湖南省城乡一体化示范县研究基地

第一篇：湖南省城乡一体化示范县研究基地

湖南省城乡一体化示范县研究基地

推进城乡经济社会发展一体化进程是全面建设小康社会、实现富民强省的重大战略举措，统筹城乡发展推进城乡经济社会发展一体化进程，是消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策。根据中央和省市推进城乡一体化的指示精神和县域城乡一体化发展的需要，湖南省农村发展研究院与相关职能部门联合在湘潭、嘉禾、汉寿、冷水江四县市合作建立“湖南省城乡一体化示范县研究基地”；由省农村发展研究院组织相关专家开展研究与宣传推介工作，为基地县市的城乡一体化提供决策咨询服务。成立背景

早在19世纪中叶，恩格斯就提出了“城乡融合”的概念，并指出实现这一目标的两个标志就是消除工农差别和城乡差别。此后，国外学者霍华德的社会城市理论、赖特的区域统一体理论、刘易斯的“二元经济”模型、费景汉和拉尼斯的“刘易斯—拉尼斯—费景汉”模型、朗迪勒里的“次级城市发展战略”理论，道格拉斯的区域网络发展模型、麦基的城乡混合体模型，连同岸根卓朗的城乡融合系统及芒福德的城乡整体规划思想等，都对城乡融合的概念及实践做出了有益的探索。在我国，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人都对城乡关系进行过深刻的思考，特别十七大报告首次明确指出：“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这是对新时期我国城乡关系高屋建瓴的把握，是首次对农村和城市的平等发展权、农民和市民的同等国民待遇权的确认。

从国内外实践看，城乡关系一般经历了低水平均衡—城乡分隔—城乡交融三个阶段，但不同的国家或地区，路径与模式不尽相同。在我国，统筹城乡发展推进城乡经济社会发展一体化进程，是2010年中央一号文件提出的战略任务。湖南作为农业大省，在经济步入“快车道”的关键时期，推进城乡一体化发展显得尤为重要而紧迫，这不仅是贯彻落实中央决策精神的需要，也是加快转变经济方式的迫切要求。但从实践层面来看，当前全省各地如何因地制宜推进城乡一体化发展仍然缺乏操作上的指导和可资借鉴的模式，迫切需要典型地区的探索与示范带动。

为此，湖南省农村发展研究院向省委呈交了“将县域发展作为推进“四化两型”的主战场—关于进行“城乡一体化示范县”试点的建议”的报告，得到湖南省委书记周强的高度重视，并亲笔批示：“此课题很有现实意义，亦是省委关心的重大问题。望认真组织研究，为省委决策提供参考依据”。继而，省“十二五”规划编领导小组根据周强书记的指示和我院的建议，在省“十二五”规划中明确将湘潭、冷水江、嘉禾、汉寿四县市列为我省的城乡一体化示范县。因此，基地的建立和开展研究，承担着全省城乡一体化示范县理论和实践典型示范的任务。

现实意义

城乡一体化发展，是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策，是推动县域科学发展的关键举措。示范县研究基地成立旨在全面总结示范县城乡一体化发展的经验，了解示范县建立统筹城乡发展体制机制过程中遇到的新矛盾和新问

题，为加速推进示范县城乡一体化进程提供理论支撑和相应的支持，为省委省政府的城乡一体化决策提供参考意见。

指导思想

以科学发展观为指导，贯彻落实省委、省政府“四化两型”战略，充分发挥省农村发展研究院的“思想库”和“智囊团”作用，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，探索规律、总结经验、创新模式，促进理论与实践的对接，全面总结示范县城乡一体化发展的经验，了解示范县建立统筹城乡发展体制机制过程中遇到的新矛盾和新问题，为加速推进示范县城乡一体化进程提供理论支撑和相应的支持，为省委省政府的城乡一体化决策提供参考意见，为全省城乡一体化发展提供典型和经验，为加快湖南经济发展方式转变、全面建设小康社会服务。

工作目标

坚持以基地为载体，通过开展系列研究、协作服务，加速推进基地县形成城乡相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，城乡经济、社会、文化共同繁荣和生态持续协调发展的良好态势，加速推进基地县农业发展与工业发展对接、农村发展与城镇发展对接、农村资源要素与城市资源要素对接、资源利用与环境保护对接，实现优化发展、创新发展、绿色发展、人本发展。力争取得一系列重大的研究成果，为基地县城乡一体化建设和县域发展提供理论支撑，并对其实践经验进行及时总结。

研究思路

根据2010年中央一号文件精神，按照科学发展观的要求，认真总结国内外城乡一体化的历史经验，深入调查分析示范县在社会经济发展进程中存在城乡二元分割的现状，以加强三农为根本立足点，以推动资源要素向农村配置为重要着力点，以城镇化和新农村建设协调推进为战略着眼点，在转变经济发展方式的视角中，针对示范县城乡一体化发展中的核心问题，用全新的视野审视示范县的资源禀赋、拥有的优势和劣势，制定发展方向和目标，探讨解决农业发展与工业发展对接、农村发展与城镇发展对接、农村资源要素与城市资源要素对接、小农经济与大市场对接、农地制度创新与产业化对接、科技创新与实际应用对接、生产与加工对接、资源利用与环境保护对接等八大难题；突破传统城乡发展相互分离的规划模式，在将城乡作为统一体的基础上对示范县城乡发展的空间、生态环境作出具体的布局安排，构建示范县的城乡规划、城乡产业发展、城乡公共服务、城乡市场体制、城乡基础设施、城乡管理体制六个方面的城乡一体化机制，以破除城乡分割和对立，实现资源和生产要素的自由流动和优化配置，形成一个城乡相互协作，优势互补，以城带乡，以乡促城，互为资源、互为市场、互相服务，空间上互为环境，生态上协调融合，城乡经济、社会、文化共同繁荣和生态持续协调发展的动态过程，不断向社会—自然—经济复合生态系统演替的顶级状态迈进。

研究内容

为充分有效地开发利用示范县自然资源和社会经济资源，合理布局生产力和城乡居民点体系，使示范县各项建设在空间地域上相互协调配置，提高社会经济效益，保持良好的生态环境，示范县城乡一体化基地研究的主要内容应当包括城乡规划布局、产业发展、基础设施、公共服务等，具体如下：①研究示范县城乡发展现状和条件，区别其优势条件和制约因素；②研究城乡一体化社会经济发展和空间发展的总体战略；③在科学预测城乡总人口的基础上，依据空间发展战略研究与社会经济发展相适应的城乡居民点体系；④与土地利用规划相协调，按照城镇建设用地、乡村建设用地、区域基础设施用地、生态用地、农业生产用地等功能类型，研究城乡空间进行全覆盖性的安排，并对重点地区（地段）进一步规划进行研究；⑤研究统筹规划区域性的交通、能源、水利、给水排水、电讯等基础设施，研究其成为城乡空间良性运作的有力支撑的原因；⑥研究如何统筹城乡发展，推进产业布局一体化，发展新型工业，推进农业产业化，大力发展服务业；⑦研究如何以公共财政为牵引，推进城乡社会事业均衡发展。如何逐步提高公共财政对社会事业和“三农”发展投入的总量和比例，保障和推动城乡社会事业发展，加强城乡社会保障体系建设；⑧研究如何制定环境保护与治理规划；如何结合地方特点，制定专项或综合的防灾规划；⑨研究如何分阶段实施目标和重点，安排好近期开发建设规划；⑩研究如何切实可行完善城乡一体化规划操作机制。

研究方法

（一）经验实证研究方法。以实践为研究起点，以经验为研究基础，重视第一手资料，强调具体问题具体分析，对示范县社会经济发展及城乡一体化相关问题进行深入调研与分析。

（二）实地考察与访谈调查方法。与示范县有关部门负责同志进行座谈，并选择有代表性的乡镇和村，进行调查访谈。每年组织国内知名专家对示范县城乡一体化工作进行评估，组织专家在示范县进行县情调研，举办相关内容的报告会或讲座，在工作过程中注意收集广大干部群众的真实想法与建议。

（三）统计分析方法。根据示范县提供的城乡一体化发展的重大信息和文字材料以及研究人员主动收集的信息，查阅涉及到示范县社会经济发展状况的大量统计资料，并运用统计分析工具与方法，从中分析一些具有趋势性的变化。

（四）案例分析方法。对示范县典型乡镇、村和社区进行深入调研访谈，注重运用案例分析法从中发现具有普遍性意义的问题以及具有普遍意义的做法，为研究的整体展开提供实证支撑。

第二篇：湖南省科技成果转化示范基地管理办法

附件：

湖南省科技成果转化示范基地、科技成果转化 示范县、科技成果转化示范企业管理办法

第一章 总 则

第一条

根据《湖南省实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>办法》，为加快我省科技成果转化，规范科技成果转化示范基地、科技成果转化示范县、科技成果转化示范企业建设，做到科学规划、合理布局、规范管理、辐射示范，实现科技成果转化支撑经济社会又好又快发展的目标，特制定本办法。

第二条 本办法所称的科技成果转化，是指为提高生产力水平而对科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新产品、新工艺、新材料，发展新产业等活动。

第三条

本办法所称的科技成果转化示范基地（以下简称示范基地），是指地理范围明确，科技成果转化服务能力强，科技成果产业化效益显著，具有辐射效应和示范作用的园区。

科技成果转化示范县（以下简称示范县），是指面向中小企业和广大农村推广应用大批先进适用技术和成果，有效促进县域特色产业集群发展和农民增收，具有示范作用的县及县级市（不含市辖区）。

科技成果转化示范企业（以下简称示范企业），是指重视技术创新，持续进行科技成果转化，并形成较大产业化规模，具有示范作用的企业。

第四条

示范基地、示范县、示范企业的建设和管理遵循“坚持公平公正、发挥示范效应、实施动态管理、经费配套支持”的原则。

第五条

经认定的示范基地、示范县、示范企业即为“湖南省科技成果转化服务平台联盟”成员。第六条

省科技厅负责示范基地、示范县、示范企业的认定、指导、监督和验收工作。

第七条

各市州科技局负责本地区示范基地、示范县、示范企业的推荐、组织实施和日常管理工作。

第二章 申报条件与程序

第八条

申报示范基地，应当满足以下基本条件：

1、当地政府高度重视科技成果转化工作，园区管委会对示范基地建设按引导资金1:1.5的比例进行专项经费配套。

2、建立了运转良好的科技成果转化机制，从事科技成果转化的专职人员5人以上，开展科技成果推广业务的中介机构2家以上。

3、上总产值达到30亿元以上，高新技术企业5家以上，近3年转化的科技成果15项以上，年销售收入500万元以上的企业科技成果转化投入占当年销售收入3％以上。

4、承担过省、市科技成果推广计划项目的企业3家以上。第九条

申报示范县，应当满足以下基本条件：

1、组建了由县市主要领导和职能部门负责人组成的科技成果转化示范县建设工作协调领导小组，并成立了以县市科技局牵头的办事机构，财政科技经费占县财政总支出比例达到1.3%以上，其中60%用于支持科技成果转化和产业化项目建设，按1:1.5以上比例落实科技成果转化专项配套经费。

2、出台了促进科技成果转化的政策，与高等院校或科研机构建立了科技成果转化的合作机制，科技成果转化的专职人员5人以上，有服务于科技成果转化的中介机构。

3、上工业总产值80亿元以上，产业特色鲜明，高新技术企业2家以上或省级以上农业龙头企业3家以上，近3年转化的科技成果10项以上，科技成果转化形 成的产值5亿元以上。

4、承担过省、市科技成果推广计划项目的企业、科技成果推广部门3家以上。第十条

申报示范企业，应当满足以下基本条件：

1、申报企业属我省行政区域内的高新技术企业、县域支柱产业骨干企业，大学学历以上科技人员占职工总数的30%以上，近3年累计获得授权发明专利证书、省级科技成果鉴定（评价）证书、国家认定的新产品证书、动植物新品种证书、软件著作权4项以上。

2、建立了科技成果转化的内部激励机制，与高等院校或科研机构建立了科技成果转化的合作机制，有内设的科技成果转化部门和专职人员。

3、近3年转化的科技成果4项以上，科技成果转化形成的产值1亿元以上，并占销售收入的60%以上。

4、承担过省、市科技成果推广计划项目。

第十一条

示范基地、示范县和示范企业的申报实行网上申报与集中受理申报相结合的方式，申报时间为每年4月15日-5月15日。

第十二条

申报单位如实填写申报材料，报送市州科技局。市州科技局对申报的示范基地、示范县和示范企业进行形式审查、考察、筛选，报送省科技厅。

第三章 认定与审批

第十三条

省科技厅对申报材料进行审查，并组织专家进行评审。经论证、评审和实地考察通过后，确定示范基地、示范县、示范企业名单，督促申报单位签署合同书。

第十四条

示范基地名单确定后，省科技厅给予示范基地组建引导资金10万元，进行为期1年的组建。组建期满后，示范基地向省科技厅提交评估材料，评估合格后认定为“湖南省科技成果转化示范基地”。未通过组建期评估的，给予1年的整改时 3 间，1年后仍未通过评估的，撤消其组建资格。

第十五条

省科技厅向认定的示范基地、示范县和示范企业授牌，并分别给予10万元的引导资金。

第十六条

示范基地建设期为5年，省科技厅的资助额度为50万元。示范县的建设期为4年，省科技厅的资助额度为40万元。示范企业的建设期为3年，省科技厅的资助额度为30万元。

第四章 考核与管理

第十七条

示范基地、示范县、示范企业建设所需资金由政府、申报单位与其他企事业单位、社会团体共同筹集，通过政府引导建立以市场为主体的多元化投入机制。自筹部分由申报单位保证，申报单位所在市州、县市政府要根据承诺落实配套资金，确保建设方案的顺利实施。

第十八条

申报单位应认真编制经费支出预算。示范基地、示范县的经费支出预算范围包括科技成果引进费、科技成果推广费、科技服务费、培训费等各项费用，示范企业的经费支出预算范围包括设备费、材料费、试验外协费、科技成果引进费等各项费用。

第十九条

示范基地、示范县、示范企业在建设期内，每年3月15日前向省科技厅提交上考核报告，省科技厅组织进行实地考核。考核通过后给予10万元补助。不提交考核报告或考核不合格的，资格自动失效。

第二十条

示范基地、示范县和示范企业建设期满前2个月，向省科技厅提出验收申请，提交验收材料。省科技厅组织专家审阅验收材料，进行现场验收。

第二十一条

验收工作遵循客观、公正、实事求是的原则，验收的主要依据是建设方案和合同书中规定的各项指标内容。

第二十二条

示范基地、示范县、示范企业验收合格后，给予后期补助资金10万元。验收不合格的，给予1年的整改时间，1年后仍未通过验收的，取消其资格。第二十三条 建设期满，示范基地、示范县和示范企业每年向省科技厅提交报告，资格继续保留。未及时提交报告的，取消其资格。

第二十四条

示范基地、示范县和示范企业申报省级科技计划项目时，在同等条件下优先支持。

第二十五条

经认定的示范基地、示范县和示范企业如有更名的，应向省科技厅提出变更申请，经确认后重新核发认定证书，有效期不变。

第二十六条

已认定的示范基地、示范县和示范企业，有下述情况之一的，取消资格：

1、在申请认定过程中弄虚作假的。

2、存在截留、挪用、挤占项目经费情况的。

3、有违法、违规行为，或发生重大安全、质量事故，受到有关部门处罚的。第二十七条

被取消资格的示范基地、示范县和示范企业，5年内不得重新申报。

第五章 附 则

第二十八条

各市州、县市科技局可相应设立市州、县市级“科技成果转化示范基地”、“科技成果转化示范县”、“科技成果转化示范企业”。具体条件和管理办法由当地负责制定。

第二十九条

本办法由省科技厅负责解释，自发布之日起实施。

第三篇：探索县域城乡一体化示范之路

探索县域城乡一体化示范之路

余习琼

统筹县域城乡发展，推进县域“四化两型”建设，是富民强省、建设全面小康社会的必由之路。被誉为中国“甲鱼之乡”、“黑杨之乡”、“珍珠之乡”、“苎麻之乡”的汉寿县，近年来着力城乡一体化示范县建设，加快“四化两型”建设步伐，在统筹推进城镇化与新农村建设中不断探索县域发展新路径。

一、工作：镇村同治见成效

近年来，县委、县政府坚持用科学发展观统领全局，积极推进改革创新，加快了城乡一体化进程，有力地推动了县域经济和社会的发展。

一是城乡一体化规划基本形成 全县总面积2034平方公里，总人口80万，辖15个镇、14个乡和一个经济开发区，549个行政村（居委会）。根据全省农业和农村现代化建设纲要精神，乡镇城镇化应“重点建设中心镇、中心村，适当兼并自然村，加快改造空心村”，2006年在城镇体系规划基础上，聘请了湖南城建职业技术学院规划设计院对全县的村庄进行了布局规划。并且先后对太子庙示范片、南湖示范片进行了规划，对罐头嘴镇和岩汪湖镇开展了镇村同治，对149个村庄进行了规划编制。2011年又规划了在县城及周边建设现代农业综合示范区，初步形成了以一个中心城（龙阳镇），五个中心镇（太子庙、蒋家嘴、军山铺、罐头嘴、丰家铺），47个中心村为主的整体城镇发展格局。

二是基础设施日益完善 2007年以来，按照市委对城乡经济发展的要求，提出以乡镇政府所在地和周边行政村为主要对象，以改善公共设施和治理环境卫生为主要内容，以治理“脏、乱、差、散”为工作重点，实行统筹规划、重点支持、镇村互动、建管并重、滚动推进，逐步改善农村面貌的新农村建设任务，全面启动了以镇村同治为重点的新农村建设。据不完全统计，到目前为止，全县村镇建设每年投资都在5000万元以上，各乡镇集镇的水、电、路等基础设施已基本配套。2009年，罐头嘴集镇基础设施改造共投入资金1100多万元，解决了近万人的饮水安全，整修了近千米的文化街，建起了农民休闲场所，基础设施基本上能满足20年的发展需求。2010年，对岩汪湖集镇进行了全面改造，初步形成西洞庭湖国家湿地公园旅游度假村的框架。

三是环境卫生明显改观 2010年5月，汉寿县在学习株洲攸县经验后，全面开展以乡镇集镇环境卫生整治为重点的农村清洁工程。2011年又将整治的重点转移到通乡主干道及主道附近的主干渠。全县共清淤3346公里，整治主干道92条，523.49公里；全县新增垃圾池2160个，垃圾桶12760多个，垃圾填埋场39处，移动垃圾车和垃圾清运车571辆，保洁员270多名；撤除马路市场42个，乱搭乱建3700多处，车辆乱停乱靠150处，安装路灯2130盏，完成集镇和街道绿化142公里。各乡镇都组建了保洁队伍，健全了保洁机制，基本上实现了“四有”、“五无”、整治“六乱”的目标。

四是城镇经济主导地位突出 城镇是全县经济社会发展中最为活跃的区域，集中了大部分的工业、科技和科技力量，主导着全县经济增长和社会的文明进步，据调查，5个建制镇，2011年人均纯收入增长都在600元以上，其中三产业的拉动力度最大。丰家铺乡引进长沙有关企业投资2300万元修建了一座占地20亩，门面300间，摊位200个的集商居为一体的边贸大市场，带动了该乡的建筑业发展，拉动了该乡的经济发展，提升了城镇化水平。据调查，该乡镇今年新增餐饮店4家，娱乐休闲等服务行业正在快速发展。

几年来，汉寿县开展镇村同治，在城镇周边进行农村建设连片示范，对推动新型城镇化，新农村建设快速发展具有积极的作用。一是补充作用。在城镇周边率先推进新农村建设，有利于把城镇周边作为城镇功能配套的延伸区来建设，来发展；有利于繁荣城镇经济，发展城镇产业，对于推动新型经济，发展城镇产业，推动新型城镇化快速发展具有补充作用。二是

示范作用。在城镇周边率先推进新农村建设，可充分发挥城镇周边的区位和交通优势，无论是在产业发展、基础建设、镇村同治方面，还是在文明创建、社会事业发展等方面，都要比远离城镇的地区节约成本，容易见效，能发挥以点带面的作用。三是桥梁作用。在城镇周边率先推进新农村建设，有利于城镇农产品加工企业建立原材料基地，能在农民与企业之间搭起一座桥梁，促进农产品转化增值和农民增收，对推动新型城镇化、新农村建设快速发展具有桥梁作用。

二、问题：城乡一体有困难

近年来，我们在推动新农村建设与城镇化建设方面做了一些工作，取得了一定的成绩，但也还存在不少困难与问题，主要表现在：

一是发展不平衡近年来，城镇化水平有了较大的提高和进步，但在基础建设上仍呈现出较大的差异性和不均衡性。这种不均衡在一定程度上影响了全县城乡一体化建设的整体推进，全县湖区经济发展较快，山丘区经济发展较慢。根据整体规划，岩汪湖镇今后要成为汉寿县的旅游重镇，是继清水湖之后的第二张各片，丰家铺乡今后要成为汉寿的边贸重镇，是湖区农产品与山区林产品的互换贸易区，由于多方面的制约，目前还不能起到主体作用。二是特色不明显 由于受经济发展水平的制约，乡镇集镇基础设施配套建设力度不大、生态环境质量不优、人员素质不高已成为制约城镇生活质量提高和投资环境改善的重要因素。目前，尽管在水、电、路等基础设施的硬件上有较大改善，但文化、娱乐、体育、环卫等方面的设施还较为滞后，社会服务功能不强。可以讲，全县还没有一个真正意义上的特色乡镇。

三是机制不完善 新农村建设是政府主导、农民主体、部门服务、社会参与的建设机制。搞建设离不开资金支持，而现实情况是政府财政穷，难拿出钱；农民依赖观望，不想掏钱；部门“爷爷”多，项目过于分散；社会烦，件件事都出钱。由于机制不健全，支持力度相应的减弱，建设速度相应的放慢。

四是辐射不全面 由于乡镇工业基础薄弱，工业企业竞争力不强，工业结构和职能过于雷同或近似，几乎都是农产品的粗加工，相互间分工协作和经济互补不够，特别是小城镇规模不大，功能较弱，加之镇村同治和小城镇培育的力度有限，缺乏带动整个县域经济发展的足够的经济辐射能力。

三、对策：科学谋划建机制

以统筹城乡发展为抓手，促进新农村建设阶段性转型升级，推动城乡经济社会一体化发展，是新农村建设的重要目标。汉寿的城乡一体化发展，还应按科学发展观的要求，抓好五个方面的工作：

1.科学布局规划 立足推动城乡资源合理配置，城乡建设协调推进，城乡发展互促共荣，加大对城乡一体化建设的布局规划，在现已确定的“龙株太”一体化建设思路上应确立“主攻一点、围绕三线、建好一园、形成体系”的城镇化发展格局。主攻一点：即以县城建设为中心，抓好县城及县城周边地区的功能区建设。建好三线：即抓好沿319国道一线集镇、沿S205一线集镇、沿军岩聂旅游公路一线集镇的中心镇辐射区建设。建好一园：即以长常高速公路太子庙互通口至龙阳镇五里桥至岩汪湖镇五美桥沿线6个乡镇区为主体的现代农业示范园区建设，启动岩汪湖镇的“百城千镇万村”新农村建设工程，率先统筹推进城乡一体化建设，加快新型城镇化与新农村建设的步伐。在布局规划上要彻底改变目前城乡规划存在分割现象、建设存在分开现象、管理存在分治现象的状况。一要突出产业规划重点；二要突出特色和优势，抓好一批重点镇的布局与规划；三要按照结构调整和现代农业发展的趋势，突出抓好一批中心村的规划和建设。

2.健全发展机制 统筹推进城镇化与新农村建设面临的困难和因素有很多，主要因素是城乡管理不对称，重城镇轻乡村，如丰家铺乡，在山丘区应该是大乡，集镇人口约5000人，并且是一个历史悠久的边贸集市，但得不到建制镇的待遇。并且建制镇在规划管理、集镇管理上没有执法的主体。在统筹推进城镇化与新农村建设进程中，政策导向、政策牵引的作用十分重要。目前在这一战略实施中的政策不一致、不同步、不均衡的问题较明显，已成为整合城乡资源，影响整体推进的政策障碍。因此要积极完善统筹城乡发展的政策，在实施城乡一体化战略的过程中应注重政策的一致性。一是土地集约经营，开发利用政策的一致性；二是城乡公共设施建设资金投入政策的一致性；三是城、镇、村管理方式，综合服务配套政策的一致性；四是农民、居民户籍管理同等待遇的一致性；五是外引内转的优惠同等政策的一致性。

3.强化镇村建设 统筹城乡发展途径就是建设，抓好中心镇和中心村建设是统筹城乡一体化建设的关键。一是主导产业建设。生产发展是新农村建设的首要任务，也是新农村建设的支撑点。在产业建设上要立足“四乡”特色，突出“六大产业”，发展“一乡一品”。全县重点围绕“甲鱼”、“油茶”、“蔬菜”，积极推进农业标准化工作，在基地建设、产地认定、质量认证、品牌打造上下功夫，加大农民培训，农民专业合作社发展，龙头企业培育的力度，建成一批农业标准化生产基地，确保农民增收目标的实现。二是基础设施建设。推动城市基础设施和公共服务向农村延伸，加快新一轮的农村电网升级改造，安全饮水，乡村道路建设，危房改造工作，建立农村水、电、路等工程设施管理维护长效机制，进一步提高农村义务教育、文化体育、医疗卫生、社会保障等服务水平。目前，首要的是解决好中心镇的安全饮水问题，像丰家铺集镇还有将近三分之二的人口是靠肩挑手提用水。在基础设施建设上，要整合资源、整合项目，确保重点。三是人居环境建设。重点抓好村容村貌和乡镇集市的环境整治，实施田、水、路、林、村综合治理，规范村民新建住房和宅基地管理，组织开展清洁家园、清洁田园、清洁水源为主体的“三清”建设大行动，大力开展清垃圾、清淤泥、清路障和改水、改厕、改厨、改栏、改浴工作，总结推广“户分类、村收集、镇转送、县处理”的垃圾处理机制，进一步完善乡镇环境卫生整治工作的组织保障机制，评比激励机制，保洁工作机制，资金筹措机制，责任约束机制和检查奖罚机制，确保全县乡村达到环境整治，容貌美观，生态良好，乡风文明的目标。四是基层阵地建设。基层阵地是引领城镇化发展的龙头，要加大扶持力度，搞好乡镇机关院落改造和政务中心建设，搞好农村村级组织活动中心建设。据调查，丰家铺乡22个村现在还有15个村无活动阵地。

4.突出示范带动 已确定的现代农业示范区是率先统筹推进城乡一体化建设的样板工程。示范区内要达到“四化”标准。即农业生产标准化。示范区内无公害农产品比重要达到100%，绿色食品比重达到60%以上。经营组织合作化。示范区生产经营活动主要通过合作社组织，产业建设项目主要依靠合作社实施。基础设施现代化。建成一大批农田、水利、道路、能源等样板工程，真正形成田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排的现代农村新格局。率先城乡一体化。把示范区作为全县统筹城乡发展和新农村建设的先行区，率先实现基础设施和公共服务城乡共建，城乡联网、城乡共享。近两年要通过整合涉农项目，强化政策扶持抓好“八个三”的项目建设。

5.统筹领导力量 统筹推进城镇化与新农村建设是一个有机整体，必须明确城乡一盘棋的整体思路，改变传统的思维方式，建立有利于城乡一体化发展的机制。实行统一领导、统一组织、统一协调、统一推进。切实改变“两个摊子各搞各，各路力量散到撮”的状况，从组织机构、领导力量、措施途径上搞好结合，统筹各方，形成强大的工作合力，推进城乡一体化战略目标的实现。

（作者系中共湖南省汉寿县委常委、汉寿县人民政府副县长）

第四篇：推动城乡一体化示范乡镇的探讨

很多经验证明，凡是区域经济发展快、城市综合实力强的地方，都是城乡一体化搞得好、农村经济发达、农民收入高的地方。xx镇贯彻落实县委、县政府城乡一体化建设意见精神，紧紧抓住当前我县全力推进城乡一体化建设的良好机遇，从全镇各村发展实际出发，扎实做好村庄整治工作，大力推进中心村和集镇建设，探索农村新社区发展模式，着力培育新农民、树立新风尚、营造新环境、实现新发展。

按照全镇城乡一体化工作的发展思路和总体规划，确定xx镇为区域性中心型城乡一体化建设示范乡镇。结合各村发展实际把xx一村、xx二村为中心村试点，双河村为新农村社区试点村，确定三合村、西兴村、沾河村为村庄整治工作重点试点村。同时，着力加强小公河村、大公河村畜牧业发展。力争通过3年时间的建设，使广大人民群众生产生活环境明显改善、思想道德素质明显提高、文明卫生意识明显增强，镇容村貌焕然一新，公共秩序明显好转，长效管理机制基本建立，形成城乡一体化建设新格局。

一、积极探索中心村和农村新社区建设模式

1、土地利用集约化。科学编制规划，严格保护土地资源，合理布局中心村和农村新社区的生产、生活用地，坚决整治违章建筑，积极开展农民宅基地整理，规范农民建房秩序。完成泥草房改造户195户，新增土地面积48750平方米。修订《xx镇XX—2020年建设总体规划》，完善《xx镇经济发展规划》。

2、农民居住集中化。按照交通不便的村庄向交通便利的村庄集中，规模小的村庄向规模大的村庄集中，集镇附近的村庄向镇区集中的原则，利用泥草房改造优惠政策的普遍实施，重点建设xx村泥草房改造示范小区7000平方米新居工程，不断加快配套设施建设步伐，将宁家屯、东新屯 七站村的农户拆迁还建64户，逐步推进人口向集镇、中心村和农村新社区集中。

3、产业开发聚集化。大力推进土地使用权流转，使农田向土地规模经营股份合作社集中，实现农田规模化经营，实施面积4500公顷，占总耕地面积的42%；争取项目资金建设1000万元农机合作社，农业机械化水平达到85%以上；新增抗旱灌溉机井65眼，有效灌溉面积达到800公顷以上；维修农田路45公里，新增排水沟13000延长米，改造中低产田500公顷以上，全面实施粮食安全工程；重点扶持2个农业现代化示范村，每年建设高标准农业示范园区500公顷以上，重点实施节水灌溉、测土配方施肥、大豆专业新品种、深松整地、大豆小大垄密植等农业示范项目。借助扶持招商引资有利时机，推进商贸向镇内集聚发展；大力发展休闲旅游服务等第三产业，新增加就业岗位46个，不断拓宽劳动力转移渠道，转移剩余劳动力1500人，实现劳务收入750万元。畜牧业重点发展双河村千头猪场、小公河黄牛、一村獭兔、西兴村野猪千头扩繁场。增加农民收入，繁荣农村经济。

4、管理服务城镇化。积极推进行政管理机制改革，加快建立6个中心村和3个农村新社区综合服务中心，不断完善路、水、电、排污等基础设施，着力建设居民饮水220万元工程（在建），镇内排污760万元项目工程（省发改委立项），集商贸、文化、休闲广场11000平方米项目建设，加强商业、医疗卫生、文化教育、休闲娱乐等公共配套服务设施建设力度，完善农村社会保障与社会救助体系，引入生产、生活市场化服务体系，新增各类专业合作社10个，不断提升中心村和农村新社区管理服务水平。

二、大力抓好村庄整治

一是科学制定建设规划。制定规划是开展村庄整治工作的首要任务，规划设计要根据各村实际情况，确保规划的合理性和可操作性，同时要广泛征询群众意见，充分发挥群众的建设主体作用，并按计划分步骤开展各项建设。二是强化基础设施建设。坚持重点突出、有序推进的原则，实现道路硬化100%、给水入户率100%、活动中心建设等项目的资金投入力度，高质量、高标准的完成建设任务，以实际的建设成果来调动群众的积极性和主动性，同时继续大力实施“一建三改”（建沼气池、改厕、改厨、改圈）工程，兼顾花坛、水沟、垃圾池等配套设施建设，不断美化净化村庄环境。三是建立长效管理机制。建立长效运行管理机制是村镇整治的落脚点，要充分发挥村民理事会等村民自治组织的作用，严把建设资金使用关和工程质量关，履行议事和监督职责；要建立和规范卫生值日制度，组建专职保洁队伍，确保村镇日常卫生的干净整洁；要修订和完善村规民约，提高群众的卫生意识和文明素质，真正实现村镇的自我建设、自我管理、自我发展。

三、不断加强集镇建设

一方面，加强市场规范管理。加大对农贸大集占道经营等违法违规行为的整治力度，规范门店经营秩序，落实门前“四包”责任制，加强集镇的卫生管理和环境绿化达到100%，同时经常性的协调工商所、城建部门、派出所、供电所等部门开展专项检查，及时发现问题，落实整改措施，保障社会的安定和谐。另一方面，完善集镇功能建设。加大对公共基础设施建设的投入力度，积极增修水泥路5公里、铺设人行道1.3万平方米、安装节能路灯90盏等公共设施，拓宽集镇范围；合理设置垃圾箱24个、公厕6个等配套设施，加大绿化覆盖面积，不断改善人居环境；建设3000平方米农产品批发市场；提升集镇卫生院、集贸市场、信用社、邮政、电信等部门的服务能力，以增强集镇的辐射作用和聚集效应。三是加强文化设施建设，推进广播电视全覆盖、乡镇综合文化站、村文化室（院）、农村电影放映、农家书屋等文化惠民工程建设。加强乡村健身场所建设，发展乡村体育事业。全面实施“农民健康工程”，完善农村新型合作医疗制度，农民参合率达到98%以上，实现城镇医保、低保全覆盖。

四、切实加强领导，为推进城乡一体化提供坚强的组织保证

（一）加强领导，落实责任

镇党委、政府成立了以镇党委书记、镇长为组长，分管领导为副组长，相关部门和各村书记为成员城乡一体化工作领导小组，对全镇范围内的新农村建设和城乡一体化工作进行统筹协调，并实行镇干部包村、村干部包户的责任机制，层层分解任务，严格落实责任。各村、各部门要根据本实施方案，结合实际情况，明确工作计划和目标。

（二）广泛宣传，营造氛围

各村、各部门要加大对新农村建设和城乡一体化工作相关文件和政策的宣传力度，总结推广先进典型的成功经验，积极调动群众参与建设美好家园的积极性，吸引广大群众自觉、自愿地参与进来，在全镇上下形成关心、支持新农村建设和城乡一体化工作的良好氛围，把新农村建设和城乡一体化工作不断引向深入。

（三）统筹兼顾，规划先行

建设新农村、推进城乡一体化是一项长期的系统工程，要用发展的眼光通盘考虑，要用科学务实的态度周密谋划。在全镇范围内要进行生产要素和资源要素有效配置，促进我镇新农村建设、城乡一体化工作和经济社会的协调发展。各村要优化建设布局，因地制宜地完善各项公共设施和基础设施，实现可持续发展。

（四）强化督查，严格考核

镇领导小组和检查督查组将依照各村的建设方案和工作计划，对建设进展情况进行定期检查和不定期抽查，既督查最终的成效也督查实施的过程，并将检查结果纳入各村、各部门的年终考核目标。同时，采取“一月一通报”的方式，对工作抓得紧、成效明显的给予表扬，对工作不到位的、进展缓慢、长效机制不落实的村给予通报批评，并责令其倒排工期，限期整改，确保新农村建设和城乡一体化工作的各项任务落到实处.

第五篇：城乡医疗保障制度一体化研究

城乡医疗保障制度一体化研究

李 晓 燕

(佛山科学技术学院 经济管理学院，广东 佛山 528000)［摘 要］公平和正义是社会保障制度价值的核心理念，也是衡量一个国家或地区社会保障制

度能否充分和真正发挥作用的重要衡量因素。在新医改背景下，“人人公平享有健康保障”成为

医疗保障制度建设进程中的一个重要目标，而推动城乡医疗保障制度一体化，进而实现三项医保

制度整合衔接是实现这一目标的途径。下一步要重点完善社会医疗保障制度的运行环境;努力保

障流动参保人员的就医权益，完善基本医疗保险关系转移接续;整合经办资源，强化管理体制统一

化;确定合理的筹资补偿机制，强化财政补贴机制。

［关键词］医疗保障制度;一体化;公平;正义

［中图分类号］C91 ［文献标志码］A ［文章编号］1000 －8284(2012)06 －0143 －04 我国从 20 世纪 90 年代以来，特别是国家“十一五”

时期的锐意改革，以城镇职工基本医疗保险制度、新型农 村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度为主体的 医疗保障体系在制度层面上可以说基本上实现了“低水

平、广覆盖”的保障目标。但与此同时，我们也看到，我国 基本医疗保障制度毕竟才走过十几年的历程，还存在诸 多问题，特别是城乡基本医疗保障制度分设、管理不统一、资源碎片化以及随之而来的一系列道德风险、过度医 疗等问题，不仅给推进城乡统筹、社会和谐发展带来障 碍，也不利于提高医疗保障制度的公平性。随着经济社 会发展和改革的深化，人们对医疗保障的公平性即由“人 人享有基本医疗保障”到“人人公平享有基本医疗保障” 产生了强烈的诉求。在此背景下，探索如何加快城乡统 筹步伐，进一步理顺体制、完善制度、积极探索覆盖城镇 职工、城镇居民和农村居民的多层次的全民医疗保障体 系，在现有的基础上推动目前三项医疗保障制度的有效 整合和衔接，最终实现“公民平等享有健康权利”的目标，具有重要的理论和现实意义。

一、相关理论与概念 1． 相关理论基础

(1)公平理论。公平指人们在处理利益与问题时，要

符合常理，能被大家所接受，换言之，也就是不仅要考虑 个人利益，也要关注他人利益。卫生领域的公平性意味着每一个公民都有平等享受健康的权利，医疗卫生资源 的分配应以需求为导向，而不是由一个人的社会地位或 者收入水平来决定。随着我国对卫生公平认识的不断深 入，特别是近几年来提出的建设和谐社会的施政理念，为 进一步提高卫生制度公平性提供了有力的政治基础。(2)正义理论。关于正义理论的研究，最有代表性的 是哈佛大学教授约翰·罗尔斯在 1971 年出版的《正义 论》，约翰·罗尔斯的观点一经问世便得到西方主流社会 的普遍认同并获得很大反响。他的核心观点是在资源再 分配过程中，如果能够做到在不影响他人利益的前提下 提高处于劣势地位人群的利益，这种分配方式便是有效 的、正义和公平的。也就是说，在分配权利和义务时，一 定要关注弱势人群的利益，因为只有在提高了弱势人群 利益前提下的不平等分配才是公平和正义的。2.相关概念界定

(1)基本医疗保障制度。基本医疗保障制度作为一 项社会保障制度，它的建立是为弥补参保居民因疾病而 导致的损失

。它主要采取政府补助、单位和个人缴费，建立医疗保险基金等形式，参加医疗保险的居民花钱看 病后，由相关部门按照政策进行某种程度的经济补偿。基本医疗保障制度和商业医疗保险制度的主要差别是基 本医疗保障制度的出发点是社会公平和正义，最终目的 是保障居民享有平等的卫生服务，而商业医疗保险制度 的出发点是经济利益，它的目的是保障投保人的权益。

(2)医疗保障制度一体化。医疗保障制度一体化的

实质是打破并彻底改变城乡分割局面，逐步消除城乡医 疗保障制度的二元结构，建立统一的城乡医疗保障体系，合理配置城乡卫生资源，缩小城乡居民医疗保障筹资与 补偿水平的巨大差别。

二、我国基本医疗保障制度的现状

自从 1998 年国家出台《关于建立企业职工基本医疗

保险制度的决定》到现在，我国已经建立起了三种卫生保 险体制。第一种是 1998 年为城镇就业人口建立的城镇职 工基本医疗保险(UEBMI)。第二种是 2003 年为农民设 立的新型农村合作医疗保险制度(NCMS)。第三种是国 务院于 2007 年在 79 座城市启动的城镇居民基本医疗保 险(URBMI)试点，其主要对象为没有正式工作的城镇居 民，特别是一老一小。此三项医疗保险制度构成了当今 中国医疗卫生筹资的基础。关注和改善社会公平一直以 来都是人类努力追求的方向，卫生领域也不例外，卫生资 源的分配是否公平，将极大地影响人们在经济、社会诸方 面收益的平等性。令人兴奋的是，在实现社会转型的关 键时期，国家越来越重视和老百姓生活密切相关的社会 医疗保障工作，努力改善社会医疗保障制度的运行环境。2009 年新医改方案的一大亮点就是实现了理念上的创 新，提出“坚持公共医疗卫生的公益性质，努力建成全面 ［1］涵盖城乡居民的基本医保制度”的方针。2010 年中央一 号文件也明确提出要努力做好城乡居民医疗保险制度的 政策衔接。“十二五”时期是深化医疗卫生体制改革的攻 坚时期，我国“十二五”卫生发展的总体目标是到 2015 年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度初步建立，地区间 卫生服务供给差异明显缩小。在这个总目标下，“十二 五”期间卫生工作的要点之一就是优化医疗卫生资源配 置，逐步提高城乡医疗保障均等化水平。目前我国已经 从制度层面上形成了政府主导的多元筹资格局，参保面 不断扩大，基本实现了“人人享有医保”的目标，在一定程 度上缓解了人民群众“看病难、看病贵”的问题。到 2011 年为止，有 4． 29 亿人参加了城镇职工和城镇居民基本医 疗保险，有8． 34 亿人参加了新农合，全国人口总参保率达 到 90%以上。

三、我国城乡二元医疗保障制度存在的问题 分析

我国长期的二元观念和二元社会结构导致的城乡差

异和地区差异，使现有城乡医疗保障和医疗卫生服务在 公平性方面存在诸多问题。

1.不利于实现社会公平。城乡医疗保障制度分设，使参保人员只能按照每个人的户口参加相应的医疗保障 制度，这在一定程度上强化了城乡户籍观念，不利于实现 社会保障的公平和正义。具体表现在两个方面: 一是制 度的二元性。如果按照户籍设计医疗保障制度，非农业 户口居民只能参加城镇职工基本医疗保险和城镇居民基 本医疗保险，农业户口居民只能参加新农合，而农民和市 民在筹资、补偿水平等方面存在显著差异，比如新农合筹 资水平还不足职工医保筹资水平的 1/13。二是管理的二 元性。目前，城乡医疗保险制度分别由不同部门管理和 经办，导致很难有效、准确地评价各项制度运行的绩效，同时提高了制度间的转化和衔接成本。主要表现有: 一 是重复参保。参保居民，尤其是大量农村企业员工、农民 工、被征地农民、在城市上学户口在老家农村的学生等，这些人群的重复参保现象非常严重。二是重复补贴。数 据显示，重复参保的比例约占城乡居民参保人数的 10% 左右，浪费了大量的财政资金。三是重复建设。重复建 立经办机构和信息系统，不仅导致了卫生资源的浪费和 成本的增加，同时也造成了工作效率的下降 ［2］。

2.医保关系转移接续困难。随着我国城市化和工业

化的快速推进，城乡一体化进一步加快，流动就业人员比 例不断上升。2009 年最新数据显示，目前我国流动人口

为 1． 8 亿人左右(占总人口 13． 5%)，其中农民工为 1．49

亿人

［3］

。虽然劳动力流动促进了社会经济发展，也有利

于缩小城乡差距，但因城乡之间在保障制度和保障水平等方面的差异，导致流动人员医保关系转移接续一直没 有很好解决。于 2010 年 7 月实行的《流动就业人员基本 医疗保障关系转移接续暂行办法》，在一定程度上解决了 一些问题，但还不是很完善。因此，目前非常有必要探索 一种合理有效的城乡医疗保障制度衔接机制，一方面是 为了促进公平和正义，另一方面也是为满足现实的需要。由于人口的大量流动，跨统筹区就医的要求越来越强烈，现有制度已不能适应这种新需要。因此，当前的新医改 应该以此为突破口，关注并解决流动人口医疗保障关系 转移接续的问题。

3.不利于医疗保障制度的可持续发展。一是筹资机

制不稳定，难以实现基金长期平衡。首先，尽管目前的筹 资水平在逐年提高，但筹资机制不稳定、不科学，随意性 较强，筹资渠道狭窄;其次，作为基本医疗卫生制度的筹 资主体，政府的扶持力度有待加强;再次，统筹层次偏低，从理论上讲，医疗保障统筹层次越高，抗风险能力就越 强。但目前，我国基本医疗保障制度的统筹层次普遍偏 低，成为筹资机制不稳定的一个重要因素 ［4］

。当然，我国

目前医保基金结余情况还是可以的，原因主要有两点: 一 是城市化过程吸引了大量农民工从事第一产业以外的第 二和第三产业;二是参保人员的年龄构成在不断改善，也 就是说缴费人员增加，报销人员相对减少。二是补偿机 制不合理。目前，新农合和城镇居民医保推行的是“门诊 小额报销、住院大病统筹”的办法，门诊报销的范围和比 例不高。理论上，医疗保险的偿付水平高，群众受益就 大，反之则小，门诊偿付水平要高于住院报销水平。数据 显示，提高门诊报销比例能够在相当程度上减轻居民的 医疗负担，比如补偿住院费用的 50%，居民医疗负担降低 15%;门诊费用和住院费用同时补偿 55%，则居民医疗负 担下降 40%。

四、城乡医疗保障制度一体化的模式选择

我国目前的社会医疗保障体系由城镇居民医保、职

工医保、新农合和医疗救助组成，也就是“3 +1”模式。今 后的主要发展取向是从“3 +1”模式过渡到“2 +1”模式，再过渡到“1 +1”模式。其中，“2 +1”模式的含义是指城 乡居民医保 + 职工医保 + 医疗救助。城乡居民医保是新 型农村合作医疗制度与城镇居民医疗保险统筹之后的医 疗保险制度。“2 +1”模式的含义是有工作单位的劳动者 必须强制参加职工医疗保险，其他人则参加城乡居民医 疗保险。“1 +1”模式是指全民医疗保险 + 医疗救助，这 一模式的含义是所有社会成员统一参加一种社会医疗保 险制度，医疗救助制度作为补充。现阶段首先需要整合 的是新农合与城镇居民医保制度。这两个社会医疗保险 制度的性质基本相同，将两者整合不仅符合社会医疗保 障制度的发展方向，而且有利于降低制度运行和管理成 本。

新农合与城镇居民医保制度统筹涉及三个方面，即 制度、管理与经办服务 ［5］

。统一经办服务有利于降低制

度运行和管理成本，统一管理有利于制度的衔接，统一制 度有利于促进社会公平和正义。由于经济基础和社会条 件等方面的不同，全国各地在实现城乡基本医疗保障制 度统一的道路上措施不

一、已经探索出几种不同的模式: 一是实行制度统一。即统一后的城乡居民医保制度，是 一种统一经办和管理的结构分层体系，分为多种缴费标 准和报销标准，参保居民可自愿选择。广东省的珠海、佛 山、湛江，江苏镇江，福建厦门等地区都采用这种形式。二是制度分割，管理统一。即依旧保留城镇职工医疗保 险、城镇居民医疗保险和新农合三项制度，将新农合从卫 生部门管理剥离出来，划归劳动保障部门管理，从而实现 医疗保险制度管理上的统一。典型城市主要有惠州、揭 阳、无锡和乐山等。三是制度分割，经办统一。即依旧保 留三项制度并存，仍然维持原来的管理体制，但统一经办 资源，实行城乡居民医保经办的一体化管理。典型城市 有江苏兴化市。综合上述分析，我国目前城乡居民医疗 保障制度统一进程表现为梯度发展模式，但它的最终目 标是相同的，也就是保障居民平等享有医疗服务和拥有 健康的权利。

一个国家医疗保障制度的建立及完善，离不开制度 赖以生存的经济、社会发展情况。多年来我国实施的优 先发展城市的道路导致城乡间经济社会发展水平十分不 均衡，因此，城乡基本医疗保障制度一体化的实现只能是 一个渐进的、不断发展和成熟的过程。一是纵向上要按 照步骤有序进行: 依次实现经办服务统一 ———管理部门 统一———一个制度内部标准统一———制度整体统一。二 是横向上要兼顾当地经济水平和居民经济能力。城乡医 疗保险制度的统一在全国的实施要因地制宜，循序渐进。在理论上，城乡收入差距越小，实现城乡医保制度统一的 水平就越高;城乡收入差距越大，实现城乡医保制度统一 的阻力和障碍越大。基于此，在具体运行中，首先，对于 经济发达地区，城市化率较高，城乡收入差距小，已具备 了必要的条件和能力，可以实施全面统一的制度，真正实 现医疗保障城乡一体化。其次，对于中等发达地区，可以 实施“一个制度，多种标准”的形式。同时，必须大力发展 当地经济、缩小城乡差距，进一步实现城乡医保制度无缝 衔接。另外，对于中西部欠发达地区，近期应着眼于实现 城镇居民医保和新农合制度的全覆盖，并保证各项制度 的协调。

五、进一步推进基本医疗保障制度城乡一体 化的对策

1.可行性分析。总体来看，学术界和决策层大都认 识到了二元医疗保障体制所造成的制度公平与正义的缺 失，在此基础上就推进基本医疗保障制度城乡一体化的 问题形成了共识。同时，实现基本医疗保障制度城乡一 体化也已经具备了可行性。十六届三中全会上提出的统 筹城乡发展的思想和关注和老百姓生活息息相关的民生 问题，奠定了推进基本医疗保障制度城乡一体化的政治 基础;城市化、工业化的飞速发展，居民生活水平的日益 提高，奠定了推进基本医疗保障制度城乡一体化的经济 基础;各种医保制度的不断完善、信息化网络建设的不断 完善，奠定了推进基本医疗保障制度城乡一体化的制度 基础;广大居民对于医疗保障公平性和正义的强烈诉求，为推进基本医疗保障制度城乡一体化奠定了广泛的社会 基础;理论界提出了多种城乡统筹发展的理论，如二元经 济发展理论、非平衡增长的理论，为促进统筹城乡基本医 疗保障制度提供了理论支持。

2.对策及建议。作为一种公共产品，对于医疗保障

制度来说，它的首要目的就是向不同区域间、城乡间居民 提供均等的公共卫生服务，更进一步说，我国基本医疗保 障制度的定位就是要在城乡统筹的基础上最终实现管

理、支付和筹资等方面的一体化，从而促进医疗卫生的公平性。

(1)强化城乡一化化观念，完善社会医疗保障制度的 运行环境。一是打破户籍限制，城乡居民医保统一运作。政府必须坚持统筹城乡的观念，平等对待城市和农村居 民。在“十二五”期间，应充分把握深化医疗卫生体制改 革、颁布《社会保险法》的机遇，尽快出台相关指导性文 件，确定统一管理的原则和内容。二是继续完善社会医 疗保障制度的运行环境。加快药品流通体制改革、医疗 卫生体制和公立医院改革试点，进一步健全国家基本药 物制度，进一步规范药品生产和流通秩序，健全社会医疗 保障诚信体系。

(2)保障流动参保人员的就医权益，完善医保关系的

转移接续。伴随我国工业化和城市化进程的不断加快，城 乡居民流动越来越频繁，随之带来一系列异地就医和基 本医疗保险关系转移方面的问题

［6］

。一是进一步完善异

地就医。当前，我国医保基金主要为市级或县级统筹管 理，由于各地经济水平不同，再加上中央对社会医疗保险 制度的规定都只是原则性的，结果导致各地区灵活地制 定政策，造成基本医保药品目录、服务标准、项目收费和 负担比例等均存在显著不同，从而加大了异地就医结算 的难度。建议“十二五”期间完善地区之间异地协作机 制，建立省级和全国异地就医服务平台，将异地就医结算 作为提升医疗保险服务的重点。二是进一步完善医保关 系转移办法。探索各种医保制度之间的衔接机制，使参 保人员在发生跨地区或跨制度转移后，还能够与原有的 制度有效衔接，特别要解决如何计算居民医疗保险与职 工医疗保险的缴费年限以及如何补偿参保人迁入地的医 保基金等问题。此外，还要进一步满足城乡居民自由选 择医疗保险险种的现实要求，比如进一步完善失地农民 医疗保险与城镇职工医保或新农合的有效对接等。(3)整合经办资源，强化管理体制统一化。一是整合 经办资源。在城乡统筹的大趋势下，整合医疗保险经办 资源可以避免部门间推卸责任、医疗保障规划的短视行 为。针对当前还没有具备制度完全统一能力的地区，可 以考虑采用在完全统一制度之前，先把居民医疗保险和 新农合的经办业务合二为一，实现城镇居民医保与新农 合的经办一体化。另外，要积极完善覆盖范围广、速度 快、效率高的计算机系统，全面提升医疗保险服务的水平和效率

［7］

。二是强化管理体制统一。我国要进一步加强

医疗保障行政管理体制，尽量减少制度管理及运行成本，促进医保制度在城乡间、地区间、险种间的统筹安排和协 调推进。

(4)合理确定补偿机制，强化政府筹资主体地位。一 是完善稳定长效的筹资机制。首先，进一步强化政府提 供基本公共卫生服务的主体地位，加大财政支持力度。本次新一轮卫生体制改革已经明确提出把基本医疗卫生 制度划为公共产品，因此，强化政府对基本医疗保障的供 给是其应有之义。近几年，国家和社会越来越重视和老 百姓生活密切相关的医疗卫生问题，加大卫生投入力度。“十二五”期间，要以世界一些国家卫生投入为参照标准，进一步提高卫生投入在 GDP 中的比重，强化政府的筹资 主体地位。其次，探索居民跨自动续保模式，完善鼓 励居民连续参保的机制;随着人民收入水平的提高，可以 合理提高医疗保险缴费标准;实现筹资形式的多元化，进 一步推动商业医疗保险的发展。另外，进一步提高统筹 层次。“十二五”期间要继续探索城乡医保制度统筹路

径，全面实现地(市)级统筹，探索实施省级统筹，最终实 现全国统筹的终极目标。二是合理确定补偿机制，合理 确定医疗保险的偿付标准。从世界医疗保障制度建设和 公民健康权益保护的角度来看，医疗保险的偿付标准大 多数都从补偿疾病支出发展到保健预防层次。所以，建 议在目前新农合和城镇居民医保制度仍旧以“保大病”为 主的补偿机制的基础上，逐步从保大病向兼顾小病过渡，提高参保人员的门诊偿付比例和受益水平。［参 考 文 献］

［1］ 王保真，等． 统筹城乡医疗保障的实质及发展趋势［J］． 中 国卫生政策研究，2009，(8): 32 －35．

［2］ 王东进． 构建覆盖城乡的医疗保障体系的战略步骤［J］． 中 国劳动保障，2008，(8): 16 －18． ［3］ 何文炯．“十二五”医疗保障: 更加公平更为有效［J］． 中国 医疗保险，2011，(1): 11 －13．

［4］ 梁金刚． 统筹城乡医疗保障体系研究综述［J］． 中国医疗保 险，2011，(2): 45 －50．

［5］ 仇雨临． 城乡医疗保障的统筹发展研究［J］． 科技与社会，2011，(4): 75 － 87．

［6］ 郑功成． 中国社会保障改革与发展战［M］． 北京: 人民出版 社，2008: 193．

［7］ 陈建胜． 由“城乡统筹”迈向“城乡一体化”［J］． 浙江社会科 学，2011，(1): 141 －147．