普通发票管理中有关问题的探讨

第一篇：普通发票管理中有关问题的探讨

普通发票管理中有关问题的探讨

●XXX国税局XXX

发票管理是税收征管的重要环节，是税务部门有效掌握税源和监控税源的基础性工作和有效措施。近年来，我们国税机关将加强增值税专用发票的管理作为一项重要工作，在基础管理、制度建设、日常检查等方面都不断得到加强，但在普通发票的管理方面就显得有些不足，虽然我们也针对普通发票管理采取了相应的措施，如在商业零售领域实行全面开票制度、推行税控收款机开具发票、发票抽奖和举报奖励制度等，使广大消费者的发票意识明显增强，对遏制假发票和防范利用发票进行偷骗税活动，强化税源监控，维护税收秩序、经济秩序和国家利益起到了积极作用。但随着对利用增值税专用发票犯罪打击力度的加强，一些不法分子将利用发票的犯罪从增值税专用发票转移到普通发票，导致国家税款流失严重。因此严厉打击利用普通发票违法犯罪行为，维护正常税收秩序，堵塞税收漏洞，进一步强化普通发票的管理，成为当前税收工作的一项重要内容。

一、当前普通发票管理中存在的主要问题

（一）各级国税机关对普通发票的管理重视不够。目前我们国税系统对增值税专用发票的管理在思想上相当重视，随着金税工程、防伪税控系统的逐步完善，管理也较为规范。但对普通发票在思想上还没有引起我们足够的重视，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票管理中存在的开具“大头小尾”，白条入账，拒开发票等的危害性认识不足，在日常征管、源头控制等基础管理工作方面还有一定的差距，对普通发票的检查力度显得不够。

（二）基层税务机关发票管理制度不健全。《中华人民共和国发票管理办法》虽然对发票从印制、领购、开具、保管、检查、处罚等做了相应的规定，但在实际工作中，我们还应对发票管理的各个环节做出具体的规章制度。在日常工作中，由于制度不健全，管理循环管道不闭合，管理职责不明确，内部管理衔接不畅等原因，1使发票管理环节偏松。突出表现在把关不太严密，许多发票管理制度得不到贯彻，如发票验旧换新制度、存根联缴销制度、发票管理期限制度、发票填开制度、填开发票登记备查制度等，在实际工作中没有一套可操作的具体的发票管理制度，发票管理的随意性较大且不统一，还没有形成一个系统的发票管理体系。

（三）企业内部制度不健全。按照发票管理规定，用票单位应建立内部发票管理制度和设立发票登记账簿。然而我们平时管理中发现有些单位无内部发票管理制度，也无发票登记账。当税务人员提出要看有关制度和账簿时，有个别单位财务人员好像根本不知道有这两样东西。个别单位发票管理很混乱，经常调换发票管理员，几年来用了多少本发票，缴销了多少本发票，经手人是谁不够清楚，这给发票管理和检查带来了很大困难。

（四）财务人员发票管理知识缺乏。票据管理是财务工作的一项重要内容，但有些用票单位财务人员对《中华人民共和国发票管理办法》及实施细则以及近年来颁发的加强发票管理的规定不够了解，从而导致在工作中分不清哪些行业用国税发票，哪些行业用地税发票，对真假发票识别不准，把“白条”当发票充当原始凭证记账也时有发生。

（五）开票人员业务素质不高。开发票是一项责任强、业务精、操作细的工作。在工作中，我们发现一些用票单位的开票员素质较低、工作责任心较差，发票封面的填开规定都不看，开起票来随意性较大，开错了也不按照规定及时进行改正，因此，一些开票单位的发票开具错误也就时常出现。

（六）不开发票和拒开发票情况严重。一些经营单位和个人利用不开发票或拒开发票作为最直接的逃税手段。主要表现为：一种是许多个人在购买商品或接受服务时，因不需要报销以及没有养成购物索要发票的习惯，不主动索要发票，使部分经营者感到有机可乘，采用不开具发票手段来隐匿经营收入；另一种是当单位或个人在购买商品或接受服务时，如果主动提出开具发票，则经营者以开具发票加价作为条件或干脆以没有发票为借口拒开发票而达到偷逃国家税款的目的。

（六）开具发票过程中弄虚作假。一些纳税人受经济利益驱动，无视税收法律、法规，利用发票管理上的漏洞，采取各种手段进行偷、逃税和各种违法犯罪活动，不但造成了税款的大量流失，而且破坏了正常的经济秩序，不利于整个社会诚信度的提高。一是“改名换姓”发票。在购买商品或接受服务以及私人购买商品或消费时，为了能合理、合法地在单位进行报销，部分单位和个人有意要求商家开具能够报销的商品，商家为了留住顾客，买该物品而开具另外物品，改名换姓，以迎合某些人报销的要求；二是“大头小尾”发票。采取“大头小尾”方式，使发票中的发票联金额比商品的实际销售价格大，而存根联金额比发票金额小。发票联和存根联的数字不一致，“大额票”由顾客回去报销，“小额票”由经营作假账，既可以取悦顾客，也可以达到偷税目的，成为一些不法经营者的生财之道；三是代开发票。有的单位和个人以收取“手续费”为目的，将本单位的发票提供给别的单位或个人使用，或者代开，为偷逃税提供便利；四是以收据代发票。一些纳税户利用消费者贪图价格便宜和不懂发票的特点，采取自印或购买销售票、销售清单、收款收据等“票据”，代替正规发票开给消费者。如消费者索要正规发票就提高商品价格，致使消费者不便索要正规发票。一些企业只就正规发票的销售收入作账申报纳税，而“白纸”发票取得的销售收入不记账或少计账从而达到少纳税的目的。

二、加强普通发票管理应采取的措施

（一）加强对普通发票有关知识的宣传与教育。加强发票管理，首先要提高用票单位和广大纳税人对发票的认识，在充分利用好广播、电视、报刊、公告、标语、专栏、传单等固定媒体的基础上，积极创造条件，采取各种渠道和形式把发票法规知识宣传好，使广大消费者和用票单位能真正了解发票的用途和发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识，鼓励消费者在购物时索要发票，积极动员社会各界力量支持协助搞好发票管理工作，目前我们正在实行的发票抽奖就是一种很好的宣传和普及发票知识的方式。其次是提高用票单位和财务人员、发票管理员和开票员的发票业务知识水平。要求企业发票管理的岗位尽量固定，不得随意调

整，税务机关要定期举办企业发票管理培训班，向他们系统地讲解发票管理法规和有关业务知识。使他们能够真正懂得如何管票、用票、识票，督促和帮助他们建立健全内部发票管理机制。

（二）税务机关也应根据税收法律法规建立相应的发票管理制度，并抓好落实。各级税务机关应根据《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则，制定相应的具体管理办法和工作制度。我们XX局在2006年就针对普通发票管理制定了《XX县国家税务局普通发票管理制度》，对普通发票的管理职责、领、发、审、检查和过错责任追究等作了详细的规定，经过这几年的运行，效果显著。

对用票单位和个人也应根据有关规定要求其制定各项管理制度，如发票管理员制度、发票领购制度、发票填开制度、发票保管制度、发票缴销制度、发票管理奖惩制度等。只有建立统一规范的发票管理制度，并严格执行，才能保证发票管理规范、准确、安全。

建立和健全发票管理制度固然重要，但更重要的是要把各项规章制度落到实处。并把发票管理工作与征管质量考核相结合，与岗位目标责任制考核相结合，实行严格的考核和奖罚制度，确保各项工作落到实处。

（三）加大发票检查力度和深度。我们经常进行税收检查，但发票检查的深度和广度不够。像白条入账、假发票这样的违法、违章行为，如果不全面深入开展检查是很难发现的。因此，税务机关在开展对企业税收检查时，要加大对发票的检查力度，平时要组织人员不定期进行抽查。在检查中，不仅要检查发票的使用、保管情况，还要检查企业财务记账的原始凭证中是否有非法的票据，对那些利用白条入账、假发票进行偷逃税的行为，要坚决予以严惩，决不能心慈手软。

（四）加强各部门的有效配合，形成对普通发票齐抓共管的局面。要提高税务人员对发票管理工作的认识，切实把发票管理提高到抓好税收收入的高度来认识，决不能认为完成了税收任务就是管好了票、管好了税。要充分认识到管理好发票就是抓好收入，管好普通发票可以更好的挖掘税收潜力。发票管理机关要将发票管理的新规定和新要求及时传达给有关评估和稽查单位，使他们在日常征管和检查中落实、宣传好这些规定和要求。同时，评估和稽查单位要将工作中发现的发票管理中的问题及时反馈到发票管理单位，使他们采取有效措施，堵塞管理漏洞。其次，要强调协同作战。国税和地税要通力合作，公安、工商、物价等部门要大力协助，齐抓共管，综合治理，这样才能整治好发票管理秩序。

（五）继续完善群众举报以及举报奖励等监督管理制度。税务机关要充分利用好3931333和12366等举报电话，实行有奖举报制度，对有价值的举报及时查处并向举报人反馈意见，并实行重奖，提高群众举报的积极性，从而把所有的票据都能置于社会的监督管理之中，为税收工作创造良好的条件。

（六）坚持日常发票管理与发票检查相结合，管理与检查并重。在做好日常发票管理的基础上，加强发票检查工作，认识到这项工作的重要性和紧迫性，要将发票检查与整顿和规范经济秩序相结合，把发票检查作为向管理要收入的突破口，要充分发挥税收管理员的工作积极性，树立全局意识，加强户籍管理，在管理、检查、处罚等方面形成合力，对利用普通发票进行偷骗税的违法犯罪分子起到强大的震慑作用。

第二篇：浅谈普通发票管理中存在的问题及对策

普通发票是记录经济活动的重要原始凭证，是国家强化税收管理的一个重要手段，它对于经营者和行政事业单位加强财务管理有着极为重要的意义。但在发票使用管理中却存在不少问题，这与市场经济发展的客观要求极为不适应。本文就普通发票管理中存在的问题及对策谈点看法。

一、问题

1、重专用发票管理，轻普通发票管理。发票管理实践中，增值税专用发票的管理视同现金一样进行保管，而对普通发票管理偏松，只管发放，缺乏严格的管理措施，事后监督不力。

2、普通发票使用面低。当前经营者和消费者提供、索要正式发票意识不强，甚至对真假发票不能辨别，企业存在接受非正式发票现象，有的行业(如服装、布匹)没有几户领用发票；不少经营者随意转借、单页填开、代开、虚开、转卖等现象普遍存在。

3、有的经营者填开普通发票随意性大，不按照普通发票规定使用，违章案件时有发生。如单页填开、拆本使用、跳号、红字填开，特别是经营项目填写不全，品目混乱，或转换品目填开以达到不缴或少缴税款的目的。

4、普通发票代开管理存在漏洞。各县市代开普通发票所适用的税率不同，在A县征6％的税率，在B县可以按4％征，明明是产品生产销售环节应提供产品销售发票，偏要异地代开普通发票，而有的县、市为了吸引税源，无原则的按4％代开，造成国家税款流失。

5、“走死逃亡户”使用的发票收回难度大，税款流失严重。虽然申请领购发票是凭本人身份证明，税务登记证副本，经主管税务机关审核后，才发给发票，但因外地经营者，身份证是外省市、县的，发函寻求涉查，没有象增值税专用发票涉查案一样及时回函答复，往往是石沉大海，很难收回发票；本地的逃税户一般能收回发票，但收回时，发票几乎已用完，填开发票所涉及的应纳税款，无法追回，对发票管理产生了负面影响。特别是未收回的发票流失在社会上为纳税户提供了偷税的机会，使国家税款流失。

二、对策

1、加大对普通发票使用的宣传力度，强化管理意识。通过多种形式，广泛宣传普通发票管理的重要性，使每个公民认识到普通发票与增值税专用发票一样重要，从根本上减少利用普通发票进行偷、漏国家税款的发案率。在实际工作中，要从抓好税务人员对普通发票管理的认识入手，从思想上认识到这是关系国家和人民的根本利益的大事，从而在加强专用发票管理的同时加强对普通发票的管理，才能更好地维护社会主义市场经济秩序，打击不法分子，堵塞偷税漏洞，保护国家和人民的利益不受损失。

2、加强日常稽核检查，从严查处违章案件。对纳税户使用发票检查要形成制度，特别是开具的发票存根联必须认真的检查审核，发现问题及时处理，决不迁就。对“双向”控管业户，一定要在督促按开具发票金额申报税款入库后，方可验旧领新；使用发票单位及个人，其使用的发票及开具的内容，必须与工商部门批准的经营范围相一致；凡企业接受非正式发票自行申报补交税款的，可按税收规定给予补税，经税务稽查人员检查发现的非正式发票，除补税外，还必须按《中华人民共和国发票管理办法》给予处罚。

3、改革商业零售普通发票管理，扩大发票使用面。零售发票作为消费者购物的原始凭证，是国家依法征税的重要依据。消费者要树立大局意识，依法向商家索要发票。税务机关也应不断改革现行发票的使用方法，尽快抓好卷试发票使

用，并大力开展发票有奖活动，鼓励消费者索取发票，以此来提高发票使用面。

4、加强与公安的配合，强化“走死逃亡户”的发票管理。为防止“走死逃亡户”造成的税款流失，防止这些发票在社会上流传，应在将失控的普通发票号码登报声明作废的同时，把该业户身份证复印件寄到所在公安部门，请求协查。所在公安部门应象增值税专用发票案件一样予以积极协查，努力追回失控发票。

5、建立的科学考核体系，促进普通发票管理工作上台阶。对领用普通发票的单位和个人进行等级核定，按等级确定审核力量，把税务人员的主要精力集中于对低等级纳税户的发票管理上，对经常发生普通发票违规案件的单位和个人，要实行限期整改和承诺制度，要求纳税人写出书面承诺不再发生类似情况，若再次发生类似问题，则要依法从快从重处罚；对严格管理，制度健全，保管得力的企业，给予奖励。同时，对内各地要结合自身的实际，建立一套行之有效的考核办法，量化指标，细化措施，定期考核，考核结果与单位的荣誉，干部的政治、生活待遇挂钩；同时强调基层领导和发票管理所要定期检查发票审核中审核发票工作质量和代开发票情况，及时查处发现开出发票不收税及收人情税，弄虚作假等违纪现象，真正促进普通发票管理水平上台阶。

第三篇：普通发票管理

普通发票管理

一、普通发票购领证的申请

纳税人首次办理购领发票前，需到主管税务机关领取《发票购领证申请审批表》，纳税人将填好的《发票购领证申请审批表》并同如下资料提交给主管税务机关。

1、发票专用章或财务专用章印模；

2、办税员的身份证、《办税员证》。

经主管税务机关审核，符合领购发票的纳税人凭《税务文书领取通知单》到受理窗口领取由主管税务机关注明购领发票种类和数量等内容的《发票购领证》。

二、普通发票的领购

纳税人持发票购领证、《办税员证》及已用发票存根联（首次不需要），到窗口缴销、领购发票，并交纳发票工本费。

三、衔头（具名）发票印制

企业衔头发票的印制，需经税务机关批准，向税务机关指定的印刷厂下达印制通知书，印刷厂印制完毕后，向税务机关和纳税人同时交验。

（一）申请

纳税人需要印制衔头发票时，到主管税务机关领取《企业衔头发票印制申请审批表》，填写后连同以下资料交回受理窗口：

1、衔头发票票样；

2、《发票缴销清单》（初次定印的企业除外）；

3、允许出口的批准文件复印件（限印制出口发票的企业）；

4、《办税员证》

（二）领取衔头发票

主管税务机关对资料进行逐级审核后，通知印刷厂印制。纳税人只需凭《税务文书领取通知单》到印刷厂验收、领取企业衔头发票，填写《承印发票完工报告表》验收意见栏，并缴清工本费。

四、普通发票的缴销

普通发票的缴销是用票单位和个人按照规定向税务机关上缴已使用或者未使用的发票，包括以下二种情况：

（一）变更、注销税务登记时发票的缴销

1、申请

纳税人因办理了纳税人名称、地址、电话、开户行、账号变更需废止原有发票或注销税务登记时，应持《税务登记变更申请表》或《注销税务登记申请审批表》、向主管税务机关领取并填写好《发票缴销登记表》，并持《发票购领证》、《办税员证》及未使用的发票向主管税务机关办理发票缴销手续。

2、税务机关审核、缴销

主管税务机关收到《发票缴销登记表》、《发票购领证》及未使用的发票，根据不同情况进行发票缴销处理：

（1）注销税务登记的，将其《发票购领证》和未使用发票剪角作废；在CTAIS中验销其相应的领购记录；在《注销税务登记申请审批表》、《发票缴销登记表》中签章交纳税人。

（2）变更税务登记的，将其未使用发票剪角作废； 需要变更《发票购领证》内容的，收缴旧的《发票购领证》，按《税务登记变更表》内容重新核发新的《发票购领证》；在CTAIS中验销其相应的领购记录； 在《发票缴销登记表》、《税务登记变更表》中签章交纳税人收回。

（二）残损发票、改（换）版发票及次版发票的缴销

1、纳税人的发票发生霉变、鼠咬、水浸、火烧等残损问题，或被通知发票将进行改版、换版，或发现有次版发票等问题时，必须按有关规定到主管税务机关领取并填报《发票缴销登记表》，连同《发票购领证》及应缴销的改版、换版和次版发票一并交主管税务机关。

2、主管税务机关审核无误后，将其应缴销的发票剪角作废，并将缴销记录登记在CTAIS中和《发票购领证》上，并在《发票缴销登记表》中签章交纳税人。

第四篇：31普通发票管理中存在的问题与对策

普通发票管理中存在的问题与对策

胡祝英

一、普通发票管理中存在的问题

（一）应当开具发票而不开具。一是不想开。为逃避纳税义务，有的纳税户在消费者索要发票时，总以发票用完、要票就加价等各种方式拒开发票；对不要发票的更不会主动去开具发票。二是不愿开。由于双定户开票额连续三个月超过定额达20%的，税务机关的征管系统就会监控到，从而调高其定额。为避免调税，双定户就想方设法少开发票。同时，对小规模纳税人年销售额达到一般纳税人标准的，税务机关按规定就会强行要求纳税人转为一般纳税人进行管理。而有的纳税人因购进货物取不到发票，转为一般纳税人后税负较高。因此，这类纳税人也不愿意开具发票，对方要票，要么是让利，要么是利用其它人的身份证到税务机关代开发票，以求逃避监控，逃避管理。

（二）应当取得发票而不取得。根据《发票管理办法》第二十条规定应当取得发票的对象是所有单位和从事生产、经营活动的个人。对于需要建帐的单位和个人来讲，主要存在应当取得发票不取得发票，而用其它凭证代替发票使用的现象，比如单位食堂采购，取不到发票，就用收款收据或白条代替发票入账。对于双定户来讲，主要问题是不取得发票，也不建立收支凭证粘贴簿。其原因，一方面，税务机关宣传不到位。有很多双定户不知道要

建立收支凭证粘贴簿，也不知道要将购货的发票粘贴在粘贴簿上。另一方面，税务机关管理不到位。由于税务机关对双定户应当取得发票的时间和金额都难以核实，因此对纳税人进行日常管理和检查时，一般对应当取得发票的情况未作具体要求。同时，《发票管理办法》第二十条存在明显的漏洞，应当取得发票的对象是“所有单位和从事生产经营的个人”，把不从事生产经营的个人（自然人）排除在外了，主要是因为自然人应当取得发票的情况难以监控。自然人不要求一定取得发票，由于税收意识的淡薄，自己不需报账而放弃索取发票的权利，在不经意间为销售方提供了逃避纳税义务的机会。

（三）虚开发票现象仍存在。虚开普通发票的情形主要有：有的销售对象不需要发票或未索取发票，纳税人就不开发票，但还是按规定将这部分未开发票的销售收入进行了申报，这样就形成了已销售而未开票的“空额”。纳税人就利用这个“空额”对外虚开发票，以取得手续费，或者是有“空额”的双方互开发票来列支费用。对方企业取得虚开发票就可能偷漏增值税或所得税。

（四）制售、使用假发票的现象比较严重。由于当前国税机关的主要管理手段是“以票控税”，把发票推到了一个“至高无上”的位臵。发票成了财务核算和税收管理的重要的合法凭证，它演绎着多重“身份”：既是财务报销凭证，也是增值税进项抵扣凭证、所得税税前扣除凭证、出口退税凭证。发票在成为税务

机关税收管理“刹手锏”的同时，也成了一些不法之徒追逐利益的“法宝”。不仅存在着“私自印制、伪造、变造发票”和“转借、转让、介绍他人转让发票”的卖方市场，也存在着“知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具”的买方市场。假发票以各种形式出现在这两市场，如真票假开，假票真开，假票假开，最终导致国家税款流失。无疑假发票也就成了税收管理的一块“硬伤”。

二、建议及对策

上述现象严重违反了发票管理办法和财务管理制度规定，更影响了增值税和所得税的税基，造成税收大量流失，迫切需要加以解决。

（一）高度重视普通发票管理。多年来，国税机关偏重增值税专用发票管理，而放松了普通发票（含专业发票）的管理；平时重视税收征收，忽视发票宣传和检查；重视对纳税人的发票管理，忽视对行政事业单位的发票管理，导致出现应当取得未取得发票的现象。因此要进一步加大税收宣传力度，增强全社会对普通发票的重要性认识，形成人人关心发票，个个维护税收的全民联动态势，从源头上控制普通发票违法违章。同时，要对行政事业单位的发票使用加强管理，开展专项检查，打击“买方市场”。

（二）强化普通发票管理监控。CTAIS上线后，数据集中到省局，省局对纳税人的发票使用情况和税收进行监控，但这只是“机内监控”，对纳税人“机外情况”就难以监控；也就是说对

已开了票的销售可以监控，对不开票部分销售无法监控。同时，基层税务机关对纳税人管理监控不到位，如审票环节、实地核查环节管理不到位，对纳税人的实际经营情况掌握不准，对票外的销售无法进行管理，造成对票外销售出现“上面管不到，下面管不好”的局面，导致不法经营者应当开具发票而不开具，或者虚开发票收取手续费在现象在不同程度上存在。因此，国税机关要进一步加强对普通发票的监控管理，强发票审核和实地核查，全面掌握纳税人的生产经营情况，让纳税人未开票收入“无处遁形”。

（三）进一步明确虚开普通发票相关政策。新修订的《发票管理办法》从2011年2月1日起开始执行，对虚开发票行为加大了处罚力度，最高处罚限额达到50万元，但总局和省局对执法过程中的一些具体事项未作明确规定。基层税务机关对一些政策的理解和具体操作出现不一致的现象。如哪些情况属于“与实际经营业务不符”；虚开发票普通发票同时导致对方企业偷税的行为，是按虚开发票行为处罚，还是按导致对方偷税处以1倍以下的罚款；虚开普通发票同时导致自己偷税又该怎么处罚，等等，这些问题不明确，容易导致基层税务机关在打击虚开发票行为效果上大打折扣。因此，建议上级对虚开发票的一些问题进行明确，便于基层税务机关开展执法。

（四）转变税收管理模式，实行“信息管税”。新《发票管理办法》的规定和目前税务机关采取打击制售、使用假发票行为的措施，是“治标不治本”。要从根本上遏制、杜绝制售、使用假发票的行为，应改变当前税收管理模式，将“以票控税”转变为“信息管税”。税务机关不依靠“以票控税”，发票就不会显得那么重要，也就不会成为不法之徒的逐利工具。国外许多国家就不管发票，发票不需要税务机关监制，企业自己开具发票盖好章就行。但在当前，如果税务机关不去管发票，就意味着有更多的税收会流失，因此推行“信息管税”更显得迫切。“信息管税”就是应用现代信息技术对涉税信息进行管理和应用，达到加强税源管理的目的。一是要推行网络发票。《发票管理办法》规定：国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。推行网络发票后，税务机关管理的就是发票信息，而不是纸质发票。这样利用信息技术对发票进行管理，最终达到“管税”的目的。同时，推行网络开票，发票印制、运输、保管及发票防伪的成本几乎可以降为零。既解决了纳税人因不断增加防伪措施而导致的不堪重负，也解决了纳税人难以适应多种物理防伪措施的问题。二是要不断完善“信息环境”。要实现“信息管税”，就必须像欧美国家一样，完善“信息环境”。只有涉税信息完整、准确，征纳双方信息对称，现代信息技术对这些信息进行处理，才有意义，才有价值，才能为税收管理所用。完善“信息环境”的关键是完善银行监管、现金管理和第三方信息报告。这样税务机关才能监控、捕捉到纳税人实际经营情况的信息，才能实现“信息管税”。

（作者系北湖区局副局长）

第五篇：普通发票管理存在的问题和对策

普通发票管理存在的问题的对策

一、普通发票使用和管理中存在的问题。

在纳税人使用方面，一是纳税人不按规定领购发票。发票 管理的都开原则“销售商品、提供服务以及从事其他经营活动 的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付 款方开具发票”，规定了从事生产经营的纳税人发生经营活动 时，应领购发票并向消费者开具发票的法定义务，但实际上现 在存在大量纳税人为了逃避纳税义务应领购而不领购发票，向 消费者不开或拒开发票，或用收据、白条代替发票的现象比较 普遍，从近年来基层税务机关的发票发售数量上看，纳入管理 的领票户占应用票户的比例仍然很低，远远不够，这一类问题 在个体工商户中反映比较突出。二是纳税人不按规定开具发 票。首先是应开具而未开具发票，一些个体工商户和私营企业 不建账或做假账，税务机关采取双定征收办法，对发票实行定 额控制发售办法。有些纳税人虽然领购了发票，但发生应税劳 务时却尽可能不开或少开发票，逃避纳税义务，或以打折等不 正当理由不开、拒开发票；或以其他单据或白条代替发票开具； 或“大头小尾”开票；或开具旧版作废发票；或重复使用发票，特别严重的是一些纳税人买假用假，倒卖假发票，严重冲击合 法发票的使用。其次是转借、转让、代开发票。一些享受税收 优惠政策户利用减免税政策“套”票再“转卖”票，四处替人 开具发票，为他人偷逃税款提供便利，不但不用交税反而还可 以从中收取“手续费”，特别是起征点上调后，很多未达起征 点而领用发票的纳税人转借、代开的现象有上升趋势，造成税 收的大量流失。还有混用不同行业发票，比如以从事服务项目领购发票而用于开具娱乐项目经营收入，目的是降低适用税 率，高率低开。第三，未按规定设臵发票登记簿。由于纳税人 规范使用发票的意识不强等主客观原因，大部分领票户没有按 照发票使用规定设臵规范的发票登记簿，详细登记发票使用情 况，造成税务机关事后监管难度加大。此外，在普通发票的开 具上，还存在着发票开具不规范、缺栏少项、票物不符、超范 围开具、违反规定跨区域开具、涂改发票等现象。有的经营者 为招揽生意，迎合顾客，虚开、乱开发票，在为消费者虚报冒 领、贪污犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务。这些未按规定 开具发票的行为直接都影响了普通发票的日常管理，在不同程 度上造成了税款的流失。三是以部门收据代替发票。根据发票 使用范围规定，行政事业单位的涉税收费收入或所办的企业及 一些不经常发生纳税义务社会团体、民间组织应按规定领购使 用发票，但有些单位出于小团体利益而拒绝使用发票，用行政 收据、事业收据或者直接使用白条收取款项，如房屋出租、停 车费、学费、医疗费、经营性收费等项目，直接用行政事业收 据代替普通发票的使用，不纳入发票管理范围，偷漏国家税收，严重削弱了发票在社会经济生活中的法律有效凭据地位。四是 不按规定保管发票。当前发票流失情况比较普遍，相当一部分 纳税人对普通发票的保管不够重视，没有按照发票的保管期限 建立专门的发票存根联缴销制度，一些纳税人对丢失、被盗、损毁的普通发票不及时向税务部门报告，停业、倒闭的单位不 及时向税务机关缴销发票，部分企业在改制、改组、联营等过 程中发生很大变化，发票存根联流失现象严重。同时由于普通 发票不收取发票保证金，税务机关也难以采取有力措施清缴。另外普通领购资格条件较低，手续比较简单，为提高发票领购 率，税务机关也鼓励纳税人使用发票，个别不法分子套得发票 后便一逃了之，而这部分发票便成了不是假发票的假发票。

在消费者方面，主要是索要发票的意识不强。根据发票管 理的都要原则“所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买 商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款 方取得发票。”目前我们发票管理中规定的法定索取发票义 务只限定于所有单位和从事生产、经营活动的个人，对于广大的消费者未作出强制性的索票义务。在现实生活中，往往只有与单位之间发生经营性收、付一般都会开具或索取发票，而大部分个体户，对个人销售商品或提供服务收取付款时，大多不具发票，大部分消费者由于不了解向对方索要发票的重要 性，个人在购买商品或接受服务付款时，缺乏向对方索取发票的意识，部分消费者存在只要有收据就行的想法，有的甚至连收据也不要。并且有的纳税人以不开发票可以享受价格优惠为引诱，不开发票或以收据代替发票，消费者在不经意间也放弃了自己的应有权利，这在一定程度上也助长了纳税人不开具发票问题的发生和长期存在，导致了税务机关无法真实掌握纳税人的实际收入，不能进行正常的税收监控和征管。

这些问题的存在，扰乱了市场经济秩序，侵害了消费者权 益，造成税源信息失控，国家税收大量流失，同时也为各种经济犯罪活动提供了可乘之机。

二、普通发票管理存在问题的原因。

造成这些问题的原因是多方面的，有社会税收环境有待优化的问题，纳税人税收意识淡薄的问题，也有法律方面的问题，票据管理体制上的问题，以及会计资料账务方面的因素和个人利益驱动等等。而对于税务机关内部来说，重视程度不够、制度执行不到位、管理手段滞后、查处力度不大也是形成这些问题的重要原因。一是对普通发票管理的重视程度不够。一些税务部门平时重视税款的征收，而忽视发票管理日常检查，认为普通发票犯不了大错误，不值得花太多的精力，对当前普通发票中存在问题的危害性认识不足，管理不到位，在日常征管、源头控制等基础管理工作方面还有一定的差距，对普通发票的 检查力度明显不够。二是发票管理制度执行不到位。目前税务机关内部还存在岗责不明，部分税务干部业务素质不强等问题，一些税务机关没有严格按照发票管理制度对普通发票的保管、领用、开具、缴销等环节进行全过程的管理，经常造成超认定范围发售发票，存在只管发，不管销的现象，很多已填开的发票长期不缴销，税款不能及时入库，造成税收流失。三是发票管理手段落后。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，给税务机关加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务机关目前普通发票管理仍然以人工方式为主，使用原始的手工审核方法，管理手段十分落后，缺乏有效的稽核手段，很难对纳税人使用情况进行全程监控，对纳税人开具出的普通发票的审查，大部分也只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性抽样检查，基本上放弃了对纳税人开具出的发票联与存根联的比对，特别是对用票大户，税务部门既要全面审核，又必须履行服务承诺，只能是停留在纸上谈兵的层次上，面对大量的普通发票违法违章行为，税务机关只能处于鞭长莫及的被动局面。四是对发票违法行为查处力度不够。由于普通发票用量大，单张发票开具的金额小，开具对象面向千家万户的消费者，发票检查成本大，难度大争税务机关难以一一查证，对于违法现象难以及时发现和纠正，致使税款流失严 重，同时由于普通发票违规不易够成大案要案，公安机关也不便配合，单凭现在税务机关的力量进行查处力度明显不够。此外有些税务机关对普通发票的违章处罚不力，或碍于情面不予处罚、减轻处罚或以罚代刑，这些现象破坏了正常的发票管理秩序，损害了税法的严肃性。

三、规范发票管理的对策和建议。

1、加强普通发票管理知识的宣传和辅导。首先要提高广大消费者对发票的认识，在宣传税收法规的同时，加大发票管理法规的宣传，采取通俗易懂的形式，增强全社会对普通发票的重要性认识，积极动员社会各界力量支持协助搞好发票管理工作，使广大消费者真正了解发票的用途，发票取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识，形成人人关心发票，个个维护税收的全民联动态势，从源头上控制普通发票违法违章行为。其次要加强对纳税人和发票使用单位宣传辅导，税务机关要定期举办企业发票管理培训班，系统地介绍发票管理法规和有关业务知识，使他们能够真正懂得如何管票、用票、识票，帮助他们建立健全内部发票管理机制，促使纳税人合法领票，规范用票。

2、创新管理方式，提高管理的效果。一是进一步扩大定额发票的应用领域。对一些使用发票频次高、开具金额不大的行业逐步启用定额发票替代填开式发票，以发票定额计算应纳税 额，建立起“以票管税”机制。二是针对不同行业特点、不同纳税信用等级的纳税人，印制、发售不同最高限额(百、千、万、十万、百万等)的发票，多印制、发售低限额发票，少印印制、发售高限额发票，降低高开、虚开发票的风险。三是积极推行电脑发票和裁剪式发票，努力化解发票“大头小尾”行为。四是实行发票供售现场加盖印章制度，有效地减少发票转借、转让现象的发生。五是对某些难以控管的特殊性行业以及高限额发票，实行代开制度，由主管税务部门代开、代保管发票。

3、建立健全激励机制，提高发票使用面。积极推行普通发票“刮奖、抽奖、举报奖”三奖办法，引导消费者自觉维权、索取发票，动员社会力量监督发票管理，规范纳税人开票行为，提高发票使用率。在奖项的设臵上，力求科学、合理、适用，并扩大中奖概率，与时俱进提高中奖额度，以提高消费者索取发票的积极性。同时要特别注意在制定发票奖励兑现方式时，按照便利纳税人的原则，减少发票兑奖环节以方便纳税人领取各种奖金。

4、完善发票管理制度，强化责任。把发票管理与税收执法责任相结合，进一步建立和完善各项发票管理制度，明晰具体工作流程和岗位职责，加大对发票管理工作的考核力度，对发票管理的各个环节加以规范，防止内部出现漏洞。首先要对照发票领购行政许可相关规定和申请领购发票的条件，规范发票 领购主体和手续；其次，在发票核销环节，管理人员对纳税人开具的发票存根联进行核对，不仅要严格“以票控税”情况审查，还要核查发票填写项目和内容真实性，对发票使用量大的纳税人实施重点监控；另外还应将重点行业如货物运输业、建筑业等发票的管理，和行政事业单位涉税收费发票的监管工作规范化、制度化。

5、实行发票管理网络化管理，提高发票管理的科学化水平。将普通发票管理纳入网络信息化管理轨道，建立发票管理信息化网络系统，建立识别真假发票的电话语音查询和网上查询系统，实现对普通发票的有效监控和管理。将普通发票的印制、保管、发售，到缴销、查询、稽核等环节均纳入计算机网络管理，利用计算机对发票管理的领、用、存、销情况进行事前、事中和事后即时监控，使发票管理工作准确及时，标准规范，信息齐全，查询迅速，从而达到堵塞税收漏洞，强化发票管理的目的，实现发票管理工作科学化、规范化。

6、加快计算机开具普通发票进程，推广税控装臵。通过税控装臵可以在交易现场通过光电读数器和软件等手段记录下真实、准确的交易数量、金额等纳税要素，可以使税务机关及时准确地了解纳税人应缴纳税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管理力度，有效地避免纳税人不开发票、大头小尾或单联填开等利用普通发票逃避纳税义务的行为。从长远上看，这是解决普通发票管理的最终措施。

7、加强普通发票的日常检查和专项检查，加大处罚力度。税务机关应加强对普通发票的日常检查和专项检查，加大对利用普通发票进行违法活动的处罚力度，增强税务处罚的打击性，加大纳税人的违法成本。经常性的开展随机抽查、专项检查、专案检查，对利用普通发票进行偷税的违法犯罪分子要严格查处，同时密切与国税、财政、工商、审计、纪检、监察等部门配合，发挥各部门职能作用，形成整体合力，加强对接收发票单位所取得发票的审查、核对，大力整顿发票管理秩序，净化发票管理环境。切实做到以查促管，通过对开具普通发票的记账联、发票联、存根联之间相互对比、核对，努力提高税收监控水平，有效制止税收流失，使发票管理工作步入规范化、科学化、制度化的轨道。