体制内司法改革的法理思考

第一篇：体制内司法改革的法理思考

体制内司法改革的法理思考

祁建平

（肇庆学院政法系，广东肇庆526061）

摘要：司法改革是世界各国面临的共同性问题。立足于现行宪政体制，以维护社会整体利益为价值目标，是我国司法改革的务实思路。对我国目前而言，司法改革，除了内在体制、理念的变革外，也包括外在形式的各种符号性变化。“法官职业化”凸显了司法改革对“人的因素”的关注，它与司法外部构造上的“非地方化”和内部管理上的“非行政化”—起构成了目前和今后我国司法改革的方向。程序是司法之特殊所在，故司法程序改革应当是司法改革的基础性问题。司法改革的理想是实现现代司法理念引领下的公平与正义，追求司法权的独立，然而这一目标的实现必然是—个渐进的漫长过程。

关键词：司法改革；符号性形变；法官职业化；程序改革；渐进性

中图分类号文献标识码：A文章编号：

Jurisprudential Thoughts about Judicial Reform within Current SystemQI Jian-ping

(Political and Law Department, Zhaoqing Institute, Zhaoqing, Guangdong, China 526061)

Abstract: Judicial reform is now a common problem facing the countries in the world.Based on the current constitutional system, it is a practical plan to make it a value goal to protect the whole social interest.For China today, besides the changes of system and conception, judicial reform should include all kinds of external symbolic changes.Giving prominence to judicial reform’s great attention to personnel, judiciary professionalism, along with the non-localism in external judicial figuration and the non-administrations in internal managements, represents the direction of China’s judicial reform of the time and in future.Since procedure is characteristic of jurisdiction, judicial procedure’s reform should be a rudimentary problem.Directed with modern judicial conception, the ideal of judicial reform is to realize equity and justice.The realization of objective abovementioned, however, must be a long progression.Key words: Judicial reform;Symbolic external changes;Judiciary professionalism;Procedural reform;Progressiveness

自上世纪开始，世界各主要国相继开始了旨在提高效能、维护司法公正的一系列影响深远的司法改革，我国的司法改革也已经开始进行了十几年。司法改革，是一个涉及到国家政治体制和司法运作的根本性、制度性问题，多年来我国学者在这方面已有诸多探讨并取得共识，这些共识的核心点即司法改革的主要障碍来自于体制性因素。故此，本文拟从另一个角度思考问题：司法改革不能等到所有条件尤其是政治体制条件成熟后再进行，在现有体制框架内我们能做些什么？事实上，这些年来，我国的司法改革就是在现行体制框架内进行的，尽管这些体制内的有限的渐进性改革距离司法改革的价值目标还相差甚远，但是以一种务实的眼光来看，这种有限的渐进性改革意义同样重要。

一、司法改革：全球化背景下法制现代化的大势所趋

当代以经济全球化为先导的全球化运动给法律制度也带来了深刻的变化，因为法律作为文化现象不可能脱离社会存在，法律思维方式的全球化，正是全球化运动不可分割的一部分。同时，各国司法都面临着诉讼迟延、成本较高、整体运行效率低下等共同问题，所以自上世纪开始世界各主要国即开始了一系列影响深远的司法改革。

收稿日期：

作者简介：祁建平（1965-），男，汉，甘肃徽县人，肇庆学院副教授，法学硕士，主要从事法理、宪法研究。在很长一段时期，英国一直奉行彻底的当事人主义，法官在诉讼中角色十分消极，作用极为有限，英国法官也常以此为荣。但是进入20世纪以来，英国司法诉讼制度固有弊端日渐突出，所 以早在1953年，拉蒙德•埃弗西爵士等法律界人士就直言不讳地建议改革“现行法院规则”。1998年12月，英国公布了《司法现代化》白皮书，阐述了政府对民事司法改革的一般性观点。作为奉行彻底的当事人主义的另一个主要西方大国国家，美国司法制度长期以来存在两个问题：一是诉讼迟延，二是费用高昂。因此自80年代以来，美国对联邦民事诉讼规则先后进行了几次大的修改，1986年美国法律协会提出了简化民事诉讼和降低诉讼费用的具体建议，1990年美国联邦法院研究委员会也成立类似组织，针对民事诉讼制度尤其是联邦民事诉讼制度进行讨论。作为大陆法系国家的代表，德国民事司法改革始于20世纪70年代，其指导思想比较明确，即在审判机构和审判人员数量有限的情况下，保证在合理的期间内完成对数量不断增加的诉讼案件的及时和充分审理，同时将成本耗费控制在国家可以承受的范围内。意大利则从20世纪70年代起开始对民事诉讼制度进行改革，主要是扩大适用简易裁决的范围以替代普通诉讼程序，以应付越来越重的案件压力。在我国台湾地区，目前民事诉讼制度仍以1935年南京政府颁布的民事诉讼法为基础，但已历经多次修改，而最近一次修改则在1999年2月3日，主要针对调解程序、简易程序以及人事诉讼程序进行修正，并增加小额诉讼程序，遂使民事诉讼程序更臻完备。

国家司法体制作为一种组织制度，从本质上说是对国家司法权力和职能的一种授予和配置，而司法权作为一种运用法律裁判案件的权力，则在于其必须具有中立性、正当性和终极性。因此，确立司法体制，就必须满足司法权的这一特质，只有确立了这样一种体制，才有可能保证司法权的良性运行和司法职能的正常发挥。世界上法制比较健全的国家，基本都是按照司法权的这一特质来构建其司法体制的，它们的司法实践也有力地证明了按照这一特质构建的司法体制是完全适合司法工作的本质要求和内在规律的，是行之有效的。而深入分析我国现行司法体制的结构，其实不难发现，它与其本应具有的中立性、正当性、终极性的本质要求是有相当差距的。所以，我国现在进行的司法改革，我们既可以认为是世界性大趋势的一部分，也可以认为是顺应司法体制本质规定性的客观必然。

不存在绝对完善或永远完善的司法制度。任何一个国家的司法制度即使原来形成的时候是“完善”的，但随着社会进步和发展，也会落后于现实需要，从而由“完善”到“不完善”。因此，司法改革是世界各国面临的共同性问题。作为一个努力实现法制现代化、大力推进“依法治国”的发展中国家，中国也不例外。

二、我国司法改革的务实思路：立足于现行宪政体制，以维护社会整体利益为价值目标

如果超越现行宪政体制进行“体制外司法改革”，那么不能回避的问题是：第一，何以为我国司法体制改革的实质性目标？是西方的司法独立、某些国家的作法还是其他目标？第二，如何处理司法体制与政治体制、社会主流意识形态的兼容问题？第三，司法机关本身是否具备根本性司法改革的能力和具备实行创新司法制度的素质？显然，现行体制外的改革，目前条件还不成熟。

所以，我国司法改革的务实思路：立足于现行宪政体制，以维护社会整体利益为价值目标。为此，应科学地制定、设计体制内司法改革目标蓝图，立足本国，适度借鉴西方社会已成为的法治经验，使我国的司法改革逐步走向深入。具体而言，这种体制内司法改革可以从两个阶段进行：

（1）在最高人民法院的5年司法改革方案的基础上，主要进行以下制度的改革：法官制度、法官人事制度、上下级法院关系制度、法院经济制度、审判组织制度、陪审团制度、建立专家咨询机构制度、建立违宪诉讼审判制度等。（2）在第一阶段取得成功的基础上，以法官地位中立为目标，对司法管辖区、法官地位、法官角色、审级制度、任命制度等进行改革。

司法的价值取向是决定司法体制改革价值取舍的基础。在我国，法官代表国家利益、社会公共利益的理论有着根深蒂固的传统。人们一直认为，司法权本来就是国家权力的一部分，法院只能是国家利益的维护者，当国家、社会和个人利益发生冲突时，法院只能站在国家立场上。然而，20世纪以来，在全球法治主义日盛、权利意识觉醒的时代背景下，国家主义注定了日渐衰微。在法治国家中，国家利益泛指一切国家法律予以保护的利益，也就是说，某一利益，一旦经国家法律规定和确认，就成为国家利益并受法律保护。因此，国家利益不是一个孤立的概念，所有法律保护的利益都可以称之为国家利益。在一个特定的案件或某一纠纷中，法律所保护的所有国家利益之间会发生冲突，需要法官在不同利益主体之间做出裁定，判断和阐述哪一个利益超出了法律保护的范围。如果在此情况下，法官不分青红皂白地判定所有以国家为主体的利益都必须受法律保护，排斥保护那些非国家为主体的利益，那么势必既损害了案件中非国家主体一方的具体权益，也破坏了法律的威严，更长远的说也滋生了可能危及社会和谐的潜在因素。因此，并不是只有那些以国家为主体的利益才可以构成国家利益，必须区分国家利益和以国家为主体的利益之间的区别。只有当个人利益、社会利益和国家利益受到同样保护，才可以说该社会是一个民主、法治、和谐的社会，才是在更深刻的意义上维护国家整体利益。所以，司法的任务就在于站在中立的立场上对纠纷进行裁断，在涉及到国家利益的是非中，不能够为了以国家为主体的一方的利益而忽视甚至损害个人和社会的利益。在我国目前正在进行的司法体制改革中，尤其应该注意这方面的问题，应把维护社会整体利益作为司法体制改革的价值目标。只有如此，才能发挥司法在维持社会和谐方面的盾牌功能

三、“符号性形变”：同样展示司法改革深刻内涵

近年来，我国司法运作的外在形式出现了一些较大变化，从法袍、法槌等“服饰道具”，到法院的建筑、法庭的设施、开庭的程式、裁判文书的样式等许多方面，都与以往“传统”有了显著不同，从而展示了我国司法的崭新形象。然而，所有这些外在的“符号”性变化，都是为了表达一些不同以前的新的现代司法理念，如司法独立、司法公正、司法透明、司法效率、司法权威、司法专业化，等等。符号是象征性的，它是表达意思的工具、意思的载体，因而“符号”性变化只是意思的表达而非意思的实现。换言之，穿上了法袍、敲响了法槌、拿上了高薪、行走于专用通道等，绝不等于就实现了法官的独立、公正、权威、专业化。但是，后者的实现涉及复杂的政治、文化、社会环境，不是一朝一夕的事，因此应该充分肯定“服饰道具”等外在符号性变化作为司法改革的成就所具有的意义。

符号是表意的，但符号和意思并不是一一对应关系：一种符号可能有多种甚至截然不同的意 思，一种意思也可能用不同的符号来表达，符号的确定意思往往是选择、界说、合意的结果。比 如，在一个贴满白色瓷砖的建筑中由一群身着黑袍的法官审理案件，我们可以解说为“黑白分明”，也可以说成是“黑白混淆”；究竟是前者还是后者，显然只能视具体情形而定，而这“情形”诸项指标中，裁判结果的公正与否最为重要。另外，符号意思常常处于流变之中，这就提出了因循与创新的问题。比如，狮子是威猛权威的象征，许多国家法院门前都立石狮以示法之威严。但是，我国法院门前的狮子的确让许多人觉得有以民为壑的旧式衙门的味道。为什么有力量、有权威的东西总会使人产生疏远民众的感觉呢？其实。这是—种文化现象，说明我们有—种脱离民众的狮子文化或法律文化，有—种视法律为国之利器、视民众为法之对象的法律文化。因为在西方国家，狮子并没有被解释为脱离、惊吓民众的官方或法律权威，而是象征着在一个民主法治的社会中法律、司法所应该具有的权威。所以，与其讨论狮子的存留，不如创新我们的“狮子文化”。狮子如此，司法亦然。

如果持一种比较理性的态度，我们可以看到：司法改革除内在体制上的改革外，也包括外在形式上的各种符号性变化，且这些符号性变化同样展示了司法改革的深刻内涵。比如，穿法袍、敲法槌．使法官获得尊荣感，同时强化法官的责任感；法院建筑和法庭设施的改善，则营造了司法庄严肃穆的气氛，表征了我国走向法治的进程。对于司法改革来说，最终的目的是求得“神变”，但“形变”本身的意义也是非常重要的。

司法改革所有的举措都可以归结为“形变”或/和“神变”，都需要考虑两者的互动关系。“形”与“神”的关系是外与内、表与里、名与实的关系。如果我们能够做到以形传神、以神定形，那么就能够在内外和谐、表里统一、名实相符的状况下进行司法改革并成就斐然。

四、提高法官素质的主导路径：有别于“法官精英化”的以职业主义理论为基础的“法官职业化”

在对目前我国司法改革困境进行分析的各类说辞中，法官素质问题可谓老生常谈，于是作为解决这一问题的对策之一，“法官职业化”成为热门话题。“法官职业化”的提法显然承继了此前

①法院内部流行的“法官精英化”的提法。它们都体现了我国法治建设和司法改革中—种反思性、批判性的视点转换：从—味地注重“规则因素”、强调建规立制转换为对变动不居的“人的因素”的重视。“徒法不足以自行”[1]，这一古训在新的时空条件下复苏于人们的记忆，不仅体现了在任何类型的社会治理模式中，都包含了规则因素和人的因素之间一种内在的逻辑关联，而且反映了在我国当前的社会发展和法治进程中，人们正在寻求并努力建立两种因素之间新的动态平衡关系。

针对长期以来我国在法官素质问题上忽视职业特性和专业要求从而造成法官素质整体欠佳的状况，果敢地提出“法官精英化”的口号，选择走“法官精英化”的道路，体现了顺应时势的认识飞跃。但是，“精英”(elite)与“民众”相对应，在现实生活中，由于民主共和、自由平等观念的风行和深人人心，任何在社会成员中间区分“精英”和“非精英”的做法，都会招致人们高度的警惕和下意识的抵制。所以较之于“法官精英化”，“法官职业化”的提法显然更为稳当、妥帖。

“法官职业化”以职业主义理论为学理基础，作为—种刻画法官素质要求和职业特性的通行表述。按照职业主义理论的阐说，在现代法治社会，包括法官、检察官、执业律师、大学法律教师等在内的法律职业是—类必须具备特殊品质的专门职业(profession)。这种品质植根于一代代法律人的努力而积淀的职业传统，并经由长期的法律学习、法律训练和法律实践而悟得。概括说来，这种职业品质可以分解为职业能力、职业精神、职业自治和职业声望有机联系的四个方面。它们之间的有机联系在于：职业能力使法律职业握有影响社会的强大力量，职业精神使法律职业具有高尚情操，而职业能力和职业精神的结合，又使法律职业在社会中享有令人羡慕的自治“特权”，进而赢得为社会其他成员所尊宠的崇高职业声望。法官职业是法律职业的—种，因此当然也应具备以上四个职业品质。

“法官职业化”这—提法，包含了对法官职业品质的系统要求。在这诸多方面的要求中，法官为社会谋福祉、为公众服务的职业精神，可谓至关重要。因为正如上面所述，法官作为国家司法权的载体，尽管其职业能力使他们掌握了影响社会的强大力量，但只有将这种力量与法官为民众谋福祉、为了社会担道义的高尚职业精神相结合，法官职业才可能与社会公众具有亲和力，才有可能在社会中求得充分的身份和物质保障，并在司法独立的意义上获得令人羡慕的自治“特权”，进而赢得为社会大众所尊宠的职业声望。

可见，“法官职业化”是一个在我国司法改革整体格局中不可缺少的命题，它凸显了司法改革对“人的因素”的关注，它与司法外部组织构造上的“非行政化”一道，构成了目前和今后长时期内我国司法改革的完整取向，是现代司法理念下对法院队伍建设的认识飞跃。从实证角度而言，近年来为媒体所披露的“三盲院长”、“舞女法官”以及佘祥林案件等等，都以不同的方式证明了“法官职业化”的重要性和迫切性——“法官职业化”：任重而道远。

五、正当程序下的公正：司法的专业性客观上要求重视“程序”

对于司法改革来说，司法程序的改革是基础性问题，因为程序是司法之所以特殊的原因。从法学角度分析，程序是从事法律行为做出某种决定的过程、方式和关系。“程序一方面维持法的稳定性和权威性，另一方面又‘使无限的未来可能性尽归于一己’。”[2]

虽然人们常常将立法权、行政权、司法权这三种权力行使运作的差别归结为：行政追求效率，立法讲究权衡，司法强调公正，但事实上这种说法有片面性。因为，立法也同样需要强调公正和

②效率，行政同样不能忽视公正和权衡；而效率也同样是司法不可或缺的，至于司法裁判对利益的权衡，更是司空见惯的现象。可见，司法不同于立法和行政之处主要在于：司法以特定程序为基础实现公正、追求效率、讲究权衡。也就是说，正是司法程序的特殊性，使司法不同于立法和行政。“公正的司法活动是通过科学、合理的程序，正确、及时地适用法律解决争议的过程。”[3]因此，如果司法改革的目标是提高实现公正的水平、增强追求效率的能力、讲究利益权衡的艺术，那么就应当从完善司法程序入手，将司法程序改革作为司法改革的基础问题。“审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”[4]

“正当法律程序”是英美法律中有关程序的最高原则。就正当程序的最低标准而言，它要求：公民的权利义务将因为决定而受到影响时，在决定之前必须给予他知情和申辩的机会和权利。对决定者而言，就是履行告知和听证的义务。然而，长期以来，人们对司法的特殊性缺乏认识，将司法混同于行政权力，司法机关也曾一概称之为“专政机关。”[5]法律所选择的司法程序对行政有极强的依附性，几乎没有显示出其特定的方式、方法、专业技术。在司法未脱离行政等国家权力的古代，这并不会成为问题。古代入仕儒士虽然读的只不过是圣贤之书，但其行司法之权却并不会产生什么问题。原因就在于，古代司法并没有现代意义上的特殊程序以及由此而来的特定方式、方法。程序，是时代发展对司法提出专业化要求的结果。行政与司法合一，法官与大夫通行，这在今天看来不可思议的事，在古代则并不反常，显然是因为古代的司法专业化水平与现代大不相同。如果今天的司法专业化水平仍然像古代那样低下，那么要求执掌司法权的应是法律专业化人士就显得毫无意义，而所渭“法律专业化人士”，不仅意味着其精通实体法，而且意味着其深谙程序法。因此，只有在司法强调其特殊的程序以及由此而来的司法的特定方式、方法之时，对司法人员素质的特别要求、司法体制的专门没置等，才会是有意义的。司法程序的完善因此是司法改革的基础问题。

应当指出：司法绝不仅仅是个对案件事实的认识问题，而是一个按照特定程序、根据法律规定认定和裁判事实的问题。换句话说，司法程序具有极强的专业性这一命题并不主要是指认识事实、判断事实的技术意义而言，而是指其在认识事实、判断事实时有法律程序意义上的特殊性。例如，证据规则作为程序规则，一方面应以科学意义上的认识事实、判断事实的方法为基础，另一方面还应以司法程序的特殊要求为基础。后者是指：基于司法公正、效率、权衡所提出的要求，如果收集证据违反法定程序，那么即使所获得的证据符合科学意义上的认识要求，该证据也不能作为定案的根据。可见，“缺乏程序要件的法制是难以协调运行的。”[6]

六、热望中的冷思考：司法改革的渐进性

在司法改革的热潮中，不少人试图采取“拿来主义”，实现司法模式的移植，毕其功于一役，这种愿望无疑是良好的。但是，任何实质性改革的成功均有待于相关社会条件的成熟，条件不具备即意味着某—目的和计划只是“乌托邦”。我国司法实质性改革面临的主要问题并不在于法律制度本身，而在于支撑制度的条件不具备。因此，目前司法改革只能采取一种渐进的、逐步改良的方式。不可否认，我国目前司法改革，离不开中国现阶段的国体、政体、历史传统、思想观念、社会发展水平等条件。无视客观条件，试图一蹴而就，简单地采取“拿来主义”，囫囵吞枣地接受西方政治学和法学主张，硬性搬运国外法律制度和条文，只能导致理论与实践脱节，法律条文执行走样。这样，不但不能达到预想的司法改革效果，反而还会因为司法体制过早的或不适当的伤筋动骨和司法环境的陡然变化，影响司法程序正常运作，最终动摇法治权威和稳定。所以，“任何其他国家依法治国的经验都只能作为一个参照系”，[7]或者说“他国法治模式在任何情况下都必然是‘参照’。”[8]

那么，我国进行实质性司法改革的条件究竞有何欠缺呢? 第一，我国缺乏一个法治的理性文

③化环境。尽管“依法治国”作为治国方略早已“写入宪法”，但是现实中依然普遍存在着轻法治、重“关系”的人治情结和心理定势。在此人文环境下，相关配套法律制度很难建立起来或发挥作用，司法机关也很难理直气壮地独立司法，外界对司法的干涉也就必然无孔不入、肆无忌惮。第二，党对司法的领导方式和人大对司法的监督机制还有待完善。党委政法委参与具体司法事务、领导人以党委名义过问案件、人大乃至代表个人随意干预司法机关办案等现象，依然司空见惯。这种情况，必然影响司法独立的实现。第三，我国传统法律文化中重行政轻司法、重效率轻公平的思想观念根深蒂固。表现在权力格局中，就是行政权具有绝对优势，司法权多方受制，以致宪法“不受行政机关干涉” 的明确规定根本难以落实。因此，要想使司法改革迈出实质性步伐，就必须改变司法机关依赖于行政机关的体制格局。第四，法院尚无独立的财政支撑体制。目前我国

地方各级法院财政收入要靠地方政府供给，因此在行使司法权时不可能不受当地政府意志的左右，而当地政府总是以地方经济利益而非法律规定为第一考虑，所以地方保护主义对司法改革构成重

④大现实威胁。第五，行政本位的思想观念在司法机关建设和司法“官员”意识中有着很深的影响

力。诸如司法机关、司法“官员”一律套用行政级别，法院内部按照行政首长负责制决定办案事务，乃至法官判案要听从于并未直接审理案件的庭长、院长等“行政长官”，乃至出现“判而不审，审而不判”现象。在这种体制下，不可能实现司法改革的精髓——法官独立。第六，我国现阶段司法人员的学识水平、业务素质、职业道德水准距离司法改革的实质性要求还差得很远。构建“和谐社会”已经成为我国当下政治生活的主题词，而“和谐”是一种有序状态——“一种用法律来

⑤规定的秩序”，这种秩序离开有效、公正的司法是难以想象的。

由此可见，对司法改革，既要充满信心，又要冷静思考，要看到改革还缺乏许多主、客观条件。这些条件的实现，涉及到我国政治体制和经济体制改革、人们思想观念的真正变革以及许多制度性和技术性难题的破解。它不可能按照人们的愿望以“拿来主义”的方式予以解决。相反，必须积极稳妥地创造条件，以渐进的方式推进改革，逐步实现司法改革的各项预定目标，从而最终达到司法改革的实质性目标，即使司法权真正成为维护社会正义的工具。

注释

①法官精英化是西方法文化的产物，是司法权独立的必然要求。

②所谓“迟来的正义非正义”这句针对司法的谚语，鲜明地揭示了司法应追求效率的特点.③在我国，“写入宪法”往往被人们认为是表征重要性程度的首要指标，即在人们看来，某个口号或政治主题词被“写入宪法”，就认为党和国家对其高度重视。

④尽管严格说来，司法人员不应该被称为“官员”，但在“官本位”传统法律文化的影响下，人们习惯将司法人员看作是“官”，而且2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》将司法人员纳入公务员范畴并设定与行政机关相同的职务与级别序列。

⑤康德语，参见《法的形而上学》第48页。但是，康德这里并未使用“和谐社会”一词，只是在谈到国家时认为，国家或“文明的社会组织是唯一的法治社会”，在这种国家或组织中，人们过着“一种用法律来规定的秩序”的生活。

参考文献

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第二篇：改革司法体制根治司法腐败

司法公正是一个受到普遍关注的 社会 话题。在我们的现实生活中依然存在着许多执法不严、有法不依、司法腐败的现象，影响 了我国的司法公正，笔者就根治司法腐败，实现司法公正谈一谈自己的见解。

一、正确认识司法腐败的含义

司法公正一直是人类社会，孜孜以求的理想和价值目标，许多 政治 家和仁人志士、专家学者，都曾为寻觅和实现司法公正而进行了不懈的努力。千百年来，司法公正一直是一个受到普遍关注的话题。司法公正是司法机关工作的永恒主题，也是全社会的价值取向。社会对司法机关的期望，是司法机关的价值取向和工作目标。有些人认为，凡是法院错判就是司法不公正，凡是不公正就是司法腐败，这是一种错误的认识。尽管公正是人们的主观判断，公正作为人们的价值追求，它不但与人的主观需要相关，而且它还与客体的客观属性相联系。对于凡是法官没有利用审判职权谋取私利的，而是由于法官认识错误或者业务水平不高造成所办案件错误的，都不是司法腐败。反过来说，如果法官在审判过程中收取了双方当事人的利益，即使判决结果是正确的，也属于司法腐败。

司法腐败，“当之无愧”是司法公正的头号敌人。在各种腐败当中，司法腐败的实际危害性最大，也最令老百姓痛恨。法官是掌握审判权的人，是社会正义和公信的守护者。司法是社会正常秩序的最后一道保护屏障，司法一旦与腐败结缘，社会秩序就会陷入不公、不正、不义之中，失去了健康有序，失去了公平正义。为了维护司法的公正，我们的反腐败矛头应毫不犹豫直指司法腐败。“人情案”、“关系案”、“金钱案”，是人民群众反映最强烈的 问题，这些寄生于权力土壤的司法，成了滋生腐败的“温床”。腐败有许许多多的表现形式，但最主要的 内容 是权钱交易、权权交易（或权官交易）、权色交易和权力对司法的干涉。其实质不是出于对 法律 的忠诚，而是以权谋私、对于既得利益进行权衡，徇私枉法、贪赃枉法的结果。

二、司法腐败的来源。

第一某些领导干部借着手中掌握的党、政权力，对触及本部门或者个人或者亲属的利益向司法机关发号司令，在法律面前搞特殊化，向司法机关的领导施加压力，干扰司法机关的正常办案，致使司法发生扭曲变形，而走向腐败，这是最大的司法腐败行为，由于这些人的特殊身份，一般人是奈之如何。第二在我们的司法队伍中，也确实存在着一些人为了某些 经济 利益，丧失法律的原则，徇私枉法、贪赃枉法。第三社会外部司法环境的恶化，有一定社会背景的人，现在只要案件一进来，就想方设法托人说情，有几个案件没有“人”找过？甚至给人造成一种错觉，没有托人说情是不正常的。如果没有人说情好象就不正常。

三、要健全完善防止司法腐败，实现司法公正的保障机制

防止司法腐败，实现司法公正是一个系统工程，涉及社会方方面面，不仅司法机关应当重视，全社会都应当重视司法公正问题。健全完善司法公正的保障机制，主要应加强和做好以下几项工作：

（一）建立一支高素质职业化法官队伍

1、建设一支适应司法公正要求的司法队伍，是实现司法公正的保障。司法队伍素质不高，是出现司法不公问题的重要原因之一。这里面一个关键的原因在于执行法律的司法人员的素质问题，其中的素质包括了法律专业知识的缺乏和政治道德素质的欠缺及法官执法的社会环境。我们抓法官职业道德，抓法官行为规范，抓法院廉政建设，就是要从思想 教育 和制度建设等方面防止出现司法腐败。建设一支高素质的司法队伍，就是要提高司法人员的政治素质、业务素质。法官要有崇高的思想境界，要树立共产主义的理想，牢记全心全意为人民服务的宗旨，培养正确的人生观、价值观、金钱观，做到自尊、自爱、自重、自警、自省、自强；要有良好的精神风貌。清贫面前不眼红，困难面前不动摇，挫折面前不低头，待遇面前不攀比，责任面前不推诿，成绩面前不骄傲，始终为党和人民的事业尽职尽责；要有高尚的道德修养。要一心为公，摒弃私心杂念。要勤俭节约、艰苦奋斗、警惕灯红酒绿、纸醉金迷。要不断加强自我修养，远离低级庸俗；要有强烈的法制观念。要勤学法，学透法，守好法，用准法，摒弃“人比法高”、“权比法大”、“钱比法灵”、“情比法重”等陈旧观念。坚决不办“人情案”、“关系案”、“金钱案”，真正为人民掌好权，执好法，实实在在为百姓祛邪气、惩丑恶、扬正气。

2、法官要树正气

众所周知，法官是代表国家行使审判权的“天使”。忠于职守、秉公执法、弘扬正气是法官神圣的职责，除恶压邪、为民解难是其义不容辞的义务。正气就是“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”，就是“鞠躬尽瘁，死而后已”，就是“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”。就是正大光明，公正无私，正直坦荡，刚正不阿，坚持真理，秉承正义。倘若法官不讲正气，是非就无法评判，曲直就失去标准，公平就没有尺度，正义就无处伸张，邪恶就势必蔓延。只有讲正气的法官，才能不为金钱所驱使，不为名利所惑，不为酒色所诱惑，不为人情所动，不为权势所迫，不为腐败所奴役。才能真正廉洁奉公、执法如山。才能真正让百姓放心，使人民满意。

（二）健全完善司法公正保障机制

要遏制司法腐败现象，关键是要推进司法体制改革。建设高素质的司法队伍，建立分工合理的司法机构、司法监督机制和司法保障机制，司法腐败将会得到有效遏制，司法公正就会大步向前迈进，靠制度才能治本，从制度上设计出符合 时代 的保障机制。

司法不公的原因是多方面的，但一般都认为主要原因是地方保护主义，重点又是各级各部门领导的干预。应该说这种干预是比较普遍的，法院、法官长期工作、生活在一定区域，形成了许多关系包围着法院和法官，司法活动不可能完全摆脱它们的影响。在这种环境中你只要求法官“中立”、“公正”、“刚直不阿”来解决问题是不现实的。

1、实现法官的独立

法官独立是 现代 司法制度的核心和基石，它包括两重含义，即“外部独立”和“内部独立”。前者是指法官在审理案件时不受来自司法外部的诸如立法机关、行政机关以及其他社会集团的指示、命令和各种形式的干涉；后者是指法官在审判时不受来自法院系统内部的干涉，主要是上级法院和法官的压力，法官独立不仅是一种司法正义的价值目标，更是一套司法独立的制度体系。

第三篇：浅论改革税务体制的思考

[摘 要]目前，我国涉税犯罪案件由公安机关的经侦部门管辖。公安机关因其“以块为主”的横向管理体制和不掌握纳税信息资料的先天不足，出现了受理案件渠道不畅、侦查协作机制不完善、行政执法与刑事执法不衔接和地方政府行政干预严重等侦查体制上的弊端。要走出当前涉税犯罪侦查的困境，必须对现有涉税犯罪侦查机制进行改革。建议建立一套单独的税务警察机构，以从根本上消除当前侦查体制上的弊端。

[关键词]税务体制；涉税犯罪案件；税务警察机构

一、当前涉税犯罪的现状

当前，我国偷税、抗税、骗税、虚开增值税专用发票等税收领域的违法犯罪活动在数量上居高不下，且有不断上升趋势。其中恶性案件明显增多，犯罪手段呈多样化趋势，查处难度也越来越大。主要表现在：

1．涉税犯罪数量增多，涉案金额巨大。从20世纪80年代初开始，我国的涉税案件发案数量一直呈上升趋势，单个案件的涉案金额，也由改革开放初期的几万元，发展到现在的动辄几千万、几亿甚至几十亿元。20世纪80年代初期，全国每年涉税犯罪案件只有200多起。而2005年1月到10月，全国公安机关共立涉税犯罪案件达9481起，涉案总金额110.5亿元，公安部经济犯罪侦查局掌握的涉案金额在l亿元以上的案件就有37起，这些案件涉案价税总额达124.27亿元。自1997年公安机关依法开始侦办涉税犯罪案件以来，至2005年7月，共立涉税犯罪案件87 325起，涉案价税总额1889.63亿元，平均每起案件涉案金额216万元，通过查处各类涉税犯罪案件，直接为国家挽回经济损失408.74亿元。

2．发案面广，地域跨度大。一方面，涉税犯罪案件涉及的地域范围广，在全国的各个地区都有案件发生。就连经济条件相对较差的新疆、西藏等地也屡见不鲜，而且涉案金额与发达地区相比也毫不逊色。另一方面，涉税犯罪在纳税人的日常税务活动中发生的频率较高。因为种种原因，这一点没有在公安机关的立案统计中得到充分反映。但有人曾做过专门调查：抽取200户企业、80户个体工商户、80户纳税个人作为样本，统计表明，能够自觉依法正确纳税的，企业所占比例为30.5％，个体工商户仅为12.5％，纳税个人为26.2％。也就是说，只有极少部分纳税人能够按照国家法律规定，正确缴纳税款，而大多数纳税人没有依法纳税。在涉税犯罪案件中，跨地域作案的现象也非常突出。在偷税案件中，嫌疑人常采用外出异地经营等方式偷税；在逃税案件中，嫌疑人常把资金、产品、生产设备等转移到外地以逃避追缴税款；在骗税案件中，嫌疑人常通过不同的渠道从不同的地方取得出口报关单、收汇核销单等实施骗税；在涉票犯罪中，特别是在增值税专用发票启用以来，大量的跨地区购买、出售、虚开、代开增值税专用发票案件不断涌现，使得涉税犯罪案件跨地域作案的趋势更加显着。

3．犯罪主体多元化，单位犯罪突出。混合型、团伙型、专业型和流窜型是当前涉税违法犯罪主体的主要特征。随着社会主义市场经济体制的完善和所有制形式多元化进程的加快，市场经济主体日益多样化，法人与自然人共同构成犯罪主体，个人与私营、集体、国有以及股份制等不同经济类型经营单位共同从事涉税违法犯罪案件的数量逐步增多，犯罪分子拉拢税务干部共同从事涉税犯罪案件增加，涉税犯罪的主体由单一型向混合型转变。包括国家工作人员在内的，各种不同身份、不同职业、不同受教育程度的自然人，及包括国有企事业单位在内的，各种不同所有制性质、不同经济成分、不同业务类型的法人都纷纷出现在涉税犯罪案件之中，使涉税犯罪案件的主体呈现多元化的趋势。

4．犯罪手段智能化、多样化。智能化主要表现在犯罪手段具有专业性、高科技性、隐蔽性和反侦查性。随着国税部门全面取消手工版增值税专用发票和防伪税控管理体系的逐步

完善，目前违法犯罪分子把作案重点转向利用虚开农产品收购单、废旧物资收购凭证、运输发票、海关出口货物完税证等“四小票”进行偷税、骗税。在行业偷税手段上，经常与行业营销策略、经营方式紧密结合，形成了较为固定和模式化的行业偷税手法。如商业销售行业中的经销商和营销商之间利用代销返利策略，大搞收人体外循环；超市行业通过操纵或改写计算机后台数据、出售购物卡或租赁柜台收入不入账等形式隐匿收入等。多样化主要表现在犯罪手段从无资金往来、假票虚开，到有资金往来、真假票虚开并用；偷税案件从简单的开票不记收入到利用他人为自己虚开专用发票；从将收人挂在往来账上到资金流动、货物流动全部体外循环；从简单的收取折扣到各种各样的返利；从母子公司互相开票、少报多抵到利用第三方背书转让、实行增值税专用发票“不落地”传递；从利用税收优惠政策少缴、多抵税款到假报出口骗取出口退税等等，犯罪手法不断变化、交替使用、复杂多样。

5．多种犯罪行为相互交织，侦查、定性和适用法律难度大。在现实生活中，涉税犯罪案件往往不是单独出现，而是与其他多种犯罪行为一起出现，导致多种犯罪行为相互交织，给侦查和案件行为的定性增加了困难。特别是对于骗取出口退税和涉票犯罪来说，更是这样。犯罪案件所涉及的环节多，犯罪实施的难度较大，通常需要多人分工，在不同的环节进行犯罪活动，犯罪活动可能分别触犯不同的罪名。如在骗取出口退税案件中，犯罪分子为了取得虚开的增值税专用发票，可能会触犯虚开增值税专用发票罪；为了取得收汇核销单，需要从黑市套购或骗购外汇，可能会触犯非法经营罪或骗购外汇罪；为了取得海关报关单，可能会触犯伪造公文、印章罪等。在涉票犯罪中，接受虚开的增值税专用发票并用于抵扣税款的，可能构成偷税罪；在出售增值税专用发票环节，可能触犯非法出售增值税专用发票罪；在购买增值税专用发票环节，可能会触犯非法购买增值税专用发票罪等。在实施犯罪的过程中，还有个别税务、海关、外贸和银行的工作人员与社会上的不法分子内外勾结作案，这时还可能触犯贿赂罪、贪污罪、渎职罪等。这些犯罪与涉税犯罪相伴而生，增加了对涉税犯罪行为侦查定性的难度。

涉税犯罪案件严重地影响着国民经济的正常运行，打击涉税犯罪，为经济建设保驾护航成为当前一项紧迫的重要任务。而涉税犯罪的以上现状要求我们必须建立一个高效的涉税犯罪案件侦查机制。

二、当前税侦体制的现状

1979年刑事诉讼法规定涉税犯罪由检察机关管辖，而1996年修订的《刑事诉讼法》第十八条规定：刑事案件的侦查由公安机关进行，法律另有规定的除外。据此，涉税犯罪案件的管辖权全部转移到公安机关。与此相应，公安部于2004年发布了《公安机关办理危害税收征管刑事案件管辖若干问题的规定》，该规定具体规范了公安机关对涉税犯罪案件管辖的分工。

目前。涉税犯罪案件由公安机关的经侦部门管辖，有些地方还从刑侦部门抽调精干力量，并引进一批税务专门人才，在经侦部门之下设置了税侦机构，专门负责对涉税犯罪案件的侦查。近年来，公安机关与 税务等部门积极配合，努力加大对涉税犯罪的打击力度。自1997年以来，公安机关会同相关部门开展打击涉税犯罪专项行动和专项治理9次。在日常的侦查办案和这些专项斗争中，公安机关投入了大量的人力、物力、财力，但对涉税犯罪的打击效果却不尽如人意，涉税犯罪屡禁不止，甚至越禁越多。公安、税务等部门多次研究探讨，寻求解决的办法，并提出了诸如加强税、警协作等改进措施，但效果却不理想。究其根本，主要原因在于当前涉税犯罪的侦查体制与我国国情和当前涉税犯罪现状不相适应，必须改革现有的涉税犯罪案件侦查制度，才能从根本上走出当前涉税犯罪案件侦查的困境。

三、当前税侦体制的弊端

在目前我国的涉税犯罪案件侦查制度中，公安机关经侦部门是侦查的主体，但却存在不掌握纳税人日常纳税资料的先天不足，其税务专业人才的配备也与税务机关有较大悬殊，而且也不具有追缴税款入库的权力。这一切都必须依靠与税务机关的协作、配合，但不同业务类型、不同任务目标、分属两个完全不同的系统的两个部门，在协作上不可避免地存在很多不便。特别是公安机关以地方政府领导为主，而税务机关则以垂直纵向领导为主。在这种体制下，把所有的希望都寄托于两部门之间完全的“协作”，无疑是不切实际的。具体来看，当前涉税犯罪案件侦查制度主要存在着以下几点不足：

1．公安机关受案渠道不畅。侦查机关不占有纳税资料导致不能及时主动发现案件，是现在的涉税犯罪侦查制度中最大的弊病。刑侦部门之所以能迅速发现刑事案件线索，一方面是因为普通刑事犯罪都是自然犯，具有强烈的反社会性，人们对其危害的认知能力较强；另一方面是因为其拥有很多发现案件的手段，有一整套的支持系统，包括户籍制度、派出所日常工作等，都可为刑事案件线索的发现提供资料。而在涉税犯罪案件中，这些主动发现案件的手段都因不享有纳税资料而失去了支持。

如经嫌调控，是指公安机关在对经济犯罪迹象和经济犯罪嫌疑分子进行基础业务性调查中，发现经济犯罪案件或线索的情况。而对纳税人的基础业务性调查通常是税务机关的职权范围，公安机关在立案前进行的基础性业务调查缺乏法律依据而且容易过多地陷入经济纠纷。另外，公安、税务两部门重复对纳税人进行日常调查，会加重纳税人负担，影响纳税人的正常生产经营。特行管理，是指公安机关在对特种行业进行审批、登记、年检和监管检查中发现经济犯罪案件或线索的情况。对涉税犯罪而言，特种行业不应再局限于刑事案件的旅馆业、修配业等特种行业，而应指减免税企业、出口报关行业等涉税犯罪高发的行业。而对这些行业的审批权，通常都不属于公安机关，所以沿袭以前思路的特行管理不能够满足今天涉税犯罪侦查的需要。特别是选案分析。所谓选案分析是指公安机关通过计算机、人工或者两者相结合，将各类与案件有关的经济信息、数据进行归纳分类，按照法律的要求，运用事先设定的指标和程序进行对比、排列、组合、甄别和判断等分析处理，从大量的活动中发现异常，进而筛选出最有可能属于经济犯罪的事实及其嫌疑人。这是发达国家早已投入使用的一种有效的发现案件的手段，事实证明，是一种挖掘、发现经济犯罪线索，选择并确定侦查对象和范围，有效地调配使用警力的非常重要的工作方法，是经济犯罪侦查情报信息资料的深化和活用。但这些都有赖于全面、系统的信息资料，如纳税人税收申报资料、纳税人购销货资料、企业生产经营资料、车站码头货物运转资料、银行资金周转资料、纳税人所属行业价格水平、行业平均利润率等多项数据资料，这些庞大的数据资料在目前的制度下无一为公安机关所掌握。不享有纳税资料就意味着选案分析等许多有效的发现案件的手段不能得到实际运用，致使作为涉税犯罪案件侦查主体力量的公安机关不能及时主动发现涉税犯罪案件线索。

在目前的这种制度影响下，公安机关办理的涉税犯罪主要来自于税务机关移送。即税务机关在日常的税务监管中，在税务违法案件稽查过程中，发现纳税人有偷税等税务违法行为时，对其进行调查处理，并把其中数额较大、情节较严重、达到刑事案件立案标准的案件移送到公安机关经侦部门。2005年全国税务部门立案检查的企业总共达48.55万起，而2005年1月到10月，全国公安机关仅立涉税犯罪案件9481起。诚然，两数据之间的差异主要与税务违法和涉税犯罪两者之间立案标准不同有关，但也说明税务机关与公安机关之间的案件移送机制尚不健全。一方面，税务机关

不愿向公安机关移送涉税犯罪。很多地方的税务机关认为公安机关追究犯罪嫌疑人刑事责任会侵害税源，影响以后的税收收入，所以有的税务机关出于保护税源的目的，往往以罚代刑不移送案件，甚至刻意隐瞒涉税犯罪案件。另一方面，税务机关通常根据行政法规进行税收行政管理，对涉税犯罪罪与非罪的认定标准不熟悉，由此导致了税务机关对于案件是否构成犯罪，是否需要移送，判断不清。这就致使很多税务机关移送案件被公安机关以不立案退回，造成了税务机关的误解，打消了税务机关移送案件的积极性，更进一步减少了涉税犯罪案件的移送数量。此外，税务机关在移送案件之前都需要经过调查分析，以判断是否达到移送标准。但由于其执法手段缺乏足够的力度，而且在调查时往往不注重保密工作，常常错过移送的最佳时机，以至贻误侦查战机和暴露侦查意图。

税务机关查处税务违法案件依照的法律是《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》。这些法律中有些规定不细致全面，给实际工作造成了许多困难，如《中华人民共和国税收征收管理法》第五十七条规定：“税务机关依法进行税务检查时，有权向有关单位和个人调查纳税人、扣缴义务人和其他当事人与纳税或者代扣代缴、代收代缴税款有关的情况，有关单位和个人有义务向税务机关如实提供有关资料及证明材料。”但在《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则中，除银行、车站、码头、机场、邮政企业及其分支机构外，并没有明确规定其他相关单位(包括其他行政执法、行政事业单位)或个人不配合税务机关检查应负的法律责任。所以出现办案人员到其他单位取证，要求出具证明时，相关单位怕有损于自己的业务关系而借故领导不在或财务人员有事等理由为难税务人员，造成调查取证困难，而税务机关对此却缺乏必要的强制手段。税务机关查处税务违法案件依照的还有一些其他的暂行条例和暂行规定，以及国家税务总局制定的规章、办法和地方政府依法授权而制定的地方性法规。但这些法规在立法形式上有其不稳定性，在适用效力上有其局限性，在执行当中刚性不足，法律效力低下。致使负责处理税务违法案件的税务稽查机构，在对税务违法案件进行查处时，其行政执法手段缺乏足够的力度，导致税务行政执法机构发现案件的能力不强，不能及时发现案件移交公安机关；或在发现案件以后的税务违法案件行政调查过程中，没有有效的手段及时查清案件事实，不能及时控制税款；甚至会打草惊蛇，使以后的公安机关涉税犯罪刑事侦查陷入被动局面。

2．侦查人员专业素质不高。涉税犯罪案件的专业性较强，现有公安经侦民警警力短缺，队伍素质参差 不齐。以队伍来源看，有部队转业的，有刑侦部门选调的，有大专院校毕业分配来的；专业人员较少，受专业培训较少，以前几乎都没有从事过涉税犯罪案件侦查业务，普遍缺乏税务专业知识和技能。对于涉及到税务专业知识的案件，往往不能独立开展侦查，而需要税务部门参与侦查的全过程，从而引出协作上的矛盾和造成人力资源上的浪费。

3．协作机制不完善。公安机关作为刑事司法机关，在涉税犯罪案件侦查中主要承担着打击涉税犯罪，保障社会主义市场经济秩序正常有序运行的任务。主要通过发案率、破案率等指标来评价其工作成绩。税务部门是税务行政管理部门，承担着税款的征收管理和税务违法案件的查办工作，其主要任务是保证及时、足额征收税款并上交国库。上交的税款和罚没款项的多少，标志着其工作质量的好坏，决定着税务工作人员的收入多少和职务升降。所以公安机关工作的直接目标是把凡是符合涉税犯罪立案标准的事实侦查清楚，并追究相关责任人员的刑事责任；而税务机关工作的直接目标是征收应纳税款，追缴欠税，并对具有税务违法行为的纳税人处以罚款。这些不同的利益点致使税务机关对公安机关的侦查工作本身怀有天生的排斥。公安机关目的在于追究犯罪嫌疑人的刑事责任，这意味着必然对纳税单位的正

常运行造成一定的影响，势必减少以后的税收收入，影响税务机关今后的工作，其必然会影响公安、税务之间的协作配合。两部门之间协作的唯一共同点在于追缴税款，而这恰恰也是两部门发生分歧的原因所在。税务机关认为追缴欠缴税款是税务机关的职责，按照《中华人民共和国税收征管法》规定，包括公安机关在内的执法部门追缴的税款，应由税务部门人库。而公安机关则认为既然是涉税犯罪，那么所涉及的税款应该是涉案赃款，应该由公安机关收缴。而且根据司法程序，公安机关移送案件进入诉讼程序后，公安部门追缴的税款应随案件移送至检察院、法院，经法院判决，才能确定应缴多少税、如何缴税的问题。所以这也造成了公安、税务协作上的障碍。

4．地方保护主义干扰侦查工作。1994年我国进行了税制改革，确立了分税制的税收征管体制。分税制是指中央与地方政府之间，根据各自的职权范围划分税种和税源，并据此确定各自的税收征管权限。从此，土地增值税、车船使用税等部分税种就成了地方财政的直接收人，增值税、企业所得税等税种也部分纳入地方财政。这些税种税款收入的增减直接影响着当地的财政收入。于是，有些地方政府出于地方利益考虑，实行地方保护主义，党政领导直接插手涉税犯罪进行行政干预。只允许税务机关按照税务违法案件进行行政处理，追缴税款，处以罚款，以增加财政收入，而以支持地方产业，维护大局稳定为理由，阻挠公安机关追究相关责任人的刑事责任。

5．行政执法与刑事执法衔接不畅。在当前的制度下，税务违法案件由税务机关调查处理，涉税犯罪案件由公安机关经侦部门管辖，当税务机关在税务征管过程中发现涉税犯罪时向公安机关移送。但目前案件移送却没有完善的制度可以遵循，导致行政执法与刑事执法衔接不畅。主要表现在以下几个方面：首先，涉税犯罪案件的司法机关提前介入问题。在查处税务违法犯罪案件中，提请司法机关提前介入，特别是公安机关的配合介入，是确保税务违法犯罪案件得到及时查处的重要手段。而提前介入的时机、程度、方法及操作程序等需要进行规范，但目前国家有关部门尚未出台一个规范的、明确的税案司法提前介入的操作性文件。其次，在取证规格上不能很好衔接。有关资料表明，税务机关在涉税犯罪移送中，普遍存在移送案件质量不高的问题。公安机关对税务机关认定的违法事实、证据事实、定性处理等产生异议，因而退查或不予立案的情况比较突出。分析其原因，主要是因为现行税务法律体系与刑事法律体系之间、程序法与实体法之间，没有很好地衔接起来，不少规章与规章之间还存在着矛盾，在证据采集、应用上存在着差异。税务机关由于受其职责、权限、手段等诸多制约，稽查取证工作存在很大难度，证据收集不到位。对于已经收集到的证据，税务机关行政执法与公安机关刑事执法在取证规格、证据效力和文书格式、效力等方面不衔接，税务机关移送的很多证据材料，公安机关不能直接运用，还需由公安机关重新提取，导致重复取证。第三，公安机关侦查终结后的违法事实认定问题。公安机关在税案侦查终结时，需要对侦查对象的涉税犯罪事实进行专业技术认定或鉴定。从目前情况看，各地对此的操作也存在不统一、不规范的现象。例如，对发票真伪的鉴定，公安机关往往要求国税部门出具证明给予鉴定，作为县市一级国税机关，没有设专门负责鉴定增值税发票真伪的权威机构，根据有关规定，案发地税务部门需到省级以上国税局开具证明，然后持证明到国家税务总局开具介绍信，最后由国家税务总局委托中国人民银行有关科所进行鉴定，并开具鉴定文书，这给犯罪事实鉴定造成了很大的困难。

四、关于税务体制改革的建议

从以上分析可以看出，要走出当前的困境，必须针对以上涉税犯罪案件侦查制度的弊端进行根本性的改革。改革后的涉税犯罪案件侦查体制必须满足这样一些要求：第一，必须加大税务违法案件调查处理机构的执法力度，加强其发现违法、调查取证、控制赃款等方面的能力，为以后的涉税犯罪案件刑事侦查工作做好前期准备。第二，拓宽涉税犯罪侦查机构的受案渠道。一方面，让其掌握所有的纳税信息资料，加强基础工作，增强其主动发现案件的能力；另一方面，规范税务违法案件调查机构与涉税犯罪案件刑事侦查机构之间的案件移送。第三，提高涉税犯罪案件侦查机构工作人员的税务专业素质，使其具有与目前税务稽查机构相当的税务专业水平，增强其自主办理涉税犯罪案件的能力。第四，完善协作机制。一方面减少地方保护主义的影响，另一方面打破税务与公安之间的行业界限，加大协作力度。第五，能够有效避免地方政府的行政干预。第六，完善税务行政执法与刑事执法之间的衔接机制，使其在取证规格、证据效力和文书格式、效力等方面能很好地衔接。

不难看出，要满足以上六个方面的要求，就必须完全改变现有的涉税犯罪案件侦查体制。放眼世界各国，一些经济发达国家在这方面有一些成功的经验值得我们学习和借鉴，其中通行的做法就是组建税务警察队伍。只有单独设立一支专业的税务警察队伍才可以从根本上解决以上各种问题。一方面，单独设立税务警察队伍，协助税务机关进行行政执法，或者由其独立承担税务行政执法任务，可以极大地增加税务行政执法的力度和刚性；另一方面，税务警察队伍拥有大量专业人员，掌握大量的纳税资料，专门从事涉税犯罪侦查，为打击和防范涉税犯罪提供了有利条件。重要的是，建立一支自上而下、垂直统管的税务警察队伍，可以有效地防止地方政府行政干预，有效地解决各地区协作上的困难，具有无可比拟的优势。所以，在我国设立税务警察机构是解决当前涉税犯罪侦查体制弊端的根本办法。

第四篇：体制内金融体系

体制内金融体系

一、银行改革 从某种意义上说，中国就好像一个大家族。当变革发生，家族利益平衡会不可避免的发生变化，因此很多时候内部会有很大反对变革的阻力。但这些家族有一个共同利益：体制的稳定性。只有社会稳定，各方才能持续利益的追求。1998年亚洲金融风暴中，广东国投破产了。于是这些家族团结了起来，他们一致认为，金融系统的薄弱威胁到他们的体制，并通过国际经验的启发，支持彻底的银行重组和金融系统改革。于是，总理着手组建一个小组，由当时任职于中国建设银行的周行长领导，来为中国金融体系的改革制定方案。对于银行改革这一重头戏，周行长的研究小组提出了“好银行/坏银行”方案，该方案以美国“重组信托公司（RTC）”为原型，为每一个大型银行建立一个“资产管理公司”。这些资产管理公司将成为所谓的坏银行，持有从各大银行剥离出来的不良贷款，最终帮助他们成为好银行。国务院最终批准了这个方案，并于1999年成立了各大资产管理公司。2000年，各大银行将数额巨大的问题贷款转让给了资产管理公司，释放了沉重的负担，并在后来引入美国银行和高盛等大型金融机构成为其战略投资者。这些境外的战略投资者虽然带来的资金并不像人们想象的那么多，但是他们带来了国际银行专业的知识和经验。2005年，中国建设银行在中国香港的IPO非常成功，并筹集了数十亿美元的新资本，此后各大银行陆续上市，完成华丽转型。今天，中国的四大银行在国际银行届的排名位居前列，他的工作人员也更加专业，而且中国也有了一个更加复杂和国际化的银行监管机构。2008年，中国的整个银行业经受住了金融危机的打击，这可以看作我们银行变革成功了的见证。

二、综合改革终止 总理和周行长所倡导的金融改革是一场非凡的改革，它强调全面的转型，银行要改革，同样债券市场和股票市场也要改革。2003年12月，中国人民银行主导成立了中央汇金公司和中国建银投资公司，他们成为中国金融体系中最为重要的一部分。在四大国有银行上市的过程中，外国投资者被获准投资中国的银行；与此同时，中国人民银行开始通过汇金公司收购破产的证券公司，其意图很明显，当这些券商机构恢复健康后，可能参考银行改革的做法，卖给新的投资者包括外资投资者。周行长的意图是要开放整个国内股市，并且首次引入直接外资参与。当然，周行长的一系列改革触动了很多部门和集团的利益。当银行体系已经开始恢复健康，中国的金融体系也没那么脆弱的时候，反对的力量开始重新抬头。霎时间，各种针对周行长的人生攻击出现在中国香港的媒体上，当然，其源头显然不是在中国香港。2005年10月全国国庆假期期间，周行长的改革计划被削减。长假结束后，形势迅速变得清晰明朗，综合的金融改革方案结束了。当大家以为中国的金融高层建筑是一行三会时，其实是大大低估了中国体制内金融体系的复杂性，因为深度参与到这个体系中的部门和集团实际远高于此。能够撼动这个结构的不是什么市场经济，也不是供给和需求规律，而是围绕部门和集团而寻求相互制衡的社会机制。

三、央行和发改委 1993年，由于种种原因，人民银行将企业债产品的归属转让给了国家计划委员会（国家发改委前身），后来逐渐发展为，企业债归发改委管辖，企业债的承销必须由证监会负责监管的证券公司担任。从2005年为止的发行量看，这两个委员会都没有对企业债这个产品太在意。但从人民银行的角度看，为了把风险从银行体系转移出来，建立市场主导的融资模式，一个庞大的债券市场必不可少。因此，人民银行和发改委难免要有一场较量。2005年，人民银行在国内股票市场下跌的时机，抓住了“企业债”概念上的漏洞，这个概念把债券期限超过一年的都纳入企业债的范畴。人民银行通过这一概念漏洞，发明了一种期限不超过一年的短期债务工具，即短期融资券，并迅速成为国有企业的借债选择之一。2005年，短期融资券诞生的第一年，国有企业共发行了超过1420亿元人民币的短期融资券。2008年，由于发行时不再需要经过行政审批而只需要注册，发行量更是翻了三番。为了进一步弱化政府在这个市场中的作用，人民银行在2007年9月支持成立了一个行业协会，中国银行间市场交易商协会，以此进行行业管理。这个机构成为了银行间债券市场增长最为迅速的局部市场的监管者，当然其权利覆盖领域不包括发改委旗下企业债以及证监会旗下的公司债等。人民银行在2005年尝试用自己的方法进行金融改革失败之后，只能以“完善未来金融基础设施建设”的目标下，在自己的领域内发展新的金融产品。这样局部的小胜利，随着时间的推移，在环境改变的时候可能引发重要的事件。2008年，人民银行通过中国银行间市场交易商协会创造了一种期限在3到5年的中期票据，银行间市场交易商协会对这种证券称为非金融企业债务融资工具，和发改委下属企业债和证监会监管的公司债清楚区别开来。发改委对这种文字游戏没有兴趣，声称对任何期限在一年以上的票据都有控制权，试图终止人民银行中期票据的发行。国务院接受了这一申诉，延迟了这种新票据推出达四个月之久。但到了当年年末，人们终于达成共识，给予发行人更多的机会发行债券可以挽救困难重重的股市，最后中期票据才得以出台，并在随后的仅仅三个月，企业通过中期票据融资达1740亿人民币，市场呈现爆炸性增长。

四、财政部和央行 2007年，中国组建主权财富基金中国投资公司（中投）。实际上中国的第一个主权财富基金是中国华安投资有限公司，既然已经有一个主权基金，那为什么还需要建立另一个呢？问题在于，华安隶属于人民银行，但中投却是隶属于财政部的。人民银行和财政部这回合较量的结果很明显，最后中投成为了中国国内金融体系的关键。2007年，急剧增加的货币供应引起了人们对资产泡沫的担忧，同时也引发了财政部和人民银行之间到底是通过货币工具还是行政手段直接干预经济来进行调控的争论。财政部认为，人民银行对外汇储备的管理回报太小，同时抱怨是人民银行导致了货币供应的增长从而引发了严重通货膨胀的危险。财政部提出组建中投可以解决两个主要问题：临时性的控制货币生成和大量使用国家积累的外汇储备。最后，中央同意了财政部的方案。但是成立中投的资金并不像当年重组银行那样，通过直接资本注入，而依靠的是财政部的特殊国债，通过农业银行将债券分八次出售给人民银行获取。从发行这些债券的过程也可以看出人民银行在体制内的弱势。从1994年中国人民银行法颁布实施以来，财政部和人民银行之间不能直接的往来，在此之前，人民银行经常被迫直接为政府赤字提供资金支持。但是这次债券不是为了解决赤字。中投获得的资金，最后主要花费在，第一、对农业银行、国开行及其他银行和金融机构的资本注入；第二、从人民银行手里立刻收购汇金。经过这一连串的动作，中投几乎成为了中国金融体系内的“国资委”。也许有人会问，为什么主权财富基金想要拥有或者投资于政府已经拥有了的国内金融机构，那样资金不就是在体系内转圈圈？但这恰恰解释了所谓“体制内”是怎么回事，其最重要的作用是在中国金融体系里发挥关键性作用。经过这次交易，整个金融体系中，财政部被加强，中央银行被削弱。

五、金融和国家队 中国国家队的形成是在20世纪90年代后期这个产业全球化的大背景下开始的。在几乎每一个产业领域中，中国都要开始面对国际竞争对手的规模、专业知识和经济影响力。政府最初的政策目标是打造一支可以在全球范围内参与竞争的顶尖级企业“国家队”。1997年10月，尽管正处于亚洲金融危机，中国移动（香港）还是完成了其在纽约和香港的同时上市，共融资45亿美元，这个数字相当于之前在海外上市的47家公司的平均规模的25倍。中国电信从哪里来？答案很简单，是将各省拥有和运营的行业资产相对集中到所谓的“国家级选手”手里。这次的集中让我们意识到工业部门的地域性分割是可以被改变的，依靠在国际市场上融得的大笔资金，我们可以打造全国性的强大公司。中国移动的IPO显示了前进的道路，在接下来的几年里，国家队被迅速创造出来。这些公司逐渐变得十分庞大，并且不可撼动，他们组成了中国的国内市场主体，并且具有强大的社会影响力。然而，这支依靠国家政策而被打造出来的“国家队”，从一出生就带有明显的政治优势而不仅仅是经济优势。“国家队”是中国政治和经济游戏规则的重要参与者，理所当然要得到金融体系毋庸置疑的支持和配合。这些大型国有企业拥有巨大的政治和经济力量，他们怎么会希望国内的金融监管机构或任何其他政府机构对他们的业务有显著影响？如果金融市场的发展进步不符合这些国家队的利益，那么他们就可能试图阻止发展的脚步。这就是为什么中国的问题在其他国家看来是那么纠结。市场上所有行头都是来自于西方的金融模式，B股，H股，QFII，QDII，证券，基金等等，这些东西都尝试了，并且有些很成功，但这只是在体制内浅层领域的扩展而已。

六、体制内金融体系 第一、体制内金融企业。今天，中国金融市场的中的主要金融机构实际上都是国有企业。但是，这些公司都不是自主的企业，他们几乎很难说是企业。事实上，他们的高级管理人员，以及公司本身的命运，都完全依赖他们的政治领导人。由于这些特点，即使中国学到了西方社会的法律体系、会计标准、市场以及其他国际资本主义机制的特征，表面上虽然和西方的那套东西十分类似，但实际运转确是两码事。政府的庞大机构和巨大力量，影响遍及中国金融的各个方面。过去我们改革的成就必须承认，但改革之后出现的新问题也要面对，例如：政府和市场的关系，政治精英与企业和经济部门的关系；政府和各利益群体如何运用西方国家的金融知识，等等。第二、体制内金融山头。中国金融体系的高层建筑远不止一行三会（现在可说是一行两会），在中国过去的几年中，不同的金融参与方形成了所谓的山头，大家都只能在自己的权限范围内，小心翼翼地守护着庭院，在强大的体制内有分工也有矛盾。就算大家可能很清楚地知道整个金融迷局的关键所在，但除非能够得到最高权威的支持，否者谁最后都将一步步走向妥协。因为在这些山头之间，如果没有一个强有力的核心领导，那么协调工作十分困难，在这个体制内的每一个既得利益集团都牢牢固守着自己的地盘，追求自己的利益。这是体系的问题，不是某个部门或集团的问题。

注：本文主要参考自卡尔·沃尔特和弗雷泽·豪伊的《红色资本--中国的非凡崛起与脆弱的金融基础》

第五篇：司法改革

申论热词：司法改革

广东法院系统当前正推行一系列“去行政化”改革，颇受舆论关注。广东省高级人民法院院长郑鄂表示，司法不公的原因绝大多数并不是因为司法腐败。而“司法行政化是导致司法公信力下降的因素之一”。

司法机关与行政机关在性质、职能、权属、运转等方面均存在较大区别，用行政化的方式管理司法、运作司法，将不可避免地给司法的独立性、中立性、被动性和程序性等，都带来伤害。

应当说，司法高层曾对“司法去行政化”改革给予了关注。在最高人民法院于1999年出台的《人民法院第一个五年改革纲要(1999-2003)》中，明确指出，“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”针对此，在这个以及后一个法院改革“五年纲要”中，均不乏“司法去行政化”的具体举措出台。这10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大众化”来概括。客观评价，司法机关在“去行政化”上虽然作出过颇多努力，但进展始终不大。个中原因或就在于，这并不是最高法院一家所能决定的改革。比如，若取消法官们的行政职级，他们拿什么去套工资与福利?一个简单的方案是，按司法职业的特点另立司法职级。而接下来的问题则是：谁认可你这一套?

不仅司法官员的去行政化步履维艰，司法活动的去行政化同样阻碍重重。法院内部的“个案请示”被认为是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五纲要”曾明确要求应“逐步取消，并进行诉讼化改造”。但到了“法院改革三五纲要”，又变成了“规范下级法院向上级法院的请示报告制度”。用“规范”来替代了 “取消”，无疑是认同了行政化的“个案请示”，而在事实上将司法固有的审级制度给人为架空了。

这种改革的反复无疑在向我们传递出司法去行政化任重道远的信息。在这样的背景下，广东法院系统所坚持的去行政化实践，显得更加不易。当务之急，是如何将这些可贵的改革经验向全省，乃至向全国法院系统推广。这仍然需要顶层设计和自上而下的推动。司法体制改革的紧迫性，也不仅在于当下的司法公信堪忧。还因为中国是在司法权威尚未确立的基础上，就遭遇到了一个自媒体时代。司法的信息垄断、知识垄断和权力垄断被迅速打破，普通民众也拥有了更多、更便捷评议司法的舆论平台。司法一方面必须要面向民众，另一方面，又必须尽快回到司法的原点，回到依法独立行使审判权的宪法原则上来。司法去行政化是整个司法体制改革的重要组成部分，但绝不是最难的那部分。由此破局，当为可行的选择。期盼“法院改革四五纲要”能够正视和吸纳广东法院系统在去行政化上的诸多经验，切实推动司法体制变革的到来。