听证及听证制度（共5篇）

第一篇：听证及听证制度

一、听证

听证的涵义：可以被我们简单的解读为听取利害关系人的意见的法律程序。

在国外，学者们普遍认为听证的概念一般可以从狭义和广义两个方面来理解。广义的听证就是指行政机关听取当事人意见的程序，美国采取的就是这种广义听证。在美国，听证分为正式听证和非正式听证两种方式。其中，正式听证是指，行政机关在做出行政裁决时，需要先由行政法官主持的正式的听证会，由当事人提出证据、质证、询问证人等等，再由行政机关根据听证笔录做出决定。非正式听证是指，在行政机关在制定法规或做出行政裁决时，只须由当事人口头或书面陈述意见，供行政机关作为参考，行政机关做出具体的决定不须基于听证笔录。狭义的听证是将听证界定为行政机关以听证会的形式听取当事人意见的程序，这是一种正式的听取当事人意见的形式，基本上相当于美国的正式听证。不同之处是，在采用狭义听证的国家，行政机关听取当事人意见的方式除了听证外，往往还采取其他听取当事人意见的形式作为狭义听证程序的补充，与听证共同满足正当法律程序的要求。比如在日本就将行政机关听取当事人意见的形式分为“听证”、“公听会”、“辩明机会的赋予”以及其他的形式。在德国，根据孔菲尔德法律辞典，又将听证视为司法和行政的一项程序，认为听证是给予当事人对要做出的个案发表自己在法律与事实方面意见的机会。而在国内，对听证的概念的界定，主要有以下两种观点，一是认为听证在最广泛意义上，包括司法听证、立法听证和行政听证，即指有关国家机关在做出决定前，为使决定公正、合理，广泛听取利害关系人意见的程序；二是认为广义听证一般是指国家机关做出决定之前，给利害关系人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证的内涵是听取当事人的意见，听证的外延涉及立法、执法和司法三大领域。

听证参加人：参与到行政听证程序中的有关人员。行政听证程序的参加人主要应该包括以下四种：第一，申请人。听证申请人主要包括以下两种，一种是具体行政行为的相对人，包括公民、法人和其他组织。当行政行为涉及其权利义务，并且属于听证范围的，均享有申请听证的权利。申请人也可以委托他人申请并参加听证。另一种则是公告事项的听证申请人，也包括公民、法人和其他组织。所谓公告事项，就是指政府决定的涉及不特定人的利益，需要广泛听取意见而公告听证的事项，例如公共利益的决策事项、行政立法事项等等。第二，听证组织者。听证组织者主要有以下四类：一是对相对人作出具体行政行为的行政机关是组织听证的义务机关。如果具体行政行为是由两个或者两个以上的行政机关作出的，那么他们是共同的听证组织义务机关，则可由一个机关为主，其他机关参加来组织听证。如作出具体行政行为的行政机关被撤消的，则由承担其权利义务的机关为听证组织义务机关，没有权利义务承担者的，由撤消机关为组织听证义务机关。二是对相对人作具体行政行为的法律、法规授权组织是组织听证的义务机关，如果被撤消了，继续行使其权利的组织是组织听证的义务机关，没有权利义务承担者则由管理的行政机关组织听证。三是行政立法的组织听证义务机关，包括国务院及其部门、省级政府、较大的市政府这些行政立法机关。四是以规定形式对公共利益进行决策的行政机关，包括各级人民政府及其职能部门。第三，利害关系人，或称为第三人。当行政主体对相对人的权利义务作出具体行政行为影响到他人利益时，行政主体应当告知他人享有参加听证的权利。第三人被告知后可以申请参加听证。他人未被行政主体告知但认为行政行为侵害其权益而参加听证，亦可申请参加听证，对于第三人提出要求听证的，行政主体不得拒绝。第四，旁听者。除涉及国家机密个人隐私和商业秘密的事项外，听证应当公开进行，并允许社会公众旁听和新闻记者采访。旁听者享有参加旁听的合理权利，但也要履行必要的义务，譬如遵守旁听纪律、不得当场发表意见等。

听证原则：这实际上是对听证参加人（主要是听证机构）的要求。一是不重复听证原则，二是公开原则，三是公正原则，四是客观原则，如实提供情况和如实报道原则。这是对听证陈述人和媒体的要求。

行政听证分类

关于行政听证的分类，根据不同的分类标准有不同的分类方式，目前主要有以下几种主要的分类方式：

1、在我国行政法学学术界通常把行政行为分为行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为三种，那么与此相应，行政听证在第一层面上可分为行政立法听证、行政执法听证、行政司法听证。

2、根据听证程序的严格性与繁简程度可以分为正式听证和非正式听证。

3、根据听证的时间先后作为标准对听证进行划分可以分为事前听证、事后听证和结合听证。

4、按照听证程序是否硬性规定可以分为法定听证和任意听证。法定听证是指依法律规定、为履行法律义务而进行的听证。任意听证也称非法定听证，是指行政机关在没有法律规定必须听证的情况下，可以主动适用听证程序。

5、以当事人陈述意见的方式为标准可以分为书面听证和口头听证。

6、根据听证程序的性质进行划分的，可以分为公开听证和不公开听证。我国《行政处罚法》也规定，听证原则上应当公开举行。秘密举行的不公开听证只是少数例，是为了保护当事人的利益。我国法律规定，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，听证不公开举行。

7、根据听证程序是否涉及特定的当事人或还涉及不特定的当事人作为标准来进行划分，可以将听证分为具体裁决的听证和抽象裁决的听证。

二、行政听证制度

行政听证制度是行政机关在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所形成的一种法律制度。

行政听证制度的作用

行政听证制度的作用有以下四点：第一，完善的行政听证制度能够有效地对行政机关依法行使职权进行监督，同时保障行政机关作出公正的决定。第二，完善的行政听证制度保障行政相对人平等地、有效地参与行政决定，保证相对人在行政权力运行中的主体地位，同时也尊重了对人的尊严。第三，完善的行政听证制度能够有效地提高行政权力的运行效率，缩减行政成本。第四，完善的行政听证制度有助于提高行政机关的办事效率，降低错误成本。

我国行政听证制度的主要缺陷

（一）制度设置层面的缺陷：

1、政听证制度的适用范围过窄。我国现阶段在行政过程中使用听证程序的只有行政处罚、行政许可和政府价格制定行为等领域，许多涉及到公民切身利益的行政行为尚未能够实行行政听证制度，如行政强制措施、行政征收、行政收费以及行政制裁等。即使是在可以适用行政听证程序的领域，其适用的具体范围也是非常有限的，如在行政处罚中，行政处罚涉及到财产权的时候可以举行听证会，但是对于限制人身自由的行政处罚，则因“法还没有明文规定”，行政机关没有义务举行听证会。

2、听证主持人不适当。分析我国现行的规定与操作，听证会的主持人基本上是由作出该行政行为的机关的内部工作人员担任，或者由其机关负责人担任，或者笼统规定由行政机关的非作出该行政行为的相关人员担任，更甚者，由行政机关负责人直接指定听证主持人，这种制度同”自然公正原则”中自己不能做自己案件的法官相悖。有的一些听证会的主持人，是由于指定或者不得已而为才担任的，其本身根本不熟悉相关领域的专业知识或涉及的法律规范，对听证会的进程也缺乏掌控能力，从而会出现“听而不让”的后果，得不出根本性、实质性的结论。

3、听证笔录对行政机关缺乏约束力。听证笔录的约束力所要解决的问题是行政机关的决定是否必须根据听证笔录作出，即行政机关能否以听证会之外的证据作为其决定的依据。我国在制度层面上，没有确定”案卷排他原则”，即指行政机关的决定必须根据案卷做出，不在案卷之外，以当事人不知道的或没有经过论证会的事实作为根据。案卷排他原则是听证制度的核心，其目的在于维护听证的公正性，由于没有完全确立案卷排他原则，．致使很多时候即使经过了听证程序，但并不依据听证笔录作出决定，这就使在听证中提出的证据和双方的辩论没有任何价值，整个听证程序就会成为纯粹的“做秀”。

4、听证参加主体的有限性。以《中华人民共和国行政处罚法》中的规定为例，听证当事人仅指行政相对人，具体是指被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民、法人或其他组织，即在行政关系中的直接利害关系人。在听证程序中，听证会的参加主体更是不科学，听证会代表的产生目前是推荐与选拔相结合，对各地、各部门推荐的代表要由组织者审核后聘请。结果，很多的学者、教授、工程师等等一系列收入不菲的人出现在听证会上，代表全体 利益的身影很难寻觅，即使有，由于知识、见识、经验的差别，出现了也无济于事，使得他们完全没有听证参与的积极性。

（二）实际操作中的缺陷

1、行政听证公开度不足。行政听证的透明度不够高、公开性不足，是在实际操作中出现的问题。这首先表现为听证信息的不公开。由于在对听证信息的公开发布方面，我国大多数听证法规都没有作出明确规定，这是立法方面的缺陷。其次表现为：听证会代表产生过程不透明。代表与被代表者之间的交流，却因听证代表名单的保密而妨碍了，透明、公开、公正选择听证代表是目前听证操作程序中亟待解决的一个问题。最后表现为：听证公告的范围和方式的局限性很大。目前我国各地听证制度均没有明确的规定公告的方式。

2、缺乏有效的监督机制和救济制度。要想能真正保护权利人的合法权益，只有建立健全的监督和救济体制。而在听证的程序、听证的范围等方面，现有的有关听证的法律法规对此的规定相当模糊，对听证程序监督和救济的规定更是很少。因为行政机关在进行听证时不但具有较大的随意性，更是无据可依，所以这样会容易造成行政效率低下，还可能无从救济那些对相对人合法权益造成侵害，最终导致举行听证所要追求的最终目的无法实现。况且在我国，由于很明显的行政一体化倾向，若是同一单位，甚至是同一办公室的人听证，鉴于他们对一个共同利益的维护，从而使得行政机关（或者官员）事实上成为了自己的法官，面对这种情况，有效的监督机制和救济机制对行政听证的影响的就显得尤为重要，但遗憾的是目前在我国能行而有效的行政听证的监督机制和救济机制并没有建立起来。

（三）民众听证理念的缺失

在我国，由于中国长期的集权体制和受大陆法系法律制度的影响，程序的重要性一直不被民众及社会各方面重视，缺乏通过程序实现实体正义的意识。在立法中，往往实体规定多，程序规定很少或根本没有。而在执法中，往往只追求行政权的实现，却忽视了行政权行使过程中程序的合法性。在思想观念上，往往认为程序繁琐、麻烦，影响了效率，甚至认为严谨的程序是多余的，不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义。与此同时，民众的权利意识非常的薄弱，而且参与听证的热情也不高。在受到主管行政机关的行政处罚后，作为行政处罚的承受者，其维权意识淡薄，疏于或不知运用相关政策法规保护自身权益，即使拥有法律赋予其的申请听证的权利，行政机关对听证制度的实行也做出了很大努力，但公民作为这一制度的受益者却毫不领情，真正要求举行听证的相对人在数量浩繁的符合听证要求的行政案件中，却寥寥无几。

我国行政听证制度完善的对策

由于上述诸多缺陷的存在，使得听证制度本身的程序价值意义在现实运作中没能充分展现。因此，欲使听证制度充分发挥其积极作用，就必须不断地对其进行完善。

1、扩大听证适用范围，全面完善行政听证内容。

听证制度具有自身独特的民主价值，在推进民主政府的建设中起着重要的作用，随着我国民主政治的发展，听证范围应当越来越广。当前的听证制度虽然实现了从具体行政行为涵盖了抽象行为，从范围较为狭窄到较大。但是，我们在听证范围的广度和深度上还不够，根据行政听证制度构建的理论基础，应确立凡是不利于当事人的行为都举行听证制度建构的理论基础，应确立凡是不利于当事人的行为都举行听证的原则，只有这样，才能扩大听证适用范围，全面健全完善行政听证内容。只有一切不利于当事人的行政行为都纳入了听证程序，才能切实维护和保障当事人及其第三人的合法权益，才能广泛地吸纳公众参与听证，切实实现公众参与政府公共管理活动，实现公众对政府职能的监督功能。

2、听证主持人要适当。听证主持人也应当保持中立性、具有专业性。只有中立才能确保主 持人不偏不倚地对待所有参与听证的各方；只有主持人专业才能保证听证会高质量地、顺利地进行。关于主持人的改进，我国可能借鉴美国的听证官制度，建立一支相对独立的听证主持人队伍。这样主持人独立于行政机关，有利于公正的实现。也可以赋予主持人临时的决定权，即在听证程序完成后，只要当事人不提出上诉或复议，主持人的决定就成为最终的行政决定。

3、强化听证笔录的最终法律效力。强化听证笔录效力的最好办法就是确定”案卷排他原则”，从而强化听证笔录的约束力，即行政机关一旦举行听证，最终决定就只能根据听证笔录作出，不能再以听证笔录之外的证据作为行政决定的依据。

4、适当放宽听证参加主体。在行政处罚中，行政听证的当事人不仅包括与行政行为有利害关系的人，也应该包括与行政行为具有间接利害关系的人，所以，权利和利益直接或者问接受到行政行为影响的人都应当有权要求参加听证。在关于重大公共利益的听证会上、在关乎人民群众日常生活问题的听证会上，要多关注普通百姓的呼声，不要把听证会办成一个”富翁”、”专家”们的聚会。

5、行政听证程序透明化、公开化。首先，不仅针对听证参与人，更是面向整个社会公众，听证活动举行的整个过程及其最后的结果都应该向社会公众公布，以保障广大民众听证权利的实现。其次，加大舆论的监督和宣传力度。通过各大媒体的宣传，将整个听证活动的进程和结果公布于众，让公民知悉了解，同时可以通过互联网传播，移动信息传播等新兴方式，将听证活动公开化。

6、建立有效的监督机制和救济制度。建立对行政听证程序的救济制度和监督，最重要的就是要建立起行政听证程序中法律责任追究机制。因为这一机制对于行政主体而言是一种监督，但于相对人则是一种权利救济。即使我们的听证制度设计得再完美，如果没有相对应的法律责任机制，也无法得到真正有效的实行。

7、培养程序民主理念。我国行政听证制度存在着问题的根源，源于我国“重实体，轻程序”的传统法理念。这样的法理念忽视了程序的独立价值。然而，程序对于保障社会公平和公正有着重要的意义。为此，只有培养公民现代法治的民主和程序理念，才能够使公众充分认识到行政过程中的听证程序，才能积极参与到听证程序中。

第二篇：听证制度

*******城乡规划管理局

听证会制度

为了迅速有效地处理已批准的建设工程引起的群众集体上访问题，促进社会稳定，更好地为经济建设服务，按照“谁主管、谁负责”的原则，制定本制度。

一、召开听证会工程必须具备的条件

（一）已经县规划管理部门批准；

（二）建设单位尚未开工建设或已按规划要求施工未发现违法行为；

（三）周围居民对已审批工程的合法性有可能产生异议引起集体上访或已经引起集体上访，虽经信访部门解释集体上访有升级趋势的。

二、确定听证会的程序

（一）对已批准建设尚未开工符合上述条件的工程由局办公室提出召开听证会建议，报主管局长批准后由局办公室会同业务股室落实有关事宜。

（二）来访接待部门对已有群众来访符合上述条件的工程认真核实后，填写集体上访问题处理意见单（或领导包案问题通知单），提出召开听证会的意见。

（三）将填好的处理单呈报主管领导批示，由办公室转包案领导签署意见后交承办业务股室落实。

（四）业务股室具体经办人与建设单位联系并落实听证会的时间、地点、参加人员等事宜。

三、听证会参加人员范围

（一）与该工程相关建筑居住的居民群众或群众代表；

（二）项目所在地乡镇政府（街道办事处）、县信访局、派出所；

（三）局业务股室工程项目审批经办人、监察大队、局信访接待室。

四、听证会的召开

（一）按事先定好的时间，局信访接待室召集并组织我局参加听证会人员准时到会；

（二）听证会由信访接待室与工程所在地信访办主持；

（三）局工程审批股室就工程审批的依据和群众提出的问题进行报告和解答。

五、听证会后的延伸工作责任

（一）听证会后局信访接待室负责向上访群众出具正式书面处理意见书；

（二）负责整理听证会议召开情况，通报县相关部门；

（三）负责整理有关材料归档备查。

第三篇：听证制度比较

行政法与行政诉讼法

与国外听证制度比较

一、听证制度的适用范围比较

• 美国

• 1946年美国正式制定并颁布《联邦行政程序法》，首次以成文法的形式规定了行政听证程序，使之成为行政决策程序的一个重要环节，由此成为世界各国建立听证制度的典范。

• 美国队行政听证适用范围的规定涉及两种情形：

•（1）行政机关裁决具体事项；

•（2）行政机关制定法规。

日本

• 为了提高行政决策的质量，日本广泛实行了听证制度，从国会委员会审查案到行政机关制定命令，行政听证制度均适用。日本行政机关做出的处分对当事人产生的不利影响程度较高时，应当使用听证制度。

• 日本《行政程序法》规定听证可由行政机关认为需要时使用，“属下列情形之一时，必须采取听证程序：

•（1）拟作出直接剥夺相对人的资格或地位的不利处分时；

•（2）拟作出撤销许可证等不利处分时；

•（3）相对人是法人时，拟作出命令解任董事，解任从业人员，或者命令除名其会员的不利处分时；

•（4）行政厅认为适当时，也可以实施听证。——这是赋予行政机关自由裁量权，可以在法定范围之外举行听证。

德国

• 在听证范围上，德国既具有一般规定，又对具体事项做出了细致的规定，也就是说，德国在听证制度适用范围上受到了限制，不像美国和日本那么广泛。

• 1976年《联邦德国行政程序法》规定，其听证范围使用行为标准，也就是说，在作出对参与人的权利产生影响的行政决定之前，就应当给他提供陈述对为自己辩驳的机会。两德统一之后，德国于1992年制定并通过了新的《行政程序法》。

• 德国的听证分为两种：适用于一般程序的听证；适用于正式程序的听证。其中德国《行政程序法》第28条分别对这两种听证做了明确规定，同时还规定了一些免除听证的例外情形。

二、听证主持人比较

• 美国

• 在美国，除非另有法律规定由其他人主持听证外，正常情况下都由行政法院来主持听证，即美国的听证主持人采用行政法官制。

• 行政法官主要具有三方面的特点：

• 第一，地位的相对独立性；

• 第二，在主持听证时，行政法官需遵循禁止单方面接触原则；

• 第三，在主持听证时，行政法官需遵循职能分离的原则；

• 第四，行政法官公正地主持听证。

日本

• 在日本，基本上由行政机关的首长或指定的人员担任听证主持人。• • • •

• 德国

• 《日本行政程序法》规定听证主持人的职权主要包括以下几个方面：

（1）当会做出与利害关系人有不利影响的处分时，若听证主持人认为必要，则可以要求利害关系人参加听证；

（2）当听证主持人认为必要时，拥有允许当事人或参加人与助理人共同参加听证会的权利；

（3）当听证主持人根据听证结果认为有必要继续进行听证时，可以制定新的听证日期，或者在当事人不出席听证的情况下终结听证以及制作记载，听证审理经过的听证调查书或制作记载关于当事人及参加人的主张是否合理的报告书；

（4）同时还规定了不能主持听证的人员类别。

德国的听证主持人一般由行政机关的首长或者指定人员担任，且听证主持人并没有被赋予决定的权力，只享有组织听证的权力。听证程序的结果仅作为决策的参考，最终的决定权还在于官署。

• 由于行政机关是程序的主人，而听证主持人仅是代表行政机关主持听证，故听证主持人的选任是行政机关的自由裁量权。

• 德国《行政程序法》第68条规定，听证主持人的职权为：

•（1）决定是否允许其他相关人员参与听证（在当事人没有提出异议的情况下；

•（2）制作听证笔录；

•（3）对听证秩序负责。

三、听证代表比较

• 美国

• 由于美国利益表达的多元化以及听证制度比较宽松，其听证代表的范围正呈现不断扩大的趋势。

• 1962年美国联邦巡回法院在一个判决中明确提出：只要不影响行政决定的顺利进行，任何利害关系人都拥有要求参加听证的权力。也就是说，从直接利害关系人到间接利害关系人都可以成为听证代表。

日本

• 日本的听证代表所代表的利益相当广泛，不仅包括所有的利益相关人，而且对专家学者非常重视。

德国

• 德国的听证代表范围相对而言也是比较广泛的，既包括直接的利益相关人，还包括权力或利益受到间接影响的相关人。

第四篇：听证制度

由来：听证会起源于英美，是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度。听证会模拟司法审判，由意见相反的双方互相辩论，其结果通常对最后的处理有拘束力。在中国，除了行政程序中有听证制度外，立法中也有听证制度，已经有多个地方的人大在制定地方性法规时进行了听证。

听证会是一个新生事物，因此有必要明确它的含义。听证会有几层意思：第一，立法听证是由谁来听？示范稿规定是由立法机关的主体来听证，不是工作人员来听证。

第二，听证会听什么？既包括对与立法有关的客观事实的描述和反映，又包括听证陈述人从自身出发提出的包含个人价值取向的主观意见；

第三，听证会与其他听取意见的方式，如座谈会、论证会相比，最大的区别在于公开性，听证陈述人是从报名的公众中产生的，而不是由会议的举办者在小范围内邀请的，会议的举行也是公开的，允许公众旁听，允许记者采访和报道；

第四，强调听证会的作用，听证会中获取的信息和公众意见，应当作为立法的重要依据。对听证会中公众反映强烈的、重要的意见，法案没有采纳的应当作出说明。

听证是掌握权力的决策者听取公众意见的一种方式，也是公众参与立法和公共决策的一种途径。然而，这样一套有利于科学与民主决策的制度设计，在实际操作中却几乎陷入可有可无的境地。

从早期的圆明园湖底防渗膜事件、厦门PX项目和六里屯垃圾反焚烧事件，再到近年来发生的一些影响较大的环境事件，如果在项目建设前期，真正做到听取民意，就会在一定程度上避免事态恶化，使项目去留决策过程更科学、更民主。

启动听证程序谁说了算？

目前召开的各类听证会，鲜有公民个人提议召开的。在重大环境决策中，公众因为不知道自己拥有可以提起听证的权力，往往在项目上马后才提出反对意见，丧失了参与决策的主动权。

我们越来越不会开会了？

听证会上，跑题、超时、攻击、被打断的现象时有发生，少数公众在参加对某个项目的听证会时，还会把所有对社会的不满都讲出来，偏离了听证的目标。

程序公正才是真正的公正？

利害关系人因为各种原因不能充分表达意见，听证陈述人无法最大限度地代表不同的民意，政府部门有既当裁判又当运动员之嫌。

听证制度之所以出现如此多问题的主要原因是，缺乏严谨的程序制约和制度性保障。“只有按照预设的程序，经过充分的表达后，立法或决策才能被认为具有法律上的正当性”。

谁有资格出席听证会？

在近年来召开的听证会上出现了一些怪现象，听证代表并不是直接利害关系人，代表数量并没有根据不同的利益群体进行严格限定，无法最大限度地反映不同声音。

“如果听证会的场地和时间允许，应当尽量满足利害关系人出席环境行政许可听证会的要求，而不应不区分实际情况就死板地规定听证会最多有几人出席，超过几人申请时就应该推举代表。必须在尽量满足利害关系人的出席请求、更充分地听取多方意见的听证宗旨的指导下，因地制宜、灵活机动地确定听证会座席数量。”

公众的意见能被采纳多少？

作为听证会参加人，公众很想知道，大家提出的意见都是怎么被处理的？方案的确定是不是采纳了听证会意见？如果不是，为什么？

在听证会结束后，公众该如何监督政府的决策过程呢？很多国家采取的方式是将公众的评议或评议的摘要、解释，公布在登记通报中。李楯在其《关于制定听证规则，以制度保障公众参与立法决策的建议》中提出，听证会结束后，听证会举办者应制作如实、全面反映听

证会情况及尚须搞清问题的听证会报告书，面向社会公布；听证会允许公众旁听和传媒报道；听证会的全程记录、听证会报告书、书面证言、证据及其他材料，及与听证相关的工程规划、环境评估等资料，全部存档，并允许公众查阅、复制。同时，听证机关还对公民采纳和不采纳的理由通过网络向社会公开。“就是相当于将听证会放在一个开放透明的环境中，可以在一定程度上避免出现利益寻租、贪污腐败行为。”

信息公开是基础，找好定位是关键。程序正义第一位

听证会是法治社会的一种游戏规则，中国目前还缺少充分发挥听证制度的基础和土壤。法治社会由法制和国民的法律意识所构成。法制是由立法、司法整个系统所建造起来的一种法律制度，从这个意义上，中国的立法是做得比较好的，与美国相比都不逊色。美国的宪法才不到5000字，而中国的宪法远不止这个字数；我国法律基本上没有大的空白，美国有的法，中国基本上都有。但是，较之于法治传统悠久的国家，我们的法制特点是偏重于实体法

被动应付不可取，事先告知有必要。

听证制度在我国的实践

北京《法制建设》2007年第2期 北京市政府法制办副主任 李富莹

听证，通常是指决策机构在做出直接涉及公众利益的决策时，听取利害关系人、社会各方以及有关专家学者意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。近年来，随着听证制度在我国的广泛应用，社会关注度较高，质疑其公正性的声音也随之而来。本文拟结合听证制度在我国的实践，尝试从法律制度层面提出完善听证制度的一些建议。

一、听证制度的由来

听证制度源于西方法制比较健全的国家，其传统最早可以追溯到英国自然法古老的“自然公正”原则，即：非经听取意见，不得作出不利于当事人的决定。它要求任何权力必须公正行使，无论法官判案还是行政裁决，只要对当事人作出不利的决定，必须听取当事人的意见。

从历史发展的轨迹看，西方的听证制度最初仅适用于司法领域，后来由于其在维护民主、践行法治、保障人权等方面的独特作用，逐渐被运用到行政程序和立法程序中，成为约束国家机关活动的普遍性程序规则。1946年美国公布的《联邦行政程序法》首次以成文法的形式明确规定了行政听证程序，这部法典对后来其他国家的行政听证制度产生了重大影响。立法听证同样出现在美国，二战后开始在亚太地区及其他一些殖民地地区逐渐流行开来。

二、听证制度引入我国的发展进程

（一）制度层面

从制度建设角度看，最早将听证制度引入我国的是1996年10月1日正式实施的行政处罚法。行政处罚法第42条明确规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。

之后，1998年5月1日正式实施的价格法将价格听证引入我国。价格法第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。

2000年7月1日正式实施的立法法将立法听证引入我国。立法法第34条和第58条都规定，立法过程中的听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

2004年7月1日正式实施的行政许可法又将听证制度引入行政许可领域。

（二）政策层面

2002年11月，中共十六大报告明确提出要广泛建立听证制度：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示和社会听证制度，......，防止决策的随意性。”

2004年、2005年的国务院《政府工作报告》中都强调，要建立健全社会听证制度，让人民群众更广泛地参与公共事务的管理。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》也要求：社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行听证会等形式广泛听取意见。

三、听证制度的目的与功能

关于听证制度的目的与功能，大概可以归纳为以下几个方面：

一是，可以使社会中相关利益群体或者个人在决策过程中能有机会平等地表达意见，有效维护自身合法权益，从而让最终的决策有利于实现社会公平和正义。二是，可以让普通公众通过听证形式有机会直接或者间接地参与到关系其切身利益的决策过程中，改变决策仅由官员单方面主导的局面，实现政府与公众的直接沟通、互动和信任，实现公众对社会事务管理的参与。三是，通过听证形式增加那些不涉及国家机密和个人隐私、不会因公开影响社会秩序的决策的透明度，改变暗箱操作，为公众有效参与和监督决策提供前提条件。四是，通过听证形式在决策过程中听取包括有关团体、专家学者等各方面意见，特别是与决策有利害关系的当事人的意见，尽最大可能实现决策的理性化和科学化，把决策变成了解民情、反映民意、集中民智的过程。五是，通过完善的听证程序规范，保证有关决策严格依据有关法律和程序进行，避免决策由少数人或者少数部门主观臆断或者任意作为，提高决策的合法性和规范化程度。

简单地说，听证制度的核心目的与功能在于，在一个严格设定的法律秩序框架中，听取并充分考虑与决策有利害关系的各种利益诉求，从而使决策获得合理性和正当性的支持，进而实现决策的科学化、民主化。

四、听证制度在我国实践中反映出的主要问题

考察听证制度在我国的实践，应当说，听证在不同程度地实现前述目的与功能的同时，也暴露出一些问题，特别是在包括价格听证在内的公共决策领域，在其他领域社会反响似乎没有那么强烈。这其中的主要原因是，行政许可、行政处罚涉及的直接利害关系人往往是个别人或者是比较有限的社会群体，除此以外的其他人一般不太关注，社会反应和报道自然就少一些；立法听证的事项虽然涉及面较广，但专业性、技术性较强，普通民众往往也不太关心。与此形成鲜明对照的是，社会公众对立法以外的公共决策关注度非常高，尤其是价格听证，因为价格问题关系每一名社会成员最关心、最直接、最现实的切身利益，其任何变动都会牵动公众的神经，而且价格与人们日常生活密切相关，每个人都能从各自的角度谈出其不同的看法、认识和感受。

从包括价格听证在内的公共决策领域的听证实践看，反映出的主要问题涉及以下几个方面：

第一，对哪些公共决策事项在决策作出前，应当采取听证方式听取社会各界意见，带有一定的随意性。除价格法外，现行法律法规对适用听证的公共决策事项范围没有明确、具体和硬性的规定，已有政策文件的规定在措词上往往比较抽象、原则和笼统，比如，在实际工作中，哪些属于“重大事项”，哪些属于“与人民群众利益密切相关的事项”，似乎没有固定和一致的理解和说法，这在客观上造成社会公众认识上的部分偏差，认为公共决策是否听证完全为决策者所左右和操纵。

第二，由于缺乏统一的程序规则，实践中，听证程序五花八门，不规范。这主要表

现为：

1、听证代表的产生方式主要由听证组织者确定，即所谓的“官定”模式，常被批评为更多地体现着官方的自主性；

2、听证代表的广泛性、代表性受到质疑，有些代表甚至被批评为是“决策者的代言人”；

3、听证过程中，听证代表特别是弱势一方的知情权、质证权、辩论权等参与权，没能获得应有的保证。

第三，听证与最终的公共决策之间的相关性缺乏制度保障。这主要表现为：

1、听证后形成的听证报告未对听证中反映的意见特别是反对意见作出负责任的、积极的回应，或者给予合理的说明和解释；

2、听证后作出的决策与听证中反映的意见形成“两张皮”的现象，听证会更像一种公众发泄不满情绪的合法场所。因此，社会公众暴露出对听证的一种“审美疲劳”，有的听证甚至被认为基本上是“做秀”、“走过场”，听证的有效性和公正性受到极大质疑。

五、几点建议

近年，公共决策领域听证实践中反映出的诸多问题已引起国务院领导的高度重视。据了解，从2006年下半年开始，国务院法制办公室按照国务院领导的指示要求一直在抓紧起草有关规范听证制度的政策文件，2007年有望出台。在该文件正式出台前，建议地方的听证实践可以从以下几个方面做些尝试：

一是为更好地发挥公众在确定听证决策事项上的主动性、主导性，可以参照市政府向社会征集为市民应当办哪些实事的做法，就地方权限范围内哪些具体公共决策事项在决策前应当举行听证向社会公开征集意见。在征集意见的基础上，将那些事关人民群众最关心、最直接、最现实利益的事项，影响面广、社会关注度高的民生事项，以及各方利益群体意见分歧比较大的事项确定为听证决策的议题。

二是在听证代表的选取上，应当确保将受政策调整影响的直接利害关系人和其他相关利益群体获得足够、充分的代表名额，在此基础上，在各利益群体内部，尽可能采用相对客观、不易被人为因素控制的随机抽样方法具体确定各方的听证代表。

三是在举行听证前，应当要求提出政策建议的一方充分披露信息，避免其利用强势地位垄断信息而导致利益受影响方在听证的起点上就处于不利地位；听证进行中，应当保证各方听证代表享有平等的发言权，对利益受影响一方的听证代表应当给予特别的关照。

四是凡不涉及国家机密和个人隐私的决策事项的听证，应当邀请媒体公开、全程进行现场报道，让公众了解听证的具体情况和会上的主要意见，既便于社会监督，也有利于赢得公众的信任。同时，应当允许公众自由旁听。

五是听证后形成的听证记录要全面、准确和客观，并向社会公开，允许公众免费查阅。

六是听证后作出的决策应当向社会公布，并附有详细的决策报告。决策报告应当对听证中反映的各种意见作出积极回应，对意见采纳情况作出解释和说明，特别是对不同意见要给予认真、审慎的考虑，避免“选择性听取”，应当以一种令人信服的方式向社会表明，听证上反映的所有意见都得到了决策者的认真对待，即使有些诉求并没有在决策中全部得到满足。

第五篇：听证制度

学易解析09年公考申论热点系列：听证制度

一、听证制度的类型

立法听证（包括国家法律和地方性法规、自治条例、单行条例的听证）、行政决策听证（包括行政法规、规章、规划和其他抽象行政行为、政策的听证）、具体行政行为听证（包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政给付等行政处理决定的听证）。

二、听证制度存在的主要问题与缺陷

1.具体行政行为听证的适用范围过窄，抽象行政行为的听证范围不全面；

2.听证主持人员的资格规定不明，素质不高，相对独立的地位没有确立；

3.听证代表筛选程序空白，参与人仅限于行政相对人，对第三人的合法利益保护不足；

5.行政听证程序中举证责任不明确，听证笔录的效力未作规定，听证程序与行政决定权力的抗衡机制无法保障；

6.法律对听证主持人是否应当写出听证报告以及听证报告的效力未作规定，致使听证作用未能有效发挥；

7.各地区、各部门制定的行政听证配套制度存在条块矛盾；

8.听证会结果不公开，缺乏有效监督。

三、原因分析

1.重实体、轻程序的落后法制观念；

2.程序对权利的保障作用还未充分发挥出来；

3.非法而却有效的途径选择使得合法的法律救济途径得不到有效的发挥；

4.公民的法律主体意识和权利意识薄弱的法制现状。

四、对策

1.建立公正、公开的听证代表筛选程序；

2.做好听证程序化和规范化工作；

3.公开听证结果。

五、听证制度的意义

听证制度是现代民主政治和现代行政程序的重要的支柱性制度，对于保障公民参与国家管理，保障国家管理的民主性、科学性、合法性和合理性，保护公民个人和组织的合法权益有着极为重要和不可为其他制度所替代的作用。