31普通发票管理中存在的问题与对策

第一篇：31普通发票管理中存在的问题与对策

普通发票管理中存在的问题与对策

胡祝英

一、普通发票管理中存在的问题

（一）应当开具发票而不开具。一是不想开。为逃避纳税义务，有的纳税户在消费者索要发票时，总以发票用完、要票就加价等各种方式拒开发票；对不要发票的更不会主动去开具发票。二是不愿开。由于双定户开票额连续三个月超过定额达20%的，税务机关的征管系统就会监控到，从而调高其定额。为避免调税，双定户就想方设法少开发票。同时，对小规模纳税人年销售额达到一般纳税人标准的，税务机关按规定就会强行要求纳税人转为一般纳税人进行管理。而有的纳税人因购进货物取不到发票，转为一般纳税人后税负较高。因此，这类纳税人也不愿意开具发票，对方要票，要么是让利，要么是利用其它人的身份证到税务机关代开发票，以求逃避监控，逃避管理。

（二）应当取得发票而不取得。根据《发票管理办法》第二十条规定应当取得发票的对象是所有单位和从事生产、经营活动的个人。对于需要建帐的单位和个人来讲，主要存在应当取得发票不取得发票，而用其它凭证代替发票使用的现象，比如单位食堂采购，取不到发票，就用收款收据或白条代替发票入账。对于双定户来讲，主要问题是不取得发票，也不建立收支凭证粘贴簿。其原因，一方面，税务机关宣传不到位。有很多双定户不知道要

建立收支凭证粘贴簿，也不知道要将购货的发票粘贴在粘贴簿上。另一方面，税务机关管理不到位。由于税务机关对双定户应当取得发票的时间和金额都难以核实，因此对纳税人进行日常管理和检查时，一般对应当取得发票的情况未作具体要求。同时，《发票管理办法》第二十条存在明显的漏洞，应当取得发票的对象是“所有单位和从事生产经营的个人”，把不从事生产经营的个人（自然人）排除在外了，主要是因为自然人应当取得发票的情况难以监控。自然人不要求一定取得发票，由于税收意识的淡薄，自己不需报账而放弃索取发票的权利，在不经意间为销售方提供了逃避纳税义务的机会。

（三）虚开发票现象仍存在。虚开普通发票的情形主要有：有的销售对象不需要发票或未索取发票，纳税人就不开发票，但还是按规定将这部分未开发票的销售收入进行了申报，这样就形成了已销售而未开票的“空额”。纳税人就利用这个“空额”对外虚开发票，以取得手续费，或者是有“空额”的双方互开发票来列支费用。对方企业取得虚开发票就可能偷漏增值税或所得税。

（四）制售、使用假发票的现象比较严重。由于当前国税机关的主要管理手段是“以票控税”，把发票推到了一个“至高无上”的位臵。发票成了财务核算和税收管理的重要的合法凭证，它演绎着多重“身份”：既是财务报销凭证，也是增值税进项抵扣凭证、所得税税前扣除凭证、出口退税凭证。发票在成为税务

机关税收管理“刹手锏”的同时，也成了一些不法之徒追逐利益的“法宝”。不仅存在着“私自印制、伪造、变造发票”和“转借、转让、介绍他人转让发票”的卖方市场，也存在着“知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具”的买方市场。假发票以各种形式出现在这两市场，如真票假开，假票真开，假票假开，最终导致国家税款流失。无疑假发票也就成了税收管理的一块“硬伤”。

二、建议及对策

上述现象严重违反了发票管理办法和财务管理制度规定，更影响了增值税和所得税的税基，造成税收大量流失，迫切需要加以解决。

（一）高度重视普通发票管理。多年来，国税机关偏重增值税专用发票管理，而放松了普通发票（含专业发票）的管理；平时重视税收征收，忽视发票宣传和检查；重视对纳税人的发票管理，忽视对行政事业单位的发票管理，导致出现应当取得未取得发票的现象。因此要进一步加大税收宣传力度，增强全社会对普通发票的重要性认识，形成人人关心发票，个个维护税收的全民联动态势，从源头上控制普通发票违法违章。同时，要对行政事业单位的发票使用加强管理，开展专项检查，打击“买方市场”。

（二）强化普通发票管理监控。CTAIS上线后，数据集中到省局，省局对纳税人的发票使用情况和税收进行监控，但这只是“机内监控”，对纳税人“机外情况”就难以监控；也就是说对

已开了票的销售可以监控，对不开票部分销售无法监控。同时，基层税务机关对纳税人管理监控不到位，如审票环节、实地核查环节管理不到位，对纳税人的实际经营情况掌握不准，对票外的销售无法进行管理，造成对票外销售出现“上面管不到，下面管不好”的局面，导致不法经营者应当开具发票而不开具，或者虚开发票收取手续费在现象在不同程度上存在。因此，国税机关要进一步加强对普通发票的监控管理，强发票审核和实地核查，全面掌握纳税人的生产经营情况，让纳税人未开票收入“无处遁形”。

（三）进一步明确虚开普通发票相关政策。新修订的《发票管理办法》从2011年2月1日起开始执行，对虚开发票行为加大了处罚力度，最高处罚限额达到50万元，但总局和省局对执法过程中的一些具体事项未作明确规定。基层税务机关对一些政策的理解和具体操作出现不一致的现象。如哪些情况属于“与实际经营业务不符”；虚开发票普通发票同时导致对方企业偷税的行为，是按虚开发票行为处罚，还是按导致对方偷税处以1倍以下的罚款；虚开普通发票同时导致自己偷税又该怎么处罚，等等，这些问题不明确，容易导致基层税务机关在打击虚开发票行为效果上大打折扣。因此，建议上级对虚开发票的一些问题进行明确，便于基层税务机关开展执法。

（四）转变税收管理模式，实行“信息管税”。新《发票管理办法》的规定和目前税务机关采取打击制售、使用假发票行为的措施，是“治标不治本”。要从根本上遏制、杜绝制售、使用假发票的行为，应改变当前税收管理模式，将“以票控税”转变为“信息管税”。税务机关不依靠“以票控税”，发票就不会显得那么重要，也就不会成为不法之徒的逐利工具。国外许多国家就不管发票，发票不需要税务机关监制，企业自己开具发票盖好章就行。但在当前，如果税务机关不去管发票，就意味着有更多的税收会流失，因此推行“信息管税”更显得迫切。“信息管税”就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，达到加强税源管理的目的。一是要推行网络发票。《发票管理办法》规定：国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。推行网络发票后，税务机关管理的就是发票信息，而不是纸质发票。这样利用信息技术对发票进行管理，最终达到“管税”的目的。同时，推行网络开票，发票印制、运输、保管及发票防伪的成本几乎可以降为零。既解决了纳税人因不断增加防伪措施而导致的不堪重负，也解决了纳税人难以适应多种物理防伪措施的问题。二是要不断完善“信息环境”。要实现“信息管税”，就必须像欧美国家一样，完善“信息环境”。只有涉税信息完整、准确，征纳双方信息对称，现代信息技术对这些信息进行处理，才有意义，才有价值，才能为税收管理所用。完善“信息环境”的关键是完善银行监管、现金管理和第三方信息报告。这样税务机关才能监控、捕捉到纳税人实际经营情况的信息，才能实现“信息管税”。

（作者系北湖区局副局长）

第二篇：浅谈普通发票管理中存在的问题及对策

普通发票是记录经济活动的重要原始凭证，是国家强化税收管理的一个重要手段，它对于经营者和行政事业单位加强财务管理有着极为重要的意义。但在发票使用管理中却存在不少问题，这与市场经济发展的客观要求极为不适应。本文就普通发票管理中存在的问题及对策谈点看法。

一、问题

1、重专用发票管理，轻普通发票管理。发票管理实践中，增值税专用发票的管理视同现金一样进行保管，而对普通发票管理偏松，只管发放，缺乏严格的管理措施，事后监督不力。

2、普通发票使用面低。当前经营者和消费者提供、索要正式发票意识不强，甚至对真假发票不能辨别，企业存在接受非正式发票现象，有的行业(如服装、布匹)没有几户领用发票；不少经营者随意转借、单页填开、代开、虚开、转卖等现象普遍存在。

3、有的经营者填开普通发票随意性大，不按照普通发票规定使用，违章案件时有发生。如单页填开、拆本使用、跳号、红字填开，特别是经营项目填写不全，品目混乱，或转换品目填开以达到不缴或少缴税款的目的。

4、普通发票代开管理存在漏洞。各县市代开普通发票所适用的税率不同，在A县征6％的税率，在B县可以按4％征，明明是产品生产销售环节应提供产品销售发票，偏要异地代开普通发票，而有的县、市为了吸引税源，无原则的按4％代开，造成国家税款流失。

5、“走死逃亡户”使用的发票收回难度大，税款流失严重。虽然申请领购发票是凭本人身份证明，税务登记证副本，经主管税务机关审核后，才发给发票，但因外地经营者，身份证是外省市、县的，发函寻求涉查，没有象增值税专用发票涉查案一样及时回函答复，往往是石沉大海，很难收回发票；本地的逃税户一般能收回发票，但收回时，发票几乎已用完，填开发票所涉及的应纳税款，无法追回，对发票管理产生了负面影响。特别是未收回的发票流失在社会上为纳税户提供了偷税的机会，使国家税款流失。

二、对策

1、加大对普通发票使用的宣传力度，强化管理意识。通过多种形式，广泛宣传普通发票管理的重要性，使每个公民认识到普通发票与增值税专用发票一样重要，从根本上减少利用普通发票进行偷、漏国家税款的发案率。在实际工作中，要从抓好税务人员对普通发票管理的认识入手，从思想上认识到这是关系国家和人民的根本利益的大事，从而在加强专用发票管理的同时加强对普通发票的管理，才能更好地维护社会主义市场经济秩序，打击不法分子，堵塞偷税漏洞，保护国家和人民的利益不受损失。

2、加强日常稽核检查，从严查处违章案件。对纳税户使用发票检查要形成制度，特别是开具的发票存根联必须认真的检查审核，发现问题及时处理，决不迁就。对“双向”控管业户，一定要在督促按开具发票金额申报税款入库后，方可验旧领新；使用发票单位及个人，其使用的发票及开具的内容，必须与工商部门批准的经营范围相一致；凡企业接受非正式发票自行申报补交税款的，可按税收规定给予补税，经税务稽查人员检查发现的非正式发票，除补税外，还必须按《中华人民共和国发票管理办法》给予处罚。

3、改革商业零售普通发票管理，扩大发票使用面。零售发票作为消费者购物的原始凭证，是国家依法征税的重要依据。消费者要树立大局意识，依法向商家索要发票。税务机关也应不断改革现行发票的使用方法，尽快抓好卷试发票使

用，并大力开展发票有奖活动，鼓励消费者索取发票，以此来提高发票使用面。

4、加强与公安的配合，强化“走死逃亡户”的发票管理。为防止“走死逃亡户”造成的税款流失，防止这些发票在社会上流传，应在将失控的普通发票号码登报声明作废的同时，把该业户身份证复印件寄到所在公安部门，请求协查。所在公安部门应象增值税专用发票案件一样予以积极协查，努力追回失控发票。

5、建立的科学考核体系，促进普通发票管理工作上台阶。对领用普通发票的单位和个人进行等级核定，按等级确定审核力量，把税务人员的主要精力集中于对低等级纳税户的发票管理上，对经常发生普通发票违规案件的单位和个人，要实行限期整改和承诺制度，要求纳税人写出书面承诺不再发生类似情况，若再次发生类似问题，则要依法从快从重处罚；对严格管理，制度健全，保管得力的企业，给予奖励。同时，对内各地要结合自身的实际，建立一套行之有效的考核办法，量化指标，细化措施，定期考核，考核结果与单位的荣誉，干部的政治、生活待遇挂钩；同时强调基层领导和发票管理所要定期检查发票审核中审核发票工作质量和代开发票情况，及时查处发现开出发票不收税及收人情税，弄虚作假等违纪现象，真正促进普通发票管理水平上台阶。

第三篇：普通发票管理存在的问题和对策

普通发票管理存在的问题的对策

一、普通发票使用和管理中存在的问题。

在纳税人使用方面，一是纳税人不按规定领购发票。发票 管理的都开原则“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动 的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付 款方开具发票”，规定了从事生产经营的纳税人发生经营活动 时，应领购发票并向消费者开具发票的法定义务，但实际上现 在存在大量纳税人为了逃避纳税义务应领购而不领购发票，向 消费者不开或拒开发票，或用收据、白条代替发票的现象比较 普遍，从近年来基层税务机关的发票发售数量上看，纳入管理 的领票户占应用票户的比例仍然很低，远远不够，这一类问题 在个体工商户中反映比较突出。二是纳税人不按规定开具发 票。首先是应开具而未开具发票，一些个体工商户和私营企业 不建账或做假账，税务机关采取双定征收办法，对发票实行定 额控制发售办法。有些纳税人虽然领购了发票，但发生应税劳 务时却尽可能不开或少开发票，逃避纳税义务，或以打折等不 正当理由不开、拒开发票；或以其他单据或白条代替发票开具； 或“大头小尾”开票；或开具旧版作废发票；或重复使用发票，特别严重的是一些纳税人买假用假，倒卖假发票，严重冲击合 法发票的使用。其次是转借、转让、代开发票。一些享受税收 优惠政策户利用减免税政策“套”票再“转卖”票，四处替人 开具发票，为他人偷逃税款提供便利，不但不用交税反而还可 以从中收取“手续费”，特别是起征点上调后，很多未达起征 点而领用发票的纳税人转借、代开的现象有上升趋势，造成税 收的大量流失。还有混用不同行业发票，比如以从事服务项目领购发票而用于开具娱乐项目经营收入，目的是降低适用税 率，高率低开。第三，未按规定设臵发票登记簿。由于纳税人 规范使用发票的意识不强等主客观原因，大部分领票户没有按 照发票使用规定设臵规范的发票登记簿，详细登记发票使用情 况，造成税务机关事后监管难度加大。此外，在普通发票的开 具上，还存在着发票开具不规范、缺栏少项、票物不符、超范 围开具、违反规定跨区域开具、涂改发票等现象。有的经营者 为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒 领、贪污犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。这些未按规定 开具发票的行为直接都影响了普通发票的日常管理，在不同程 度上造成了税款的流失。三是以部门收据代替发票。根据发票 使用范围规定，行政事业单位的涉税收费收入或所办的企业及 一些不经常发生纳税义务社会团体、民间组织应按规定领购使 用发票，但有些单位出于小团体利益而拒绝使用发票，用行政 收据、事业收据或者直接使用白条收取款项，如房屋出租、停 车费、学费、医疗费、经营性收费等项目，直接用行政事业收 据代替普通发票的使用，不纳入发票管理范围，偷漏国家税收，严重削弱了发票在社会经济生活中的法律有效凭据地位。四是 不按规定保管发票。当前发票流失情况比较普遍，相当一部分 纳税人对普通发票的保管不够重视，没有按照发票的保管期限 建立专门的发票存根联缴销制度，一些纳税人对丢失、被盗、损毁的普通发票不及时向税务部门报告，停业、倒闭的单位不 及时向税务机关缴销发票，部分企业在改制、改组、联营等过 程中发生很大变化，发票存根联流失现象严重。同时由于普通 发票不收取发票保证金，税务机关也难以采取有力措施清缴。另外普通领购资格条件较低，手续比较简单，为提高发票领购 率，税务机关也鼓励纳税人使用发票，个别不法分子套得发票 后便一逃了之，而这部分发票便成了不是假发票的假发票。

在消费者方面，主要是索要发票的意识不强。根据发票管 理的都要原则“所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买 商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款 方取得发票。”目前我们发票管理中规定的法定索取发票义 务只限定于所有单位和从事生产、经营活动的个人，对于广大的消费者未作出强制性的索票义务。在现实生活中，往往只有与单位之间发生经营性收、付一般都会开具或索取发票，而大部分个体户，对个人销售商品或提供服务收取付款时，大多不具发票，大部分消费者由于不了解向对方索要发票的重要 性，个人在购买商品或接受服务付款时，缺乏向对方索取发票的意识，部分消费者存在只要有收据就行的想法，有的甚至连收据也不要。并且有的纳税人以不开发票可以享受价格优惠为引诱，不开发票或以收据代替发票，消费者在不经意间也放弃了自己的应有权利，这在一定程度上也助长了纳税人不开具发票问题的发生和长期存在，导致了税务机关无法真实掌握纳税人的实际收入，不能进行正常的税收监控和征管。

这些问题的存在，扰乱了市场经济秩序，侵害了消费者权 益，造成税源信息失控，国家税收大量流失，同时也为各种经济犯罪活动提供了可乘之机。

二、普通发票管理存在问题的原因。

造成这些问题的原因是多方面的，有社会税收环境有待优化的问题，纳税人税收意识淡薄的问题，也有法律方面的问题，票据管理体制上的问题，以及会计资料账务方面的因素和个人利益驱动等等。而对于税务机关内部来说，重视程度不够、制度执行不到位、管理手段滞后、查处力度不大也是形成这些问题的重要原因。一是对普通发票管理的重视程度不够。一些税务部门平时重视税款的征收，而忽视发票管理日常检查，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票中存在问题的危害性认识不足，管理不到位，在日常征管、源头控制等基础管理工作方面还有一定的差距，对普通发票的 检查力度明显不够。二是发票管理制度执行不到位。目前税务机关内部还存在岗责不明，部分税务干部业务素质不强等问题，一些税务机关没有严格按照发票管理制度对普通发票的保管、领用、开具、缴销等环节进行全过程的管理，经常造成超认定范围发售发票，存在只管发，不管销的现象，很多已填开的发票长期不缴销，税款不能及时入库，造成税收流失。三是发票管理手段落后。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，给税务机关加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务机关目前普通发票管理仍然以人工方式为主，使用原始的手工审核方法，管理手段十分落后，缺乏有效的稽核手段，很难对纳税人使用情况进行全程监控，对纳税人开具出的普通发票的审查，大部分也只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性抽样检查，基本上放弃了对纳税人开具出的发票联与存根联的比对，特别是对用票大户，税务部门既要全面审核，又必须履行服务承诺，只能是停留在纸上谈兵的层次上，面对大量的普通发票违法违章行为，税务机关只能处于鞭长莫及的被动局面。四是对发票违法行为查处力度不够。由于普通发票用量大，单张发票开具的金额小，开具对象面向千家万户的消费者，发票检查成本大，难度大争税务机关难以一一查证，对于违法现象难以及时发现和纠正，致使税款流失严 重，同时由于普通发票违规不易够成大案要案，公安机关也不便配合，单凭现在税务机关的力量进行查处力度明显不够。此外有些税务机关对普通发票的违章处罚不力，或碍于情面不予处罚、减轻处罚或以罚代刑，这些现象破坏了正常的发票管理秩序，损害了税法的严肃性。

三、规范发票管理的对策和建议。

1、加强普通发票管理知识的宣传和辅导。首先要提高广大消费者对发票的认识，在宣传税收法规的同时，加大发票管理法规的宣传，采取通俗易懂的形式，增强全社会对普通发票的重要性认识，积极动员社会各界力量支持协助搞好发票管理工作，使广大消费者真正了解发票的用途，发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识，形成人人关心发票，个个维护税收的全民联动态势，从源头上控制普通发票违法违章行为。其次要加强对纳税人和发票使用单位宣传辅导，税务机关要定期举办企业发票管理培训班，系统地介绍发票管理法规和有关业务知识，使他们能够真正懂得如何管票、用票、识票，帮助他们建立健全内部发票管理机制，促使纳税人合法领票，规范用票。

2、创新管理方式，提高管理的效果。一是进一步扩大定额发票的应用领域。对一些使用发票频次高、开具金额不大的行业逐步启用定额发票替代填开式发票，以发票定额计算应纳税 额，建立起“以票管税”机制。二是针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额(百、千、万、十万、百万等)的发票，多印制、发售低限额发票，少印印制、发售高限额发票，降低高开、虚开发票的风险。三是积极推行电脑发票和裁剪式发票，努力化解发票“大头小尾”行为。四是实行发票供售现场加盖印章制度，有效地减少发票转借、转让现象的发生。五是对某些难以控管的特殊性行业以及高限额发票，实行代开制度，由主管税务部门代开、代保管发票。

3、建立健全激励机制，提高发票使用面。积极推行普通发票“刮奖、抽奖、举报奖”三奖办法，引导消费者自觉维权、索取发票，动员社会力量监督发票管理，规范纳税人开票行为，提高发票使用率。在奖项的设臵上，力求科学、合理、适用，并扩大中奖概率，与时俱进提高中奖额度，以提高消费者索取发票的积极性。同时要特别注意在制定发票奖励兑现方式时，按照便利纳税人的原则，减少发票兑奖环节以方便纳税人领取各种奖金。

4、完善发票管理制度，强化责任。把发票管理与税收执法责任相结合，进一步建立和完善各项发票管理制度，明晰具体工作流程和岗位职责，加大对发票管理工作的考核力度，对发票管理的各个环节加以规范，防止内部出现漏洞。首先要对照发票领购行政许可相关规定和申请领购发票的条件，规范发票 领购主体和手续；其次，在发票核销环节，管理人员对纳税人开具的发票存根联进行核对，不仅要严格“以票控税”情况审查，还要核查发票填写项目和内容真实性，对发票使用量大的纳税人实施重点监控；另外还应将重点行业如货物运输业、建筑业等发票的管理，和行政事业单位涉税收费发票的监管工作规范化、制度化。

5、实行发票管理网络化管理，提高发票管理的科学化水平。将普通发票管理纳入网络信息化管理轨道，建立发票管理信息化网络系统，建立识别真假发票的电话语音查询和网上查询系统，实现对普通发票的有效监控和管理。将普通发票的印制、保管、发售，到缴销、查询、稽核等环节均纳入计算机网络管理，利用计算机对发票管理的领、用、存、销情况进行事前、事中和事后即时监控，使发票管理工作准确及时，标准规范，信息齐全，查询迅速，从而达到堵塞税收漏洞，强化发票管理的目的，实现发票管理工作科学化、规范化。

6、加快计算机开具普通发票进程，推广税控装臵。通过税控装臵可以在交易现场通过光电读数器和软件等手段记录下真实、准确的交易数量、金额等纳税要素，可以使税务机关及时准确地了解纳税人应缴纳税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管理力度，有效地避免纳税人不开发票、大头小尾或单联填开等利用普通发票逃避纳税义务的行为。从长远上看，这是解决普通发票管理的最终措施。

7、加强普通发票的日常检查和专项检查，加大处罚力度。税务机关应加强对普通发票的日常检查和专项检查，加大对利用普通发票进行违法活动的处罚力度，增强税务处罚的打击性，加大纳税人的违法成本。经常性的开展随机抽查、专项检查、专案检查，对利用普通发票进行偷税的违法犯罪分子要严格查处，同时密切与国税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门配合，发挥各部门职能作用，形成整体合力，加强对接收发票单位所取得发票的审查、核对，大力整顿发票管理秩序，净化发票管理环境。切实做到以查促管，通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，努力提高税收监控水平，有效制止税收流失，使发票管理工作步入规范化、科学化、制度化的轨道。

第四篇：浅谈普通发票管理存在的问题及对策

浅谈普通发票管理存在的问题及对策

一、普通发票管理中存在的问题

（一）发票使用中存在的问题

一是不开发票、大头小尾、单联填开仍是违规开具的主流。这三种形式仍是当前利用普通发票偷逃税款的主要常用手段。主要表现在个体纳税人发票违规开具较多，同时也发生新办小规模纳税人以假店面套得发票后进行虚开，事发后一逃了之。有的纳税人的整本发票已在税务机关验旧，而其发票联被撕下后继续使用。

二是跨行业开具。如有的经营中药材的纳税人开具文体用品，销售文体用品的纳税人“销售”汽车配件。

三是大量的流失、丢失的普通发票仍在使用。

四是转借、转让、代开发票较为普遍。有些经营户怕超增值税小规模纳税人标准或者领购发票超量，就借用其他经营户的发票开具；或者干脆使用假发票，以达到偷税的目的。由于税务机关对代开普通发票管理非常严格，一些经营户又不想办理税务登记，往往通过一些非法渠道取得发票。通过税收信息管理系统查询发票发售流向时显示，开具的发票上所加盖的发票专用章名称与领票单位不一致。

五是一些纳税人在日常经营活动中，以白条或自印的各种收款收据、“保修单”代替发票，作为销货凭证，达到偷

税的目的。部分纳税人在纳税人索要发票时，明确表示要发票就要加价，实行要票和不要票两种销售价格，纳税人为了自身的经济利益自然会放弃索要发票，这是目前普通发票使用过程中流失税款最主要的原因。

（二）发票在检查中存在的问题

一是发票检查把关不严，违法处罚力度较小。一些税收管理员对管辖单位发票的领用存情况不重视，甚至不管不问。分局在日常检查中，对发票开具不规范的往往视为普遍现象，既不对纳税人进行辅导，也不对纳税人进行处罚。发票发售人员发票验旧购新把关不严，如纳税人开具发票，购货单位填写“招待所”、“北京”等字样，税务机关审核时未及时纠正处理。

二是税务机关审核调查困难。由于普通发票销售量大，给审核和检查带来困难。平时的审核检查多半都是就票审票。对其真实性无从考证。税务分局管理人员不可能对发票逐笔进行内查外调，所以偷税者大都存有侥幸心理。由于普通发票管理监控手段落后，普通发票张冠李戴、大头小尾，给查证带来比较大的困难。

三是在日常对小规模纳税人的检查，一般都是通过协查、举报等方式得到的案源，取证难是当前检查中遇到的最大问题。如在对有疑点的纳税人检查时，有些小规模纳税人，尤其是定期定额纳税人，往往答复已用完的存根联和记账联

已经丢失，致使取证困难。

四是定性难移送难。目前，小规模纳税人的纳税意识相对较弱。要追究刑事责任，涉案发票必须是50份以上的量的界定，很多时候只能是以罚代刑,起不到警示作用。同时由于普通发票违规不易构成大案要案，公安机关也不积极配合，单凭现在税务机关的力量进行查处，力度明显不够。许多单位和个人都利用普通发票做文章，非法印制、倒买倒卖、虚开套开十分普遍。

二、普通发票难于管理的原因

（一）认识程度不够。目前国税系统对增值税专用发票的管理已经较为规范，同时在思想上也相当重视，但对普通发票管理还没有引起足够的重视。对普通发票开具管理重视不够，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票中存在的开具“大头小尾”、白条入账、拒开发票等问题的危害性认识不足，在日常征管、源头控制等基础管理工作方面还有一定的差距，检查力度明显不够。

（二）普通发票实行粗放式管理：对纳税人购领发票长期闲臵、超量领用、私带外出、转借代开、开票与申报明显不符等常见问题视而不见；对普通发票的缴销缺乏有效的监督机制，审核敷衍了事；对纳税人领购普通发票时没有严格按照规定让纳税人加盖购票单位发票专用章，为普通发票外借埋下了隐患。

（三）手段不先进。通过金税工程的实施，专用发票通过防伪系统开票、认证、稽核比对等非常科学、严密的电子信息化管理，想利用增值税专用发票违法的空间被压缩得很小。但目前普通发票进行计算机交叉稽核尚在探讨阶段，发票管理仍然以人工方式为主，管理手段十分落后于形式的需要。

（四）对普通发票违法处罚力度较小。由于不重视发票开具核查或碍于人情等因素影响，税务机关查处力度不够，不能真正触到纳税人的痛处，往往是大事化小，小事化了。

三、普通发票管理的对策和建议

(一)加大宣传力度，尤其是对所查处的小规模纳税人，定期在门户网站、办税服务厅电子显示屏上曝光，以警戒其他有侥幸心理的纳税人。公布发票违法违规行为的举报电话，通过电视、报纸、网站、电子显示屏等多种载体告知纳税人识别假发票渠道，如门户网站、12366纳税服务热线、向税务机关查询等，增强纳税人的索取真票意识。

（二）严格发票发售，对领购普通发票的纳税人要求其在发票联上当场加盖单位财务专用章或发票专用章，以杜绝发票外借现象的发生。对个体商业户全部发售百元版货物销售发票，对实行定期定额征收方式的纳税人使用千元以上版本，且必须经税务分局税收管理员调查核实，并由区局核准。对小规模纳税人使用万元版的，全部推行电脑版发票。

（三）做好普通发票领用存分析预警。发票核定两本以上，超过三个月的适当核减发票用量，对成立在两年以内的纳税人或在两年内发票有违章记录的，发票用量控制在一个月以内。

（四）改进发票领购形式，实行发票验旧购新模式。在日常检查中发现有的个体户使用后的发票存根联已无法查找或借口已丢失而拒不提供发票存根联，使税务机关要处罚却无法取证。为避免这一问题，对个体户验旧后的发票存根联由税务机关统一保管存档。同时，定期由区局组织对验旧后的发票存根联按照疑点或一定比例进行稽核比对。

(五)加强发票检查。一是在对小规模纳税人的协查和举报检查中，不能仅就票查票，当发现问题后，拓展检查，将所有问题查实查透，必要时采取人工稽核比对普通发票。对于借口存根联记账联丢失的纳税人，从严处罚。二是将申报异常和长亏不倒户作为检查重点，防止其开具“阴阳票”和“大头小尾”发票。三是建立发票黑名单，将两年内有发票违法行为纳税人作为重点监控对象，每季核查一次。四是改变以往的普通发票日常检查方法，充分利用CTAIS系统的查询功能，用逆查法进行定期或不定期的普通发票检查,以查处普通发票使用中的违章行为，堵塞利用普通发票偷税的漏洞，强化“以票控税”力度。

（六）加快计算机开具普通发票进程，推广税控装臵。

目前在大型商场、超市、药店推行使用税控收银机比较合适。

（七）落实发票检查制度和责任追究办法。区局业务部门联合监察室，不定期进行执法监察，发现不按章办事者，严格按责任追究办法予以追究。

（八）协同公安机关开展打击发票违法犯罪，在税收执法中发现有关线索，要及时移送处理。

第五篇：对普通发票管理中存在问题和解决对策的思考

对普通发票管理中存在问题和解决对策的思考

发票是指单位和个人在购销商品、提供劳务或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、取得的收付款凭证。发票管理是税收征管工作中的重要环节，也一直是难点所在。发票的制假、贩假，买卖发票、使用非法票据等发票违法违章行为屡禁不止，究其原因，除少数人利欲心重、知法犯法外，不可否认，我们的发票管理制度也存在漏洞和问题，有些问题已严重阻碍了地方税的征收和管理，损害了社会经济的发展，应该引起我们的足够重视。现就目前普通发票管理中存在的问题作一分析，并提出一些解决问题的思路和办法，与大家共同商讨。

一、存在问题

当前地税部门管理的发票种类多，涉及面广，包括的行业几乎涉及了国民经济的各个方面，而税务部门不论在发票管理体制，还是在发票管理手段、发票协查机制等方面都存在着问题，主要表现在以下几个方面：

（一）票据管理体制问题。

发票作为重要的商事凭征，也是票据的重要组成部分，票据的管理体制必将直接影响到发票的管理。我国目前的票据管理部门，不仅包括国税机关、地税机关、财政机关，还有各特种行业的主管部门也印制有供其下属单位（企业）使用的结算票据，甚至商店也在出售收款收据。由于票据管理体制的不健全，造成非法票据泛滥，各种票据混用，消费者难以识别票据的真伪，更难区别票据的合法性。这必将给正常的经济秩序造成混乱，也不同程度的损害了消费者的合法权益。

（二）发票分类问题。

目前发票的分类主要是按行业分类，有的行业中还区分不同的经营项目使用不同的发票。发票分类过细、种类过多，这不仅不便于管理部门的管理，也给发票使用单位或个人带来极大不便。同时，客观上也给一些不法分子制售、买卖假发票提供了“浑水摸鱼”的环境。

（三）手工填开式发票问题。

目前仍大量的存在使用手工填开式复写发票，其最大的弊端就是难以遏制“大头小尾”现象，并且难以核查，即使实施专项（专案）检查，难度大、成本高，也是治标不治本。

（四）发票管理信息化问题。

目前除增值税专用发票外，发票管理从印制、发放、领购、使用到核查，其到整个管理程序均为手工操作。既使有的地方通过计算机发放、领购发票，也只是单机操作，无法跨部门、跨地域核查，未建立起快捷、高效、科学的核查机制。发票管理部门的发票核查也只能是派人实地核查，工作效率低、核查成本大。

（五）收款收据问题。

收款收据作为票据的一种，有多种样式和版本。既有各级财政部门印制的行政性收费收款收据，又有各行业、各单位印制的供内部使用的收款收据，还有商店中出售的三联式收款收据，等等。这些收款收据的印制均未经过税务部门的监制，可谓五花八门、铺天盖地。收款收据的泛滥，严重危害了税收征管秩序，也使正常的社会经济秩序遭到损害。按照《票据法》、《会计法》等法律法规规定，收款收据的使用范围是严格规定的，但在实际操作中很难控制。因为收款收据从印制、发放、使用，到检查、处理等整个环节的管理，没有法定的主管部门管理，无人监管，必然造成失控。

（六）特殊纳税人用票问题。

目前我国减免税的形式主要有法定减免税、政策性减免税、临时困难性减免税。今年国家又先后出台了下岗失业人员再就业有关税收优惠政策、起征点以下纳税人减免税政策等。这一系列享受国家减税、免税优惠政策的特殊纳税人用票中存在的问题日益严重，主要表现在以下几个方面：一是由于在减免税期内，为他人提供（或代开）发票；二是利用在减免税期内要求提高定额，大量领购、囤积发票；三是取得发票后私下进行买卖；四是取得有奖发票后自行刮奖、兑奖等。

（七）发票基本常识宣传问题。

由于目前的发票种类多、使用范围广，而又有多少人了解发票的基本常识呢？这主要是由于我们税务部门对发票基本常识的宣传没有跟上，大多数消费者不知道如何正确取得、辩别、使用发票，更谈不上利用发票来维护自身的合法权益。

二、解决对策

普通发票管理过程中存在的这些问题，应该引起我们足够的注意和重视，必须积极寻找解决问题的办法和措施。

（一）要树立先进的普通发票管理理念。

发票管理是税收征管中的一个重要环节。尤其是普通发票管理，要在发票管理理念上要树立“统一、简并、科学、规范”的管理思想。“统一”就是要统一普通发票（包括各类收款收据）的主管部门；“简并”就是要简并普通发票的票种；“科学”就是要充分利用先进的科学技术管理发票；“规范”就是要规范普通发票（含收款收据）的印制、发放、领购、开具、取得、核销及检查等各个环节的程序和制度。只有树立正确的普通发票管理理念，才能充分发挥普通发票在税收管理和社会经济活动中的重要作用。

（二）要以法律法规形式确定票据管理主体

在市场经济活动中，票据起着反映整个社会经济业务往来事项的重要作用，也是强化税收管理的一个重要手段，因此票据管理的主体也应以法律法规的形式予以确定。确定的原则就是要坚持“统一”的思想，要把所有的票据管理主体统一在税务、金融、证监会三大部门进行管理。税务部门主要管理各类税收（基金）征收业务票据、增值税（消费税）专用（普通）发票、地方税普通发票、非经营性专用发票、行政事业性收费收据、行政企事业单位内部往来收款收据等；金融部门主要管理银行系统（不含保险业）金融往来业务票据；证监会主要管理证券市场的证券交易业务票据。财政、工商、卫生等部门，以及各行业的主管部门和所有的企事业单位均不得擅自制定、印制用于经济往来、经营性收费以及行政性收费等票据或收据，这些票据或收据均统一由税务、金融、证监会三大部门进行印制、发放和管理。

（三）必须简并普通发票票种

目前使用的普通发票票种过多.我们认为，要达到这一目的，必须简并票种，以票种来划分使用行业范围，其前提是坚决取消手工填开式复写发票，把票种类型确定为以“电脑版发票、税控机发票、干式复写发票、定额发票”为主的科学发票体系。

（四）以信息化手段管理普通发票

目前我国金税三期工程建设正在加快建设步伐。以信息化的手段管理普通发票，这不仅是社会发展的需要，也是税收征管中发票管理实际工作所迫切需要解决的问题。我们认为普通发票的管理，要充分利用计算机等现代化的管理工具，对普通发票从发票印制、发放、领购、使用到缴销、核查，实行全方位的计算机管理。

此项工作应列入国家的金税三期工程的开发，作为税收信息化建设的重要组成部分。

（五）禁止商业性出售“收款收据”

商业性出售“收款收据”，严重破坏了普通发票的管理秩序，国家应通过立法禁止商业性出售“收款收据”，将“收款收据”纳入税务部门的发票管理范筹，由税务部门监制、发放，视同发票管理。

（六）规范特殊纳税人的发票使用

享受国家法定减免税、政策性减免税、临时困难性减免税的特殊纳税人的用票亟待规范。针对当前享受各类减免税的纳税人，有相当一部分存在为他人提供（或代开）发票、领购囤积发票、私下进行发票买卖、自行刮奖兑奖等日益严重的问题，我们认为只有采取“供应专票、限量供票”才能有效地解决这个问题。“供应专票”就是税务机关要印制一种专供享受各类减免税的特殊纳税人使用的发票（或称“免税发票”）,供其使用；“限量供票”就是根据享受减免税的纳税人以往的用票量和其实际的经营规模，在税务机关核定的定额内限量供票；对实行查帐征收，享受减免税的纳税人，参照以往用票量和其实际的经营规模，每次只供应一个月用票量的发票，并实行“缴旧供新”或“验旧供新”办法。

（七）将发票管理、检查纳入税收征管、税务稽查的重要内容

发票管理是税收征管、税务稽查的重要环节和内容。发票使用权是纳税人应享受权利的重要方面。税务机关在发票管理中应以“宽供严查”为原则。“宽供”就是对遵章纳税、合法经营的纳税人，在供票时不需层层审批，只要按核定的供票数量或金额供应发票，简化购票手续；“严查”就是指在税收征管、税务稽查过程中，要把发票管理和检查放在重要的位置，对查出的问题要依法处罚到位，对典型案例要依法公开曝光，以进一步规范发票管理秩序。

（八）加强对发票基本常识的宣传

正因为发票管理对规范税收征管、促进社会经济的健康发展起着积极的作用，而发票的使用涉及社会的方方面面，单*税务部门的管理和检查是远远不够的。税务部门应面对全社会广泛宣传发票的基本常识，让大多数人都能了解发票的作用，掌握发票使用、取得的基本常识，自觉地利用发票来维护国家的利益和自身的权益。只有这样，才能使发票的管理环境得到净化，才能使发票为社会经济的健康发展发挥积极的作用。