能动司法和大调解制度的己见

第一篇：能动司法和大调解制度的己见

对能动司法和大调解制度之己见

如果要评选近两年法律理论与实践中的热点问题,“能动司法”一定可以算作热点之一。这一思想一经提出,即成为各种研讨会与各种法律刊物讨论的主题。在诸多研讨之中,“能动司法”的境遇可谓 “冰火两重天”:一边是法律实务界的热烈追捧,一些法律实践者将“能动司法”看成是解决实际的社会经济问题的灵丹妙药;另一边是法律理论界冷静的担忧,一些学者们担心如此的“全民能动”会发展成为“司法盲动”或“乱动”,有些学者甚至还提出了尖锐的批评。“能动司法”是像其支持者所鼓吹的那样精妙,还是如其批评者所批判的那样不堪呢?要准确地评判这一点,非得弄清楚人们所说的“能动司法”是什么不可!

一、概念

虽然“能动司法”“司法能动”乃至“司法能动主义”这些概念以及以之为基础的司法哲学在西方已有很长的历史,但这些概念在我国的密集出现是近几年的事情。

最高人民法院院长王胜俊是“能动司法”这一理论的积极倡导者,在某种程度上说,正是由于他的推动,这一概念才成为人们热议的对象,并受到理论研究者与实践工作者们的重视。王胜俊认为,能动司法就是要发挥司法的主观能动性,积极主动地为党和国家工作大局服务,为经济社会发展服务。

当代中国法院系统倡导和践行的能动司法, 是指司法主体为实现法律效果和社会效果的有机统一, 积极行使司法权, 主动采取多种手段解决法律纠纷的一系列司法活动的总称。能动司法具有主体、内容和客体三要素。法院及代表其行使权力的法官是能动司法的主体, 能动立法、积极司法、主动司法和有效司法则构成能动司法的内容。能动司法的客体是指能动司法适用的案件范围, 主要包括疑难案件、社会广泛关注案件和普通案件。

（二）特征

1、能动性

第一、由法律规范的特点决定的。无论法律规定如何细密,也不可能涵括社会生活的所有方面,特别是无法预知未来的所有可能情形,因此,在实践中总会出现法律未规定的情形。第二,这是由司法过程的性质决定的。司法过程无非是一个法律推理或法律论证过程,在这一过程的每一个环节中,法官都需要发挥自己的主观能动性。第三,这是由司法主体的特性决定的。每一个司法主体都是生活在一定社会中的人,都具有自己的价值判断。

2、服务性

我认为,那应是司法的题中应有之义。因为在任何社会里,司法的目的都是为了维护一定社会的稳定、服务于某一社会的经济发展、保障社会的和谐。也就是说,在任何社会里,司法都具有服务性功能,而不惟社会主义司法或我国的司法才如此。

3、“主动性”

主动司法是指法院及其法官在行使职权时, 在奉行审判职能被动性的前提下, 充分发挥主观能动性, 不将解决纠纷的场域局限于法庭, 而是主动地走向社会, 促进纠纷的解决, 引导秩序构建。具体而言, 就是法官代表法院, 走出法庭, 走向社会, 服务人民, 服务社会, 在更广阔的领域彰显公平和正义。

二、国外现状

（一）美国司法能动主义

“司法能动主义，司法审查阶段，90％的案件被调解解决。

（二）国内现状

1、积极倡导能动司法。最高人民法院院长王胜俊站在全局高度, 多次要求在法院系统践行能动司法。他强调: 能动司法是新形势下人民法院服务经济社会发展大局的必然选择。最高人民法院常务副院长沈德咏用发展的眼光阐释能动司法, 他指出: 人民法院应对金融危机的行动, 也是能动司法的生动实践。司法能动作用的加强, 是当代司法的重要发展趋势。最高人民法院副院长江必新强调能动司法的人民性和时代性。他认为, 坚持能动司法是我国司法的社会主义性质和我国所处的特殊历史阶段所决定的, 是时代对司法的新要求、人民对司法的新期待, 是司法权的本质属性以及司法权运作规律所决定的。坚持能动司法既意义重大、前途光明, 又大有作为、使命光荣。最高人民法院副院长奚晓明充分认识到能动司法的社会性, 指出法院在处理经济纠纷等案件时运用能动司法, 有效地化解了矛盾, 对维护社会稳定起到了重要促进作用, 落实了司法为民原则。地方各级人民法院积极倡导能动司法, 法院领导及广大法官纷纷就能动司法的积极作用发表讲话或文章。例如, 江苏省高级人民法院院长公丕祥就曾撰文强调

2、普遍践行能动司法。各级人民法院特别是中级和基层人民法院在司法一线, 以司法为民为宗旨, 有效践行能动司法。例如, 江苏省各级人民法院坚持能动司法, 服务大局, 为“保增长保民生保稳定”提供了有力的司法保障；山东省枣庄市薛城区人民法院牢固树立“三个至上”的指导思想, 坚持“为大局服务、为人民司法”的工作主题, 坚持能动司法。陕西省陇县人民法院“能动司法八四模式”及其倡导的“一村一法官”工作机制。总之, 能动司法在全国各级人民法院已蔚然成风。

三、原因分析

（一）中国本土文化

这是因为中国的文化传统和国情。重人际、和为贵是中国文化的传统,有人称中国的传统文化是 “和合文化”。在以和为贵的传统文化影响下,我们的纠纷解决也形成了注重调解的中国特色。通过调解实现既解决纠纷,又维持人际关系的双重目的。乡土经济，熟人社会。

（二）实用主义工具

这是一种实用主义司法哲学。王胜俊在《致“人民法院能动司法论坛”的信》中就透露了这一点:“去年以来,各级人民法院坚持‘三个至上’工作指导思想和‘为大局服务,为人民司法’工作主题,紧紧围绕‘保增长、保民生、保稳定’,充分发挥能动司法的作用,认真履行审判职责,为有效应对国际金融危机做出了积极贡献。”。

（三）中国转型期构建和谐社会的需求

我国当前处于社会转型时期,由于社会利益格局调整,社会矛盾较为突出。同时,由于社会规制方式不完善、规制能力不足,纠纷的发生具有广泛性。社会纠纷尤其是非常规的、群体性的纠纷的发生,呈普遍增长趋势。如企业改制、农村征地、城市拆迁、山林土地水利权益纠纷以及各种利益群体为实现利益诉求引起的纠纷等等,表现出发生数量大、参与人员多、行为比较激烈以及负面影响较为严重等特点,需要我们高度重视。

（四）中国法治资源与司法能力的有限性

人员紧张，司法效率。

四、个人观点

第一,应当充分注意我国社会转型的法治需求,通过解决纠纷的司法活动建立规则,促进法治。我国社会正在转型,其中包括由乡土经济与计划经济转轨为现代经济与市场经济;由传统的熟人社会、乡土社会转型为陌生的,主要靠规则来维系的现代社会。城市里的小区,楼上、楼下甚至对面住了谁,甚至相处几年都不清楚。社会日益陌生化,靠人情已经不能维持社会的正常运转,只能靠规则,靠一种共同遵守的,具有可预期性的规则,来维持我们之间的相互交往,来实现商品的生产与交换并维系社会的生存与发展。社会由封闭变为开放,以及在经济、贸易及规则方面的全球一体化,更提升了对法治的需求。

第二,应当注意法院活动的独立性,以司法权实现对行政权力的法律制约。不能扩大行政调解权力。

第三,应当注意司法程序的正当性,维系和发展这些年司法改革的成果。如果不能正确理解和适用调解手段,就会损害这些年司法改革尤其是审判方式改革的成果,使法院走回头路,减弱法院审判行为的正当性。这些年的司法改革,应当说取得了相当的成果。例如在司法理念上,无论是检察机关还是法院,都初步确立了程序与实体并重,(在刑事司法中)打击犯罪与保障人权并重的理念。

第四,应当注意区别情况,采用不同的应对方式

一是司法管辖区的区别。即城市与乡村有所区别。就现实而言，判决一般更适用于陌生人之间的纠纷，而调解等方式更适用于熟人之间的纠纷。当代中国目前仍有大约50%以上的人口生活在农村。农村的人际关系不仅复杂，最重要的是这种人际关系在纠纷解决后往往还要继续维系下去。在这样的生活世界中，从国内外的研究来看，调解一般说来都比判决更好。即使在一些小城镇，在大城市的一些社区，在家庭中，甚至在商界，也存在这种值得保护的长期稳定的熟人关系，同样对调解有需求。

二是法院层级的区别。基层法院可以更多适用调解，事实也趋于如此，但高层级法院则应更多关注判决。省高院、最高法院的业务则应集中关注判决的案件，因为一个判决可能产生的确认规则的指导意义会非常重大，也就是社会收益很大。甚至在同一法院，对不同的法官也应允许不同。对于一位更擅长审判且效果良好的法官也许让他更多判决就是好的，不仅社会效果好，也是对他的审判技能的充分发挥和有效利用，你要他达到一个他很难达到的调解比例，其实是浪费人才，浪费他的才能，就是资源使用不当;而对一位擅长调解的法官，即使没有很高学历，也予以尊重，也充分发挥他的能力。擅长调解的金桂兰是好法官，但公正审理案件的刑庭法官也可以是优秀法官，尽管后者只有判决。

三是案件类型的区别。从案件类型上讲,强调调解,以及“大调解”机制的应用,更多地适用于普通的民事法律关系的调整,以及涉及群体性纠纷的案件,或因改革措施引出的、不太适合作简单法律评价的案件。例如因某些行业提前下岗的职工起诉单位的案件等。而在其他诉讼领域,则应当比较慎重地使用调解或者注意使用的限度。一是在刑事诉讼中,目前虽然贯彻恢复性司法的理念,主张刑事和解,允许一部分案件进行刑事调解,但其只能限制于某些具备条件的轻微刑事案件,而不能扩大其适用范围。

第二篇：朱苏力：关于能动司法与大调解

朱苏力：关于能动司法与大调解

一、引论

尽管需要进一步界定（特别是“能动司法”，我会在最后一节讨论），我还是能理解目前法律界和司法界关于能动司法和大调解的基本含义，及其在当下中国的政治社会意义。

在当代中国语境中，所谓能动司法，大致是指，法官不应仅仅消极被动地坐堂办案，不顾后果地刻板适用法律；在尚处于形成进程中的中国司法制度限制内，法官可以并应充分发挥个人的积极性和智慧，通过审判以及司法主导的各种替代纠纷解决方法，有效解决社会各种复杂地纠纷和案件，努力做到“案结事了”，实现司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一。{参见《能动司法是司法运行规律的本质所在》，载《人民法院报》2009年9月1日；《人民法院要立足国情能动司法，走专业化与大众化相结合道路》，载《人民法院报》2009年9月11日}

而所谓大调解大致是指人民调解、行政调解（协调）和司法调解的整合和联动。“构建人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用、又相互衔接配合的”大调解 “工作体系，使之覆盖社区、村（组）和各级各部门、各行各业，及时把社会矛盾化解在基层和萌芽状态。„„在‘大调解’体系中，司法调解起主导作用。” {《四川发挥司法调解主导作用，推进“大调解”》，载《人民法院报》2009年7月28日}大调解是替代性纠纷解决方式（ADR），但不等同。大调解更注意综合利用当代中国解决纠纷的各种制度资源，它也比ADR 或替代纠纷解决方式等说法朴实和简短，容易为普通中国人理解。此外，在大调解中，法院和法官始终以司法身份出现，于其中扮演核心角色，积极主动解决纠纷，因此不仅与传统的调解不同，甚至与外国法官以非司法身份展开的调解也有重大区别。{关于替代纠纷解决方式的一般介绍，参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年11月版；以及Stephen b.Goldber，et al.，Dispute Resolution：Negotiation，Mediation，and Other Processes，Aspen，2003}但关于替代纠纷解决方式，世界各国并没有、也不大可能有、甚至不应当有统一模式；而调解是写入了中国的民事诉讼法的，《中华人民共和国民事诉讼法》第8章。已经是当代中国司法制度的必要程序和重要构成部分。

问题是，为什么在中国司法改革启动10年并取得不少进步之后，这个改革一般以最高人民法院1999年发布“人民法院五年改革纲要”{《中华人民共和国最高人民法院公报》，1999年6期}为起点；但我认为，司法改革的真正起点是1991年民事诉讼法的修改，确定了“谁主张，谁举证”的原则，这一原则的确定具有根本性的制度意义。中国司法制度日益正式化、程序化，法官日益职业化、专业化，为什么要关注和研究能动司法和大调解？这个问题，仅仅站在法学理论和法律职业圈内，看不清楚，也很难理解。“功夫在诗外”。它既针对了中国社会的某些问题，也针对了只有从社会角度才能看出的司法的某些问题。就前者而言，它针对的是近年来中国社会纠纷剧增、涉法和涉诉上访人数上升以及案件执行难等社会现象。“{中央政法委有关负责人就《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》答记者问：以维护群众合法权益为根本出发点”，载《人民日报》2009年8月19日}这种现象容易让人感觉司法未能充分实现社会对它的期待，也没实现司法改革曾经对社会的允诺。执政党要求法院积极运用各种纠纷解决方法来实现司法的政治和社会职能，因此有了近年来强调的“社会主义法治理念”社会主义法治理念的基本内涵为“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”五个方面。和“三个至上”。2007年12月，胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上指出，要“始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，切实承担起带领广大法官、检察官和其他工作人员保障科学发展、促进社会和谐的历史使命和政治责任，为建设公正高效权威的社会主义司法制度而不懈努力。”就司法制度的改革而言，自1990年代以来，中国司法改革的基本导向是职业化和专业化，突出审判和审判方式改革，强调法官消极和中立，律师扮演积极角色，取得了重大进展，但也留下了许多不能不面对的问题——这种司法模式在许多地方，特别是农村基层社会，缺乏适用性和有效性{参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社 2000年版}.在宏观层面需要适度调整。有鉴于此，从宏观层面看，我认为能动司法和大调解的实验和推广是必要的，有积极意义。若放在中国的经济社会发展的整个过程中看，这其实既是中国司法改革的延伸，也是司法改革的调整。尽管对习惯了改革后的司法制度和习惯了西方经典司法观念的一些法官和法学人来说，能动司法，注重司法调解和大调解，不大习惯，甚至会心存疑惑。

有疑惑是有道理的。不仅因为任何调整改革总会改变现有的利益格局（没有贬义，相反我认为应予以足够的尊重），而且因为，在中国，任何调整都有“刮风”或 “一面倒”的可能，如果分寸不当，善良的追求也完全可能引发另外一些问题。任何制度的有效性都有边界，都不可能是包治百病，能动司法和大调解同样如此，未必能取得显著效果、充分满足社会的期待。这就意味着，我们必须从一开始就充分估计这一在我看来正确的司法制度调整中的困难，可能出现的问题，甚在某些情况下的不可行；要把好事做好，不仅需要方向，而且需要具体扎实的措施，注意从整体上注意把握这两项措施的分寸；还要预估可能的成本和收益，并适度加大投入。努力于依法中达到办事和治国的目标。因此，未雨绸缪是必要的。

二、期待的限定

首先需要限定的是期待。这两项措施，即使获得了实效，我认为，也不大可能减少社会的诉讼需求，会降低但不可能大幅度降低涉法上访的数量，其效果更可能是减缓诉讼需求的增加和涉法上访的数量。在这个意义上，这两项措施很可能是一种对于社会非常必要却看不出显著政绩的制度调整措施。换言之，实际结果只会是边际的变动。

因为推动中国的诉讼量增加和涉法上访数量增加的主要变量是中国社会的变迁。经济发展，人员流动，社会的陌生化，这本身必然导致各种纠纷增加，而与之前社会相适应的传统的纠纷防范和解决机制必然部分失效，由此导致人们更多诉诸司法或其他权威机构来解决纠纷。这是大势所趋，尽管听上去不舒服，却是社会发展的正常现象。{关于这方面的分析和论述是大量的。参见涂尔干：《社会分工论》，渠东译，三联书店2000年版}

如果没有其他因素的影响，在社会的各种制度调整回应后，这种需求经过一段时间就会大致稳定下来。事实上，相关统计数字就反映了这种司法需求在2004年之后下降了，{《中国法律年鉴》，中国法律年鉴社，1985-2008年}但由于2007年在未同相关机构沟通和听取意见的情况下国务院相关机构突然大幅降低了诉讼收费{《诉讼费交纳办法》，国务院令第481号，2006年12月19日颁布，2007年4月1日实施}.2008年全国人大颁布实施了《劳动合同法》，{《中华人民共和国劳动合同法》，2007年6月29日10届人大常务委员会28次会议通过，2008年1月1日实施}.两个法律都大大降低了纠纷当事人的诉讼成本，引发2008年以来全国各地法院的诉讼量急剧上升。这表明社会司法需求增长并不完全由司法变量决定，而是有其他非司法的社会、政治因素的介入。人们在考察这些问题时，自然不能局限于司法，但人们，甚至包括法界人士，还是很容易或出于某种利益简单地将至仅仅视为司法问题。

涉诉上访数量增加的因素也是多重的。其中肯定有司法不公的问题，包括腐败和地方保护主义等，需要认真解决。但更多的问题同样可能来自司法之外的社会因素，如立法的不够完善或迟滞，导致了社会的法律道德共识与严格依法审判结果之间有冲突甚至相违背，例如许霆案。{参见苏力：《法条主义、民意与难办案件》，载《中外法学》2009年第1期}但从社会角度来看，影响诉讼和涉诉上访数量增加的最可能是当代中国经济社会转型中的失业和隐形失业，这使得上访者的机会增加，而与此同时，经济社会发展后交通便利了，也使上访的各种成本都降低了。虽然还没有专门的细致的统计学研究。但各种证据表明，来自浙江、广东、江苏、山东等沿海经济繁荣、输入劳动力的省份的涉法上访，无论就绝对数量还是人口比例，都明显低于中西部的输出劳动力的省份；但中西部的交通不便利、经济发展更弱的地区涉法上诉的数量也较少。

同时司法自身也摘不干净。最主要的因素有，第一，抗辩制显然更多适应城市工商社会的生活条件和法律条件，不大适合目前中国广大农村和基层社会的条件。第二，不适度的强调程序正义的司法实践与更关注实体正义的民众的司法期待之间有较大差距，或当年司法改革时的承诺太大太高，导致纠纷当事人或是不理解司法提供正义的能力有限，或感到失望。第三，调解的缺乏或因为社会关系陌生化的部分失效使更多纠纷，其中大量是司法根本无法圆满解决的纠纷，涌入司法程序。第四，司法的法条主义造成某些判决不合情理，基于对司法的迷信而出现的某些司法扩张导致司法主动介入了一些司法根本没有能力解决的事件。第五，法律职业化和专业化以来进入法院的法官总体说来更擅长审判，相对缺乏调解和“案结事了”的技能，而比较擅长调解化解纠纷的法官如今基本进入了退休年龄段，甚至数年前就因司法的职业化而要求提前退岗。第六，法学教育和律师群体还不够成熟，唯心主义（理想主义），意识形态化，导致了缺乏务实的态度，对司法和司法所处理的问题缺乏政治经济视角的理解。

这肯定不是全部因素。但我不追求完全，我只试图通过初步梳理来展示能动司法和大调解可能解决哪些问题。如果我梳理的这些因素不全错，那么，目前中国司法面临的许多问题就不是司法独自可以解决的。根本的改善还需要社会经济的进一步改革发展，“发展是硬道理”，发展并不是钱的问题，而是改变社会的方方面面。但与此同时，也需要执政党和政府的综合协调逐步解决甚至是控制。

也鉴于此，作为建立“和谐社会”的综合努力的一部分，执政党对中国司法提出了要求，要求司法机关以各种努力为实现这一目标追求做出贡献。必须并且只有放在这个大局中才能理解中国目前各地的司法改革和制度完善，包括能动司法和大调解，它只是司法的一项工作，同时从属于中国整个社会发展和政治全局。

理解了这一点，就意味着，尽管要尊重司法自身的特点和要求，但仅仅强调司法自身的便利或难处，或搬用西方司法经验作为支持论证，都是不够的。中国的司法必须回应中国的问题，当代中国的司法必须有效回应当代中国的问题，即使司法有难处，即使以前缺乏经验。任何国家的司法都必须分担一定的治理国家和社会的政治责任，这是无法逃避和放弃的。

三、可能的效果

尽管会有许多难处，但通过调整和完善，司法表现可能会有所改善，并对中国的经济社会发展有所贡献。也正是基于此，尽管没有进行细致的成本收益分析，我认为能动司法和大调解是值得的，哪怕它并不符合西方对司法的“经典”定义。

但调解的好处并非它一定是比判决更好、更有效的解决纠纷的方式。无论是哪种调解，其功用都在于为纠纷当事人提供了判决之外的其他选项，增加了他的比较和选择各种解决纠纷方式的机会，因此实际上增加了他的“自由”，可以降低他和社会解决纠纷的费用。从社会后果来看，这会促使他理智、比较收益。对于司法机关来说，也可以从民众的大量选择中获得一些相关信息，改革和完善相应的制度。因此可以说，判决和调解之间有一种长期的制度互补又相互竞争的关系。

就现实而言，判决一般更适用于陌生人之间的纠纷，而调解等方式更适用于熟人之间的纠纷。当代中国目前仍有大约50%以上的人口生活在农村。根据国家统计局发布的《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》，截至2008年末，中国城镇人口已达6.07亿人，城镇化率为45.7%.加上实际长期在城市工作生活居住的农村人口，许多人口学者估计中国的城乡人口大致是各占50%.农村的人际关系不仅复杂，最重要的是这种人际关系在纠纷解决后往往还要继续维系下去。{苏力：《秋菊的困惑与山杠爷的悲剧》，载《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版；Robert C.Ellickson，Order without Law ：How NeighborsSettle Disputes，Harvard University Press，1990}在这样的生活世界中，从国内外的研究来看，调解一般说来都比判决更好。即使在一些小城镇，在大城市的一些社区，在家庭中，甚至在商界，也存在这种值得保护的长期稳定的熟人关系，同样对调解有需求。{苏力：《家族的地理构成》，载《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版}因此，在当代中国社会中，针对目前司法界的现状，适度加强调解，将之扩展到行政纠纷，使各种调解联动，并非只是执政党和司法者在政治意识形态主导下的主观愿望和追求，而必须理解为是在制度层面回应社会相当一部分民众的公共选择。在这些地方、社区或行当，调解是比判决更公正有效的纠纷解决方式，也是相对便宜的纠纷解决方式；使用判决，从社会角度甚至从司法的角度来看，都可能得不偿失。

在中国的某些社区或针对特定类型的纠纷，能动司法同样可能比消极的当事人主义的司法更为有效，其结果从社会的道德共识而不是法条主义的视角看也更为公平。从市场模型来看，当事人主义对于司法机关和法官是更有效率的（法院的财政和法官的工作负担都比职权主义模式下的法院和法官更轻），对于某些当事人也可能更有效率（他们有足够的资金雇到更好的律师，并从中获得更大利益），但由于在中国广大的基层社会和农村社会，那里没有或几乎没有律师，而大量当事人没有支付律师代理的能力之际，某些当事人或某些类别的人就更容易在消极被动的司法中受伤或受损。设想一位40多岁的农村妇女，在同她的进城打工小有斩获的丈夫的离婚案中，如果法官诉诸抗辩制，前者就往往会在财产分配上受伤。在这样的案件中，唯一可能代表国家针对案情在此案中维护这位被离异妇女利益的，就剩下主持离婚诉讼的法官。在这种情况下，能动的甚至中性意义上有所“偏颇”的裁判或审判技能适用（例如，拖延——直到该男子愿意分割更多隐藏的财产），反倒更符合我们这个社会的道德和法律共识，尽管从字面上看这显然违反了法官中立原则。必须看到，在当代中国，这类情况还并不少见，因此能动司法或职权主义司法，在一定的司法层级，有其继续存在的某些必要和可能。针对这种状况，司法制度做出调整会有较多社会收益，尽管这会加重法院的和法官的各类成本——法院支付更多的人力、财力和时间以及法官个人支付更多的努力。

但上面的简短分析只是论证了“各庄的地道都有许多高招”。能动司法和坐堂司法，调解和判决，只是相对于不同的纠纷解决语境，各有所长。因此，问题不是要用某种制度完全取代另一种制度，而是要不同的制度互补，针对不同的问题和地方，充分发挥不同制度相对于其解决的问题的优点。这意味着由此获得的司法改善一定是边际的。就目前而言，它会提高能动司法和大调解的性价比，也会改善坐堂办案和判决的性价比。

四、审判与调解的平衡

如果上面的分析成立，那么即使在目前强调能动司法和大调解的形势下，也仍然要注意保持能动与消极、判决和调解的平衡。要“两手抓”，“两手都要硬”，要注意防止一种倾向压倒了或掩盖了另一种倾向。

之所以提这个问题，因为我近来听到有些地方法院甚至要求法官做到“零判决”。这是非常危险的倾向，不仅做不到，而且也有损能动司法和大调解，并且不利于司法改革成功经验的累积。追求“零判决”还一定不利于法官某些司法专业技能的发展和培养，不利于鼓励法官钻研法律知识和技能，不利于调动某些法官的积极性，不利于充分发挥不同法官各自擅长的司法（包括审判和调解）知识和技能，不利于培养优秀的审判法官。这种追求弄不好就是折腾司法，折腾法官，而不是司法制度的自我完善。

必须注意，就总体而言，审判工作会是、仍然是并将始终是法院的重要工作，对于中高级法院来说，甚至是其最重要和最主要的工作，必须始终予以高度重视。即使许多纠纷可以通过调解或替代方式解决，即使大多数纠纷都可以通过大调解或其他方式解决，也不可能所有纠纷都以调解来解决；哪怕是都能通过调解解决，但也不能误以为调解的结果一定都比审判更好，更有效。世界上从来没有万能的工具或知识或制度，所有的知识、工具和制度都只有在对症下药的基础上才真正有用和有效。不管好听不好听，生活中有些问题若判决解决不了，调解也同样解决不了，是熬过去的。想想有些50岁左右的夫妻，一个有了外心，一个不愿离，你调解、判决也可以解决，但也有不少这类问题是熬过去的。熬个3年5年，或是其间出了件什么事，就可能“夕阳红”了。你不能说这个结果就一定不好，只有调解或判决就好。美国著名法官波斯纳甚至说过，有时司法就是要求法官“对付过去”。［波斯纳：《超越法律》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第243页}我知道这话听着不舒服，政治不正确，但真实世界不照顾我们的感觉。重要的是以当事人可接受的方式解决问题，并不是以某种我们认为好的方式解决问题。而必须记住，有时，公正就不允许司法求着当事人，而必须宣示国家或立法者的意志。

“零判决”不可欲的另一个问题是，审判和调解解决问题所需要、所依赖的社会条件是不同的，带来的社会收益也不同。前面说过，调解一般则在熟人之间、在有长期稳定关系并希望保持这种关系的人们之间更为有效，更多适用于农村、小城镇、家庭；而审判一般对解决陌生人之间的问题，确认规则更为有效，因此更多适用于城市社会、工商业社会。而随着中国社会主义市场经济的发展，城市化的发展，城市人口的逐年增加，可以预料，就全国而言，判决比例适度增加、调解比例适度下降就并非是一种不正常现象，其实是中国社会和司法发展的一种基本趋势。由此还可以预料，调解在某些人之间在某些纠纷中不会有效，即使过去有效，现在或将来也不一定继续有效。我们对调解的可适用性、适用的普遍程度要有一个冷静的估计。“能调则调，当判则判”可能还是一个基本原则。如果在该判决的案件中强行调解，甚至在知道调解毫无结果的案件中还一定要调解，就是浪费时间人力财力，就是不务实，同样是教条主义，同样不会令当事人满意，同样会降低当事人对司法的满意度，同样不利于司法的公信力和权威，而成为“作秀”。不应当假定当事人对调解和判决有什么特别的文化偏好，他们的关注永远都是要解决问题。因此一定要反对所谓的“零判决”这种政绩工程。

值得注意的另一个平衡是，各层级法院或不同地区的法院的审、调平衡。基层法院可以更多适用调解，事实也趋于如此，许多有关基层法院的研究和报道都证实了这一点。{《这里弘扬‘马锡五’——庆阳市两级法院诉讼调解工作实地调查》，载《人民法院报》2009年7月8日；又如有关陕西陇县的《能动司法模式》，载《人民法院报》2009年4月16日、17日、18日、20日的连续报道}但高层级法院则应更多关注判决。省高院、最高法院的业务则应集中关注判决的案件，因为一个判决可能产生的确认规则的指导意义会非常重大，也就是社会收益很大。想想人谓的“泸州二奶继承案”。请看，四川省泸州市纳溪区人民法院民事决书（2001）纳溪民初字第561号；泸州市中级法院民事判决书，（2001）泸民一终字第621号。如果调解，此案肯定也能解决，但失去了此案判决对于全社会和对于司法制度的意义，受益的仅仅是该案的当事人。{恰恰是泸州两级法院的坚定判决，哪怕法学界对其法理细节小有争议，例如，何兵：《冥河对岸怨屈的目光——析“二奶”继承案》，载《法制日报》2002年4月7日；萧瀚：《被架空的继承法——张学英诉蒋伦芳继承案的程序与实体评述》，载《私法》，卷 1辑2，北京大学出版社2002年版；金锦萍：《当赠与（遗赠）遭遇婚外同居的时候：公序良俗与制度协调》，载《北大法律评论》卷6辑1，法律出版社，2005年版；郑永流：《道德立场与法律技术——中德情妇遗嘱案的比较和评析》，载《中国法学》2008年第4期；范愉：《泸州遗赠案评析：一个法社会学的分析》，载《判解研究》（第2辑），人民法院出版社2002年版；以及，何海波：《何以合法？对“二奶继承案”的追问》，载《中外法学》2009年第3期}获得了民众的广泛支持，并且更重要的是，从司法角度看，此案判决体现的基本原则和方向向全社会发出了一个关于家庭财产关系和制度的强有力信号，为各地法院今后对类似案件的类似处理提供了正当性和指导，便利了类似案件的解决，因此具有普遍的指导意义。它基于、确认和支持了我们社会的基本道德共识，同时也借此凝聚了这个社会目前的法律共识和道德共识。

对不同地区的法院也要考虑不同的审、调平衡。同是县级法院，也许昌都地区的法院就可以更多调解，而成都郊区的调解就可以少一些。甚至在同一法院，对不同的法官也应允许不同。对于一位更擅长审判且效果良好的法官也许让他更多判决就是好的，不仅社会效果好，也是对他的审判技能的充分发挥和有效利用，你要他达到一个他很难达到的调解比例，其实是浪费人才，浪费他的才能，就是资源使用不当；而对一位擅长调解的法官，即使没有很高学历，也予以尊重，也充分发挥他的能力。擅长调解的金桂兰是好法官{关于金桂兰法官的事迹和经验，参见《基层法官的好榜样——法官金桂兰》，载《人民日报》2005年11月2日}.但公正审理案件的刑庭法官也可以是优秀法官，尽管后者只有判决。

据此，我反对对各级法院、各地区的法官和同一法院或同一审判庭的不同法官的审调比做出统一的硬性比例，并以此为标准展开评比。这不利于提高效率，不利于专业和职能分工，容易引发法官的反感，更容易引发造假，说到底不利于司法制度的改革和完善。不应当用硬性指标，而要注意用制度激励来促使法官解决实际问题。

五、能动司法和调解的法官

注意纠纷的以及当事人之间关系的性质只是调解成功的必要条件，但不是充分条件，只是必要条件。和审判一样，调解也需要专门的知识和技能，并且这些知识和技能必须附着于作为调解者的法官。培养人才的问题变得显著起来了。

个人因素在调解和能动司法中甚至更为重要。因为，司法和调解从来都不只是知识和技能问题。当上述条件都基本具备之际，至少有时，调解能否成功，很重要的甚至最重要的就取决于调解者本人是否具有某些特质。这些特质可能包括，调解者（法官）本人的年龄、性别、耐心、气质、社会经历、道德权威（公正性）、体察社情和当事人的心思、熟悉方言（当事人若是讲方言者）、语言生动富有感染力、善于发现隐藏的利益、会算账（替当事人算账）、善于提出各种安排，以及在不违反社会基本公正和情理的前提下适度的“不依法办事”等等。某些调解者（法官）更容易获得当事人的信任，因此调解就更可能成功。如果这种情况确实成立，那么就可以看出，挑选和培养有这类素质的法官就非常重要。挑选和培养也就不仅仅是了解审判和调解的知识和技能，而是注意选拔求真务实、善解人意、头脑灵活、善于解决问题的人担任特别是基层的法官。如果没有这样特质或具备这种潜质的法官，仅仅是一般地强调、重视甚至是支持调解也不一定能有实质性改善。

可以从马锡五身上看到这一点。{张希坡：《马锡五审判方式》，法律出版社1983年版}许多人在赞扬马锡五审判方式之际，都更多强调马锡五的为人民服务精神，{《看“苍天”，忆马老，畅谈人民法官为人民》，载《人民法院报》2009年8月19日}这当然重要并且是首要的，但马锡五本人的其他诸多重要特质在这类叙事中被有意无意忽略了。马锡五的年龄、资历、本地人、陇东地区专员的身份等，这些特点都有利于强化他的政治、道德和法律权威，使得朴实的陕北民众乐意接受他的调解。我在其他地方分析过的当代优秀法官金桂兰同样展示这样的特点。{苏力：《透视中国农村的司法需求》，载《制度是如何形成的》（增订版），北京大学出版社2007年版}许多同样的调解和调解方案，由一位年轻法官提出，就可能无法让当事人接受，但如果是一位年长的法官就更可能接受了，或是胡锦涛或温家宝来，也许不用多做调解，只要说一句，大致是“双方都谦让一点，要搞和谐社会吗”，可能就可以达成协议了。这就表明，调解有、却不完全是技术或知识问题，还取决于调解者的身份、地位和权威。

其实审判也是如此，尽管人们无意地忽视，而法界为了凸显司法的知识和专业性有意地掩藏这一点。想想“法官老的好，律师少的俏”这句西方的俗话！如今各地法院的许多判决之所以引发申诉和上访，部分原因就是因为法官和法院的权威性不够。我相信许多法官对此都深有体会。如果看到这一点，并理解这一点，那么在司法中，要注意培养和挑选具有这种素质和潜力的法官。也正因为这一点，我才一直坚持认为司法改革仅仅强调法官的知识化专业化是不够的，认为在基层法院，特别是派出法庭没有法学院毕业生的情况下，军转干部出任基层法官，其实是一个不错的替代，至少从解决纠纷上看，可能比年轻的法学院毕业生更有效。{苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，特别是第10章}目前的问题是，如今“三门”法官数量日益增多，他们更擅长审判和适用法律，而当年的一大批法律专业知识不足但较为擅长调解的法官如今已陆续退出甚至早早被迫退出了司法一线。为了提高法官的专业技术能力和学历水平，在 1990年代后期，许多地方的法官都对低学历的法官采取了“一刀切”的行政措施，要求他们提前退休和离岗。电影《马背上的法庭》（2006年）中就曾尖锐地提出了这个问题。{参见苏力：《崇山峻岭中的中国法治》，载《清华法律评论》2008年第3期}法院荒疏了调解，不完全是法院思想重视不够的问题，有人才筛选机制的问题，也有司法改革引发的有关调解知识技能传承的断裂。

六、激发律师调解

在商事案件（包括知识产权等案件）中能否适用调解呢？尽管这些案件更多是陌生人、城市的案件，从理论上看，似乎不可能，但从经验来看，也有可能。宋鱼水审理知识产权案件，仍然有近70%调解结案，有时还能做到“胜败皆服”。{关于宋鱼水法官的事迹和经验，参见《公正的力量——记模范法官宋鱼水》（上），载《人民日报》2005年1月13日；《和谐的分量——记模范法官宋鱼水》（下），载《人民日报》2005年1月14日。另一位北京朝阳区的全国优秀法官，审理商事案件，调解结案率也达到近70%.北京市朝阳区人民法院民二庭（审理商事案件）副庭长钟蔚莉法官（她审理的案件调解撤诉率达到70%以上）。有关她的事迹和经验，参见《2005“中国法官十杰”先进事迹》，载《法制日报》2006年2月27日。国外的研究也有性质类似的发现。可参看，Stewart Macaulay，“Non ?Contractual Relations in Business ：A Preliminary Study，”AmericanSociological Review，vol.28，1963，p.55；Peter Vincent-Jones，“Contractand Business Transactions ：A Socio-Legal Analysis，”Journal of Law andSociety vol.16，1989，p.166；以及H.Laurene Ross，Settled out of Court：The Social Process of Insurance Claims Adjustments，2d ed.Aldine，1980.}这些例子表明，在城市地区的某些类型的案件中，只要对双方有利，不诉诸正式法律和司法，调解也是可能的，甚至比农村更有可能，最主要原因是商业纠纷的诉讼和调解的机会成本不同。只要从成本上看，调解比判决更低，那么当事人就会追求，因此也值得追求。

因为从当事人的角度来看，审判不仅要付律师费，还有相应的机会成本，而只要审判的收益超出他/她的相关机会成本，真正明智的当事人和他的律师业就应当选择调解结案。美国民事案件中有90%以上庭外解决就是一个证明。{“BeyondLitigation—an Interview with Robert Mnookin，”Stanford Lawyer，Spring?Summer 1989，p.5；转引自，Mary Ann Glendon，A Nation Under Lawyers，How the Crisis in the Legal Profession is Transforming American Society，Harvard University Press，1994，p.224.}

但要想在这类案件中调解成功，律师应当扮演更重要的角色。但在目前中国，问题是受到法条主义理念的影响，由于其训练和执业习惯，特别是为种种货币和非货币利益驱动，有些律师往往没有起到这种作用，甚至不利于法院调解。他们往往集中关注的是法律问题，程序问题，强调依法，太多想到“为法定权利而斗争”，更多从法条上来看该不该打官司，而不是从对当事人最佳的层面来选择诉讼还是调解。因此，律师有时成了不利于调解解决的因素。我认为从总体上来看律师应改变这种 “为权利而斗争”的心态，而要在市场经济中和职业发展中逐渐学会懂得为当事人盘算和获取最大的实在利益，学会妥协和双赢，自己活让别人也活。诉讼标的为 1000万财产，如果诉讼拖上三年，即使获全胜，当事人的利益的实际损失也许仍然大于双方各让一步，收回800万及时投资。这不仅节省了三年时间和双方的律师费用，而且资金周转后的获利会远远超过妥协的损失。这样的看似“无原则妥协”其实是更有原则的，更符合商人的或有商业头脑的当事人的实在利益。“和为贵”并不只是伦理价值，其中也确有经济价值。

要改变目前的律师职业文化，明智的法官可以利用其制度角色，河南省司法厅和省高级人民法院2009年9月1日联合下发《关于充分发挥律师在诉讼调解工作中积极作用的意见》已采取了这一措施，{http://news.163.com/09/0902/09/5I6R6Q520001124J.html}教育和告知那些过于法条主义的或年轻好斗的律师，努力促使争议双方达成妥协但双赢的协议。这个工作本来完全可以直接由法官来承担，但鉴于目前中国的国情和商界情况，由律师启发劝说自己的当事人可能更好一些，因为当事人可能更相信自己的律师而不是法官（甚至会怀疑法官）。

但目前有些律师可能不愿意庭外解决商业纠纷，主要原因之一这种做法导致按时收费的律师的收入降低——更多的法庭活动使律师有正当理由向客户收费，对于那些业务量不足、知名度不高的年轻律师尤其如此。要解决这个问题，全国或各地律师主管部门和物价部门应当在律师收费制度上做出调整，允许在协商和调解解决的案件中改变收费方式，以此鼓励律师形成协商妥协双赢的职业文化。

如果中国律师中形成了这种基于利益精算的协商妥协双赢的职业文化，律师界就有可能成为调解的重要力量，成为进入司法程序的案件过滤和筛选机制，会大大减少需要开庭审理的案件，减轻司法工作负担，有利于促成司法职业的真正职业化，同时成为社会和谐的润滑剂。中国目前的律师的这种作用很不够。中国律师业的职业文化从整体来看，还很有一点好勇斗狠的“小公鸡”的味道

七、依法调解？

“依法调解”是当代中国调解中的一个政治正确乃至无人质疑的说法。{《人民调解工作若干规定》，第4条第1款。又请看，罗干：《在全国人民调解工作会议上的讲话》，载《法制日报》2002年9月29日，曹建明：《在全国人民调解工作会议上的讲话（摘要）》，以及段正坤：《在全国人民调解工作会议上的讲话（摘要）》，载《法制日报》2002年9月29日}但如果仔细追究，这个说法在理论上有问题，从实践上看则不可能成立，真照着做，一定会出问题。如果真的强调依法，为什么还要调解呢，你法官判决不就行了呗？在调解实践中，成功的调解很少真正严格符合法律的相关规定，只是由于没人追究是否严格依法了，因此我们就逻辑推定依法了。经验并非如此。我想任何一位有调解成功经验的法官都会赞同我的观点。我也就曾分析过报纸报道的并作为金桂兰法官的优秀事迹的成功调解，其中有很多其实是“违法”的或政治不正确的。{苏力：《司法的合成理论》，载《清华法律评论》2008年第3期}最突出的一点是，要调解成功，往往一定要“背靠背”的交往，而这就涉嫌违反法官不得私下接触当事人的规则。

判决的核心是法院强加于人——想想法律的定义：国家以强制力保证实施的国家意志。而调解的核心其实是纠纷双方以合约方式和平解决纠纷，只是有一个第三人于其中沟通，既是证人，也是沟通者，或是合约条款的设计者，在有些情况下，也有某种平衡谈判协商能力的作用。在调解过程中，理论上是一切都可以协商，关键是双方对各条款都基本能接受，哪怕不是非常满意——那是不大可能实现的。这其实是契约自由和意思自治的法律原则在纠纷解决问题上的实践延伸。因为，从理论上看，双方都能接受的合约，那一定是在现实条件下对双方都最有利的解决办法，即使某些旁人看来不大公道的合约条款，如果争议双方都接受，那也一定总体上来说对双方都有利，其中涉及到利益的交换，即我在这方面吃点亏，你在另一方面要让一点。合约中的具体利害关系交换可能非常复杂，法官若严格依据法律规则来评判注定会发现其中有太多的“违法”之处，但当事人冷暖自知，是“周瑜打黄盖”的问题，是“青菜萝卜各人所好”的问题。调解相对于判决的好处就在于它充分发挥了契约的适用范围，减少了活压缩了国家制定法的强制性，或者说只要可以合约解决，就不使用国家强制力。因此，在可以调解了结纠纷的条件下，如果还强调依法，其实就是不想让调解成功。这或许也是近30年来法院调解成功率逐年下降的因素之一，尽管不是最主要的因素，同时这还可能是法官不愿调解的因素之一，因为这种要求使得法官一定要支付更多的个人努力。

国外的调解经验也验证和支持了这一分析。1999年主审微软案件的联邦地区法官就曾任命联邦第7巡回区法院首席法官波斯纳以“私人身份”作为此案的调解人。我曾分析过，如果是依法调解，那么该案主审法官自己就应有能力履行这项任务，无需任命另一位法官来调解，主审法官征召波斯纳不是因为波斯纳的法律知识比自己强，主审法官之所以强调波斯纳以私人身份来调解，这就表明他不要求波斯纳在调解中坚持法官的立场，不必须（尽管不排除）运用法律知识，而是要求他更多运用一些非法律的知识和技能。这意味着美国的司法过程和司法制度对其它知识保持了开放。{苏力：《知识在法律中的力量》，载《法学》，2002年第12 期}

如果理解了这一点，那么要想促进调解的发展，就必须适度摆脱法条的约束，放松对调解的“依法”要求。第一，调解可以依法，但着眼点不是依法，而是调解成功。第二，从社会角度来看，背离了法律的调解不一定就不公正，相反可能丰富对法律的理解，创造新的法律。第三，在不关注是否依法的调解中，法律仍然在起作用——现行法律规定始终会成为调解双方讨价还价的筹码。第四，调解中只要求作为调解者的法官不能从中谋利、有意偏袒一方，调解结果基本公道，距离中国社会的基本道德共识不能差距太大或过于迁就陈规陋习。

如果能够基本认同上述分析，那么即使保留依法调解也只是一种修辞，提不提都不很重要了。调解和审判本身就意味着必须遵循基本的社会公正和社会规范，人们在提及审判是也并不总是提及依法审判。调解也完全可以如此，甚至必须如此。如果不放松这个依法的要求，调解就很难推动，法官会很多法条上的顾忌。除了前面说的见当事人的问题外，还有例如审限问题。调解一定耗时更多，要成功常常会超出审限，而这一依法的要求不放松，法官就两边为难。如果不宜立法明确规定审判的时限和调解的时限不同，那么也可以以某种方式允许各级院长有延长调解审限的权力。院长有这种权力至少目前看来不会引发什么大问题，因为由于制度的限制，现实中的法官和院长都希望尽快结案。

八、成本和激励问题

放宽对依法的理解实际上是要降低法官调解——相对于判决——的某些成本。但仅仅降低这个成本可能还不够，因为法官在能动司法和大调解中要支付的成本还不止这些，如果这些成本不能以某种方式进一步降低的话，那么就要考虑补偿法官的额外支出。并且，这还进一步涉及到法院支付的成本。

注意，现在提倡能动司法和大调解最主要是因为它对社会和纠纷当事人有好处。这是社会的收益，但收获者是纠纷的当事人，以及间接地是各地党委和政府，而不是法官或法院。相反，由于天下没有免费的午餐，法官和法院却可能因这一制度调整支付额外的成本。如果不予以法院和法官适度补偿，法院和法官就缺乏足够的动力推进这项有社会收益的调整。仅仅是提倡和要求是不够的。

在这个调整中，首先是法官会为调解付出更多。若强调调解并要获得成功，法官肯定要比判决支付更多时间、精力，要搭上更多个人休闲时间，花费更多心力，设计更多的方案。这进而会增加法院的成本。如果调解比判决更费时间，那么单个法官处理的案件数量就一定会下降，但由于社会提交法院解决的案件数量至少在短期内不会急剧下降，因此除非原来法院人力非常宽松（事实是，中国目前各地法院绝大部分都人力紧张，最突出的表现是法官大量加班），否则各法院的人力就马上会进一步紧张。法院显然必须增加人手，但人手增加，办案数量却不会增加，诉讼收费自然也不会增加，甚至因为审调比例的改变而显著降低。《诉讼费用交纳办法》第 15条规定，“以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费。”由于目前中国绝大部分法院的大部甚至全部经费都来自地方财政的诉讼收费返还，这就意味着至少整个法院系统的经费比之前更为紧张，特别是基层法院的财政状况。这使得法院系统整体说来缺乏动力推动能动司法和大调解。据此，我认为，目前法院和法官对能动司法和大调解的疑惑，有思想认识上的，但更多的是经济的（成本的和收益的）。

这些担心必须引起各级政府的高度关注并予以切实解决。要保证能动司法和大调解获得实质收效，一定要使法官和法院有积极性，不能把这一调整的全部负担都加在法院和法官身上。因此，原则上，一要降低法官的办案数量，否则，繁忙的法官根本没有能力真正贯彻这一调整。二要根据法官的工作量的实际增加而以某种方式增加法官的收入。如果法官为这一调整支付的额外劳动太多（例如加班），而收入（货币的和非货币的）不增，就可能导致至少是部分法官，特别是优秀法官、擅长判决的法官改行，退出法官队伍。这就会对中国的法官队伍的长远发展产生非常不利的影响。就法院来说，一些法院需要适当增加编制。在增加的人员编制中，至少在基层法院，可以更多利用目前国家在政法院校招录培养体制改革试点单位实施的为基层政法机关定向培养的法律人才，2008年中央政法委员会、中央组织部、中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、中国人民解放军总参谋部《关于印发〈2008年政法院校招录培养体制改革试点工作实施方案〉的通知》（政法〔2008〕28号）；2009年中央政法委员会、中央组织部、中央编办、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、国家公务员局、解放军总参谋部、解放军总政治部再次联合发出《关于印发〈2009年政法干警招录培养体制改革试点工作实施方案〉的通知》（政法〔2009〕21号）。两个方案确定由政法院校定向为基层政法机关培养法律人才。定向生的学费由财政负担，同时发给相应的生活补助费。在校学习期间，还专门为这些学生单独组织司法考试。根据事先签订的协议，定向生合格毕业后到基层政法机关工作。因为这些人的经历、素质和技能相对说来更符合大调解和能动司法的需要。{苏力：《基层法院法官专业化问题——现状、成因与出路》，载《比较法研究》2000年第3期}但我认为最重要的是，中央和各级政府一定要在财政上适度弥补在这一调整中法院的额外支出和财政损失。只有在这些具体措施的支持下，让法官了解这种调整对于社会的整体意义，才可能促使法院和法官愿意推进能动司法和大调解。否则这一调整就会无功而返。

这算不上什么建议。一旦推开，各法院，特别是其中的基层法院，一定会遇到这类问题。我的分析其实已不是针对法学界，而是要提醒各级政府和相关领导，提醒高层级法院的领导，能动司法和大调解必定会引发的基层法院人力和财力紧张，呼吁他们为这一调整提供必要的投入。

也正因为上述分析，我才在本文一开始就判断，尽管能动司法和大调解是法院系统的一次有方向意义的调整，但真正落实下来，其实际影响是边际的，并且影响的程度和范围在不同层级、不同地区的法院也不同。也据此，我认为总体上认为这只是中国司法制度的发展、微调和完善，是资源的一个重新配置，是为了追求司法综合效率的一次资源重新配置。如果理解了这一点，那么在推进中，就更需要慎重和稳妥。这说起来是带有政治性的一项工作，推行起来却更多是非常技术性的工作，要从成本收益上作出规划和落实，而不是高唱改革。

九、能动司法与司法自制

我回到本文开头说到的对能动司法进一步澄清和界定的问题。在目前中国语境中，我赞同能动司法的实践，但能动司法这种表述可能会引发一些理论和实践问题，如果拿到国际上去，至少能动司法在英美国家的司法语境中是一个有争议并且目前是更多被诟病的司法态度。{参见，Sterling Harwood，Judicial Activism：A Restrained Defense，Austin Winfield Publishers，1996；ChristopherWolfe，Judicial Activism，2nd ed„„Rowman Littfield Publishers，1997；Mark Sutherland，Judicial Tyranny：The New Kings of America Amerisearch，2005.在英美国家，能动司法（judicial activism）指的是法院或法官超越自己的依法办事的制度角色，以司法的名义做出一些本该由立法、行政机关做出的带有强烈政治性的司法决定，即使这种能动是出于良好的用心。可参看，RichardA.Posner，The Federal Courts：Challenge and Reform，Harvard UniversityPress，1996，p.318.}对这种能动司法的批评主要有两点，一是制度性的，即司法不安分，僭越立法和行政机关的权力，以司法的（非民主的少数人决定）方式对需要以民主政治过程作出的决策，这种情况可能导致政出多门。二是实质性的，司法机关和法官，由于缺乏政治经验、充分信息和利益平衡，往往在有社会公共政策寓意的问题上的决策出错。

中国目前说的能动司法显然不是这个意思。但在中国强调能动司法的过程中，这两个问题也有可能发生。{事实上也曾有发生，最典型的是2001年的“齐玉苓案批复”——《最高人民法院关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》（2001年7月24日公布、8月13日施行）。又请参看，黄松有：《宪法司法化及其意义》，载《人民法院报》（法治时代周刊）2001年8月13日。在此案中，为了追求宪法的司法化，即司法审查权，最高人民法院民庭放弃了本可适用的相关民事法律，直接诉诸宪法条文判案，由此引发了广泛的争议。另一个典型案例是“李慧娟《种子条例》案”，相关情况可参看，谢远东：《是越权还是护法：种子官司的意外绽放》，载《法制日报》2003年11月26日。2008年最高人民法院未加说明地废止了之前就悄悄停止适用的“齐玉苓案批复”。请看，《最高人民法院关于废止2007年底以前发布的有关司法解释（第7批）的决定》（2008年12月8日最高人民法院审判委员会第1457次会议通过）法释〔2008〕15号，第26项。}只是由于中国政治体制的制约，并未或至少目前不大可能带来重大社会后果。但司法机关还是应当注意记取历史的经验教训，因为单个人会有记性，但机构是不长记性的，否则还是会在其他地方在其他争议上出问题，惹麻烦，包括引发一些重大社会问题，或者令司法和法官自身的权威受损。

因为转型中的中国社会有这样的内外部条件，可能引发司法能动主义。我就听到不少法官有这样的抱怨，其中之一是，某村的外来移民要求参与该村的土地调整（分地），而当年他们移民之际曾允诺不分地并获得该村村民的同意，如今该村老村民自然不同意。当年的移民打官司，法院拒绝受理，当地党政机关却要求法院受理并解决纠纷。我个人认为，这类纠纷涉及公平正义问题，应当合理解决，但当地法院显然无法也无力解决，而只能由至少是地方人大或行政机关通过制定一般规则来解决。法院一旦迫于压力介入，无论怎样处理都会惹出更大麻烦，引发更多争议和纠纷，而政府和人大却因此回避了自己理应承担的政治责任。是的，此案中涉及公平正义，但司法只是正义的最后一道防线，并不是第一道防线，千万不能因强调能动司法或大调解，法院在这种问题上冲上火线，不是怕上火线受伤，而是受伤了也未必能解决这类问题。这里首先需要的是立法或行政的决定，而不是司法的决定。事实上，这种事情在2008年汶川地震之后，四川各级法院都曾遇到过，而最终是通过从中央到地方各级决策机关共同努力解决的，并非司法机关独家可以解决的。{参见王平：《灾后重建中的司法策略》，载《破解——大地震下的司法策略》，人民法院出版社2009年版，第37-39页}

不仅是政治职能的分配要求法院必须如此，即使相对于决策的知情明智而言，司法也缺乏一般性的决策能力。司法的长处在于就个案做出合理判决，一般是矫正已经发生的个案中曾发生的不公。法院和法官缺乏足够的涉及社会公共政策的知识和信息，也没有足够的内外研究机构和人员来获取这类知识和信息——除非把法院变成另一个政府。因此总体而言，法院即使有心办事，有心办好事，也比宪法确定的法律政策制定机关更可能出错，办不了事还不是大问题，问题是办坏了事。这也是能动司法中也同样必须注意的宪政和法律制约。在这些问题上，法院要特别防止自己被舆论推着走出了自己的制度角色。

这实际要求司法机关特别是高层级法院和院长一定要有较强的政治意识。有政治意识不是为了更多“干政”，而是为了防止司法不恰当地主动“干政”或防止被要求或被迫更多“干政”。如果能动司法导致法院干了一些法院不该干、不能干和/或干不了的事，结果会对法院对法官的权威和形象都不好，也使这次调整受挫。

此外，用能动司法来概括中国司法并不准确，从长远来看，也未必好。首先司法并不总是也不可能总是能动的，有时司法仍然要消极、被动——包括某些商事纠纷的调解，因为双方律师完全有能力在大致平等的地位上协调砍价，达成协议。当代中国对司法的政治要求之一就是“服务大局”，这也意味着至少有时司法在大局面前必须消极和被动，尽管有时会是积极主动。即使在目前情况下，强调法官积极解决纠纷很有必要，但这是政治家针对中国社会和法治现状作出的政策调整，若据此以能动司法来概括或要求作为整体的中国司法，未必得当；至少还需要经验的验证。我认为“实事求是”，“注重司法实效”，“解决实际问题”这种看似比较传统然而更具涵盖力的传统表达对司法的长远发展会更好，可能更经得起历史的考验。

但这只是个人看法。因为中国的司法仍然在形成和发展过程中，可塑性很强，其形态的基本稳定还需要时间，各种经济、政治、社会力量都还在塑造它。但无论如何，它都必须回应中国问题，它必须从中国社会中生长起来。在这个意义上，如何概括、称呼中国司法的特点也许不重要，只是人们对相关的利弊必须头脑清楚，形成共识，也就可以了。

第三篇：搞好能动司法与三大调解经验材料

搞好能动司法与三大调解经验材料

坚持能动司法推动多元调解努力提高司法公信力

县地处省市西北部，面积2285平方公里，总人口25万。县法院现有法官干警51名，设四个人民法庭。近年来，我们在县委强力推动和上级法院有力指导下，坚持“三个至上”指导思想，围绕“为大局服务、为人民司法”工作主题，主动回应人民群众对法院工作的新需求、新期待，自觉承担社会责任，坚持司法专业化与大众化相结合，探索推行能动主义八四司法模式，建立了一村一法官工作机制，在制度设计中，着眼于定纷止争、维稳促和，积极构架能动调解体系。，全县共发生各类矛盾纠纷2766件，其中法院参与、指导各级组织化解矛盾纠纷1927件，进入诉讼程序的民事、刑事、行政案件839件，只占全部矛盾纠纷的32%。不但解决了许多进入诉讼程序后我们可能解决不了、解决不好或解决后难以执行的案件，而且从源头上消除了一大批影响社会和谐稳定的因素。全县群体性事件、进京非正常访、赴省集体访较上年分别下降67%、67%和74%。平安建设知晓率和公众安全感满意率分别由全省的第49位、第51位上升到第4位，第19位。有力的维护了社会和谐稳定，受到了社会各界和人民群众的广泛欢迎，得到了最高法院、省委、高院和市委等领导同志的肯定。《法制日报》、《人民法院报》、《日报》等多家媒体分别做了报道，全国90多家法院到我院交流工作，我院工作报告连续3年在县人代会上全票通过，县委3次做出向法院学习的决定。

一、立足解决现实问题，更新理念，建立能动司法模式

一个时期以来，我们的司法工作为诸多现实难题所困扰：涉诉信访化而难解；执行案件屡清屡积；服务发展大局效能不高；法官群众工作能力不强；违法违纪时有发生等等，导致司法公信力不高，影响法院形象，群众殷切期盼和强烈要求解决这些问题。为此，我们问计于民，结合实际，大力更新并倡导以司法为民要主动、服务大局要推动、联系群众要互动、化解纠纷要联动为内容的能动司法理念。建立了“目标四为民、理念四转变、方式四联动、审理四结合、机制四能动、保障四强化、监督四到位、效果四统一”的能动主义八四司法模式，实行了“一村一法官”能动调解工作机制，走出了一条专门机关与群众路线结合、司法职责与社会责任共担、审判执行与综治维稳相融、诉讼调解与其他调解对接的能动化解矛盾纠纷新路子，努力把矛盾纠纷化解在法庭之外、诉讼之前。

二、立足多元化解纠纷，法院引导，建立“一村一法官”工作机制

我们在对全县农村-矛盾纠纷发生情况统计分析的基础上，按照“法官+参审员+调解员”的模式，建立“一村一法官”工作机制：在年平均发生纠纷20件以上的村，每村设立一个法务庭，确定一名法官负责联系指导参审员、调解员化解矛盾纠纷；在(来源：好范文 http://www.xiexiebang.com/）年平均发生纠纷20件以下的村，四至七个村设立一个法务庭，确定一名法官负责联系指导，其余每村设立一个法务中心，受法务庭指导。参审员由村党支部推荐经县法院审委会考查合格后，提请县人大常委会审议批准产生，调解员由村调委会从调委会成员中推荐产生。县人大常委会任命了160名参审员，县法院聘请了358名调解员，作为法务庭和法务中心的主力军。全县已设立法务庭38个，法务中心128个。法务庭法官在办好审理执行案件的同时，最大限度的沉到法务庭和法务中心指导工作。我们将法务庭法官、参审员、调解员的照片、姓名、电话公布在法务庭公示栏内，方便群众和法务庭工作人员联系。法务庭和法务中心在调解工作中发挥了独特的重要作用，为此，我们采取了三条措施。

（一）建立五项制度，让法官深入群众、指导调解。一是实行法官夜谈制度和下访制度。填写《带案下访、夜访情况登记表》，每月进行专项督查。，法务庭法官共收集民情、民意、民生信息和建议630条，帮助群众解决各类问题330件。二是法务庭的法官坚持审判工作“进农村、进社区、进企业、进学校、进军营”活动。通过巡回办案、就地审理，借助群众促进案件调解。三是建立“法官说法日”制度。法务庭法官兼任联系村中小学校的法制副校长，每月第一个工作日，对群众和中小学生进行法制宣传，提高群众对调解工作的认同度，化解矛盾于无形。，共进行法制宣传教育214次，受教育群众达39700多人次。四是实行为民服务代办制。法务庭法官为群众办理立案等与法律有关的服务，在服务中赢得群众信任，提高调解效率。五是推行法务庭法官向村民代表述职述廉述效制度。法务庭法官每半年就履行职责情况向联系村村民进行述职述廉述效，并

第四篇：司法调解

摘要

随着“构建和谐社会”重大举措的提出，无论是各行各业还是各个行政机关都在以人为本地工作。司法行业也不列外，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词。这就要求各级法院应把“和谐司法”的理念贯穿于审判和执行的全过程，加强法院调解，将调解从民事案件向刑事附带民事、行政案件以及执行案件延伸，大力推行民事调解、刑事附带民事调解、行政协调以及执行和解等和谐的办案方式，建立“大调解”工作格局，从而不仅在法律程序上解决纠纷，而且让当事人之间的纠纷从产生它的环境中彻底消除，让社会关系恢复到或者达到一种真正的和谐状态。本文就司法调解制度存在的问题及对策作了探讨。

关键词:司法调解；问题；对策

I

目录

一、目前司法调解制度存在的问题…………………………………………………………1

（一）立法层面及制度设计上的缺陷………………………………………………1

（二）司法层面………………………………………………………………………2

二、完善司法调解制度的对策………………………………………………………………2

（一）针对立法之不足，完善相关立法……………………………………………2

（二）全面落实调解的自愿原则……………………………………………………3

（三）充分利用现有司法资源、提高法官的调解能力……………………………4

（四）建立行政诉讼调解制度的理由及界限………………………………………4

（五）在法院设立民事审前调解庭，实现调审分离………………………………4 参考文献………………………………………………………………………………………6

II 浅析司法调解制度存在的问题及对策

随着“构建和谐社会”重大举措的提出，无论是各行各业还是各个行政机关都在以人为本地工作。司法行业也不列外，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词。这就要求各级法院应把“和谐司法”的理念贯穿于审判和执行的全过程，加强法院调解，将调解从民事案件向刑事附带民事、行政案件以及执行案件延伸，大力推行民事调解、刑事附带民事调解、行政协调以及执行和解等和谐的办案方式，建立“大调解”工作格局，从而不仅在法律程序上解决纠纷，而且让当事人之间的纠纷从产生它的环境中彻底消除，让社会关系恢复到或者达到一种真正的和谐状态。本文拟就司法调解制度存在的问题及对策作一探讨。

一、目前司法调解制度存在的问题

笔者认为，目前司法调解制度存在的问题有以下几点：

（一）立法层面及制度设计上的缺陷

1、现行民事诉讼法规定，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。对具体适用调解的阶段并没有作任何规定，实践中往往是在法庭辩论终结后才认为案件事实已清楚而进行调解，但在这一阶段中，双方当事人对抗性最大，调解成功的可能性最小，同时也失去了更多的调解成功的机会。

2、《民事诉讼法》对哪些案件必须经过调解并未作任何规定，而根据《婚姻法》的规定，只有离婚案件必须经过调解。为维护社会稳定，构建和谐社会，应拓宽必须经过司法调解案件的范围。笔者建议对家庭纠纷、相邻关系纠纷、劳动争议纠纷、农村土地承包纠纷及有可能导致矛盾激化导致涉诉上访影响稳定的案件必须先经过调解，调解不成判决时仍需要向向当事人阐明判决的依据及理由以减少涉诉上访、维护社会稳定。

3、调解方案提出制度法律未作规定。由法官提出还是由纠纷双方提出，没有具体的法律界定，导致实践中司法不统一，即强制调解和消极调解的产生，不能体现私法上当事人的自主权和法官的诉讼指挥权。

4、《民事诉讼法》第九十一条赋予当事人的无限反悔权不尽合理。当事人对于诉讼中达成合意的调解协议，其实质是一份协议，但因赋予当事人无条件的反悔权而致使协议对双方毫无约束力。从表面看，好像是赋予当事人更多的诉讼权利，实际上是对当事人处分权的一种放纵，也是当事人滥用处分权的一种表现。诉讼过程中，当事人之间就双方的 实体权利义务关系达成调解协议，说明当事人行使了处分权，建立了新的契约，应对双方具有法律约束力，调解书送达时任何一方不得反悔。否则，不仅对当事人调解过程中的草率行为起鼓励作用，有悖于诉讼效率和效益原则，而且使双方的权利义务关系长期处于一种不确定状态，客观上损害了双方当事人的利益。同时，也严重损害了法律的严肃性与法院裁判文书的既判力。

5、行政诉讼未建立调解制度的缺陷。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”及第六十七条第三款规定：“赔偿诉讼可以适用调解”奠定了行政诉讼中除赔偿诉讼外不适用调解的基本制度格局。但是庭外和解却大行其道，行政撤诉案件大量存在。在原告撤诉的案件中，有大量案件是原被告双方达成一致而原告撤诉。在撤诉案件中，法院的随意性是很大的，一方面由于缺乏实体法上的依据，诉讼中的调解游离于制度之外不受法律的规制；实践中“和稀泥”、“以压促调”、“以判压调”、“案外调解”、“审判协调”等调解的异化现象层出不穷。另一方面法院在行政案件中往往在各项利益的权衡下倾向于不表明自身态度乐于接受被告作出妥协使原告撤诉的结果。这种实际上采取了逃避司法审查，进行庭外和解的方法，这是与法律精神相悖的。当然，调解制度的引入并不必然使撤诉案件率下降，但是我们希望能为大多数的案件提供一个有法可依的平台。这如一位西方哲人说的，看得见的罪恶并不可怕，可怕的是看不见的罪恶。

（二）司法层面

存在着体制上司法资源的有限性与司法人员的局限性。司法资源的有限性与司法人员的局限性，一方面，在当前社会转型期，社会关系纷繁复杂，大量纠纷涌入法院，但国家对司法领域的投入却十分有限，同时加上法官的流失，凸现了司法资源的有限性。另一方面，中国法官法律素养的不足，凸现了司法人员的局限性。这与法官做调解工作须有耗时的不厌其烦的劝导素养和扎实的法学功底相矛盾。

二、完善司法调解制度的对策

笔者认为，完善司法调解制度应采取如下对策：

（一）针对立法之不足，完善相关立法

1、对调解适用的阶段作出相应规定，同时对“事实清楚”这一术语作出相对明确的界定，增强法律条文的可操作性。最高人民法院在2004年做出了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》规定人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判做出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前 进行调解。江伟教授、孙邦清博士在《中华人民共和国民事诉讼法》修改建议稿（第三稿）第104条规定：“在判决作出之前的任何时间，人民法院都可以调解。”上述规定及建议稿虽然比现行法律前进了一步，但本文认为，为保障纠纷双方在法定期限内充分行使私法上的处分权，应进一步规定为：在判决送达之前的任何时间，人民法院都可以调解。因为“判决做出之前”在词义上与实践中容易产生歧义，判决的成稿或已签发打印、盖章与判决的送达还有一定的时间差，在一些特定案件和偏远落后地区甚至有数周的时间差。这样就有可能剥夺了当事人私法上的处分权，同时也有违现行法律赋予当事人和解权之嫌。但对这种全程调解，有人认为调解应止于一审判决做出之前，案件进入二审后就不应当进行调解。再审案件更应禁止调解，以维护裁判的正义和法的安定性。笔者认为这种说法有一定道理，但在二审及再审程序中完全不适用调解也不可取，只不过应该以判决为原则、以调解为例外，最好在立法上应该对二审及再审的调解作出相对严格的限定。

2、实行先行调解和全程调解机制。将调解置于诉讼过程中每一阶段和环节之首，作为办案人员开展工作的必经程序，同时将调解贯穿于诉讼的全过程和不同的诉讼阶段，根据案件特点，选择合适的时机进行调解，不放过任何一个调解机会，以使案件尽可能得到调解。如在送达起诉状副本和应诉通知书时进行“送达调”；询问被告答辩时进行“答辩调”；双方当事人同时到庭后进行“即时调”；庭前准备阶段在交换证据时进行“听证调”；庭审阶段进行“庭审调”；同时法院发挥双方委托代理律师作用，促使当事人庭外和解，进行“庭外调”；以及在定期宣判送达前，应一方当事人请求进行“庭后调”。通过全程调解，实现立案阶段分流一批、准备阶段终结一批、庭审阶段化解一批、宣判之后平息一批的效果。

3、取消无限反悔权。最高法院规定，调解达成协议并经法官审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。而民事诉讼法规定调解书送达前一方反悔的，法院应当及时判决。在司法实践中，时常出现当事人在调解时达成了协议，但在调解书签收时却提出其它条件或彻底反悔的情形。而在立法上，现行《民事诉讼法》第八十九条第三款、第九十一条的规定，纵容了这种反悔的情形。笔者认为，对于调解书效力的问题不能实行双重标准，应当将这一规定扩大适用于普通程序，取消无限反悔权。有条件的法院还可以采用当场制作并送达的方式解决调解书的效力问题。

（二）全面落实调解的自愿原则

在法律、法规中明确规定，是否调解的选择权在当事人，是否再次调解的选择权也在当事人，法院不得在事先未告知当事人进行调解的情况下通知其到庭进行调解，调解方 案应当由当事人首先提出等。再次，调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

（三）充分利用现有司法资源、提高法官的调解能力

首先要通过学习教育转变法官的办案观念，使广大法官认识到调解结案是实现法律效果及社会效果相结合的最佳方式从而找准角色定位，提高调解意识和调解自觉性。其次要注重实践积累，不断总结调解经验，逐步提高自己的调解技巧及能力。可将法官的调解能力作为一个考评法官能力的一个重要要素以鞭策法官提高调解能力。增强法官调解能力。调解工作既是司法工作，又是综合性的社会工作，也是群众性工作，因此，调解对法官的素质和能力有很高的要求。民事法官要结合自身实际，加强学习和锻炼，不断提高做好调解工作的能力和本领。一是要增强理解和适用法律的能力。加强法律专业知识学习，不断提高专业素养，善于从法律上准确把握和分析双方当事人争议的焦点，理清调解思路，提出最佳的调解方案，确保调解工作依法进行。二是要增强把握社情民意的能力。通过更多地深入群众、深入社会、深入基层，丰富自己的社会知识，真正做到把握社情、洞察民情，善于辨法析理，使调解工作更贴近群众，贴近实际，贴近生活，增强调解工作的针对性和说服力。三是要增强做群众工作的能力。在提高调解技能上下功夫，善于选准调解的切入点、感化点和时间点，丰富调解方法，提高调解艺术，不断提高调解成功率。

（四）建立行政诉讼调解制度的理由及界限

调解制度是建立在双方当事人可以自由处分权力（利）基础上的，但是行政权力并非都是不可处分。“在我们的时代，只有很少的规则非常确定，不至于某一天会要它们出来证明自身作为顺应某个目的之手段而存在的正当性。”立法者无法穷尽所有情况而将法律制定得极其完备，因此我们面对的大多数是原则性的条款。在行政行为过程中，行政机关的自由裁量权具有很大空间余地，如对“公共利益”、“必要”、“重要”、“适当”等的理解，因此对于涉及此类自由裁量的具体行政行为的行政诉讼案件应该说是可以适用调解的。但并非所有的行政案件都是用调解。调解制度像一把双刃剑，一方面它的引进和使用将大大改变我国行政诉讼现状，将其导入一个良性运行的状态；另一方面一旦滥用调解，将危及到我国行政制度和民主精神的基本价值。因此明确调解适用的界限是构建行政诉讼调解制度的起点问题也是终点问题，必须认真对待。虽然现行法律排斥调解制度，但是基于现实的需要，调解制度的适用只是时间问题。

（五）在法院设立民事审前调解庭，实现调审分离

法官身份的双重性（同时担任审判者及调解人）令当事人对法官调解的中立性、公正性产生质疑。调解“指的是具有中立性的第三者通过当事人之间的意见交换或者提供正确 的信息，从而帮助当事人达成合意的场面”。而我国法院调解中扮演调解者的法官，虽说是具有中立性的第三者，但它与一般调解者不同之处是他的身份具有潜在的强制力量。因为调解不成,判决是最终解决纠纷的方式。实质上，法官在调解过程中，其强制力量已突破其自身的领域进入所谓中立性的第三者的领域，这时调 解者已不是原始意义上的调解者，而是与审判者具有实质的联系——判决权与主持调解权融为一体。此时，法官在同一诉讼结构中的双重身份，决定了法官在调审结合的模式中要想真正把握自己的身份是相当困难的，为了使固执于自己主张的当事人作出妥协，往往会有意无意地从调解人滑向裁判者……或明或暗的强制在调解中占主导地位“。在具有潜在强制力量的调解中，当事人总是权衡调解与即将判决这两种结果，若不选择调解，可能会得到比调解更不利的判决结果，妥协与让步是明智的选择，这时决定调解本质的”合意“就变成了强制性的”合意“，甚至沦为”恣意“，调解的自愿原则就会扭曲和虚化。

因此法院受理案件后，应履行释明义务，告知当事人有调审选择的权利，通过书面或口头等有效形式询问双方当事人是否愿意调解。以防止将许多本不必进入庭审程序的案件逼进了庭审程序，不仅造成了程序的极大浪费，也直接降低了审前程序解决纠纷的功能。各方当事人同意调解的，或有调解意向的，立即将案件转入民事审前调解庭，及时促成调解。在调解中调解法官应坚持中立、公正、文明、高效的原则。调解未成功的，应及时将案件移送有关民事审判庭进行审理。对于民事审前调解机构设在立案庭比较适宜，这样可以保持法院内设机构的设置体系及职权划分的完整，简化部门之间的工作衔接，同时规定参与审前调解的人员不得进入后面的审判程序以实现调审分离。

一个健康、有序、发展的和谐社会，需要法院大力化解矛盾、解决纠纷，因此，我们应当进一步明确法院调解在纠纷解决机制中的独特地位，加强法院调解这种简便易行、通融灵活、成本低廉、对抗性弱的纠纷解决方式，全面强化民事调解、刑事附带民事调解、行政协调以及执行和解工作，创造性地争取和协调各种和谐力量，减少不和谐因素，增加有利于和谐的因素，使人民法院真正成为保障社会和谐稳定的推进器和防火墙。

参考文献

[1]张文显.《法学理论前沿论坛》[M].吉林大学出版社,2001年版.[2]谢晖.《价值重建与规范选择》[M].山东人民出版社,1998年版.[3]郭莉.《实现司法和谐的构想》[J].审判与法治,2007年第5期.[4]汤维建.《论司法和谐的程序保障》[J].人民司法·应用,2007年13期.[5]杨玉兰.《树立司法和谐理念，实践司法和谐构建》[J].审判与法治,2007年2辑.6

第五篇：广西能动司法汇报材料

关于广西法院贯彻

“能动司法”理念有关情况的材料

最高人民法院应用法学研究所：

根据法（办）明传（2009）59号通知的要求，现将我区法院有关积极服务大局、贯彻落实“能动司法”理念的有关情况报告如下：

一、调查研究工作机制

1、调研工作量化管理机制。完善调研课题发布、管理、评审、验收制度和对下级法院调研工作的评价和激励机制，建立健全优秀调研成果的评选和表彰奖励制度，将调研工作纳入业绩考核、目标管理之中，不断完善激励机制，对调研成绩突出的单位或个人及时给予表彰。

2、重点调研课题管理制度。每年年初各中院和高院各部门根据工作需要申报重点调研课题、高院研究室组织筛选、论证，经党组审定下发，每一个课题要成立课题组，确定负责人，于规定时间上交调研报告。

3、调研成果的转化和利用制度。研讨、论证调研成果，及时将其转化为司法决策结集出版或向有关领导机关和上级法院上报调研成果，扩大影响面。

4、调研成果的宣传发布机制。充分利用信息化手段，研究建立调研成果发布制度，通过各种报刊、网络或者书籍 1 等多种方式，及时将非涉密调研成果向社会发布。自治区高院充分利用《广西审判》和广西法院网等媒体全方位宣传优秀调研成果，中、基层法院也要极开拓调研成果宣传发布渠道，切实将好的调研成果转化为推动人民法院各项工作的动力，打开社会各界了解人民法院工作的窗口。

5、调研工作的保障机制。按照最高人民法院《关于加强人民法院调查研究工作的规定》和《人民法院调研工作管理办法》的要求，加大调研经费的投入力度，建立调研专项经费制度，彻底解决调研工作保障不足的问题。

6、加强对涉金融危机案件的研究。及时发现了解影响经济平稳较快发展或者容易引起矛盾激化的案件类型、数量和影响因素，研究提出对策，积极做好调研成果的转化。各级法院审判委员会加大对与经济发展密切相关的新类型案件的总结指导，统一裁判标准，及时总结、推广应对金融危机、保障经济平稳较快发展的成功经验和做法。

二、有关保增长、保民生、保稳定和应对金融危机过程中建立的制度和工作机制

1、为中国—东盟区域经济合作提供司法保障。为及时应对中国—东盟自由贸易区建设中，涉东盟各国商事海事及边贸纠纷案件的逐年递增，加强对东盟各国法律和制度的研究，努力掌握中国—东盟自由贸易区相关的规定及贸易规则，平等保护中外当事人合法权益。进一步完善审判机制，除自治区高院外，全区法院确立了8个中院管辖一审涉东盟案件的审理，制定和完善了相关涉外案件的审理规定和制度。充分发挥广西外商投诉中心的作用，做好涉东盟商事海事案件的调解工作。全区法院审理的涉东盟各国商事海事案件，连续多年无一被最高法院改判或发回重审，无一上访闹访，服判率100％。积极开展区域法律合作，继去年成功举办“中国－东盟自由贸易区地方法官研讨会”之后，今年10月举办了“中国广西与越南部分地方法官研讨会”，研讨中越边境贸易关系和中国-东盟自由贸易区建设领域中的法律问题，进一步加强了广西与东盟国家法官的交流，提高了广西法官为中国—东盟自由贸易区建设提供法律保障的水平和能力。

2、不断完善涉企、涉项目重大纠纷应对工作机制。完善立案工作机制，关注项目建设中的热点问题，慎重处理涉及重点项目建设的敏感案件的立案，做好群体性诉讼、集团性诉讼的法律释明、诉讼指导、立案审查、立案调解工作。完善案件协调工作机制，重大案件在上级法院的统一协调指导下，集中协调、统一执法标准。完善大要案报告机制，对于在审理涉及企业发展和项目建设案件中遇到的重大疑难问题，全区各级法院加强沟通信息，及时请示报告，积极向党委、人大汇报案件审理的重大情况，加强与政府相关部门 3 的配合和协调工作，做到案件的处理既符合法律又不与政策相冲突。

3、保持对突发事件的政治敏感性，制定快速反应预案。对项目建设中可能涉及的征地拆迁、工程建设、劳动争议等矛盾突出的纠纷，充分考虑其矛盾易激化、难处理的特点，制定应对突发事件的紧急预案，加强事关稳定案件的排查和信息收集工作，及时掌握可能矛盾激化的事态，依靠当地党委、政府和社会各界力量，全力做好缓解、化解工作。

4、实行定期督查，完善考评机制，确保服务保障工作顺利推进。自治区高级法院和各中级法院建立督导检查机制，成立检查督促小组，及时深入基层，严明纪律要求，加强监督检查，建立定期通报制度，坚决防止在司法环节发生梗阻企业发展和项目建设情况。把服务保障企业发展和项目建设的情况作为岗位目标考评的重要内容，对各级法院工作人员在服务保障企业发展和项目建设中的表现进行及时评价和反馈，作为衡量业绩的重要指标；对服务质量好的单位和个人进行通报表彰，并及时总结推广好的经验和做法，确保“项目建设年”和“服务企业年”活动取得实效。

5、严格审判纪律，建立严格的工作监督制度。结合落实最高人民法院“五个严禁”规定工作，开通司法监督举报专线，从严查处利用审判权、执行权索贿受贿、徇私枉法、4 接受当事人吃请、送礼等违纪违法行为，确保队伍的清正廉洁，确保服务保障企业发展和项目建设司法工作的质量。

6、健全报告制度。对因金融危机引发的特别重大民商事案件以及群体性或连锁纠纷案件，实行专项案件报告制度。在立案工作中发现因资金链断裂、投资者出走等经营异常行为引发批量诉讼的，中、基层法院及时层报自治区高级法院，并主动向当地党委汇报。对国有企业和在当地经济发展中有重大影响企业的破产清算案件，在立案和处理前主动向当地党委报告情况。

7、依法审理好涉企业纠纷，坚持裁判与发展相结合，全力帮助困难企业渡过难关。今年以来永大公司借款担保纠纷、凭祥自来水公司金融不良债权转让纠纷、左江美亚水电有限公司代位权纠纷、广西中烟工业公司系列劳动争议纠纷、来宾金钱草公司企业改制纠纷，以及广西首例上市公司破产重整案件——北海市北生药业破产重组案件等适用法律难度大、影响全区社会稳定的民商事案件得到妥善处理，仅处理破产案件就安置职工近万名，为改善广西金融环境和投资环境，促进广西经济又好又快发展和社会和谐稳定起到了促进作用。

三、司法联系企业机制

1、开展“倾听企业呼声、服务企业发展”专项活动。各级法院定期到辖区重点企业和重点项目建设现场进行走 访，通过开展调查研究、召开座谈会、提供法律咨询等形式，了解企业存在的问题和困难及司法需求，畅通与企业的沟通渠道；进一步健全企业法律纠纷防范机制，对在案件审理和执行中发现的企业管理机制等方面的法律漏洞和薄弱环节，及时提出司法建议。

2、建立各级法院领导与企业对口联系制度。对生产经营受宏观经济环境变化影响较大的企业、司法需求迫切的企业、对社会稳定影响大的企业，尤其是我区食品、有色金属、汽车、石化、冶金、机械、电力等七大千亿元产业、百亿元大企业，有针对性地设立法院领导服务企业联系点，建立经常性联系制度。通过各级法院领导经常深入基层、深入企业、深入项目建设现场，准确把握联系点企业的发展态势，了解企业对司法服务和保障工作的意见和建议，及时解决企业发展中面临的突出困难，协调处理好重点个案和带有共性的涉诉问题，帮助企业查漏补缺，规范经营活动，并以此带动全区法院形成服务企业、促进发展的良好氛围。

3、积极为重大项目和民生工程建设提供法律意见。及时了解当地重大基础设施建设，尤其是我区钢铁、有色金属、汽车、石化、装备制造重大产业基地建设过程中的法律需求，适度提前介入，着力加强影响项目建设的项目前期工作、项目用地、项目筹融资三个突出问题的法律服务工作，加强对工程涉及的土地、规划、拆迁等方面的问题进行合法性、合 理性审查工作，积极帮助解决工程中遇到的法律难题，努力预防、减少和有效化解影响工程项目建设的矛盾纠纷。

4、加大宣传力度，树立服务保障企业发展和项目建设司法工作的良好司法形象。各级法院采用各种形式，对在依法服务保障企业发展和项目建设司法工作中做出突出成绩的典型人物和典型事迹进行全方位、多角度宣传，充分展示人民法院在保障企业发展和项目建设司法工作中的公正文明司法形象，为更多的企业、投资项目参与广西经济建设营造良好的司法环境。

5、开辟涉企业、涉项目建设案件绿色通道。对涉及招商引资、投资环境、开发区建设、重点产业、重大项目建设等案件，全区法院建立从立案到执行的“绿色通道”，实行“快立案，快排期，快审理，快送达，快执行”，使争议资金、物资或项目尽快周转流通或开工建设，让涉诉企业尽快把时间和精力投入到生产经营活动中去。基层法院积极推行速裁机制，提高即时履行率。

6、全力保障项目建设顺利开展。审理涉及项目建设的案件，重点处理好建设用地、审批核准、环评、地方配套资金等方面的法律与政策问题，凡是符合法律、符合国家政策、符合自治区有关规定、有利于加快项目建设的措施办法都予以支持。对争议问题尽量协调解决、当场解决，通过加大司 7 法支持保障力度形成推进项目建设顺利开展的良好氛围，努力促进重大项目和民生工程早建设、早投产、早收益。

7、全面贯彻调解优先原则。在涉及企业矛盾纠纷处理中尽可能地多适用调解、协调、和解等方式来处理，强化辨法析理等工作。特别是对于劳资、债务、合同等纠纷，引导当事人在自愿互让的基础上达成协议，减少对抗。

8、突出对具有自主知识产权的关键核心技术的司法保护。关注我区中小企业发展，支持和促进培育自主知识产权和自有品牌。加大对广西经济增长有重大突破性带动作用、具有自主知识产权关键核心技术的保护力度，促进高新技术产业与新兴产业的发展，提升企业自主创新能力和核心竞争力，为我区“千亿元产业重大科技攻关工程”和建设千亿元研发中心提供有力司法服务和司法保护。

9、突出对我区扩大消费需求、发展现代服务业的司法保护。扩大司法保障网络范围，以服务业集聚区为重点服务对象，依法保障现代物流、物流外包、专业市场、金融保险、会展、信息咨询等生产性服务业和商贸、文化、市政公用、社区服务、中介等生活性服务业健康快速发展。

10、突出对我区加快内联外引、做大做强企业中的投融资行为的司法保护。对广西企业加强与国内企业的联合和参与全球资源配置，特别是到东盟开发投资开展跨国合作、实施海外资产并购、建立生产基地和营销网络等投融资行为，从法律角度提出企业应注意的问题，预防风险，获得共赢。

11、促进依法行政，保障企业合法权益。依法审理好企业起诉有关行政职能机关涉及税收、工商管理、质量监督、行政收费等行政案件，认真审查具体行政行为的合法性，依法制止对企业乱收费、乱罚款、乱摊派、侵犯企业经营自主权以及其他有损企业合法权益的行为。对行政机关不履行保护企业合法权益的法定职责等行政纠纷，依法受理，果断处理，维护企业的合法权益。加强对行政执法活动的监督，加大对相关产业优惠政策的落实情况的司法审查，营造有利于推进依法行政、促进企业活力的政务环境。

四、执行工作社会联动机制

1、建立执行联动机制。公安机关、财政部门、银行、边检部门通力协作，除采取查封、扣押、冻结、拍卖等常规措施外，注重拘留、限制出境及追究刑事责任，震慑违法行为人，执行攻势更强、更有效率，有效执结一批涉及民生和稳定的未结执行案件。

2、进一步健全和完善统一管理、统一协调的执行工作运行机制。采取指定执行、联合执行等方法，充分发挥全区法院执行机构的整体合力。健全和完善执行权分权运行机制，实行执行裁判权和执行实施权相分离。改进执行方式方法，健全和完善申请执行登记备案制度，加强执行工作制度建设，加强执行案件信息管理工作，自治区高级法院制定下 发了涵盖执行工作各个环节的十项制度，推进执行联动威慑机制建设，推行执行公开制度，以公开促公正。

3、注重审判与执行的衔接互动。克服就案办案的思想，做到审执兼顾，努力实现两者的良性互动。在审理过程中要求法官主动提示有条件的当事人提请财产保全，全力做好调解工作，并最大限度地实现当庭履行，案结事了。对于裁判文书涉及财产给付的，必须表述明确便于执行。当事人申请执行后，审理法官加强与执行员的沟通联系。通过审判环节向执行环节的延伸，真正使审判与执行工作统一起来，更好地保护当事人合法权益，维护司法的权威。

五、便民诉讼机制

1、为农业、农村、农民工作提供司法保障。坚持“以农为本”，及时制定关于为农村改革发展提供司法保障的指导意见，为农民群众办实事、谋利益，促进农村社会经济和谐发展。对农民工特别是返乡农民工维权案件优先立案、优先审理、优先执行，切实维护其合法权益。广泛开展法制宣传，通过巡回办案、公开审理、以案释法，提高村民的民主意识、法制观念。加强涉农案件审判，针对新农村建设中普遍出现的新动向、新问题，特别是涉及土地承包经营权流转等关系农民切身利益问题，发挥乡村善良风俗习惯在化解社会矛盾中的积极作用，调解强制相结合，依法维护农民权益，保护农业、农村发展。严厉打击制售假农药、假化肥、假种子等 坑农害农行为，维护农村市场经济秩序。

2、落实便民利民的和谐司法举措。突出立案、信访窗口大厅在法律咨询、诉前调解、立案、信访接待等方面的职能，加大立案、信访两个“精神文明窗口”建设力度。创立并实施多项更加文明、更加人性化的便民利民措施，建立“立案110”制度、设立流动立案点和导诉台、实行节假日立案、开辟立案绿色通道、建立便民服务速裁小组和预先登记立案制度。大力弘扬马锡五审判方式，立足农村实际和群众需求开展巡回审判，设立假日法庭，将法庭搬进社区，搬进村组。

3、注重维护弱势群体的权益。完善司法救助机制，高度关注进下岗职工、城务工人员、孤寡老人、残疾人等特殊困难群体的司法需求，对经济确有困难的当事人依法缓减免诉讼费用，直至提供经济援助，帮助其渡过生产生活的难关。积极争取地方财政的支持，设立执行救助基金，对生活极度困难的申请执行人进行适当救助。

4、努力化解信访难题。把妥善处理好涉诉信访案件作为维护社会大局稳定的大事，“事要解决、息诉罢访”。抓好一审案件服判息诉、调解和判后释明工作，从源头上预防涉诉信访的发生。加强信访工作制度建设，推行申诉听证制度，制定重大、群体纠纷立案报告制度，坚持“院长接待日”制度和重点信访案件院领导包案等“四定一包”工作职责，有效疏通申诉上访渠道，引导群众理性表达诉求。改进信访工作方 法，实行接访与下访相结合，化被动为主动，开展“信访积案化解年”活动，集中处理和化解信访案件，认真解决群众反应强烈的突出问题。

六、民意沟通机制

1、加强与妇联沟通互动，建立共同维权机制，设立老人、妇女、儿童合法权益合议庭。充分维护青少年的合法权益，全区少年刑事审判工作走在全国前列。

2、完善领导干部调查研究和群众来访接待制度，了解民情，听取民意。

3、规范人民陪审员制度，依法扩大人民陪审员参与审理案件的范围。

4、深化网上审务公开，改版广西法院网，进行网上庭审直播、院领导与网民直接交流、开通网上举报信箱，及时向社会公布法院工作重大部署和重大案件办理情况，建立新闻发言人制度，扩大信息发布范围，增加审判工作透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

5、认真执行修订后的律师法，联合自治区司法厅对我区执业律师刑事代理工作现状展开调研，完善和落实保障律师执业权利的措施，注意听取律师意见，促进自身公正执法。自治区高院一年来共召开各种形式座谈会20余次，走访人大代表、政协委员、廉政监督员、律师、案件当事人和社会各界人士300余人，当面听取对法院工作的意见、建议或批 评。

七、司法建议机制

建立金融危机背景下的专项司法建议制度。密切关注经济形势变化可能引发的纠纷案件及发展态势，认真研究保增长系列政策措施实施中的法律问题，向党委政府或相关部门提出司法建议，提供决策依据。对我区经济发展和运行可能产生重大影响的动向，应当及时向有关方面发出预警，以便做好应对。配合有关职能部门共同排查金融、劳资等领域的不确定不稳定因素，为经济平稳较快发展提供支持。同时以促进经济平稳较快发展中的典型案例宣传报道为主导，加强与新闻媒体的沟通与合作。

八、队伍建设工作

1、转变司法理念。在新的形势下，人民法院服务经济社会发展大局，必须调整理念，增强能动司法的自觉性。通过开展学习实践科学发展观活动和“人民法官为人民”主题实践活动以及“大学习大讨论”回头看等活动，牢固树立“三个至上”的指导思想，确保法院工作正确的政治方向。把能动司法作为司法运行规律的本质所在，在遵循司法工作规律和基本要求的前提下，充分发挥司法自觉为大局服务、为人民司法的职能作用，为促进经济社会又好又快发展，维护社会稳定和谐，保护人民群众合法权益，实现社会公平正义提供有力的司法保障。强化宗旨意识，旗帜鲜明地坚持司法的人民性、大众性，不断提高群众满意度，更加自觉主动地接受人大、政协及社会各界的监督。

2、提高司法能力。加强教育培训工作，加强对外学习交流，全面提高法官的整体素质和业务水平。安排201名初任法官分批分阶段分步骤下法庭、下基层锻炼，加快新任法官实际工作能力的提高和工作经验的积累。自治区高院利用法院三级专网系统开展远程视频业务培训，每月定期举办“法官周末论坛”，开办调解方法与技巧培训等多个培训班，培训4000多人次，法官化解社会矛盾纠纷的能力显著提高。

3、加强法院文化建设。积极探索法院文化建设新路子，提高法院、法官的品位和层次，推动法院工作全面发展。加强物质文化建设、制度文化建设、廉政文化建设、法官行为文化建设、人文文化建设，潜移默化地提高干警综合素质，公正、高效、廉洁司法的文化环境和氛围日渐浓厚。

4、加强基层基础建设。完善和落实上级法院领导联系基层等制度，自治区高院领导带头下基层蹲点调研，认真研究解决影响基层法院工作的突出困难和问题。积极争取有关部门支持，加大对贫困地区法院院经费、装备、人才的支持力度，基层司法条件得到改善。加快信息化应用推进步伐。充分利用信息化手段促进各项工作的开展，进一步完善案件信息管理系统、办公自动化系统。

5、加强司法管理机制建设。创新管理机制，高院和大 部分中级法院设置了专门的审判管理部门。在全区法院实施统一的《法院综合信息管理软件》。加强案件管理，重点评查上级法院发回重审、改判的案件并及时处理发现的违法审判线索和审判作风问题。调整完善考核办法，健全法官业绩考核评价和激励机制，基本建成法院、部门和个人的三级审判绩效评估体系。

6、加强党风廉政建设。开展形式多样的党风廉政教育活动，坚持正面典型引路，运用反面典型案例加强警示教育。健全权力运行制约和监督机制，制定《关于广西法院各级领导干部的配偶、子女从事有偿法律服务活动和商务活动的若干规定》，全面贯彻落实最高法院“五个严禁”规定，推行督察和巡视制度，高级法院和中级法院通过明察暗访等形式，对法院和工作人员履行职责、遵章守纪、院风院容等情况进行监督检查。

二oo九年十一月十五日