我国城镇化建设中失地农民的保障探析

第一篇：我国城镇化建设中失地农民的保障探析

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我国城镇化建设中失地农民的保障探析 作者：黄爱荣

来源：《现代交际》2012年第03期

［摘要］随着城镇化进程的加快，越来越多的农民失去了赖以生存的土地，他们的生存、发展和就业权利受到了严重威胁，而目前的安置模式普遍存在补偿数额低、风险不确定等因素，不能很好的解决失地农民面临的问题，只有通过“土地换保障”的思路才能妥善安置失地农民，让他们分享工业化、城镇化带来的一系列成果。

［关键词］土地换保障 补偿机制 安置模式

［中图分类号］C912［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2012）03－0017－01随着我国经济的快速发展和城市化进程加快，非农建设占用耕地规模逐年扩大，土地被征造成大批农民失地失业，扩大了城乡贫富差距。当前，失地农民已经由一个局部性问题演变成一个全国性的重大社会问题。据统计，目前全国1/3以上的群众上访缘于土地问题，而其中60%左右直接由征地引起，严重影响到社会的稳定。因此如何妥善安置失地农民已经成为我国经济发展过程中一个不可忽视的问题。农民工应有的权益得不到保障不仅影响到他们自身的生存和发展，更影响到农村及城镇的经济发展，影响到社会的稳定和社会保障公平的本质，因此建立面向农民工社会保障的制度势在必行。

一、失地农民现状分析

陈锡文认为，农民失去土地后，只领到很少的补偿金，导致他们的身份既不是农民，又不是市民，那就会成流民。农民在丧失了拥有土地所带来的社会保障权利同时，无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民，又不同于城市居民的边缘群体——弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险。

二、保障失地农民利益的必要性

失地农民的产生，从某种意义上说是城市化进程中的正常现象。城市化的一个重要标志是农民数量的减少，城市贫民的增加，其结果必然造成失地农民和城市贫民的矛盾加剧，影响社会稳定。城市化进程中作为前提的“农转非”不仅包括保障失地农民的基本生活，而且同时包括失地农民的养老、医疗、就业等社会保障。农民土地承包经营权利在经济上的实现方式，也是保障失地农民利益的底线。

三、构建失地农民社会保障综合体系的主要内容

（一）以土地换保障为原则指导失地农民社会保障的建立

首先，从法律角度讲，应赋予农民对土地拥有的财产权。其次，是解决社保资金缺乏的一个切实可行的方案，也顺应了市场化运作机制。

（二）为失地农民提供最基本的医疗保障

坚持因地制宜的原则，建立多层次、多形式的医疗保障制度。目前，我国城乡医疗状况存在巨大差异，在市场经济的激烈竞争中，他们面临巨大的生存压力，绝大多数缺乏基本医疗保障，一旦患病住院，就有可能导致因病致贫的后果。因此，提供最基本的医疗保险也应成为失地农民社会保障内容的一个重要组成部分。

四、全方位、多渠道保障失地农民的合法权益

（一）妥善安置失地农民，把他们纳入再就业体系

征地属于国家行为，政府应承担起安置被征地农民的主要责任。扩大低保覆盖范围，并把失地农民纳入城镇居民最低生活保障体系当中，让符合条件的失地农民同样享受到城镇低保待遇。

（二）实行土地置换经营的模式，保障失地农民的土地整体收益权

推动新型社区居民社会资本的现代转型是一项系统性、长期性、持续性的工作，这既需要外界力量给予正确的引导和支持，也需要作为拥有现代社会资本主体的失地农民自身的思想转变与行为调适；在促进失地农民社会资本的现代转型过程中，应将外部支持和自身努力密切结合，整合优势资源，充分依托政府、基层社区、社会组织及居民自身四个方面的力量共同实现。

（三）政府主导下的正式性制度完善是社会资本现代转型的政治保障

政府应制定和实施有助于推进新型社区居民城市生活适应的政策、法律及相关制度规定，建立健全基层社区管理体系和居民自治机制，从而为新型社区及其居民的可持续发展提供政治保障。政府理应凭借自身特有的行政资源，在充分了解社区建设、发展现状和居民实际需要的基础上，努力维护其合法权益，满足其合理需求，并为新型社区居民提供必要的制度性资源和社会保障，构建服务型政府，以消除居民生活和发展中的各项政策壁垒和后顾之忧。

（四）大力推进社会组织成立与发展是社会资本现代转型的内在动力

广大失地农民从熟悉的农村搬迁到陌生的新型社区，其生存条件、生产方式及文化氛围都发生了巨大改变，在新的环境中，他们不仅面临着生活习惯、思想观念的转变，也经历着自身行为规范的调适与适应能力的提升，这是一个“继续社会化”过程。而社会组织是除家庭、同龄群体、学校、工作单位及大众媒介之外，个体实现社会化的另一重要场所，在人们自发组建的社会组织中，既有同辈群体的参与互助，又有集体力量的支持保护，个体在社会组织中能学到

新的生存技能和行为规范，更加明确生活目标并塑造正确的社会角色。因此，充分发挥社会组织功能，特别是其社会化功能，是加速新型社区居民社会资本现代转型和城市生活适应的内在动力。

新型社区居民应珍惜机会，把握机遇，提高自身对社区教育培训、公共事务及社会组织的“参与度”。积极参加社区各类公益服务组织、兴趣爱好社团或志愿者协会能为社区居民提供分享生活经验、交流思想情感、丰富文化生活和获取社会资源的平台，有助于加快新型社区居民适应和融入城市生活的进程。

责任编辑：马洪飞

黄爱荣（1985-），女，吉林农业大学社会学专业2009级硕士研究生。研究方向：城市社区建设与发展。

第二篇：城镇化过程中失地农民安置及其社会保障

【摘要】城镇化正在以前所未有的速度席卷中国大地，一部分农民成为市民的代价是失去赖以生存的土地。如何使失地农民顺利实现市民身份过渡，使他们的生活无后顾之忧，需要政府从保障失地农民的合法权益角度出发，探索研究差异化安置、拓宽社会保障覆盖面、提高社会保障水平等措施。

【关键词】城镇化；失地农民安置；社会保障

【中图分类号】F301　　　　　 【文献标识码】A

我国在从传统意义上的农业人口大国向非农业人口大国转变的过程中，相当一部分农民转型成为城镇居民，但这并非出于自身主观愿望而是被动无奈的转变，代价便是失去其原有的土地。由于缺乏稳定平衡的社会保障支撑，失地农民游离于农民与市民之间，成为影响社会稳定发展的不安定因素，引发社会的广泛关注。

当前失地农民安置及社会保障基本类型与特点

货币安置模式。这是最容易为征地方与被征地方接受的一种补偿方式。因为一次性或较短周期分批补偿的大额货币收入从心理上超越了被征地农民当年短期土地价值的预期。货币补偿金由土地占用费、青苗费、生活安置费、搬迁过渡费等几部分构成，可以分为一次性补偿和按年分批补偿两种方式。

这种模式比较适合年轻、有非农产业技能的群体，而对于年龄偏大、文化素质偏低、只能从事种养业和简单手工劳动的群体是不适合的。无论从被征土地的预期收益还是保证失地农民生活消费水平的角度出发来看，目前我国货币安置的补偿标准并不是很高，甚至可以说偏低。

就业安置模式。征地方把有一定文化素质或非农产业技能的青壮年被征地农民安排在相关企业或服务行业中，使其按自己的劳动获取相应报酬。

这是一种使用较少的安置措施，因为企业单位所提供的工作岗位一般都会有技能、年龄等条件限制，对文化素质、生产技能要求不高的岗位薪酬不会太高，并且在被征地的农村，符合用工条件的劳动力只能占到很小的比例，所以此安置模式不能保证所有被征地农民的权益。

住房安置模式。此模式是指征地方征用农民的生产、生活用地时，经过面积折算以住宅商品房的形式补偿被征地农民。此种补偿模式伴随着近些年各地的经济开发区出现。

地方政府为了吸引投资者，规划出一片区域作为经济开发区，把开发区的所有农业生产用地和农民生活用地全部冻结回收，在被征地范围内，留出小部分区域建安置房，并在建房期间给农民一定额度的租房补偿。通常，农民得到的安置房质量一般，且容积率、绿地率没有保障。失地农民从以前的农家院搬进了住宅楼，实现了对方便生活的期许，可减少了房前屋后蔬菜、家禽的生活补贴，变相增加了生活成本。这只是短期的弊端，长期来说，商品房并不能成为失地农民以后生活的保障，他们的后续生活仍面临较大风险。

基本社会保障模式。在农村地区，除了新型农村合作医疗制度基本实现了全覆盖，农村养老保险制度并没有在广大农村普遍建立。失地农民如果能够享受等同于或相对等同于城市居民的社会保障待遇，有利于我国社会保障全民覆盖总体目标的实现，有利于我国城镇化进程的推进。

此模式通常的做法是将征地补偿费用中的安置补助费和部分或全部的土地补偿费用于为被征地农民办理养老保险，部分地区还根据一些农民的实际情况制定了失地农民最低生活保障制度。这种安置模式的需求潜力巨大，因为除非拿到不菲的货币补偿，否则诸如就业、住房安置等其他举措都不能解决失地农民根本的生活问题。目前大部分地区仅能将失地农民纳入基本社会保障体系中，且保障水平较低，与市民所享受的水平存在较大差距。
当前失地农民安置及社会保障存在的问题

在城镇化进程中，土地征用是不可避免的，被征地农民利益保障问题不仅事关农民生存生活大计，同时也关系到社会主义新农村建设和整个社会的和谐稳定。我国各级政府与行政管理部门为解决被征地农民失地后的生计问题，采取了一系列安置补偿手段及保障措施，但由于受到重视程度、地域、财力等多方面因素的制约，这些政策措施还存在短期性、单一性等问题，有效解决失地农民的利益保障问题依然是我国城镇化进程中的难点问题。

安置补偿标准低，农民利益受到侵害。一是按照我国《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。这种以农作物产量及国家规定的价格标准计算的土地补偿，必然受区域限制、自然条件、市场因素的变化影响以及因种植农作物种类的不同而不同，不能正确反映土地的真实价值。以东部发达地区为例，征地补偿费用中土地补偿费、安置补助费补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的10倍和6倍，两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况下最高也不能超过30倍。按东部地区平均每亩耕地年产值1500元计算，每亩补偿费只有15000~24000元，最高仅能达到当相同地区城镇居民人均可支配收入水平。

二是根据《土地管理法》的规定，农用土地征用按照征地的原用途进行补偿，而土地出售的增值收入30%上缴中央财政，70%留给地方政府。农民被征地后，不再享有任何被征土地的相关权益，农民被剥夺了土地财产权，土地增值过程中的利益再分配不均，没有农民的份额，这在一定意义上说明政府没有充分尊重农民的土地财产权。

笔者对石家庄市桥东区桃园镇某村128位不同年龄段的失地农民进行了问卷调查，结果显示，32.03%的被调查者认为失去土地后生活水平不如以前，46.09%的认为与之前持平，仅有21.88%的农民认为比之前的生活要好。其中认为比之前生活好的主要是青年群体，他们适应社会能力强，学习新技能快，大部分中老年群体认为生活与之前持平或不如之前，主要是因为政府给予的安置补偿费用较低，不能满足其转为城镇居民后随之增加的生活成本，另外与周边市民相比，其社会保障水平较低，覆盖面不全。

区域、区间安置补偿差距较大。由于我国经济发展存在区域不平衡，东部沿海城市与西部内陆城市、南方地区与北方地区对失地农民的安置补偿存在较大差异。以广东沿海地区为例，2011年对失地农民安置补偿的金额达到3~5万元每亩，同时政府为他们提供了较为完善的社会保障体系，涵盖了失业、养老、医疗等方面。而甘肃武威市某区对失地农民的安置补偿政策就显得较为薄弱，由于受经济条件的限制，该地农民每亩仅得到最高1.2万元的安置补偿，在社会保障方面，只有基本的养老保险，缺乏其他方面的社会保障。改革开放后随着市场经济的发展，尤其是近年来农业结构调整和效益农业发展，每亩土地年产值变化很大。如河北省石家庄产粮大县赵县，种植传统粮食作物小麦和玉米每亩年产值约为1500～3000元，而市郊农民种蔬菜每亩年产值可达2～3万元。由于不同地区或不同区域征地补偿政策标准不一、随意性较大，对失地农民安置补偿方面很难达到一定的平衡。

社会保障覆盖面偏低，失地农民的社会保障覆盖面窄。目前各级地方政府积极进行探索和创新，因地制宜，形成了一些失地农民社会保障安置的有效模式，比如浙江某地把被征地农民的安置补偿费分期发放给达到退休年龄的农民，简言之就是“以土地换社保”。但是这些安置模式还达不到养老、就业、医疗等层面的“社会保障”概念，只是基本做到了“生活保障”。高水平、高覆盖面的社会保障制度是城镇化工作中的难点，也是解决失地农民问题的难点与重点。

总体来说，我国各地实行的失地农民社会保障主要有以下几个特征：一是社会保险的统筹层次低。除借用商业保险外，各地实行的社会保障措施大多停留在村级范围。统筹层次过低，就会引发参与人数少、分散风险的能力弱、消化损失的功能差等弊端，导致保障制度的安全性降低。二是社会保障制度的覆盖面窄。现行的针对失地农民的社会保障实践多是政府为了顺利完成征地快速上马一些建设项目而采用的临时性和应急性对策，被征土地从成本价到出让价之间所生成的巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取，利益驱动使得各级政府仅仅对失地农民进行简单的安置补偿，缺乏相应的配套措施。三是失地农民社会保障支付金额较低，相对于同等条件的城镇居民社会保障，差距悬殊。
　完善失地农民安置及社会保障制度的相关对策

正确发挥政府职能。在推进我国城镇化的过程中，城市基础设施项目占了很大的比重，但一些地方政府在建设项目的决策过程中，没有完全以科学论证与长期规划为依据，而是让不良的“政绩观”占了很大的因素，在征地过程中，政府存在职能越位现象。在解决失地农民问题时，政府是主体角色，既要充分发挥政府职能，更要正确发挥政府职能。在城镇化过程中，政府要适时摆脱经济主体、市场主体的桎梏，逐渐回归到经济调控、市场监管、社会管理和社会服务的正确位置上去。当前，某些政府部门常为了筹集发展资金、降低商务成本、改善投资环境，尽量压低本已偏低的补偿标准；当进行社会拍卖时，则按土地的市场价格，征地价与市场价相差悬殊。这既违背了市场经济原则，严重损害了农民权益，也助长了土地投机之风。

完善相应政策法规。一是制定平等补偿政策。由于我国长期实行城乡二元体制，经济社会的各种政策不同程度地倾向于城市。改革开放和城镇化建设的目的不是加大城乡差别、着重城市发展，农民为现代化发展做出了重大贡献，被征地农民失去了其最直接和最根本的收益来源—土地，但其利益被忽视，没有得到应有的重视，通过对城镇居民和农民相关政策的对比，我国目前对农民的优惠政策过少。如在城市都已实行较为完善的社会保障体制，而在农村，近两年才初步建立了新型农民合作医疗保险和新型农村养老保险机制，并且支付补偿比例较低。现行体制下，以城市拆迁补偿和农村失地农民补偿为例，二者无论是在物质补偿还是安置模式上都存在较大差距，主要还是归因于城乡政策不平衡。解决失地农民安置及社会保障问题的根本之策就是政府研究制定与城市拆迁补偿相同的农村安置补偿政策，缩小农民与市民的差距，确保农村城市均衡发展。

二是探索建立长效保障机制。政府部门要着眼于长远，建立适合失地农民的社会保障制度，探索建立高水平、高覆盖面的城乡一体化的社会保障体制。衡量失地农民社会保障体系是否完善，不能以基本生活保障为标准，至少应该包括以下几方面：失地农民养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等。在此基础之上还要发展补充保险提高保障水平，引入商业保险以提高竞争效率。允许各地因地制宜，制定具体实施方案，鼓励失地农民参加覆盖范围广泛的商业保险。采取“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”的办法筹集失地农民社会保障资金。

三是健全失地农民维权法律法规。妥善解决征地过程不透明、安置补偿资金不到位等情况，要积极探索构建适合失地农民的法律保障体系，使农民的权益保障有法可依。规范征地法律程序，保障农村土地征收中农民的自主选择权、知情权、土地增值收入分配等权益，坚决查处地方政府及其工作人员在征地中的违法犯罪行为。

拓宽安置渠道。一是探索研究差异化安置。差异化安置，即根据失地农民自身不同条件及土地状况等因素，因地制宜、因人而异、合理区分、自愿选择的方式来进行补偿安置和社会保障。对失地农民进行合理安置，应根据不同地区、不同类型的失地农民的不同生活需求，因地制宜、因人而异。适时调整征地青苗和地上附着物补偿，提高土地年产值标准和房屋拆迁补偿标准，考虑推行留地安置、集体土地入股、农业用地依法流转等失地农民补偿安置等多种方式供失地农民选择。同一地区同等条件的土地，种植粮食作物和经济作物的产值差距悬殊，在征地安置补偿方面，应该综合考虑土地产值因素，不能机械地按照本户土地3年来的平均收益作为安置补偿的标准。应该以本户土地收益最高值（即种植粮食作物、经济作物或其他的最高收入）为基点，消除征地补偿中的不均衡现状。

二是拓宽安置渠道。我国现行征地安置模式虽然在一定程度上满足了被征地农民的现阶段需求，但从适应当前社会发展的角度考虑，目前的安置模式存在补偿标准低、补偿类别少，给农民选择余地小的弊端。研究制定出适应经济社会发展的、适应农民需要的安置模式，更好地维护失地农民合法权益，是我国城镇化进程顺利推进的重要保证。通过对比和分析发现，以下几种安置模式比较成功，值得借鉴。

增值型土地入股型安置模式。即在计算土地产值的基础上，根据土地开发利用前景，计算土地开发后增值部分，折合成适当比例按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先入股的方式获取收益。并根据不同成员的情况设置基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份，以计算不同的配股档次，按股权比例分红。在这一模式下，土地由农业用地向非农用地转变，农民不仅可以继续拥有对土地的财产所有权，也能够分享城市化和土地增值所带来的收益，从而实现政府、征地单位和被征地农民三方面共赢。

留地和就业相结合的安置模式。在征地时成立专门集中管理土地部门，对全村的征地、拆迁、补偿工作统一管理。建设单位与村委会签订征地拆迁协议，并将征地拆迁补偿费统一结算给村委会，由村委会严格政府标准核算补偿给农民；采取集中用地的形式，对留给农民的安置用地进行统一规划、建设，进行综合开发；集中安置农民住宅，集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活，留出村集体共有资金用来搞开发服务建设，所得利润由村民共享。这种安置方式的前提是三者相互依存，共同制约，缺一不可，将农业安置、就业安置和集中开发安置等多种安置有效整合，形成合力，抗拒风险能力大大加强，可以有效解决失地农民的就业安置和社会保障问题。

三是加强文化安置，提高失地农民归属感和认同感。农民失去土地就意味着他们从传统农耕社会整体跃进到城市社会，由农民身份转变为市民身份，由农业种植转向非农产业，失地农民从物质生活到心理活动都产生了很大变化。作为政府部门而言，在引导失地农民转变生产生活方式的同时，更重要的是引导失地农民完成从传统农耕文化到现代城市文化的心理转变，在建立合理的社会保障基础之上，充分利用城市的教育、科技、文化资源，提高失地农民的文化素质、加强技能培训，增加其就业的竞争力，通过人力资本的提高实现农民身份向市民身份的真正转变。同时，针对一些身体条件不适合就业的群体，通过社区等宣传，帮助他们尽快适应城市生活的行为规范。总之，培养失地农民的城市归属感，需要政府、城市居民和农民的共同互相接纳与包容。

（作者单位：河北农业大学校长办公室；本文系2014河北省人力资源社会保障科研合作课题：城镇化背景下失地农民社会保障体系研究成果，项目编号：JRSHZ-2014-02012）

第三篇：失地农民生活保障预案

失地农民生活保障预案

【案由】关于尽快解决失地农民生活保障问题的建议案

【类别】农林

【提案人】谢涛、汪颖、刘伟

【主题词】征地 农民 社会保障

【内容】

近几年，全国各地城市老城区的拓展，经济技术开发区的兴建，绿化及交通等基础设施也逐渐建立起来了，农民也因此住上了新房，而且住宿环境也大大的改善了，特别是在交通问题也得到了一定的解决。这本来是值得高兴的事，可为什么会出现群体上访事件呢?难道是因为他们“不知足、贪得无厌、想要更多吗”？

答案是否。这是由于全国各地城市老城区的拓展，经济技术开发区的兴建，绿化及交通等基础设施和乡镇企业占地，大片的良田被征占。据不完全统计，全国有近亿亩的耕地被征用，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”多达几千万人。自去年以来，农民因征地引发的群体上访事件呈激增之势，已占农民上访件数的70％左右，而且此类上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性，引起了社会的极大关注。部分失地农民的不满情绪和逆反心理呈上升趋势，不仅不断引发新的社会矛盾，也直接影响了社会稳定的大局，成为一些大中城市最棘手的难题之一。

由于失去土地，大量农民的就业及社会保障无着落，切身利益被严重侵犯。据调查，失地农民中，经济收入丰厚，生活水平较失地前提高的不足10％；有稳定经济收入，没有因失地影响基本生活的占30％；而占60％的失地农民因经济收入无来源，生活处于十分困难的境地。困难农民大多年龄在四、五十岁以上，其子女生活也不富裕，所在的集体经济实力又相对薄弱，使他们成为工作无职业，经济无来源，生活无保障的“三无人员”。基层干部也反映：“在推进城市化过程申，农民付出了巨大的代价，各级政府如再不注意解决他们的问题，我们在下边做工作会压力越来越大。失地农民生活保障问题解决不好，稳定就是一句空话。”

而这些现象的产生最主要还是因为：在推进城市化进程中，农民失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一样获得就业机会和社会保障。造成失地农民现状的原因极其复杂，既有现行征地制度上的弊端，又有现行土地制度的缺陷，政府的逆向操作也加剧了矛盾的激化。征地制度的不完善主要表现在国家征用土地时，没有将公益性征地和商业性征地严格加以区分。由此造成一些地方在商业性征地过程中，以“公共利益”名义

滥用行政权力，导致了征地规模和标准的随意性和混乱。征地制度的最大缺陷是补偿过低。政府以低价征用的土地，以高于征用价十几倍甚至几十倍的价格售给开发商。还有一些地方政府为了追求政绩，吸引外资，实行零地租出让，每亩土地只给农民几千元补偿费。事实上，征用土地过程已成为地方政府、企业、集体和农民为追求各自利益最大化所进行的一场刺刀见红的惨烈厮杀。其结果是地方政府和企业获利最多，集体居20％至30％，企业占40％至50％，村级组织占25％至30％，农民仅占5％至10％，其中农民受益最少。

建立在这些原因基础上，比较笼统的提出几点建议及解决方法：

第一，要重新认识土地是农民神圣不可侵犯的财产，进一步增强保护农民利益的意识。土地是农民的生存之本，推行城市化绝不能以牺牲农民的利益为代价。在农用地转为建设用地的过程中，应尽快改变计划经济时代的行政征地方式，并尽快制订详细且有可操作性的征地规章，规范各级政府行为，约束公共权力，引入市场机制，让农民直接参与土地交易全过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。

第二，要尽快完善土地征用补偿机制，提高补偿费标准，并严格监管征地补偿费的使用。失地农民对政府的不满，主要体现在所获得的土地补偿款难以维持其长期的生计。为了改变这种状况，必须修改征地补偿水平，大幅度提高现行征地三项补偿费标准，并把人头留给农民。征地费要设立专户，专款专用，收支情况要公开。要责成审计部门每年定期审计征地补偿费使用情况，并就征地有关事项举行听证会，及时纠正和打击地方政府及村级干部的违纪违法行为；

第三，要不断完善安置办法，提高失地农民的就业率，为他们建立稳妥的社会保障体系。失地农民，尤其是年龄较大的失地农民缺少职业技能，在激烈竞争的劳动力市场中毫无优势，导致一些地区的失地农民失业率高达50％至60％。成为城市申新的贫民阶层。为了改变这种状况，国家应尽快出台安置失地农民就业的更优惠政策，尤其要加大对他们的职业技能培训力度。要推行土地换社保的办法，将失地农民全部纳入社会保障体系。凡新发生的土地安置补偿费不再直接支付给被征地村集体及农民个人，而由用地单位一次性将款项注入劳动保障部门设置的“安置费”专户，封闭运行，专门用于支付失地农民的养老保障统筹费。第四，要不断发展和壮大集体经济，不断提高失地农民的收入和生活水平。在确保失地农民生活保障的同时，必须通过发展和壮大集体经济，增加农民的收入。国家应从征地中拿出10％左右的“三通一平”建设用地，留给被征村集体经济组织发展二、三产业，这样

不仅可为失地农民创造就业岗位，也可用获得的利润返还给失地农民。要大力鼓励集体经济组织盘活资产，参与土地开发，允许村集体和农民以土地使用权做为资产，与投资方联合成立股份合作公司，共同开发，实行土地入股，按股分红。并每年支付土地合作的回报，使失地农民从土地中获取永久的收益权：

第五，要进一步加强对失地农民的就业、生活及杜保的组织领导，整合各方面力量，真正为失地农民办实事。全面解决失地农民的就业、生活及社会保障问题，既是一个新事物，又是一个极其复杂的系统工程，涉及到农业、土地、计划、开发办、劳动、城建、财政、民政、教育、卫生等诸多部门。为避免政出多门，应建立一元化的权威机构统管此项工作。中央及省、市、区政府可建立领导小组，下设办公室，主要负责出台土地征用规模、程序和补偿机制等方面的政策，并推广各地的经验；市、县级政府领导小组主要出台具体实施办法。为尽快取得经验，使各项政策真正具有可操作性，可考虑在一些地方设立试验区，先行试点，总结经验，以便全面铺开。

第四篇：刍议加强失地农民生活保障

依法履行人大职权 切实保护农民权益——刍议加强失地农民生活保障土地是农民生活的最基本保障，是农村稳定的基础。近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。据不完全统计，7年来全国有近亿亩耕地被征用，那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”已达4000万。由于失去了赖以生存的土地，大量农民生活和保障均无着落，如何保护农民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。九三学社2003年进行的一项调查表明，60％多的失地农民生活十分困难；有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％。这些困难农民多在中年，上要养老，下要扶小，生活非常艰难。在城市化加快的过程中，农民付出了太大的代价，而失地农民得到的补偿可谓微乎其微。浙江一项调查表明，农民仅占被征土地收益的5％至10％。1988年修订的土地管理法规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。十几年过去了，当年制定的补偿标准已远低于经济发展，就是这样的补偿费还常常不能全额发放到农民手中。拥有土地承包权的农民，不仅享受不到土地升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一样获得就业机会和社会保障，还要为转变就业方式、生活方式而付出大量的成本，这让不少失地农民不满情绪和逆反心理呈现上升趋势，对土地征用采取了抵制态度。这不仅严重恶化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。随着城市化进程的加快及各类基础设施建设的扩展，今后还得有大量农用地被征，如果在征地过程中没有合理补偿和妥善安置失地农民，必然出现旧的问题尚未解决，新的矛盾又大量发生的局面，势必影响农村经济发展和社会稳定的大局。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，指出：“统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。我国的基本国情是，70％人口在农村，农村有3000万贫困人口。如果不能充分实现农民利益，全面小康的目标就难以实现。保护农民权益问题是关系我国改革发展稳定全局的关键。人大及其常委会是代表人民行使权力的国家权力机关，在全面建设小康社会的进程中，如何认真落实党的十六大和十六届三中全会、四中全会精神，依法履行人大职权，切实保护农民权益是一个值得探讨的重要课题。本文结合我市实际情况，作一初步探讨。近期内，我们联合市有关部门对我市失地农民生活保障问题作了比较系统、全面的调查，从调查情况看，当前失地农民主要存在三个方面的问题：

1、补偿标准不一,安置费用偏低 目前，由于政策不一，造成相邻地区、相同时间、相同面积的土地被不同项目征用时，补偿费差距很大，使被征地农民无法理解、无法接受。患寡，更患不均，是失地农民的心理写照，也是导致了众多上访、纠纷出现的重要原因。一是城市基础设施建设用地补偿标准偏低。根据《江苏省土地管理条例》第26条的相关规定，我市按照人均耕地0.6亩计算，土地补偿费、安置补助费 之和应为26220元/亩，而近年来的实际补偿标准为16080元/亩，一定程度上损害了农民的合法权益。二是部分征地补偿费存在拖欠现象。截止2004年8月底，我市共存在拖欠补偿费用的用地共12宗，拖欠款1994.88万元，三是补偿费用分配方式单一。目前群众普遍要求补偿费用采用一次性到位的方式，实行“分钱到户”，对其他分配方式，农民心存疑虑，拒绝接受，土地换社保的形式阻力较大。一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际状况看，由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象产生，几年之后，必将成为新的社会负担。

2、失地农民就业困难,生活水平有所下降 一是失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前，农民种田虽然收益不是很好，但是这部分收入稳定，为农民提供最低生活保障。土地征用后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种养业为主、年龄偏大、又没有进厂的经验和技能的农民，影响最大，成为失地农民中的弱势群体。二是再就业困难重重。目前，农村有一技之长的农村劳动力大多数早已找到工作，而那些素质低及老弱病残的劳动力就业难度大。土地征用前他们难以找到工作，失地后亦然。目前各级政府没有出台能有效促进失地农民就业的优惠政策，所以农民对征用土地不是很欢迎。三是生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继。农民失去土地这个最基本的生产资料后，无论愿不愿意“农转非”，他们的一切生活都已经城市化了，以往自己种自己吃，而现在大部分生活用品都要到市场去买，因而增加了生活成本。虽然征地后农民得到补偿，但也是杯水车薪，解决不了根本问题。同时由于缺乏创业能力，也只有坐吃山空，进城后生活变得很艰难。

3、社会保障体系不健全,生活存在后顾之忧市场经济条件下失地农民从农耕向二、三产业转移的难度较大，难以实现再就业，但又不能享受下岗职工、失业职工的社会保障以及城市居民最低生活保障线的待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大部分人员无力参加社会保险，以后的生活就难有保障。因此，在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度尚不健全的情况下，一旦失地，就意味着农民失去了生存的基本保障，尤其是那些素质偏低，年龄偏大，体弱多病的人再就业更是希望渺茫，对今后的生活普遍感到忧心忡忡。部分失地农民生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策的实惠，生计问题会越来越突出，将严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。虽然我市相关部门经过认真细致的调查

第五篇：刍议加强失地农民生活保障

依法履行人大职权切实保护农民权益

——刍议加强失地农民生活保障

土地是农民生活的最基本保障，是农村稳定的基矗近年来，随着工业化和城市化进程的加快，大量的农村集体土地被征用，失地农民越来越多。据不完全统计，7年来全国有近亿亩耕地被征用，那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”已达4000万。由于失去了赖以生存的土地，大量农民生活和保障均无着落，如何保护农民的合法权益，解除失地农民的后顾之忧，保证农民安居乐业，是目前各级政府和社会各界普遍关注的热点话题。九三学社2003年进行的一项调查表明，60％多的失地农民生活十分困难；有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30％。这些困难农民多在中年，上要养老，下要扶小，生活非常艰难。在城市化加快的过程中，农民付出了太大的代价，而失地农民得到的补偿可谓微乎其微。浙江一项调查表明，农民仅占被征土地收益的5％至10％。1988年修订的土地管理法规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。十几年过去了，当年制定的补偿标准已远低于经济发展，就是这样的补偿费还常常不能全额发放到农民手中。拥有土地承包权的农民，不仅享受不到土地升值所带来的利益，在失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，不能与城里人一样获得就业机会和社会保障，还要为转变就业方式、生活方式而付出大量的成本，这让不少失地农民不满情绪和逆反心理呈现上升趋势，对土地征用采取了抵制态度。这不仅严重恶化了干群关系，也直接影响了社会稳定的大局。随着城市化进程的加快及各类基础设施建设的扩展，今后还得有大量农用地被征，如果在征地过程中没有合理补偿和妥善安置失地农民，必然出现旧的问题尚未解决，新的矛盾又大量发生的局面，势必影响农村经济发展和社会稳定的大局。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，指出：“统筹城乡经济社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。我国的基本国情是，70％人口在农村，农村有3000万贫困人口。如果不能充分实现农民利益，全面小康的目标就难以实现。保护农民权益问题是关系我国改革发展稳定全局的关键。人大及其常委会是代表人民行使权力的国家权力机关，在全面建设小康社会的进程中，如何认真落实党的十六大和十六届三中全会、四中全会精神，依法履行人大职权，切实保护农民权益是一个值得探讨的重要课题。本文结合我市实际情况，作一初步探讨。

近期内，我们联合市有关部门对我市失地农民生活保障问题作了比较系统、全面的调查，从调查情况看，当前失地农民主要存在三个方面的问题：

1、补偿标准不一,安置费用偏低

目前，由于政策不一，造成相邻地区、相同时间、相同面积的土地被不同项目征用时，补偿费差距很大，使被征地农民无法理解、无法接受。患寡，更患不均，是失地农民的心理写照，也是导致了众多上访、纠纷出现的重要原因。

一是城市基础设施建设用地补偿标准偏低。根据《江苏省土地管理条例》第26条的相关规定，我市按照人均耕地0.6亩计算，土地补偿费、安置补助费之和应为26220元/亩，而近年来的实际补偿标准为16080元/亩，一定程度上损害了农民的合法权益。

二是部分征地补偿费存在拖欠现象。截止2004年8月底，我市共存在拖欠补偿费用的用地共12宗，拖欠款1994.88万元，三是补偿费用分配方式单一。目前群众普遍要求补偿费用采用一次性到位的方式，实行“分钱到户”，对其他分配方式，农民心存疑虑，拒绝接受，土地换社保的形式阻力较大。一次性补偿到位的方式，虽然在短期内能为失地农民带来一定的生活保障，但从实际状况看，由于部分群众对补偿费用的使用不够科学合理，因而极易造成部分人“一次性拿钱，一辈子没饭吃”的现象产生，几年之后，必将成为新的社会负担。

2、失地农民就业困难,生活水平有所下降

一是失去了最稳定、最基本的生活来源。土地征用前，农民种田虽然收益不是很好，但是这部分收入稳定，为农民提供最低生活保障。土地征用后，农民失去了最稳定的经济来源，对其生活带来较大冲击，尤其是对那些以种养业为主、年龄偏大、又没有进厂的经验和技能的农民，影响最大，成为失地农民中的弱势群体。

二是再就业困难重重。目前，农村有一技之长的农村劳动力大多数早已找到工作，而那些素质低及老弱病残的劳动力就业难度大。土地征用前他们难以找到工作，失地后亦然。目前各级政府没有出台能有效促进失地农民就业的优惠政策，所以农民对征用土地不是很欢迎。

三是生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继。农民失去土地这个最基本的生产资料后，无论愿不愿意“农转非”，他们的一切生活都已经城市化了，以往自己种自己吃，而现在大部分生活用品都要到市场去买，因而增加了生活成本。虽然征地后农民得到补偿，但也是杯水车薪，解决不了根本问题。同时由于缺乏创业能力，也只有坐吃山空，进城后生活变得很艰难。

3、社会保障体系不健全,生活存在后顾之忧

市场经济条件下失地农民从农耕向二、三产业转移的难度较大，难以实现再就业，但又不能享受下岗职工、失业职工的社会保障以及城市居民最低生活保障线的待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的“三无群体”。大部分人员无力参加社会保险，以后的生活就难有保障。因此，在当前整个社会就业压力增大，社会保障制度尚不健全的情况下，一旦失地，就意味着农民失去了生存的基本保障，尤其是那些素质偏低，年龄偏大，体弱多病的人再就业更是希望渺茫，对今后的生活普遍感到忧心忡忡。部分失地农民生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策的实惠，生计问题会越来越突出，将严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。虽然我市相关部门经过认真细致的调，做好保障工作。对收入过低、经济困难的人员，要纳入城市低收入保障范围。

作为盛市、县三级人大，是地方国家权力机关，也是人民利益的代言人。人大在保障失地农民合法权益方面，负有不可推诿的责任。三级人大及其常委会，要积极主动地把这一问题摆上重要议事日程。要把维护农民群众的根本利益，作为人大工作的出发点和落脚点；把不断提高农民群众的物质文化生活水平，增加农民收入，作为人大工作的根本目的；把是否保护了广大农民群众的根本利益，作为衡量工作成效的重要标准。这也是“三个代表”重要思想在人大农业与农村工作中的具体体现和落实。笔者认为，人大及其常委会要充分履行职责，保护农民权益，应从以下几个方面着手：

1、人大要把这一问题作为“防震”工程来抓。

失地农民问题，掩盖着许多不安定、不稳定因素。他们的问题如果不能得到及时处理，这一批农民将不可避免地成为城市化、工业化浪潮中新的困难群体，将给经济和社会发展造成新的隐患。人大及其常委会要从“防震”的高度，加强对这一问题的监督力度，推动政府制定有力措施，解决积累的矛盾，防止产生新的矛盾。人大要发挥自身优势，尽快制定《农民权益保障法》。立法是人大及其常委会的一项最主要的工作，通过立法，进一步明确农民应有的合法权益及法律保护措施，这是在保护农民权益问题上的治本之策。因此，有必要尽快制定《农民权益保障法》，督促政府转变观念和职能，明确赋予农民以土地权利为核心的财产权利，赋予其平等的社会地位与平等的社会权利，特别要督促政府抓紧建设失地农民的社会保障网：将土地收益的一部分、土地补偿费的大部分，加上一部分财政补贴，用于构筑稳定、可靠的社保基金，并建立专门的保障基金账户，统筹安排，专款专用。

2、人大要把这一问题作为“富民”工程来抓。

毋庸讳言，征地、用地过程中产生的这些矛盾和困难，不是农民造成的，更不是农民的“无理取闹”，而是政府和有关部门，在征地用地的过程中，侵害了农民利益，有的地方甚至是层层盘剥农民的合法权益，形成部分失地农民“生产无地，生计无方，生活无着”。这种剥夺性的土地开发，不管从哪个方面讲，都是有悖于党的宗旨和“三个代表”的要求，也违背了我们党发展经济的初衷。党的十六届三中全会指出：要“依法保障农民对土地承包经营的各项权利”，要“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。人大及其常委会要从代表最广大的人民群众的根本利益出发，按照三中全会的要求以及十六届四中全会建设和谐社会的精神出发，监督和审查政府及其有关部门的征地、补偿行为，督促本级政府采取得力措施，保证本行政区域因征地而失去土地的农民，其生活水平不下降，其经济来源比原来宽泛和稳定。

3、人大要对已往的征地工作进行一次综合检查。

珍惜和保护土地，是一项基本国策。监督法律的实施，是各级人大的职责。人大及其常委会要加强执法监督，保证《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规得到切实有效的施行。十六届三中全会指出：“要实行最严格的耕地保护制度”。鉴于目前征地、用地如此混乱的局面，各级人大有必要开展一次土地综合执法检查，内容包括：征用土地是否合法？土地的市场化运作是否规范？对农民的征用补偿金是否合理？是否存在围而不用的土地？是否存在“开而不发”的工业园区？对于检查中发现的严重问题，人大要督促本级政府抓紧解决。坚决纠正乱占滥用耕地，违法转让农村土地，随意破坏农村土地承包关系，强行剥夺农民合法权益，造成农民失地又失业，严重损害农民利益和国家利益的行为。要通过法律监督和工作监督，做好以下三个方面的工作：一是严格按照法定程序征用农村集体土地，严格按照法定标准给予农民合理补偿，严禁拖欠、截留和挪用征地补偿费用。二是要千方百计为失地农民提供就业岗位。防止出现“要地不要人”、一次性“了断”的做法，在征地的同时，就要考虑失地农民的就业问题，妥善安置失地农民。三是要全面构建失地农民的最低生活保障机制，设立失地农民保障基金，以切实保护农民权益。

4、人大及其常委会要积极运用重大事项决定权。

目前土地征用矛盾较大，失地农民的社会保障问题较多，地方人大有必要在调查研究的基础上，就保障失地农民的权益问题，作出具有国家意志力和强制力的决议、决定。省及有地方立法权的城市，要抓紧启动这个问题的立法程序，使得这项重要工作，纳入人大及其常委会的监督视野之内，纳入依法办事的轨道之上，纳入“三个代表”的统领之中，真正实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益，为全面建设小康社会做出应有的贡献。