农村土地改革研究

第一篇：农村土地改革研究

【农村土地改革研究】

十二五开局：农村土地政策

与用地规划须进行一次改革

——特别针对黄淮海平原农区的张相政

中央指出：“‘十二五’时期(2011年至2015年)是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。”

中央提出，发展现代农业、实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局，逐步实现不同区域基本公共服务均等化。坚持走中国特色城镇化道路，积极稳妥推进城镇化，合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。大力促进中部地区崛起，发挥承东启西的区位优势，发展现代产业体系，强化交通运输枢纽地位，确保国家主体功能区规划落到实处。强调坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场，发展多种形式的适度规模经营，提高农业经营组织化程度。并再次强调：要认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。

中央一系列的战略决策，标志着中国的发展正由沿海地区向中西部的传

递；标志着全国的中部农业粮食主产区即将转向工业化、城镇化、现代化建设的战略转移。而所有这些，最终都涉及到了城乡统筹、工农业统筹等一系列“三农”的全方位问题，根本地涉及到农村的土地问题。当前，无论从农村实行“家庭联产承包责任制” 30年历史的视角，还是从农村土地上存在大量问题的现实来讲；无论是未来城乡发展迫切需要对农村土地资源进行整合，还是国家对主体功能区战略的实施，严守耕地保护红线，保证国家粮食安全，都需要进行农村土地政策的改革。

一、历史的回顾

在新中国成立以来的 60多年里，中国先后经历了社会主义建设的奠基

期和改革开放的快速发展期两个大的历史阶段。农村的土地政策在期间也经历了几次大的改革历程：

历程1：封建土地所有制为农民土地所有制

早在党领导革命时建立的解放区内，就实行了土地改革。以1947年颁布的《土地法大纲》为标志，在全国广大北方地区全部进行了土地改革。建国之初，政府又颁布了《土地改革法》，进一步巩固土改成果。其意义是彻底废除了封建地主剥削阶级的土地所有制，实现了“耕者有其田”，满足了自辛亥革命以来农民对获得土地的迫切要求，是重大的历史性进步。

历程2：农民土地所有制转为集体所有制

1952年-1956年，党提出实行社会主义的“三大改造”，在农业社会主义改造中，中国农村经历了互助组、初级社、高级社三个过渡阶段的改

造，期间实行了国家收回土地所有权，目的是确立社会主义性质的土地制

度。农民土地从个人所有，变为农村集体所有，为建设社会主义打下基础。历程3：人民公社制度

1958年-1978年，实行了以生产队为基础、三级所有制的农村人民公社制度，使人民公社成为国家基层的政治、经济和社会组织，以容纳不同生产力的发展水平。目的是先构建起一个具有社会主义经济要件的生产关系，再通过发展生产力，逐步建立国家和集体的积累，向社会主义道路发展。

历程4：家庭联产承包责任制让土地所有权与使用权分离

1978年党的十一届三中全会召开。从1981年开始，在全国广大农村全面推行了“家庭联产承包责任制”，逐步实行了土地包干到户。这次改革的一个重要思想突破，是将土地所有权与经营权二者的分离。

历程5：“新土改”允许土地流转

2008年10月12日，十六届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“完善土地承包经营权，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”标志着农民土地经营可以流转了。

其中以改革开放初期实行的“联产承包责任制”的变革最为重大，延续的时间也最长，至今已30多年。

二、农村土地现状及问题

在十二五开局、中原经济区建设拉开序幕之时，必须进行一次农村土地

政策的改革调整，绝不能重复南方的老路。中原是全国的粮食主产区，土地

改革中要突出保护耕地、城市用地规划。土地政策改革要针对农村里存在的实际问题进行。现在农村村庄的分布和居住格局现状，是中国千百年来自然形成的，是历史上生产力水平和生产方式决定的。居住松散、浪费耕地，布局不合理，呈现着历史遗存的传统农村村庄面貌。现在农民土地、居住方面存在的问题主要有：

一是当初分地时不考虑公共用地，全部分掉了，致使现在没有调剂余地，公共建设没法进行；有的村委会连办公地点都没有，更不用说其他公共建设。

二是农户家庭的人口数量是动态变化的，“添人不添地，去人不去地”，造成了同样本地的农民，有的地多，有的地少；有的有地，有的没地，是最大的不合理。实际上，只要规定每五、六年重分一次地就解决了。

三是农户的地块太分散。当初分地时，土地的好坏不等，为了公平，就每块地都分一份，结果造成每户的地块少则4、5处，多则10来处，耕种非常不便。农民多年来都要求调整，被政府答复为：30年不变。其实，不变的是家庭承包制度，并不能说种哪块地都不能调整。

四是城市化、工业化和交通建设等原因，产生了一批失地农民。这些人农民的身份没有改变，凭什么就该没有土地啊，靠什么吃饭呢。在这一点上，农村土地又被执行成了私有制，谁的土地被政府征用了，活该。这得分两种情况，属于城市周边的应当给转为市民，按市民安排就业，享受城市低保。不在城市周边的就应当通过重新分地获得土地，而不能使耕者无田。

五是农民的收入增长很快，很多农户要建新房，但没有明确的规划方案，乡镇政府也无地可指，这些农民就在自己耕地上建房，土地所就来人管，结果就交几千块钱。这样使耕地更加减少，居住更加松散，格局更加混乱。

六是农户的大宅院和空心村、空心户情况严重。有的经过治理好一些。七是地块的分散，使农业生产的规模经营无法进行，限制了现代大农业发展。每户的地被分成七八块，机械根本没法作业，一动就碰到邻家的地。

八是现在农民的情况又在变化，外出打工成了主要工作，顾不过来，有的把地包出去，有的就撂荒在那里。但有的愿意继续自己耕种，情况不同了。

九是有一些行政村设置过小、过多，乡镇区划不合理、需确定规划模式等，都需要政府出面说话，现在的情况是农村的事没人知道、没人解决。

总之，目前情况是广大农民渴望推出符合农村实际、符合长远发展、具体实际又可操作的土地新政策、规划新方案。

三、改革的办法

改革开放实行的家庭联产承包制最大的认识突破，是土地所有权和经营权的分离，应当坚持。建议在此不变的基础上实行以下改革：

1.在农民的土地经营权不变更基础上，将农村现行的以村民组为土地单位，提升扩大为以乡镇为土地单位，实现在乡镇范围内的土地统筹。

2.各乡镇成立“土地流转托管中心”，以乡镇为单位进行土地地块的整合与二次转包经营。把愿意流转的土地整块转包给公司、专业合作社或种植大户；把不愿流转的土地，留在村庄周边，继续让农民耕种。

3.农民应占有土地亩数的计算方法，是以全乡镇的耕地总数除以全乡镇总人口得出，彻底解决农民无地、土地不均的问题。每二、三年核算一次。

4.土地流转要保护农民利益。二次流转时，应采取两种方式，一种是入股方式，即按二次流转的利润分红；一种是不入股，只收取承包费，即租金。

5.新农村的规划建设模式得由政府确定。现在的情况是没人管，咋规划的都有。有的确定为新农村模式，即：小村合大村。有的规划为农区小城镇模式，实行较高度集中建设。

实际上，黄淮海平原农区，气候温和，四季分明，阡陌纵横，沃野千里，是中国耕地的黄金板块，在全国农业产业的地位十分突出，是优质小麦主产区，全国粮食生产和食品供应基地，多年来为国家粮食安全作出了很大贡献。同时，由于人口高度密集，工业基础较薄弱，城镇化进程缓慢，中原传统文化积淀深厚，至今农区特色十分鲜明。应当重点保护、高度集中居住。但是地方政府很难作为。建议由国务院说话，将黄淮海区域确立为：绿色生态的“农区小城镇”的规划模式。实行政策、资金倾斜，重点规划建设。大体上按照每两个现有乡镇规划为一个小城镇，人口约为5-9万。居住楼房为5层楼房，1层不住人，为车库、仓库或商用，还可以老人居住。整个区域下来可增加耕地40%左右，近10万平方公里的耕地。

现在真正深入基层、了解农村、了解农民、替农民说话的人难找了。很多文章、甚至文件都不着边际，不符合实际情况，根本不解决问题，农民多受多少罪，社会增加多少不和谐。这时让人记起了为党的农村工作呕心沥血一生的杜润生老人不无忧虑说过的话：“关键是谁替农民说话”。还记起了马克思曾写下的、如今最适合当下政府官员们的一句话：“因为精明和谨慎的原则而不去涉及那些不能带来钱财的问题。”

附言：如采用请通知本人，并寄几份刊物是企。谢。

作者实名：张相政工作单位：河南省睢县县委邮政编码： 476900

通讯地址：河南省睢县解放路三街76号手机：***

第二篇：改革开放以来农村土地改革研究

改革开放以来农村土地改革研究

摘要:农业是我国的国民经济基础，而农业中的关键因素之一是土地问题，如何解决我国农业中的土地问题是我国农村经济发展的一个重要问题。文章从我国农村土地制度出现的问题入手，针对当前存在的问题，提出了一些解决措施。

关键词：农村土地制度；问题；对策

一、改革开放以来的土地改革历程和成效 1.1改革开放以来的土地改革历程

1978 年十一届三中全会的成功召开，标志着我国进入了一个新的发展阶段，特别是对农村土地进行的变革。安徽凤阳县小岗村的18位农民，在违返当时的国家政策，冒着做监狱的危险，提出了“包产到户”的承包制度，正式拉开了农村土地政策变革的序幕。1979 年 9 月 28 日的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，1980 年 9 月 27 日,中共中央通过的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》这两文件从不同的角度充分肯定了专业承包联产计酬责任制的优点，之后全国各地迅速出现了各种形式的家庭生产承包责任制。1982年，下发的《全国农村工作会议纪要》“1 号文件”，1983 年 1 月 2 日下发的《当前农村经济政策的若干问题》“1 号文件”明确肯定家庭联产承包制，且长期不变，并于1984 年 1 月 1 日下发的《关于 1984 年农村工作的通知》“1 号文件”，延长土地承包期15年不变，和对于在荒山、荒沙、荒滩种草种树，执行谁种谁有，长期不变，可以继承，可以折价转让的等各项政策。1985 年 1月 1 日，出台的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》“1 号文件”和1986 年 1 月 1 日，中共中央出台了“1 号文件”《关于 1986 年农村工作的部署》，文件的核心内容是充分肯定农村改革的方针政策，对个体经济是社会主义经济的进行了必要补充。1986 年 6 月 25 日，第六届全国人大第十六次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》，其中第十四条和十五条对土地的承包经营进行明确的规定，这也是家庭承包责任制第一次获得法律上的肯定。1993 年 3 月的《宪法》修正案,将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴,从此家庭联产承包责任制作为一项国家基本经济制度而固定下来。1998 年 8 月 29 日，通过修订的《土地管理法》第一次将“土地承包经营期限为三十年”将党的土地政策上升为法律，进一步稳定了农村土地承包关系。进入二十一世纪后，特别是从2004 年至2010年的中共中央的一号文件中分别从完善农村土地基本经营制度、健全农村土地管理制度、完善农业支持保护等制度的不同角度和方面，抓住了农业稳定发展农民持续增收的紧迫问题，加快推进社会主义新农村建努力开创具有中国特色社会主义事业新局面，努力在一定程度上缩小了城乡差距，促进人民生活奔小康。

1.2改革开放以来的土地改革的成效

改革开放30年来，农村经济社会发展取得了显著成效，从集体经济中的吃“大锅饭”到“包产到户、包干到户、大包干”的“社会主义生产责任制” 解决了亿万农民的温饱问题，人民生活水平得到显著的提高，还有农民主体地位得到承认、积极性得到调动，也提高了农民的文化水平，进一步促进农村经济全面繁荣，也加强了农村基层党的执政建设，共同促进人类文明繁荣进步。

二、当前土地制度存在的问题 2.1土地产权不明确

在我国在国家政策上，虽然在土地承包经营使用农村土地方面上，实现了“两权分离”，也明确规定农村的耕地归“集体所有”，但是对“集体”的概念却界定不清楚。我国立法角度上对“集体”的概念也不统一，比如在《民法通则》和新修订的《土地管理法》上，两者对土地的产权权属均有不同的规定，前者规定农村土地产权归村行政组织所有，后者则规定归社区性合作经济组织所有，在我国立法和法律规定上依然存在土地产权主体不明确的问题, 从而最终造成对土地管理的权责不清、管理混乱等现象，近而影响了我国农民对土地的经营和投入的积极性。在社会实践过程中，在集体土地产权上解释没有一个统一的标准，存在很大的随意性，最终导致现实中经常出现损害农民权益的事情，充分表现了以前的土地产权制度已经不适应现在客观环境经济发展的变化和要求。

2.2土地流转制度不建全

在社会实践过程中，由于农村土地产权不明确，社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等都有可能成为土地的所有权主体，最终会因为谁是权力主体而产生纷争，最终导致了土地流转和农业的市场发展带来了很大阻碍和很大的负面影响。比如最近几年经常出现一些因企业要流转土地，进行投资形成规模化发展，在进行土地流转里，就出现了村民个人和社区经济合作组织、居民自治组织、党支部在土地产权上及土地收益上出了纷争，同时也造成了谁多基层干部，钻了法律和土地产权不明晰的空间，进行贪污受贿，损害了农民的利益。另外一个方面是，我国改革开放以来，实现了“包产到户、包干到户、大包干”的“社会主义生产责任制”，出现了土地被分散到每家每户，一直是分散经营。同时随着改革开放，农村的一些青年壮劳力进城务工，不愿意在回农村，务农种地，在农村务农方面出现了劳动力不足，同时出了一些小的流转，比如让亲戚朋友种，收到取一些合理的费用，只是在形式出流转，但是在面积上没有形成规模化发展，换、转、包等形式的流转多为农户私下进行，没有规范的手续，最终也是限制了流程的发展。从国家政策方面，根据我国的社保体系不完善，不能全面的覆盖的实际情况，在一些地区出现了一部分农民，不愿意把自己的小部分土地进行流转，因为在他们的思想意识里认为土地是获得最好的生活物质保障，近而限制了土地流转的规模化。还有在土地流转过程中，肯定会出很多需要解决的问题，而社区经济合作组织、居民自治组织、党支部基层组，就充当中介的组织，但是我国现在土地流转上面没有规范化和法律依据，就出现了在在利益的驱使下操纵土地流转，强行、强迫租用农户的土地，与农民争夺利益，也充分的体现了我国的在土地流转的方面中介组织发展缓慢，没有形成规范化。

三、完善农村土地制度的基本途径 3.1完善农村土地产权制度 根据我国的实际情况，农村土地产权主体不明确，对我国农村土地制度改革非常不利。所以在我国立法上和法律规定上给农村土地产权要有一个规范化的定义，完善农村土地产权制度。土地产权的完整性可以调动农民积极性以形成动力的机制和作用，具有激励动机、鼓励行为，在一定程度上可以实现经济效益和土地可持续利用的保障。从大量的社会实践证明，国家在土地宏观调控方面，只有把产权主体明确，才能实现资源优化的配置，才能提高我国农村土地的高效率的利用，促进我国农业经济的发展。同时也能有效的防止因土地产权不明确，造成的基层干部的不法操作，进行贪污受贿，使农民的合法权益受到不必要的损害，所以在完善现行的土地产权制度的基础上，必需要明确土地产权主体，从根本上解决因土地产权主体不明确等因素而引起的土地权属争议等问题，减少不必要的纷争。

3.2，建立健全农村土地流转机制。

我国要加强社保体系的全部覆盖，让一些农民改变土地是唯一的生活保障的想法，让他们积极的响应土地流转的制度，让他们生活有更好的保障，同时要加强土地流转中介机构的建设，从机构组织上、运行机制上都要有一个良好的运转，还有国家加快建立有关土地流转法律法规的建设进程，规范土地流转的操作程序，要出台一些关于土地流转的法律和规章制度，以便于更的保障和监督土地流转的运转，让基层干部必须坚持依法流转，做到有法可依；强化基层领导干部和农民的法律意识，让社区经济合作组织、居民自治组织、党支部等基层工作人员做到按照国家法律规章制度行事。根据我国土地流转市场的现状，建立合理更加有效的土地流转制度，合理配置土地资源，切实保护农民的切身利益。还有每个地区可以根据本地区的不同地理坏境和人文环境，要根据自身地区的实际情况，以宏观调控为原则，以经济市场为导向，农村土地和农业经济发展为目标，综合本地区的各方面因素，处理和协调好国家、集体、农民三者之间的利益关系，更好处理土地承包和土地流转之间的关系。

四、小结

根据我国的实际国情，农民问题是我国最大的问题之一，如果想解决农民问题，就要解决农村土地问题，只有解决好我国的农村土地问题，才能实现我国农业经济快速和可持续发展，才能实现社会主义现代化。

参考文献：

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.中华人民共和国中央人民政府门户网.[2]毕秀梅.共和国辉煌历程[M].长春：吉林人民出版社.2005.791-792.[3]王景新.中国农村土地制度的世纪变革[M].北京：中国经济出版社.2001.59-60.[4]管新春.改革开放以来农村土地制度的变迁及其发展趋势.[J] 人民论坛.（26）

[5]顾钰民.农业现代化与深化农村土地制度改革[J].经济纵横.2014（03）

第三篇：关于农村土地改革的思考（精选）

关于农村土地改革的思考

钟汉麟 1212047

一、从小产权房说起

2002年7月1日，一位名叫李玉兰的画家与农民马海涛签订了房屋买卖协议，约定购买位于北京市通州区宋庄镇辛店村房屋八间及院落，房屋价款45000元。一个看似无比正常的交易买卖，事后，马海涛为了得到巨额拆迁补偿，主张这个交易无效，马海涛的主张得到了法院的支持。法院的这一决定明确地向社会发出了一个信号——小产权房不合法。这个信号引发了全国性的激烈讨论。这就是小产权房的首例。李玉兰买的这间房子，就是小产权房。自从那以来，小产权房的争论就一直没有停止。

小产权房不是一个正式的概念，它是相对开放商手里的大产权房而提出的。小产权房泛指由乡镇政府、村委会、开发商或者农民等联合或单独在农村集体土地修建，对外出售，但不能取得合法产权的商品性住宅。

我们知道，对于农村集体土地，农民拥有宅基地使用权，农民能够在集体土地上建房子给自己住。但这个使用权非常有限，仅限于在其上建造住宅及其附属物，而且其流转受到限制，即向城镇居民售出的房子不受国家保护（即非法）。禁小产权房的理由有许多，如影响法律的严肃性和权威性耕地减少加剧，直接威胁国家粮食安全，土地利用规划失控，扰乱房地产市场秩序，危害小产权房消费者利益，损害农民土地权益。１但反对的声音指出这些理由都不可靠，可以推翻，真正的问题在于利益的流向问题，他们指出小产权房直接危害了开发商的利益，进而危害到依赖土地财政的地方政府，因此政府不愿意放开小产权房。

从小产权房身上，折射出了更大的问题，即中国的农村土地改革问题。小产权房涉及的农村土地流转制度是农村土地改革的重中之重。农村土地改革在法律层面和经济层面都会带来巨大影响。而土地改革的理论探究已有十年之久，但各种争论只能缓缓地推动土地改革的实践，其背后的利益分配问题成了关键。

二、问题的解析

（一）、法学的视角

1.不公平问题

有学者认为，城镇居民拥有的建设用地使用权可以自由流转，但农村的土地使用权不能自由流转，这就是城乡不公平的问题。农村集体对土地拥有所有权，但不能完全自主决定土地的使用以及完全不能自主处分自有土地，而要将土地 １ 丁璞,《小产权房问题及对策研究》[D], 西南大学 “转性”，只能通过国家征收后转变为国有土地的方法，这就是所有权权力范围不公的问题。农村集体对土地的利用受国家的严厉监管和控制２，而且农村集体土地的所有权转移只有从农村集体所有到国有，是单向性的，而且带有强制性３。同时，在实际收益上，国家征收集体土地后进行流转的模式, 国家往往获得的是土地增值的大

部分收益, 据有关部门调查, 一般是各级政府拿走土地征收补偿金的50% ～60%, 村组拿走

30%～40% , 农民只得到5%～10%。像河南省南阳市征用农民承包地每亩

3４５万元, 而农民实得不过1万元, 国土局卖给房地产商却是每亩10万到30万元。

2.土地所有制度形式上的缺陷

我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。根据《土地管理法》规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营和管理。”这样的话农村集体经济组织是否就有权决定土地的使用了呢？但土地管理法同时又规定:“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农地建设。”直接否定了农村集体经济组织的自主决策的权利。这是一种权能的缺失，农村集体经济组织拥有土地的所有权，但却不是完整的所有权。农村集体经济组织中的成员享有的用益物权，也不是完整的用益物权。

另外，农村集体这个法律主体在形式上没有问题，但在实质上这个主体存在着问题。在现实中，这个主体与农民有着不可忽视的距离。村集体在法理上意味着这个集体能代表着集体中成员的意志，但实际上村集体作出的许多重大决定并没有通过全体村民决议。“乌坎事件”充分地暴露了这个问题。在利益分配上，村集体则抢了本属于农民的蛋糕。土地出让金要经过村集体再下分给农民，但农民真正得到的比例非常少。而且村集体也并不由村民的共同意志控制，鲜有听说村民集体决议将村集体里的财产变现然后按份分给村民，这仍然是公有与私有不可逾越的界限。

3.实质性正义问题

在土地流转的问题上，官方给出的解释是为了保护农民的利益。但在形式上和实质上都没有做到这点。形式上，上文已经指出的不公平问题中就说到了，由 ２《土地管理法》第11条规定:“农民集体所有的土地，由人民政府登记造册，核发证书，确认所有权农民集体所有的土地依法用于非农建设的，由县级人民政府登一记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位法人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”同法第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。３《城市房地产管理法》第8条、《土地管理法》第62条第3款、第11条第2款、第43条等规定充分地说明，国家独占土地征收权，农村集体所有的土地可以成为国家所有的土地，反之则不被允许。４ 参见“小产权房规范进退两难谁来保障农民的利益”, 载http: / /house1sohu1com /news/200927 /7022681html;杨涛、施国庆: “建设征地中相关利益主体利益关系探析”, 《农村经济》2006年第2期。５ 王洪亮, 《小产权房与集体土地利益归属论》, 清华法学, 2009 Vol.3 No.5 于各种限制，农民的地位甚至是农村集体的地位总是处于劣势的，与国家的关系并非民法上所说的“公平主体”。实质上，多数的收益流向了地方政府，流向了开发商。国家征地不按市场价格走，公开拍地却按市场价格走，对中间巨大的差价，农民是没有获益的权力的。这在实质上是对保护农民利益的巨大背离。这就是为什么越征地就产生越多社会矛盾。

（二）、经济学的视角

1.农村土地产权制度阻碍了城镇化进程

中国经济增速放缓已是不争的事实，经济结构转型是当下经济的重点。经济转型里强调一点，要拉动内需。而内需从哪来？城镇化。城镇化是最佳的带动消费的方法。而中国的城镇化远远落后于中国的工业化。农村人口不能顺利地从农村转移到城市，一个原因是由于户籍制度他们转不进来，第二个原因是他们也不愿意转——不愿意白白浪费自己在农村集体中免费拥有的宅基地使用权和土地承包使用权。

因为集体土地使用权群体相对固化，缺少完善的进入、退出机制６，农民当初拿土地是白拿的，现在要到城里去，放弃村集体组织的成员身份，失去宅基地和承包的农地也是白白失去的，最佳的决策当然就是户口留在农村，同时到城市工作，作候鸟式的迁徙。

2.农业生产效率问题

提高农业生产效率的一个方法就是农业生产规模化。但我国人多地少，要兼顾公平性问题，就实行了包产到户，土地分散化处理。包产到户在当年的生产力水平之下是有效的，但在今天则需要改革了。农民不愿将土地无偿出让，当然选择自己占有土地，这样的结果就是生产的分散，生产的低效率。如果农民能自由流转土地承包经营权，或以折股的方式出让土地承包经营权，让资源在更大的范围内自由流动，生产效率将更高。

3.没有充分利用市场和财产

农民的财产比例当中，相当大的一部分是耕地和自身的住宅。如果禁止了农民用宅基地上的房屋抵押担保的权利，禁止了农民用承包的土地抵押担保的权力，那农民的抵押担保能力就非常低了。严格限制农民交易这部分资产，也就是把这部分资产的交换价值否定了，全国拥有如此多的宅基地，而由于法律法规定的限制，这些资产都成了价值打折扣的“死资产”。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用。７

三、农村土地改革的一些解决思路

６７安虎森, 刘军辉, 《农村土地产权制度改革与城镇化》, 南开大学经济研究所 高圣平, 《宅基地性质再认识》, 中国土地, 2010年第一期 解决农村土地问题的建议有很多，而且出发点主要是法学的公平正义和经济学的效率这两点。改革的方向，都统一地指向了放开土地制度，还权于民的这个方向。

（一）、征地制度以及征地的利益分配改革

保护农民的利益，是限制土地流转的支持者的一个重要理由。但在农村集体所有土地上限制农民处分其财产的权利，但另一方面，国家在不断地征收农村集体土地，农民的土地在不断地变为城市用地。农民本可以更高价地出售自己的房产，而现在被非常廉价地征收，农民的利益不见得受到了保障。

很明显国家在扮演者垄断者的角色。在城市用地紧张，用地需求大的时候，垄断者需要排斥竞争者，也就是小产权房。巩固了垄断地位后，国家和普通垄断企业做的事情都一样，即减少供应量，提高价格，获取垄断利润。在这个市场上，福利降低的肯定是被征收人与买房人。

征地制度方面，要解决滥征地问题。现行宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，这个公共利益是个模糊的概念。现在的征地的决策权掌握在政府的手里，而不是公众手里，政府是征地的最大受益者，那么，这个“公共利益的需要”就变成了一个滥征地的理由。不管小产权是否合法，征地问题涉及到公众安全预期的事，需要通过法规的更改进行限制。

征地补偿费用要符合市价。为什么小产权房不合法但农民冒着风险也去建？就是因为小产权房的期望收入比征地补偿金要高。国家赔偿金额要提高，这已经是迫在眉睫的事情了。

征地补偿金的分配流向不合理。现实中的补偿金，由国家支付，到达地方政府，再转至村经济组织，再到农民手中。这样一来，补偿金经过层层扣留，最后到农民手里的不过只是很少的一部分。从债权关系角度来看，国家征地，其侵害的是村集体的土地所有权，以及农民的用益物权，那么国家对这两个权利应当是分别补偿，而且是直接由国家支付给受偿方。

（二）、放开宅基地使用权流转

允许农村集体组织成员向集体外成员出售宅基地上的房屋，也就是小产权房合法化。这种方法应该说是最受广大农民欢迎的做法，这样就实现了农民宅基地使用权的全能完整性。同时这种变革给农民带来的巨大收益，也可以看作是对农民建国以来一直作出牺牲的补偿。

学者们也有一些初步的对宅基地使用权自由流转制度的设计。如人民大学的高圣平（2010）指出，“宅基地使用权的流转仍受到一些限制，如在现阶段，宅基地使用权的流转应连同其上的房屋一同流转，禁止宅基地使用权的单独流转；宅基地使用权的流转不得改变土地用途，仅限于居住使用，否则受相应用途管制措施的约束；宅基地使用权的流转不改变宅基地所有权的主体和性质。现阶段宅基地使用权的流转宜先由当事人签订协议，再由所有权人“农民集体”同意，同时，流转应有一定的期间限制，不宜定为长期和永久不变。”

当然，这个方法虽然有极其重大的变革意义，但其本身具有激进的性质，这种一夜之间的改革，也可能招致其它的许多问题。

（三）、农村土地集体所有制新的实现形式

中国人民大学的王睿（2013）认为，农村土地可以通过股权形式实现集体共有。８其思路是，在不改变农村土地的所有制性质，农民个人作为集体的一分子成为土地的现实的所有者，共同拥有集体土地。然后，在共有的基础上，将土地折股量化到农民个人头上，让农民切身感受到自己从土地中的收益。这样一来，“农民集体是土地股份制的董事会，它由股东构

成同时又可以决定每个单个股东对土地所拥有的产权的流转和最终处置权”。“在这里，农民对自己拥有的土地享有包括经营权、抵押权、入股权、转让权、处置权和收益权在内的一组权利，我们把它叫做土地准物权，与集体所拥有的土地最终所有权同样，作为一种不可侵犯的权利，予以法律保护。”９

类似的改革也有实践案例，如成都的土改。这种制度迅速让农民尝到了甜头，地票价格疯涨，农民的收入暴增。但我们也看到了问题，在当前的高房价压力下，投资的冲击力非常大，非常就有可能因此造成农民土地的大量流失，农民居无定所的问题。因此这样的方法也需要作出一些限制改进。

四、结语

农村土地问题，关系着公平与正义，关系着国家的经济效率，关系着几乎每一个人的利益。改革十分艰难，既要突破既得利益者的阻挠，又要防止走错路线。但我们应持有希望，改革的试点工作在展开，社会在不断地探究农村土地的出路。

在寻找出路的过程中，笔者认为不适宜采取激进的方式，即休克疗法。印度实行的迅速土地私有化，带来的则是大量农民在眼前利益的诱导下出卖土地，到城市中，却得不到足够的保障，还没有工作，滋生了大量的平民窟，这种环境至今仍深深地阻碍着印度的经济发展。中国也面临着与当初印度同样的问题，农村土地怎么办。而且中国与印度有着相似的农业人口基础，可以猜想，如果中国采取激进的改革方式，很可能成为下一个印度。

但改革的困难不应该成为改革停滞的借口。改革的好处非常多，但要改就要有牺牲。而笔者所希望看到的，是能通过民主来吸收这些牺牲造成的社会纠纷，利益的双方能够达成稳定的协议，最公正地维持各方的利益分配，提高经济效益。

８９王睿, 《城镇化与中国农村土地产权制度改革》, 中共中央党校学报, 第17 卷第1 期, 2013 年2 月 王睿, 《城镇化与中国农村土地产权制度改革》, 中共中央党校学报, 第17 卷第1 期, 2013 年2 月

第四篇：2015年申论热点——农村土地改革

农村土地改革

本文由安徽行政学院大科公务员提供

会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。中央深改小组会议定调农地改革坚持三条底线，预示新一轮土改大幕的开启。

据上海证券报的报道，除了上述文件之外，包括有关“积极发展赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案”、“发展农村产权流转交易市场”等多个指导意见也在紧锣密鼓地制定之中。

新土改加速推进，超出了很多权威专家的预料。据中央农村工作领导小组副组长陈锡文透露“农村集体经营性建设用地入市改革试点方案正在按照相关程序报批，快的话年内，慢的话明年年初，试点方案就会出台。”

值得注意的是，中央深改小组审议的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，只是新一轮农村土地改革组合拳中的一记重拳。在这之前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。之后，各个相关部门还有几箭在弦。

另外据陈锡文透露，中农办负责起草的关于引导农村产权流转交易市场健康发展的指导意见，已经提交有关方面讨论；农业部牵头的关于稳步推进农村集体产权制度改革的指导意见，已经形成基本框架，方案正在进一步完善中。有关土地承包经营权和农民住房财产权抵押政策也将制定出台。

据21世纪经济报道的消息，根据惯例，中央农村工作会议和中央经济工作会议将在本月内召开，而近期中央密集出台关于农村工作的顶层设计，也让市场对于即将召开的农村工作会议预期空前。结合此前中央系列顶层设计和地方试点工作安排均剑指农村产权制度，有关专家预测，农村产权制度改革或为今后一段时间农村工作的重点。

事实上，1978年开始的第一轮农村土地制度改革，实现了农村集体所有权和家庭承包经营权的分离，强化了农民权利，解决了生产积极性的问题。而新一轮农村土地制度改革的核心，将在“放活土地经营权”上做文章，其创新意义和深远影响，可与前一轮改革比肩。

四川省委书记王东明指出，对于新一轮土改的核心，“放活土地经营权是农村土地制度的一次重大创新，是新一轮农村生产关系调整的核心所在。”

中央农村工作领导小组办公室副主任、中央财经领导小组办公室副主任韩俊说“党的十八届三中全会提出的300多项改革任务中，有超过50项和农业农村有关，而这其中的重头戏就是包括土地制度在内的集体产权制度的改革，可以说是前无古人的创新。”中金公司研究报告分析称，我国土地市场化改革亟需加快，新一轮改革必将提升效率与财富。

分析称，我国市场化改革历经三十多年，多数产品和生产要素都实现了市场化，而土地要素市场化相对滞后。土地在农业、工商业、住宅间的配置主要通过地方政府而非由市场完成，造成土地利用效率的损失，同时扭曲了财富分配，不利于经济发展、城镇化进程以及社会和政治稳定。

值得注意的是，新一轮农村土地改革的大方向是促进统一市场的形成。据介绍，各种土地交易行为早已发生，包括耕地、宅基地和小产权房。消除土地市场分割、统一土地市场迟早到来。目前承包耕地流转比例已经超过四分之一，部分土地向专业大户和农业企业集中。但是由于历史问题的复杂性，相关政策在宅基地和小产权房问题上较为谨慎。

平安证券研报认为，农村土地改革一直备受瞩目，土地改革、户籍改革以及新型城镇化构成未来农村改革的制度红利，也将是资本市场未来数年的重要投资主题。“近期政府多次出台有关土地流转的重要文件，意味着土地改革政策逐步落地。”2015 年的突破点着重在两个领域，城市工业用地的集约化利用和农村集体建设用地的入市试点，从土地流转的模式来看，预计入股、出租等方式将会有所加速。

新土改的主要内容有哪些？

首先是农村改革试验区扩大至58个。继11月底中央正式印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》后，农业部近日又在全国新批了34个县市作为第二批农村改革试验区，并安排5个方面共19项试验任务，其中排在首位的就是深化农村土地制度改革。农村改革试验区数量达到58个，覆盖全国28个省(区、市)。

据21世纪经济报道的消息，2011年底获批的第一批24个农村改革试验区如今已试点三年，一些可复制可推广的经验尚待总结。而针对目前全国在土地流转过程中出现的一些典型性问题，中央近期下发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》已经做出规范。

与此同时，分管农业农村工作的国务院副总理汪洋11月29日在具有农村改革发源地意义的安徽召开农村改革试验区工作交流会，出席会议的包括农业部部长韩长赋、中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任陈锡文，中央农村工作领导小组副组长袁纯清等。

今年3月的全国“两会”期间，国务院副总理汪洋在参加安徽代表团审议时就曾表示，“安徽省是一个农业大省，也是中国改革开放的重要发源地之一。中国的改革就是从农村改革开始的，我觉得这样的试点，同等条件下安徽应该是优先的。”2012年第一批试验区中，安徽宿州和龙亢农场分别承担创新现代农业经营体制机制改革试验和创新垦地合作发展模式改革试验任务。

近日农业部安排的第二批试点中，安徽金寨县和定远县入选，将分别就农村资金互助社和小型水利产权制度改革进行试验。专家表示，地方层面的先行先试也很重要。虽然国家层面并没有给予安徽两个试验区农村金融体制改革的任务，不过安徽省内的农村金融综合改革早已在1年前开始实行，部分县市的改革效果不亚于试验区。

新土改明确了农村“三块地”的改革方向。

据经济参考报的报道，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度的改革试点将紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革的任务。大方向是在坚持农村土地集体所有制的前提下，强化土地用途管制，明晰土地所有权；完善建设用地使用权，保障和丰富宅基地用益物权，构建完整的农村集体土地产权制度；充分发挥集体土地的资源和资产的双重作用，最终形成产权明晰，权能明确，权益保障，流转畅顺，分配合理的城乡统一建设用地市场。

针对这“三块地，这一轮改革主要有几大亮点。

一是将按照集体土地所有权的主体类型，将集体土地明确归属为乡、村、小组三类集体产权主体，探索所有权的多种实现方式和经济组织形态。

二是按照土地使用方式和市场需要，建立与国有土地同等的划拨，出让，出租土地使用权类型，赋予农村集体经营性建设用地与国有经营性建设用地同等的权利，在符合规划用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，真正实现与国有土地同等入市，同权同价。

三是按照所有权产权关系，在集体经济组织内部探索宅基地的有条件有偿使用和自愿有偿退出的机制，同时还要稳妥审慎的推进农民住房财产权抵押担保，以扩宽农民增加财产性收入的渠道。

四是在征地改革中，要缩小征地范围，规范征地程序，完善补偿标准，建立被征地农民合理规范多元的保障机制，除此之外，还将在集体经营性建设用地入市中，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。

据21世纪经济报道的报道，新土改的另一项内容是农村集体建设用地未来有望参与小城镇建设。原住建部村镇司司长李兵弟表示，“将来农村集体建设用地在符合规划和土地使用用途的情况下，也可能参与城镇化的进程，跟国有土地一样混合使用提高土地利用效率。”

李兵弟解释说，在未来发展过程中，市场会出现混合业态。在土地利用上，很可能出现的一些混合用地，不一定都要变为国有企业的用地。农村集体建设用地也可以参与城镇化，不过需要符合规划和土地使用用途。李兵弟介绍，当前的城乡规划还没有实现一个良性的循环，目前城乡聚落体系有600多座城市，1900多个建制镇，近20多年消失了100万个农村的聚落。

在新型城镇化发展进程中，专家认为，将带来三个基本的改变，农村地区的聚落形式；以城市为主为重的公共服务的布局模式以及原来以农村农事为主的管理方式。“未来将形成以城市的社区，农村的社区、村民的自治组织共同结合的城乡的社区管理模式，”在城乡一体化发展进程中，必须要让小城镇有效率的提升，职能的提升，使其成为我们带动农村地区一体化发展的中间力量。

中央把握哪三条底线？

据第一财经日报的报道，昨日召开的深改组第七次会议指出，3项改革——土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的“三条底线”，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。“在试点基础上有序推进。”

会议还指出，推进农村土地制度改革的底线、试点的大前提是“严守18亿亩耕地红线”。

在今年的中央一号文件中也提到这三项改革的方向：允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；改革农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

陕西省委农工部部长魏延安称，土地性质问题是根本的制度问题，不会发生变化。此外，目前中国的城镇化进程加速，对粮食的需求刚性增加，一定要考虑粮食安全问题。因此，土地红线也是一定不能打破的。在农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐看来，这三条底线都是原则性内容。今后进行深化改革，就需要在这个框架里，不能为了改革，突破底线。

去年年底，官方公布第二次全国土地调查主要数据成果。截止到2009年12月31日，全国耕地13538.5万公顷，这与传统数据18亿亩的耕地相比，仍然多出2亿亩。即便“多出2亿亩”，但中央仍然坚持最严格耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

国土资源部副部长王世元认为，全国耕地调查数据虽有所增加，但实有耕地还是那么多，必须继续实行最严格的耕地保护制度。这意味着对生态的修复和生态建设有回旋余地。

第五篇：农村土地改革新模式

土地托管创新农业生产模式

目前，全县土地托管面积共计2135亩，收效良好

“土地托管就是好，每年除了能按时拿到租金外，还可以安心在家门口上班挣钱。”说起土地托管的好处，贾家口镇小刘村村民胡中良脸上满是笑容。

垄上行土地托管协会成立于2012年9月，根据经济发展水平、外出务工、耕地面积多少、土壤地力以及农业新技术利用转化率等不同情况，筛选出5个村成立了村土地托管分会。4月22日，中国科协农技公司副主任、中国农技协秘书长李彦捷一行５人到我县调研，对我县土地托管的做法给予充分肯定。

5月28日，经河北省农科院专家田间测产，垄上行土地托管协会托管的小刘村156亩耕地，小麦平均亩产达660公斤。7月22日，垄上行土地托管协会小刘村分会举行会员收益金发放仪式，为首批27户会员按年收益30%当场发放收益金4.68万元，剩余70%将在秋收后发放。

垄上行土地托管可概括为“125”工作机制，即一站、两种托管模式、五支服务队伍。一站即在村分会建立服务站，为入托会员提供方便快捷的服务；两种托管模式即全托管和半托管，全托管就是常年外出打工或无劳动能力的会员，把土地所有农活委托给协会管理，协会从种到收全程服务，半托管就是协会把农活分成机耕机播机收、化肥种子、打药浇水三部分，在外季节性打工劳动力不足和缺少技术的会员，根据需要像点菜一样自由选择服务，组建五支专业服务队伍，即农机服务队、农技服务队、农资服务队、农政服务队、植保服务队，为会员提供全方位服务。同时，入托后没有外出打工的会员还可以加入农政服务队，为会员提供就业机会，增加收入。

目前，县科协垄上行土地托管协会拥有5个村级分会，会员98人，全托管土地550亩，半托管土地1585亩，共计2135亩。