉴人民调解的工作流程，逐步形成一套处理非诉讼法律援助案件的调解机制，对婚姻家庭、劳动报酬、工伤赔偿、交通事故赔偿等援助案件首先以非诉调解的方式加以解决，解决不成的再通过诉讼方式解决。既减轻双方当事人的诉讼负担，又促进矛盾的化解。法律援助中心对农民工申请法律援助，要简化程序，快速办理。规定对农民工申请法律援助的案件，审批时间限制在3个工作日内。规定农民工申请的一般案件当天审批、当天指派。对涉及人数众多的群体性农民工维权案件，先行指派法律服务人员提供法律援助，事后补办有关审批手续。对因公致残的农民工案件优先接待、优先审查、优先办理。

同时要放宽对农民工经济困难的审查条件。对申请支付劳动报酬和工伤赔偿法律援助的，不再审查经济困难条件。对其他案件，在审查农民工的经济状况时，基本上以“就宽不就紧”为指导原则，只要有关单位出具经济困难证明一律给予援助。结合农民工个人的收入情况和家庭整体状况及案件情形，灵活掌握经济困难审查标准，对申请人收入虽然超过经济困难标准，但其本人有慢性病，每月固定需要支出一定数额的医疗费，或者申请人负有赡养、扶养、抚养义务的其他家庭成员有重病、残疾、长期失业等情形的，都视为符合经济困

难条件。在考察农民工的月平均收入仅略高于本地每月最低生活保障待遇后，对农民工的各类法律援助申请一律免于审查经济困难条件。

（三）统一部署、加大宣传力度，破解难题，依法维权。

一是统一部署法律援助宣传活动，加大法律援助宣传的广度。根据省厅关于扩大法律援助宣传的要求，结合“3·15”、“12·4”等维权日、法律宣传日等活动开展大型法律援助宣传，在主要街道、社区悬挂过街横幅，村镇粉刷标语；制作法律援助公示栏。二是传统手段与立体宣传相结合，加大法律援助宣传的深度。加强农村法律援助站点建设，健全法援网络。通过在农村发放法律援助宣传资料、送法下乡、法律咨询等传统的宣传形式和利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体开展宣传，进一步加大对法律援助工作的宣传深度，努力破解困难群体“请不起律师、打不起官司”的难题。切实利用好与市电视台联合开办的《法律援助在行动》栏目，现场解答法律咨询，以案说法。

第五篇：农村问题研究

关于改善农村民生问题的几点思考 ——农民素质与农村社会发展

改善农村民生对加快经济社会发展具有全局性的重大战略意义经过30多年的改革发展，我国已经由生存型社会进人发展型社会阶段，广大农村发生了翻天覆地的巨大变化。但长期以来，仍然存在着城乡经济社会发展失衡问题，“三农”问题凸显，城乡差距扩大，农村社会事业和公共服务发展滞后，一些深层次矛盾和问题交织，已经成为经济社会全面发展的掣肘因素。落实科学发展观，全面建设小康社会、和谐社会和建设社会主义新农村，化解当前存在的突出矛盾和问题，最关键、最现实、最有效的措施就是加快推进以改善农村民生为重点的社会建设。

一、改善农村民生是落实科学发展观的客观需要。

（一）在农村工作中，只有把改善农村民生放在首位，始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，用发展的观点和统筹兼顾的方法，切实解决好经济发展与社会发展长期存在的“一条腿长、一条腿短”的问题，做到发展为了农民，发展依靠农民，才能真正实现农村经济社会全面协调可持续的科学发展。

(二)改善农村民生是实现城乡一体化发展的现实选择。实现城乡经济社会一体化发展是必然趋势，也是当前和今后工作的总体要求。当前城乡发展极不平衡，城乡居民收人差距拉大、公共设施和公共服务方面的差距更大，已经成为经济社会发展不协调不稳定的主要因素。因此，必须彻底打破城乡二元体制束缚，着力改善农村民生，努力增加农民收人，切实解决农村社会保障脆弱，教育、医疗、文化事业滞后，公共服务水平低等矛盾和问题，让全体人民共享发展成果，加速城乡经济社会发展一体化进程。

(三)改善农村民生是全面建设小康社会、和谐社会的重要举措。全面建设小康社会、和谐社会的重点难点都在农村。虽然我国总体上已经达到小康水平，但据调查资料显示，我国80%的财富集中在20%的人手中，反映居民收入差距的基尼系数已经达到0.5，超过了联合国有关组织规定的0.4的警戒线，贫富差距过大已经成为社会新的不稳定因素。特别是长期实行的城乡二元体制，造成了农村经济社会贫穷落后的局面，因此，作为农业大省，只有着力解决农村民生问题，为农民群众创造良好的生产生活环境条件，促进社会公平正义，增强社6刻4n 2009 V-0 7 IM村的总体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这一总体要求涵盖了农村民生工作的全部内容。新农村建设不把农村民生作为主要内容，就会显得空洞无物，甚至走上形式主义、政绩工程的路子。因此，在新农村建设中，必须把农民最关心、最现实、最直接的民生问题作为总抓手.突出抓好农民就业增收、农村教育文化卫生等社会事业、改善农民生产生活环境、发展农民民主政治权利等工作任务，才能充分调动农民建设新农村的自觉性、积极性，发挥农民的主体作用建设美好家园。

(四)改善农村民生是扩大内需的主要途径。扩大内需是抵御国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展的重要举农村居民的消费水平比城镇居民落后10年左右。应该说农村消费需求空间广阔，潜力巨大，这一潜力一旦被激发，对经济发展的拉动作用将是十分巨大的。而释放农村巨大消费需求潜力，重点是扩大农民就业，改善农村民生。因此，我们把改善农村民生作为经济社会建设的重点，既有利于争取国家扩大内需的投资，又有利于扩大农民就业，加快农村基础设施和社会事业建设，改善农民生产生活条件，使农民敢于消费，有能力 1 消费，真正实现扩内需、保增长的目的。

二、改善农村民生要突出抓好的重点任务

按照中央的要求和部署，我们应该把转移就业、农民教育、医疗卫生、社会省当前和今后一个时期经济和社会发展的重要任务。同发达省份相比.我省农村劳动力转移存在很大的育目性，就业供求信息不通畅，市场化程度较低，缺少有效的组织和合理的引导。农村剩余劳动力的素质普遍不高，缺乏必要的就业技能，直接影响其正常收人和就业的稳定性。当前，我国城镇就业环境日趋严峻，加之国际金融危机对我国经济影响的传导效应日益显现，出现了大量农民工返乡的现象。就业是发展之要、民生之本、稳定之基，对于我省来说，保民生首要的就是保就业，必须全面落实国家促进就业的各项政策，认真研究增加就业岗位的措施办法。一是大力发展农村经济，做大做强农产品加工业、园艺特产业、绿色民生关注食品产业等我省优势特色产业，提高农业内部就业吸纳能力。二是加快县域经济发展，大力扶持农村二三产业，推动农村城镇化和农民非农化进程，促进农村劳动力在县域内就地转移就业。三是充分发挥政府在转移农村剩余劳动力中的作用，打破城乡二元结构壁垒，逐步建立城乡统筹的就业制度体系。四是建立以市场为导向，以定单、定向、定岗培训为重点的培训机制，提高农村劳动力素质。五是在政策、资金、税费等方面出台优惠政策，鼓励返乡农民工创业，同时加强农民工维权工作，保障农民工合法权益不受侵害。

(二)农民教育是农村民生的基础。教育是一个民族最根本的事业，担负着提高劳动者素质和培养专门人才的重要任务。新时期以来，虽然我省农村经济取得了长足发展，农民生活水平持续提高，但农村教育水平相对滞后，提高农村教育水平仍是一个长期而艰巨的任务。当前，要继续加大扶持力度，认真落实“两免一补政策”，改善农村办学条件;继续巩固提高“两基”成果，切实控制中小学学生辍学，高质量普及九年义务教育;继续完善“以县为主”的农民职业技能教育培训管理机制，整合县域各类职业与成人教育培训资源，打破条块分割，整合资源，形成合力，共同搞好农民职业技能教育培训。

(三)医疗卫生是农村民生的保障。加强和完善农村卫生服务体系建设，是保障广大农民群众身体健康的物质条件，是建设社会主义新农村的重要内容，是全面实现小康社会目标、构建和谐社会的迫切要求。近年来，我省农村卫生服务体系建设和新型农村合作医疗工作取得了可喜成绩，但是基层医疗机构仍存在着财政拨款不足，医疗设备陈旧短缺，专业技术人员素质参差不齐、水平OTR待提高等问题。新型农村合作医疗运行成本高、监管难的问题没有得到有效解决。各级卫生行政部门应加快公共卫生体制改革，推进农村三级卫生服务体系建设，打破行政区域藩篱，整合各类卫生资源，促进人员、设施、设备相对集中，提高农村医疗服务水平;要继续抓好新农合工作，规范运行管理，加强基金监督，提高基金运行效益，防止农民因病致贫、因病返贫;加强农村医疗卫生队伍建设，做好农村卫生人员的技术培训和学历教育工作，鼓励医学院的大学毕业生到农村去，充实乡村医生队伍，提高基层卫生机构的服务能力，为广大的农民群众提供安全、有效、便捷、廉价、优质的医疗卫生服务。

(四)社会保障是农村民生的依托。享有社会保障是宪法赋予每个公民当然也包括农民的一项权利，完善的社会保障体系在现代社会里起到“安全网”和“减震器”的作用。我省农村社会保障覆盖面窄、水平低，是当前改善农村民生工作的一个突出的难点问题。各级政府和相关部门必须把这项工作摆在重要位置，加快建立健全农村社会保障体系。一是完善农村社会保障的法律框架，制定相关规定。二是建立健全与经济发展水平相适应的农村居民基本生活保障制度，将农村社会保障纳人法制化、规范化的轨道。三是要采取有效措施逐步扩大社会保障覆盖人群，在提高农村“五保”人员救助水平、低保人员低保水平的同时，应把失地农民全部纳人社会保险范围，加大独生子女户参加养老保险工作力度，推进农村党支部书记、村委会主任首先进人农村养老保险范围。

(五)安居工程是农村民生的福扯。安居方能安民，居住条件的改善，是我省农村全面小 康建设的重要内容。多年来的城乡二元结构，导致城乡居住条件方面的差异十分明显。要注重科学规划，因地制宜推进农村泥草房的改造，注重实事求是，按照申报计划有序推进，广开筹资渠道，加快落实泥草房改造资金。同时，要积极发挥农民主体作用，进一步调动农民参与泥草房改造的积极性。

三、改善农村民生应加快建立长效机制农村民生是一项系统工程，是长期复杂的艰巨任务。近年来，省委、省政府高度重视农村民生，加强组织领导，强化政策扶持，狠抓措施落实，开展了大量卓有成效的工作，每年承诺并为农民重点办好10件重大民生实事，农村民生得到极大改善。巩固扩大已经取得的成果，保障农村民生建设持续快速推进，需要建立长效机制，进一步强化领导，加大投人，健全机制，完善措施，确保全体农民共享改革发展成果。

(一)强化组织保障，形成合力服务农村民生的良好氛围。民生连民心，民心聚民力。各级党委、政府要真正把农村民生工作摆在更加突出的位置，结合小康社会、和谐社会和新农村建设，发动各部门和社会力量合力改善农村民生。特别是各级政府和有关部门应切实发挥主导作用，分工协作，履职尽责，切实承担起农村公益事业、公共设施、社会管理等公共服务职能。要建立激励约束和监督考核机制，把农村民生建设作为衡量各级领导干部政绩的主要标准，落实奖惩措施，确保各级领导干部权为民用、利为民谋。要加强宣传引导，积极争取群众的理解和支持，发动农民群众及社会力量参与农村民生工程，形成全社会合力改善农村民生的良好局面。

(二)强化资金保障，切实调整财政支出结构。农业是弱质产业，农民是弱势群体，农村是落后区域，农村内部资金严重匾乏，必须依靠加大公共财政投人，才能切实改善农村民生。应着力构建公共财政向农村民生倾斜的支出结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制，对农村民生投人的增长幅度应明显高于财力增长幅度，对农村教育、文化、医疗、卫生、低保、8刻扬2009年第7期学习实践科学发展观养老保险等社会事业，农村道路、电力、通信、安全饮水等公共设施，公共财政应给予资金保障。要提高转移支付标准和利用效率，积极调整国民收人分配结构，加快缩小贫富差距和城乡差距。

(三)强化体制保障，推进城乡基本服务均等化。城乡差距不仅体现在收人上，更主要的是公共服务上的差距。缩小城乡差距，必须深化改革，创新体制机制，彻底打破城乡分割的二元结构，尽快建立城乡统一的公共服务体制。一是建立城乡统一的义务教育体制，保障农村孩子享受均等义务教育机会。二是协调城乡公共医疗卫生事业的发展，健全农村公共卫生体系，建立经费保障机制，完善新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务。三是逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，提高农村低保水平，妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题，完善农村“五保”供养、特困户救助等机制办法，积极探索建立符合农村特点的养老保障制度。四是统筹城乡劳动力就业，着重建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场。五是统筹城乡基础设施建设，加快公共基础设施建设向农村延伸，公共服务向农村覆盖，不断改善农民的生产生活条件。六是深化户籍制度改革，逐步取消农进城落户的所有限制。

(四)强化制度保障，优化农村民生建设的政策环境。解决农村民生问题必须有制度作保障，发挥出制度的刚性作用，保持制度的连续性，力戒形式主义和“政绩工程”。要维护制度的公正性，认真落实涉及农民群众利益的各项政策，依照法律和政策及时解决农民关心的民生问题和反映强烈的热点难点问题，确保广大农民充分享受党的政策的阳光雨露。在深人学习实践科学发展观活动中，省工商局党组按照中央、省委确定的指导思想、目标任务和主要原则，紧紧围绕科学发展主题，以“建设服务型工商管理，努力提高服务科学发展的能力”为实践载体，坚持解放思想，坚持突出实践特色，着力在查找和解决突出问题、完善体制机制、提高服务科学发展能力和水平上下功夫，理清发展思路，实事求是制定整改措施，充分 3 发挥职能作用，狠抓各项重点工作，全力服务经济发展大局，以实际成效检验学习实践活动的成果。

三农问题：农村和城市的拔河

中国进人改革开放的时代以后，中国的农村曾一度呈现生气勃勃的景象，农业产量持续增长，农民收人也不断提高。不过，自90年代中期以来，“三农”(农业、农村、农民)就陷人每况愈下的困境耕地减少、产量和价格下降，乡镇企业发展停滞不前，乡村干部人数膨胀、财政赤字不断扩大等种种相互纠缠的现象造就了朱锗基‘最头痛的问题”:农民收人增长不快，有些地方还有所下降，他们肩上的各种税费负担却不断增长。如果考虑到中国政府是按产量，而非产量的现金值来统计农民收人，那过去几年中国的农民收人甚至连朱铬基所说的“增长不快”都谈不上。“朱熔基总理在政府工作报告中用这么多的篇幅来讨论农村、农业、农民的问题，说明领导人对这个问题的关心。要强调的一点是，这些好的措施都是应该做的，可是，我认为须要抓住最基本的一条:中国三农问题的症结是在依赖土地的人口太多，而每个人拥有的资源量又太少。不解决这个问题，其他的措施不无小补，但是，不能解决根本问题。”国务院发展研究中心学者吴敬琏对朱铬基在今年的政府工作报告中讨论的扶农措施给予这样的评价。

农民除了面对上述问题之外，也面 对苛捐杂税的问题。

以湖北监利县棋盘乡为例，曾给朱 铭基上书揭露乡村苛捐杂税、干部腐 败、农民活不下去的棋盘乡前乡委书记 李昌平就指出，棋盘乡全年农业总收人 只有1000万人民币，但农民需要上缴 的各种税费竟达到400万人民币，农民 的人不敷出可见一斑。

加人世贸组织加剧了中国朝野对 此问题的危机感自去年起，朱铬基就 几次公开对中国的农业表示关注。在今 年的政府工作报告中，他特别强调，提 高农民购买力关系到扩大和培育内需，关系到经济发展和社会稳定的全局，“要采取更有力的措施，千方百计增加 农民收人，切实减轻农民负担”。

农村劳动力过剩应转至非农业产业

“我不是说别的事不要做，减少农 民负担，反对摊派，这些都要做，但如果 大量的人挤在一小块土地上的情况不 改变那这些人怎么也不会富起来。”吴 敬琏认为，提高农民收人的关键，在于 如何把大量农业剩余劳动力转移到非 农业产业。

假设在一块面积不变的土地上，一 个农民可以种植10株果树，再添一个 人，可以多植8株果树，第三个人可以

多植6株果树„„每增加一个人，这个 额外帮手的贡献必然越来越小。劳动人 数到了一定的数目，新增的帮手还会因 为造成果园过于拥挤而帮倒忙。中国农 业目前面对的，正是这种劳动力严重过 剩造成生产率乃至收人无法提高的问 题。

农业部农村经济研究中心特聘专 家温铁军估计，中国农村劳动力有五六 亿人，但农业真正需要的人力不过一亿 多，剩余劳动力多达到三四亿人。

但三农问题并不只是一个就业的 问题。把几亿农民从农田转移到工厂或 店铺，就必然牵涉到大规模的城市化。农民进人了城市，除了就业，还有居住、交通、子女教育、社会福利等方面的需 要。这些需要要得到满足，政府就必须 提供庞大的资源。

在外人眼中，这不过是要求政府把 它在农村提供公共服务和社会保障的 资源，转移到城市来，但实际情况并非 如此简单。80年代初期，政府放弃人民 公社的形式，允许农民分户承包土地 后，就不再承担抚养乡村弱势群体，提 供农村基础建设、农村教育和其他公共 品的责任，而是把这些公共责任作为农 民占有土地使用权的代价，转移到土地 上。

也就是说，农户在得到土地的完整 使用权和大部分收益权的同时，也失去 了政府提供的社会保障。现在农民如果 到了城市，不再依靠土地生活，那么给 他们提供社会保障的责任，自然又要回 到政府身上。即使这个问题长远来说可 以得到妥善解决，在过渡时期里，大量 的农民涌人城市，中国城市的公共设施和福利体制能不能承受，还是一个大问号。

中国政府已了解到有必要允许农 民进城寻找工作，让农村不断累积的人 口压办有个疏解的渠道。在这方面，它 虽然说得不多，但也并非没有行动。近年来，人为分割中国城乡的户籍制度已 不断出现松动，农民人城寻找就业所受

的限制、所需的手续和所缴的费用都已 经大为减少。目前，从农村到城市就业 的流动人口就已经达到一亿人。据官方 估计，在未来5年里，将有另外4650万 农民到城市寻找就业。

然而，政府显然也担心，大量农民 一窝蜂涌人大城市，可能造成北京、上 海、广州等重点城市的发展出现后退。因此，它目前采取的策略是通过小城镇 来推动城市化。去年10月1日起，中国 超过两万多个小城镇正式展开户籍制 度改革，允许在这些小城镇拥有固定住 所和合法收人的外来人口，包括在当地 工作的农民，办理小城镇户口。

在城市化应该侧重小城镇还是大 城市的问题上，清华大学教授蔡继明却 提出了不同的观点。他指出，比起小城 镇，同量的土地在大城市可以承载更多 人口，具有更高的经济效益和社会效 益，而大城市的污染和能源消耗相对地 说都比较低。对于人均占有耕地低于世 界平均水平的中国来说，在城市化道路 的选择上更应考虑到这一点。

目前，中国内陆省份农民不断涌人东部寻找工作，已导致一些学者开始预 测，沿海地区的大城市将出现驱之不散 的贫民窟问题。那当局是应该保护城市 人、增加农民进城的限制，还是该尊重 农民进城的自由?.画碟圈皿自峨哑玉翻亘画困盆现喧

蔡继明属于支持后一种做法的那 一群人。“一些人担心农民进城会使城 市内部或边缘产生贫民区。不过，我们 在印度等发展中国家看到，即使在那些 贫民区里，居民的生活也是很有秩序 的，他们的生活水平也比在偏远地区的 农民生活水平要高。即使相对于城市人 来讲，他们生活在贫民区，但是，相对于那些偏远的山区，他们可能还是在天堂 呢。”

即使农民进城可能造成大城市的 治安问题和失业问题恶化，蔡继明仍坚 信，这些都不足以构成把农民排除在大 城市外的理由。“城市没有特权，也不应

该有特权，不能够为了保护城市人的利 益而让农民长期在农村吃苦。”他在接 受访问时几次重申。

无可否认，在某个程度上，城市人 和农民的利益是对立的。因此，任何人 的答案都只能是一种价值的判断。中国 的三农问题其实也因为在许多层面上 必须涉及这种价值的判断，而显得剪不 断，理还乱。

“中国的三农问题是个积重难返的 问题，只能相对缓解，我从来没有寄望 能解决它。”也难怪一位长期关注农村 的中国学者要发出这样的感慨。

发展农产品加工业和农村服务业，有助为这当中的一部分人提供就业，但 要基本消化掉这三四亿的剩余劳动力，就必然得走出农业的 框框，从工商业和服务 业着手，设法在这些领 域制造就业机会。问题 在于，仍在中国经济占 主导地位的国有企业 目前已自身难保，在过 去4年里，国有企业累 计下岗的职工多达

2550万人，单是重新安 置这些国企的“剩余劳 动力”，已够当局头痛，它还怎能指望国企可 以吸收农村的剩余劳 动力?

吴敬琏相信，解决 此问题的关键在于发 展私营劳动密集型企业。“你要把这么 多的人转到非农产业就业，除此之外，你没有别的办法。”

在1997年十五大以后，中国政府 就明确地把非公有制经济，定位为社会 主义市场经济的重要组成部分。不过，近年来不少人指出，官方现行政策实际 上对中国国内的私营经济仍构成歧视。例如，私营企业所得税税率为33%,外 资所得税一般按巧%的税率征收，一些 已向外资开放的行业仍是私营企业比 禁区。

另外，由于中国的国有银行缺乏鉴 定商业借贷风险的经验，而私营企业又 不像没有国有企业一样享有政治上郎 “担保”，因此，私营企业向国有银行副 资的渠道实际上是封闭的。这些问题荀 严重限制了私营企业发展的空间。

“我们应该采取一整套的措施，3} 保证私营的中小企业有一个好的经翟 环境。这需要政府消除(对私营企业的 歧视，包括政治上和进人(个别行业)方 面的歧视。中小企业的融资环境也需妻 改善。”吴敬琏以浙江和广东的经验榨 出，私营中小企业发展得较快的地方 三农问题即使没有完全得到解决，也牙 再那么严重。口

农民素质的提高与农村社会发展

新中国成立后，农民虽然成了土地的主人，衣食住行有了保障，身体素质较前提高，但是受政治运动的冲击，受经济发展水平的限制，农村教育发展缓慢，加上老一代农民对学习知识掌握技术的重要性认识不够，极大地制约了农村人口素质的提高。改革开放20年来，党和国家大力振兴教育事业，农村经济的快速发展也明显带动了基础教育的进步，教育经费的追加和教学设施的改善基本上能够满足学龄儿童人人人学的需要。令人遗憾的是，农村实行家庭联产承包责任制以后，一些家长为了取得更多的经济收人，早早地让孩子辍学，成为劳动的帮手。从20世纪80年代以来，不少农村孩子过早地离开学堂，走人农田，走向城市成为“打工仔”、“打工妹”。这样的问题在贫困地区，在不富裕的家庭表现得尤为突出。据1992年3月5日(中国统计报)公布，当时中国有三千万儿童不在学校。直到1995年，中小学生流失率还在不断上升。在这些失学群体中，农村孩子占绝大多数。他们成为中国文盲半文盲的主要来源。无论是过去遗留的，还是现今人为的，农村文盲半文盲队伍的存在不能等闲视之，由它导致的诸多问题相当严重，并在短时期内难以消除。

一、缺少科学文化知识的农民，很难改变陈旧的婚嫁习俗，危害后代的身体健康。众所周知，身体素质与遗传基因关系很大。可在比较封闭的农村，一些人尚沿袭着“亲上加亲”、“十里之外不通婚”这不成文的规矩，再加上交通不便，对外交往少，城乡户籍管理制度限制，使得男婚女嫁大体上被死死地限制在方圆不超过几十里的区域。“通婚圈”的半径小，选择配偶的范围窄，几代人同在一个狭小圈子里通婚，慢慢地家家都沾亲带故，或多或少地带点血缘关系，其后代再结婚生育，恐怕难以逃脱“近亲结婚”的嫌疑。生出来的孩子不仅在体质上容易发生遗传性疾病，而且智力也会受到不同程度的影响。我国农村现已证实的遗传性疾病达4000多种，不少属常见病、多发病，如先天愚型白痴、精神分裂症等。这些患者不但给亲人带来痛苦，而且成为社会的包袱。

二、科学文化知识贫乏的农民，无法更新僵化的生育观念，给农村计生工作带来了重重阻力。近20年来，党和政府为贯彻基本国策花费了大量的人力和财力，对控制人口数量发挥了重要作用。但在落后的农业地区，在贫穷的农村家庭却奏效不大，出现了“越生越穷，越穷越生”的怪现象。身为文盲半文盲的父母，没有人口危机的认识，“儿女双全”、“子孙 8 满堂”、“不孝有三，无后为大”的观念在其心目中根深蒂固，所以总是不计后果地反政策而为之。早婚早育，普遍生二胎，个别人想方设法生三胎、四胎，个别人为要男孩而躲着生、逃着生，演出一幕幕“超生游击队”闹剧。这些情况直接威胁着我国对人口的有效控制。

三、科学文化素质低的农民，生育子女的愿望强烈，而对子女培养教育的责任心很差。我们提倡一对夫妇只生一个孩子，完全是从国情出发，目的是为了让每一个降临于世的生命都具有这样的可能:他们不因饥饿和疾病而辗转呼号，不因缺了教育而被现代文明所摒弃，他们应在身心的各个方面得到长足的发展，对社会的繁荣和人类的进步做出一份贡献。可惜，受知识的局限和观念的束缚，年轻的父母生下孩子便忙于养家糊口，谈不上对孩子的早期教育和智力开发，而且在农村消费水平和医疗卫生条件的限制下，儿童仅仅是得以温饱，营养和保健一般欠佳。待到学龄阶段，父母对孩子上学不舍得投资，每遇家庭经济拮据，便以牺牲子女(特别是女童)上学为代价。父母言行上的消极无意中伤害着孩子，渐渐地有些孩子失去了求学的积极性。尽管有一部分还想继续念书，可在家长强迫下只好离开学校。农民对下一代接受教育往往不重视，除了经济原因，最根本的是源自他们对学习科学文化知识的短浅认识。一些农民认为读书将来也挣不到大钱，现在又要花钱，不如让孩子早人市场赚几个钱，或许能学到一技之长。这种近似合理的想法已经促成了可悲的现实:十几岁的卖花姑娘，街头的擦皮鞋小男孩，企业廉价的童工„„在市场经济体制尚未真正建立起来的时候，却有一批中小学生奔向了市场。农民之所以直观地认定供养子女上学不合算，事实上是其错误地理解了孩子培养成本与其收益关系，因此农村中小学生流失的主要责任在于家长的误导。总之，文盲半文盲的父母容易潜移默化地造就出文盲半文盲的孩子，造成农村教育滑坡和劳动者素质提高缓慢，如果任其恶性循环，必将严重影响中华民族整体素质的提高。

四、科学文化素质不高的农民，品德修养欠缺，法制意识淡薄。在人口密集的农村，致富无门和生存环境的恶劣使得一些农民心理压抑，思想消极，个别人悲观无聊，道德败坏。在日常生活和生产劳动中，他们常常因为鸡毛蒜皮的小事节外生枝，挑起邻里纠纷，门派对立，打架斗殴现象屡见不鲜，甚至造成人命官司。在农闲季节，滞留在农村的剩余劳动力，四处游荡，或聚众闹事，或酗酒赌博，甚至艇而走险，集体偷盗，团伙销脏。在有些地方，精神空虚的农民大修庙宇，拜仙敬神，“看病找巫婆神汉而不求医者”大有人在，封建迷信活动时有猖撅。此外，一向以“养儿防老”为信条的农民也上演着“儿不养老”的丑剧，许多老夫老妻在儿子成家后不能与儿孙同居一院，只得栖身于村旁路边的低矮屋子里，自食其力，勉强度日，一旦丧失劳动能力，便极可能受到儿媳的虐待。千百年来人们忠实而称颂的“孝道”对于缺乏教养者来说，只能借助舆论和法律的力量去争取。如今发生在农村的种种愚昧乃至违法犯罪的事情，给农村的社会安定蒙上了一层阴影。

五、科学文化知识少的农民既体会不到珍惜资源、保护环境的重要性，也不懂得如何去节约资源和改善环境。历代中国农民都将土地视为命根子，为争取脚下生存的权力展开过不屈的斗争。然而，当党和政府把土地的使用权交给他们时，有些人却对耕地采取多种短期行为:为了到异地打工或经商挣钱，不愿意对土地投资，不重视田间管理，作物产量徘徊不前，白白浪费土地资源;为了粮食高产，过量施用化肥，土壤板结退化，结果事与愿违;为了家庭居住宽敞或沿交通线经商，不惜在可耕地上建房，挤占本来就已短缺的土地;为了自家建房需用，或者出售赚钱，将可耕地的上层肥土挖去烧制砖瓦，严重危害土地资源，粮食减产自不必说，遇上水涝，低洼的土地颗粒无收。当前，一些农村掘土烧窑的违法行为尚未得到有力惩治，极个别地方的农民还把它看作是家庭致富的好路子。笔者曾亲眼目睹在某市以东大约几十公里的地方，砖厂烟囱林立，大片的土地被糟踏得高低不平，只有坟地的四周和电线杆的脚下得以幸免。活人挖地令人痛心，而死人占地更让人费解。每当庄稼收割完毕，看着遍野大大小小的坟头，我们不禁要问，那些早已作古的人们难道乐意农村人口素质与农村社会问题占着子孙维持生计的土地?死人与活人争地的状况还将持续多久?原因又何在?究其根 9 源，这完全是农民的迷信思想、家族观念在作祟。目前，不仅土地资源得不到合理保护，而且农村的生态环境也出现了恶化的势头。一些地方的农民为了多种多收，不顾政策国法，滥垦荒山荒坡，损坏天然植被和沟渠，导致水土流失严重，水源涵养不足，自然灾害频繁发生，威胁着农业生产的持续发展。为了在有限的土地上确保丰收，大多数农民总是过多过滥地喷洒农药和生长剂，造成作物污染，农田污染，在杀死害虫的同时，益虫、鸟类大量死亡，以致生态失衡。特别是随着城市污染的加剧，工业废水和生活垃圾通过河道流进农村，灌人田，水土污染十分明显。农民自身的行为和城市公害业已酿成苦果，污染后的粮食、蔬菜、瓜果携带着有害物质正毫不客气地危害着人、牲畜、禽类、鱼类的生命安全和健康。上述诸种情况，也许有出自人口生存压力的无奈，但更多的是出自头脑的无知。大自然的赐予是无价的，而报复也是无情的，谁对其进行掠夺和践踏，谁就将受到严厉的惩罚。这一点对于农业为主地区来说，道理再简单不过。今后农业生产和农村经济的发展面临着资源和环境的双重挑战，假如现有的土地资源得不到科学的开发利用，生态环境得不到良好的恢复改善，农村经济就不可能实现可持续发展，当代农民就会在追求自身幸福的同时葬送后代人的幸福。

六、文盲半文盲的农民科学种田不积极，技术致富能力低。在农村，一些知识贫乏的农民思想狭隘保守，种地凭老眼光，挣钱靠旧经验，对推广的新粮种持怀疑态度，对操作程序精细的多种栽培和养殖技术不易接受，对致富信息等待观望，对自然灾害被动承受，搞得种田收人平平，赚钱无路可寻，长期处于盲目和苦恼的境地，跟不上依靠科技发展经济的步伐。科学技术是第一生产力，这是被世界证明了的公理。科学技术是由具备一定文化科学素质的人发明创造的，那么同样需要具备一定科学文化素质的人将它应用于生产过程。只有这样，才能将其转化为现实的生产力，才能实现其更高的价值。由此可见，农村劳动者的素质成为决定农业发展及各种经济全面繁荣的重要因素。“九五”期间，国家进一步强调了农业的基础地位，对农村经济的发展增加了技术和资金的投人，这更迫切地呼唤当代农民要成为懂科学有技术的新型农民，无奈的是农村难得见到成批的科技带头人，劳动者素质偏低就如瓶颈一样影响着农业为主地区的可持续发展。

七、文化科学知识有限的农民无法顺从社会主义市场经济发展的潮流。以农为业的人们，大都习惯于‘旧出而作，日落而息”的生活状态，加之知识水平不足，对瞬息万变的市场行情无论从心理上还是从能力上一般难以适应，不仅不能把握正确的变化方向，而且不能紧跟变化的速度，这在农村大量剩余劳动力转移过程中充分显示出来。由他们缺少足够的专业识和必备的技术能力，在向第二、第三产业转移时受到很大的限制。他们向第二产业流动，只能挤在少数劳动密集型的建筑业、加工业领域;向第三产业靠近，主要集中在个体零售、饮食服务、小商贩等传统服务性行业。还有相当多的剩余劳动力是以零工、散工形式转移的。从长远来看，不尽快提高农村人口的科学文化水平，大量剩余劳动力的转移相当棘手，并且会给农业生产现代化、农村经济市场化、乡村生活城镇化带来负面效应。

综上分析，在农业为主地区，农村人口素质低正在制约着当地经济的腾飞和社会的稳定，它所带来的遗传疾病、人口超生、教育滞后、思想愚昧、资源破坏、环境恶化、知识技能有限、发展潜力不足这一系列症状已经影响到国家昌盛、民族进步的全局，成为我国实施可持续发展战略的障碍。提高农村人口的科学文化素质，是解决农村经济社会问题的关键。只要农民掌握了科学文化知识，就能做到优生少生;只要父辈有知识懂技术，后代就能接受优良的教育，道德水准亦能随之提高。我们相信，高素质的农民会自觉地节约水土资源，能主动地保护自然环境，并借助科技的力量推动农业及多种经济走向繁荣，最终达到小康目标，把家园建设成物质丰富、精神文明的新农村。所以，我们必须牢牢把握可持续发展的中心问题—人，只有将人口生育纳人可持续发展的轨道，同时启动提高素质这把金钥匙去打开智力宝库，才能将农业为主地区引向可持续发展的金光大道。