房屋拆迁中的法律问题.

第一篇：房屋拆迁中的法律问题.

房屋拆迁中的法律问题

[摘要]2001年修订后的《城市房屋拆迁管理条例》与1991年旧条例相比，内容更加完备。但其中有关办理房屋拆迁许可证的规定与《土地管理法》相冲突，有关拆迁诉讼中的先予执行与《民事诉讼法》相冲突，由于法律冲突引发《条例》执行的法律问题。

案例：2005年9月，某县人民政府决定将某片旧城区列人旧城改造范围。甲房地产有限公司（以下简称甲公司）通过竞标取得该旧城改造项月的开发资格。随后，甲公司就开始着手制定拆迁补偿安置实施方案，进行调查核实，办理申请领取房屋拆迁许可证手续，并陆续于2005年11月下旬与被拆迁人签订了（（房屋拆迁补偿安置协议书》。直到12月中旬，某县政府房屋拆迁管理部门（即某县城乡规划建设局）才向甲公司颁发房屋拆迁许可证。之后，被拆迁人乙拒不搬迁。2006年2月，甲公司以被拆迁人乙已签订房屋拆迁补偿安置协议书却拒不搬迁为由，将乙诉之法院，并向法院申请先予执行。法院以先予执行不符合民事诉讼法的规定为由，不予先予执行。同时还指出，先签订安置补偿协议后取得房屋拆迁许可证的做法违法。某县建设局解释说，国土局以甲公司不是土地使用权人，要求甲公司签订90％以上的协议才审批土地使用权批准文件，因而导致先签订协议后发房屋拆迁许可证。

【评析】

一、法院能否受理并准许甲公司的先予执行的申请

《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第巧条规定“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”，第16条也规定“拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”。这两条都以行政法规的形式赋予了拆迁人在民事诉讼期间向人民法院申请先予执行的权利以及人民法院在行政诉讼期间先予强制执行的权利。然而，法院却以拆迁人的申请不符合民诉法的规定以及省高院的内部规定为由，不准许拆迁人先予执行的申请。

先予执行是指人民法院在终局判决之前，为解决权利人生活或生产经营的急需，依法裁定义务人预先履行义务的制度。根据《民事诉讼法》及有关司法解释规定，先予适用的案件范围是：第一，追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；第二，追索劳动报酬的；第三，因情况紧急需要先予以执行的。这里指的主要是需要立即停止侵害，排除妨碍的；需要立即制止某项行为的；需要立即返还用于购置生产原料、生产工具的货款的；追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的。同时，先予执行应符合两个条件：第一，案件事实清楚，当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的，不先予执行将会造成更大的损失；第二，被申请人有给付、返还或者赔偿的义务，被申请人有履行能力的。而且，人民法院先予执行的裁定，应当由当事人提出书面申请，并经开庭审理后在终审判决前作出。

笔者认为，法院不宜准许拆迁申请人的先予执行申请。首先，在拆迁诉讼中申请先予执行是不能满足先予执行的实质要件的。从本案来说，房屋拆迁显然不属于民诉法规定的第一、二种追索费用或报酬的范围，也不符合因情况紧急需要先予执行的第三种情形。本案中的拆迁协议中虽已明确了被拆迁人乙选择了房屋产权调换的拆迁补偿方式、由乙自行解决临时安置过渡房问题，又明确规定了被拆迁人的具体搬迁时间。拆迁人有能力提供拆迁安置周转房，被拆迁人也有履行搬迁的能力。但本案的关键问题是不准许先予执行虽严重影响了拆迁人的生产经营，也造成了拆迁人更大的经济损失，同时也使广大其他被拆迁人的利益受到损失。但是，所有这一切都不能达到使不先予执行造成“无法弥补或无法挽救的损失”，达到情况紧急的标准。比如，受害人在交通事故中受到重伤住院，如不及时进行手术治疗会造成受害人死亡或终生残疾，情况紧急，急需医疗费，而受害人又无经济能力负担这笔医疗费，因此他对交通事故肇事者提起诉讼的同时提出先予执行的申请是符合先予执行条件的。其次，从法的阶位来说，有关先予执行的下位法规定违反了上位法规定。民事诉讼法及人民法院组织法是基本的法律，由全国人大常委会通过，国务院及最高人民法院均由全国人大产生，并对人大负责；而《条例》则由国务院制定，与《民事诉讼法》相比是下位法，下位法关于先予执行的规定与上位法相冲突，冲突部分规定的当然无效。换句话说，国务院没有权力规定最高人民法院及各级法院应当履行先予执行的义务或在拆迁诉讼中拥有先予执行的权利。最后，先予执行不利于社会稳定。从法的严肃性来看，如果未经判决被执行人败诉并责令搬迁就先予执行，就剥夺了被上诉人在法庭上陈述、申辩甚至上诉的权利，不利于社会的稳定和树立法律的权威。从上文有关追索抚养费和劳动报酬等先予执行的其他规定来说，主要是涉及到金钱方面的执行，如果这两类先予执行发生错误，还可以采取执行回转，以修正错误。而先予执行房屋拆迁，万一发生先予执行错误，将房屋拆除，就不能执行回转，无法恢复原状。综上，笔者认为，在城市房屋拆迁诉讼中，有关人民法院先予执行的规定不符合法律规定，也是不符合司法实践的。

当然，也有人提出：《条例》第15条规定的只是在达成的协议不履行的民事诉讼中拆迁人有权向法院申请先予执行，而具体是否符合先予执行条件、是否准许申请要由人民法院通过司法审查确认。笔者认为，这种观点不是完全没有道理，但一项制度的设立如果无法得到执行，倒不如不设立这项制度为好，新（（条例》实施近5年来的司法实践中，也鲜闻在拆迁民事诉讼中法院采取先予执行措施的。有的人还提出，《条例》第16条规定的在裁决不服行政诉讼的先予执行时，可参照行政处罚的规定，即当事人对行政处罚不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。笔者认为，行政裁决毕竟不同于行政处罚，《最高人民法院关于执行＜民事诉讼法＞若干问题的解释》第90条规定，对于行政裁决的执行申请条件是当事人在法定期限内不起诉又不履行，也就是期满不行使司法救济权利才可申请执行。而《条例》第16条规定的先予强制执行却剥夺了被拆迁人在3个月的诉讼期间内依法享有的抗辩权，显然是不符合法律规定的。

二、房屋拆迁许可证与国有土地使用权批准文件的矛盾问题

《条例》第6条规定“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”。第7条规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：……

（三）国有土地使用权批准文件……”本案中，甲公司一取得拆迁资格就着手准备资料、申请领取房屋拆迁许可证，但国土局却认为：根据《土地管理法》规定，在房屋拆迁当中，甲公司作为拆迁人没有完全取得所拆迁土地的所有权，不能向甲公司发放国有土地使用权审批文件，要求与全体被拆迁人签订拆迁安置协议后方可审批。后经协商，将全部签订的门槛降至90％以上签订，才能够批准土地使用权。这就出现了先签安置协议后领取房屋拆迁许可证的事实，而根据规定尚未取得拆迁许可证就不能实施拆迁，就不能与被拆迁人签订安置协议，两者产生矛盾，法律与行政法规之间再次产生冲突。

在拆迁前，国有土地使用权属是明确的，也就是属全体被拆迁人所有。而在拆迁后，被拆迁人可选择货币补偿和房屋产权调换两种拆迁补偿方式，选择货币补偿的被拆迁人丧失了旧房的土地使用权，而选择房屋产权调换的被拆迁人仍拥有旧房所处的土地使用权。因此，旧城改迁后，原先属被拆迁人所有的土地使用权就被分成两部分，一部分仍属被拆迁人所有，另一部分随商品房由拆迁人出卖给他人所有。从这个意义上说，只有拆迁人与全体被拆迁人签订拆迁安置补偿协议后，才能确定拆迁前的土地使用权在拆迁后的土地归属情况，即分属被拆迁人和拆迁人的土地使用权比例，确定土地使用权的主体。假设国土局在拆迁人未与被拆迁人签订协议前就将国有土地使用权批准归拆迁人使用，拆迁人既已取得土地使用权，在法律上就拥有对该片土地使用权的处分权，就可对土地使用权任意处分。因而，国土局的做法不是没有道理。但由于《条例》第7条规定与《土地管理法》规定产生冲突，只好采取本案这种先签订协议后审批拆迁证的折中方法来解决这个问题。

三、如何解决两个冲突问题

笔者认为，对于先予执行与民诉法规定冲突的问题，因为先予执行的规定既不合法，又不合理，更难以操作，无法取得实际效果，负面影响较大，建议在修订《条例》时予以废止。在拆迁当中适用民事诉讼及行政诉讼的先予执行制度，最大限度地保护被拆迁人的合法利益，促进和谐社会的建设。

至于申领房屋拆迁许可证与国有土地使用权批准之间的冲突问题，笔者认为，可以参照商品房预售许可证的审批制度，在《条例》修订时将国有土地使用权批准文件改为国有土地使用权预登记制度，即根据被拆迁人原有土地使用权的占有情况和该地块土地出让金的价格，以土地出让金为基数确定一定比例的风险金，责令拆迁人在取得拆迁许可证前交纳土地审批风险金，然后再发放房屋拆迁许可证，待拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议、完成拆迁计划后视安置被拆迁人的具体情况退还。这样既可以做到先领取房屋拆迁许可证后实施拆迁工作，保证拆迁工作的顺利进展，又可以最大限度地保障被拆迁人的合法权益。

第二篇：城市房屋拆迁法律问题

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城市房屋拆迁法律问题

作为全国众多拆迁纠纷案件之一，本案之所以在全国乃至于全世界引起轰动，原因在于刚刚结束的第十次全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》(以下称《物权法》)，人们都在密切关注着这部新的所谓的保护公民合法私有财产的法律究竟能发挥什么作用。笔者试图从该案出发，分析中国城市房屋拆迁立法、司法等现状，并就存在的问题提出建议。

房屋拆迁;物权法;公共利益;

一.对于本案的误解

如前所述，全国人民都非常关注这部具有历史意义的《物权法》的颁布和实施，尤其是想通过该案的处理结果来检验这部法律的效用是否像想象的那么理想。本案当事人吴萍女士在接受记者采访时就是手握一本《中华人民共和国宪法》(以下称《宪法》)和《物权法》，法律咨询s.yingle.com

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并声称要用《物权法》捍卫自己的权利。但是，《物权法》目前还未施行，等到2007年10月1日才能够正式施行，因此，对于现在发生的纠纷，并不能援引《物权法》来判案。

二.中国城市房屋拆迁的相关法律法规规定及其程序

重庆的这起案件只是中国城市房屋拆迁纠纷的一个缩影，因此，本文试图从目前城市房屋拆迁的整体法律法规规定及其程序开始分析。

《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”基于《宪法》和《土地管理法》中关于国家对城市单位及公民的房屋进行征收的相关规定，国务院于2001年颁布了《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》(以下称《拆迁条例》)，就城市房屋拆迁的相关程序做出了具体的规定。首先，拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，前提是提交所要求的资料，其中包括“国有土地使用权批准文件”。经主管部门审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。拆迁人取得房屋拆迁许可证后，应当与被拆迁人“就补偿方式

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和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第一，如果双方当事人达成了拆迁补偿安置协议后，被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，“拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第二，如果双方当事人达不成协议，“经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”如果“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”本案即出现了前面所述的第二种情形，双方当事人就拆迁补偿问题一直未能达成协议，于是拆迁人依照《拆迁条例》相关规定申请主管部门裁决，并申请法院强制执行。最终在法院的主持下，双方当事人达成和解协议。本案能有这样的结局也算是被拆迁人的幸运，如果不是处在《物权法》刚刚颁布这样的关键时期，恐怕那座高高耸立的“纪念碑”早已被强制拆除了。但是，就全国所有的拆迁纠纷以及今后可能发生的纠纷来说，笔者认为，还有更多的问题值得探讨。

三.立法、司法及执法等存在的问题

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(一)立法问题：《拆迁条例》不合法

现在解决城市房屋拆迁纠纷主要的依据为《拆迁条例》，经过这几年的发展，尤其是随着2004年宪法修正案的通过，以及2007年《物权法》的颁布，保护公民合法私有财产的观念已经深入人心，这部由国务院颁布的行政法规显然已经跟不上时代发展的步伐，而且还违反宪法以及物权法的规定。《拆迁条例》第七条规定，拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，前提是提交所要求的资料，其中包括“国有土地使用权批准文件”。拆迁人取得拆迁许可证后就可以与被拆迁人谈判解决拆迁问题。但是，这其中存在很严重的侵权行为：被拆迁人作为房屋的所有人和土地的合法使用权人，同时，国家却在没有对被拆迁人任何补偿并收回土地使用权的情况下，将土地使用权又批准给被拆迁人，这种做法严重侵犯了被拆迁人的用益物权——土地使用权。《拆迁条例》做出这样的规定违背了《宪法》及《物权法》“保护公民合法私有财产”的立法宗旨，从而也违反了《宪法》第五条第三款的规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”

(二)政府定位问题：政府既是当事人，又是裁判者，还是营利方

政府从被拆迁人手中征收土地，和政府把土地出让给被拆迁人，法律咨询s.yingle.com

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这是两个法律关系。然而，目前政府普遍的做法是让拆迁人直接和拆迁户发生关系，从而实现政府转嫁责任和风险。本来应该由政府先将土地使用权收回，然后再出让给拆迁人，但是，按照《拆迁条例》的规定，政府先是将拆迁人与被拆迁人置于谈判协商的位置，一旦双方达不成协议，通常经过拆迁人的申请，政府又会以裁判者的身份出现，对该争议做出行政裁决，如果当事人拒不执行，还可申请法院强制执行。当然，当事人可以在3个月内提起行政复议或者行政诉讼，但是，由于行政行为具有的特殊执行力，在这期间，即使当事人提起行政复议或者行政诉讼，也不能阻止法院强制拆迁。而且，根据《拆迁条例》第四条的规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。”，即被拆迁人没有不拆迁的权利，而且即使有异议也不能阻止房屋被拆迁。对于政府和拆迁人，做到程序上的合法性很容易，裁决，或者申请法院的强制执行。但被拆迁人不想启动拆迁程序，就很难，没有相应的程序保障。最后被拆迁人会感觉裁决判决，都是向着拆迁人和政府既定的开发意图去的。

此外，政府出让土地使用权给拆迁人，通常都是赚钱的，但是其并不会将所赚部分利润分给被拆迁人;而拆迁人也是本着营利的目的而为拆迁，更难给与被拆迁人更多的补偿。这就导致最终受害的总是被拆迁人。

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第三篇：我国城市房屋拆迁中的若干法律问题

我国城市房屋拆迁中的若干法律问题 ——以北京酒仙桥拆迁案为例

胡锦光中国人民大学法学院教授 , 王锴北京航空航天大学法学院

关键词: 城市房屋拆迁/公共利益/公民投票/平等权

内容提要: 城市房屋拆迁的性质是国家收回被拆迁人的国有土地使用权，本质上是国家基于公共利益，强制取得公民的私有财产权。因此，现行的《城市房屋拆迁管理条例》将其定位为一种拆迁人与被拆迁人之间的民事关系，是存在合宪性争议的。同时，政府在城市房屋拆迁中并非处于“配角”的地位，政府应当对公民的私有财产权承担不作为义务和保护义务。北京酒仙桥拆迁案中所首创的“公民投票决定拆迁”和“同步拆迁杜绝钉子户”的措施，前者是对直接民主的迷信，公民投票并不能完全体现理性，而且容易对少数人的权益构成打压；后者的“一刀切”则容易侵犯被拆迁人的平等权，所以，我国城市房屋拆迁并非一两个创新措施就能解决，需要从根本上突破制度的“瓶颈”。

关键词: 城市房屋拆迁/公共利益/公民投票/平等权

2007年6月发生在北京的酒仙桥拆迁案是近年来中国诸多城市房屋拆迁案中比较有代表性的案件。这个案件中所反映出来的诸多问题，既有与其他拆迁案件一样的共性问题，比如城市房屋拆迁的性质、政府在城市房屋拆迁中的角色定位，也有这个案件本身的一些特色问题，比如这个案件中所采用的“公民投票决定拆迁”、“同步拆迁杜绝钉子户”的“创新方法”，这些都着实值得我们深思。

一、城市房屋拆迁的性质如何？根据《城市房屋拆迁管理条例》，城市房屋拆迁是一种拆迁人与被拆迁人之间的合同行为，即拆迁人与被拆迁人在基于合意的基础上的不动产的移转。而政府在其中的角色只是对拆迁过程进行监督管理，从而“维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行”。[1]由此来看，城市房屋拆迁似乎成为一种私人之间的民事行为。但是，这仅仅是问题的表面。由于我国实行土地与房屋的分开管理，而根据宪法第10条第1款，城市的土地属于国家所有。所以，被拆迁人虽然对房屋享有所有权，但却是在使用国有的土地。由此，房屋拆迁实际上变成了国有土地使用权人的改变，即从原来的被拆迁人变更为拆迁人。但是，这个改变不是由拆迁人和被拆迁人自行决定的，而是通过国家先从被拆迁人处收回土地的使用权，然后再转移给拆迁人来完成的。这也就是《城市房屋拆迁管理条例》规定拆迁人在拆迁之前必须向国家申请拆迁许可证的原因，所谓国家许可拆迁就是国家同意了将该块土地的使用权人从被拆迁人变更为拆迁人。

那么，国家收回国有土地使用权的性质如何？它与宪法第13条第2款规定的国家的征收或征用行为有什么联系呢？从《土地管理法》的规定来看，并没有给出明确的答案。对此，笔者认为，既然被拆迁人之前曾经合法地取得国有土地的使用权，并且可以通过对该土地的使用来获取经济利益，比如将自己的房屋出租给他人，那么，这个土地的使用权就应当成为被拆迁人的私有财产权的一部分，因为根据财产权的定义，一切具有经济利益或者财产价值的权利都可以属于财产权。如此，国家收回被拆迁人的国有土地的使用权就是对被拆迁人的财产权的侵害。那么，这种侵害究竟是对被拆迁人的私有财产的征收还是征用呢？根据王兆国副委员长在《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》中对征收、征用的解释为：征收主要是所有权的转移，征用只是使用权的转移。然而，这种对征收、征用的定义无法涵盖所有的在当事人没有过错的情况下，国家强制取得私有财产权的情形。因为无论是所有权还是使用权，都是针对物权而言的，只有物权才有所谓的所有权和使用权，而对于物权之外的其他财产权甚至物权之下的某个“子物权”，都很难区分所有权和使用权。[2]比如，我们无法说债权的所有权和债权的使用权，同样，我们也不可能说收回当事人的国有土地使用权是剥夺了当事人的国有土地使用权的所有权还是剥夺了他的国有土地使用权的使用权。[3]因此，根据现行宪法的对征收和征用的定义是很难说清楚国家收回当事人的国有土地使用权的性质的，估计这也是《土地管理法》对此“模棱两可”的原因。对此，笔者认为，要么取消征收或征用的划分，将其统一为一种行为，比如征用（当然这需要修改宪法，实现起来难度很大），要么对征收或征用作扩大解释，将其扩充到一切在当事人没有过错的情形下，国家强制取得私有财产权的行为。

二、城市房屋拆迁中的公共利益在哪里？

诚如前述，既然城市房屋拆迁本质上仍是国家对私有财产权的征收或征用，那么，根据宪法第13条，国家必须基于公共利益进行。虽然，《城市房屋拆迁管理条例》中没有出现任何公共利益的字眼，但是，根据《土地管理法》第58条，国家收回国有土地使用权的条件是：（1）为公共利益需要使用土地的；（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。这其中的第一个条件就是基于公共利益的需要，但是，令人疑惑的是，该条将“公共利益”与“旧城改造”并列，且分别规定，似乎旧城改造并不属于公共利益。但如果旧城改造不属于公共利益，在当事人没有过错的情况下，国家收回国有土地使用权的合宪性就很值得怀疑。所以，为了维护城市房屋拆迁的正当性，对于《土地管理法》第58条中的公共利益，立法者最好进行具体解释。[4] 况且，我国的危房改造往往与土地的商业开发联系在一起，即除将危房改造后腾出的土地一部分用作原来居民的回迁房外，其余的则进入土地交易市场用于商业目的。比如，酒仙桥拆迁案中，在实际改造的84万余平方米中，其中58万余平方米用于回迁及配套规划面积，占69％；入市交易的土地面积为25万余平方米，占31％。[5]那么，即使危房改造属于公共利益，而对于危房改造所遗留的土地的商业开发，能否因为危房改造也一并取得收回这部分国有土地使用权的正当目的呢？ ?

三、能否通过公投的方式决定拆迁？

酒仙桥拆迁案中最令人瞩目的就是对拆迁人提出的补偿方案的“全民公投”，有人认为，这是拆迁迈向民主化的进步。这是否属于进步？仍然需要细致的分析。所谓公民投票是指由官方举办的，由公民直接对“事”，而非对“人”，以投票的方式表达其接受与否的意见。[6]由于公民可以通过投票决定的“事”有很多，这就导致了公民投票的内涵非常的丰富。首先，公民投票有涉及主权建立而具有国际法意义的投票或为制定宪法而进行的投票和单纯涉及体制内公共事务，只有国内法意义的投票。前者由于尚未建立国家，所以严格地讲，并非公民投票而是住民投票。[7]其次，对于体制内的投票，又可以分为创制和复决。创制就是公民从无到有的创设，而复决是指公民对已有决定的同意。当然，根据提起复决的主体的不同，又可分为主动的复决和被动的复决。前者是由公民自己发动，自己复决；后者是由国家机关发动，“丢”给公民复决。再次，根据公民投票的效力，又可分为有拘束力的公民投票和咨询性的公民投票两种。[8]前者具有法律效力，决策机关必须遵守；而后者的目的只是就公投的主题探寻民意的看法，以作为决策机关的施政参考。最后，以公民投票有无法律依据为标准，可以将其分为有法律依据的公民投票和无法律依据的公民投票。前者是制度化的、可重复进行的投票，后者则是在“机缘巧合”时，一时发生的投票。体制内的公民投票多属于前者，而咨询性的公民投票多属于后者。[9] 如果根据上述定义与分类来看待酒仙桥拆迁案中的公民投票，并不完全符合公民投票的定义。盖因为公民投票一般都是由官方举办的，而本案中的公民投票则是由拆迁人——北京电控阳光房地产开发有限公司组织的，当地政府只是负责协助维持投票的秩序和相关的安全稳定事宜。[10]同时，从该次公民投票的性质来看，应属于不具有法律效力的咨询性投票。因为根据投票的组织者的说法，“我们只是想通过这个方式全面了解居民的真实意愿，随后再召开一次决策会商定最后的方案”。[11]虽然咨询性投票不对决策者产生法律上的拘束力，但由此所带给决策者巨大的民意压力，成为一种事实上的拘束力。即决策者不得不根据民意来调整自己的决定。所以，世界各国仍然对咨询性投票给与法律上的规范。以德国为例，对咨询性投票的合法性，通说持反对的态度。理由主要在于：（1）咨询性的投票虽不具有法律效力，但在事实上有如此强烈的政治压力，国家机关皆不敢违背，这种现象不符合国民主权和法治国家的原理；（2）咨询性的投票容易为了赢得支持所设计的问卷调查而变质，因此危险的是，问卷的设计是为了特定的答案所作的诱导性的提问，然而，执政党最后并不用为了承担政治责任的问题而道歉，因为可以以公民意见普查的中的多数也希望如此的结果去推脱责任。（3）咨询性的投票容易使得参与普查的公民陷于个人偶发利益的表白与应负政治责任之间的分裂，所以不适合对此进行的意见普查。（4）任何一种由国家组织所发动的咨询性投票具有代议机关成员下达指令的意义，这种指令根据宪法原理是不被允许的。因为这种结果在政治道德上的拘束力几乎无法和宪法拘束力区别。[12] 采用公民投票这种直接民主的方式来决定拆迁的根本原因在于对直接民主的迷信，认为直接民主即多数决具有超越一切的正当性。但根据学者的研究，直接民主是否真正优越于间接民主是有疑问的。首先，公民投票容易形成对少数人权益的打压。即使在酒仙桥拆迁案中有44％的居民同意拆迁的情况下，仍有人发出疑问：“为什么要让我的邻居决定我的房子拆不拆？” [13]公民投票的程序设计有可能侵害少数者的权利。比如，公民投票下的个人，由于无法预知何时和何种议题会再度被交付公民投票，因此失去在投票行为中与其他人进行交换支持的动机，同时秘密投票的运用也使其无法判断对方是否信守诺言。这种情况下，个别投票行为人便会根据自己对此单一议题的偏好做投票决定，问题在于，多数决可能出现多数人微弱的赞成无关紧要的利害关系胜过少数人强烈的反对、事关重大的权益损害的情形。[14]再比如，公民投票中往往将问题简化为二选一，让投票者作出非此即彼的选择，如此怎能解决所有可能发生的问题？这不仅失去多种结果的可能性，并且使问题被压缩为两种答案，妨碍少数人的言论自由的表达。[15]其次，公民投票具有非理性。有学者研究证明，在对人选举和对事决定方面，个人的理性是不同的。对人选举时，往往个人利益变得无足轻重，选贤能成为唯一的要求，因此，选民不从本性的我出发，而从较好的我出发去作决定。相反，如果公民在对事作决定，并且询问的事情没有任何拘束力时，所作出的决定往往是扩大的自私，且投票的结果有随着情绪而定的危险。[16]再次，破坏正常决策的持续性，使决策者推脱责任。公民投票的存在使代议机关中的少数往往动辄借助公民投票来反对代议机关的决定。但是民意多变，如果完全要求代议机关的决策与民意保持同步的话，必然会损害代议机关本身决策的形成与持续性。同时也容易养成代议机关为了避免得罪任何选民，将那些高度争议性的烫手山芋丢给公民，从而使代议机关正常的决策能力逐渐退化。最后，并非对任何议题都适合公民投票。现代社会的政策议题复杂而充满技术性，透过人数不多但比较专业的民意代表和政府官员的充分的论辩、协商，可以较好地保障决策的品质，对此专业性的问题，公民是否有能力作出深思熟虑的判断，令人生疑。再比如，对于预算、租税、薪俸等具有财政效果的决策，一般认为选民比较容易受自利的心态所左右，而导致输出不理性的结果，所以即使承认公民投票的国家也往往将其排除在公投议题之外。[17] 鉴于公民投票的种种缺点，有学者提出了实施公民投票的几大原则，值得我们思考：（1）补充原则。公民投票只能作为弥补正常决策的不足，而不是直接阻扰或取代正常的决策。所以，只有在正常决策通道无法进行，比如代议机关的立法怠惰，或者系争事物非常重大且分歧严重，代议机关无法作有效的决定，才能进行。（2）少数人权益尊重原则。对于单纯涉及特定区域居民的生命、财产、安全等事项的决定，原则应由最直接的利害关系人来进行，不能由事不关己，或利害根本相冲突的其他民众以公投的方式来决定，否则势必造成多数人的暴力。（3）专业问题排除原则。专业问题、技术性较强的问题应尊重专家的决定。比如哪些药品应列为剧毒性药品、辐射安全标准等如何制定，都需要专业的、科学的认定，不适合简单地通过多数决来决定。[18]（4）合法性原则。笔者认为，公民投票也必须合法，对于法律规定的强制性的事项，除非执行其将会导致极度的不公正，否则不能通过公民投票来反对之。比如，在酒仙桥拆迁案中，如果该处居民居住的的确是危房，符合危房改造的标准，并且危房改造属于公共利益的范畴，那么对其拆迁就是必需的，不可能通过公民投票的多数决来反对该项规定的执行。否则，法律的权威何在？我们的法律还如何贯彻实施？而针对法律中的任意性规定，比如本案中的补偿标准问题，既然法律允许拆迁人与被拆迁人的协商，那么，通过公民投票来咨询民意才是可以的。?

四、同步拆迁是否侵犯被拆迁人的平等权？

酒仙桥拆迁案的另一个创新之处在于首次采用了同步拆迁方法。所谓同步拆迁，与其他拆迁方法不同的是，为有效杜绝“钉子户”，拆迁并非采取签一户搬一户的方式，而是居民中达到一定比例的人都签订补偿协议后，才实行搬迁，从而避免了越到最后拿到的补偿越多的现象。[19] 钉子户也是我国城市房屋拆迁的“顽疾”，[20]在政府与被拆迁人的关系中，要么政府居于强势地位（常态如此），可能对被拆迁人进行强制拆迁，甚至野蛮拆迁。[21]要么被拆迁人“占据上风”，成为政府无可奈何的钉子户，向政府索取高额的补偿款。我国的城市房屋拆迁总是在这两种力量的较量中“左右摇摆”。

但是，笔者认为，这两种极端状态都是不合法的。在没有充分补偿甚至不符合拆迁条件的情形下，政府对被拆迁人进行强制拆迁违反了《城市房屋拆迁管理条例》中所规定的维护被拆迁人合法权益的目的。另一方面，在符合拆迁条件或者应当拆迁的情形下，通过索要高于同等条件的被拆迁人的补偿款来阻碍拆迁是抗法行为，政府不能一味迁就，应当强制执行的必须强制执行。否则就是政府的不作为。当然，对于钉子户，我们必须区别对待，钉子户本身要求高于同等条件的被拆迁人的补偿款，如果满足，构成对其他被拆迁人的不平等对待；反之，如果钉子户的确具备不同于其他被拆迁人的特殊困难，那么，也需要不同情况不同对待，对其给与不同于其他被拆迁人的补偿。所以，钉子户问题归根结底是一个政府如何平等对待的问题。

酒仙桥拆迁案中所采取的同步拆迁制度在杜绝第一种不平等——同等条件的被拆迁人被不同对待的问题上确实会起到有益的作用，但反过来，却可能造成第二种不平等——不同条件的被拆迁人被同等对待。即如果强行要求所有的居民都赞成同样的补偿标准，这对于一些有特殊情形的被拆迁人来说又造成了新的不平等。因此，笔者不主张任何形式的“一刀切”，比如本案中的同步拆迁方法，政府在拆迁补偿问题上，必须区别情况，同等条件的同等对待，不同条件的不同对待，当然后者需要政府充分地说明理由，即基于被拆迁人之间合理的差别。[22] ? ?

五、政府在城市房屋拆迁中扮演什么样的角色？

虽然在整个酒仙桥拆迁案中，政府始终处在一个“配角”的地位上（这恐怕是我国城市房屋拆迁制度的最大特色，即政府努力逃避与被拆迁人进行直接接触，从而防止 “惹火烧身”），但实际上，通过对《城市房屋拆迁管理条例》的分析，我们可以发现，城市房屋拆迁处处体现着政府与被拆迁人之间的行政法律关系。首先，根本上，由于我国实行土地和房屋的双重管理，那么，如果房屋使用的是国有的土地，要拆迁该房屋，就必然要收回被拆迁人对国有土地的使用权。诚如前述，这种政府土地管理部门收回国有土地使用权属于一种行政行为，而收回的国有土地使用权又以有价出让或划拨的方式提供给拆迁人，这仍然是行政行为。所以，在拆迁中的关键——获得国有土地使用权阶段，拆迁人与被拆迁人之间尚不存在法律关系，而只有政府与被拆迁人、政府与拆迁人之间的行政法律关系。其次，拆迁人在获得被拆迁房屋的土地使用权之后，紧接着就要向建设行政主管部门申请房屋拆迁许可证。这虽然是行政机关向拆迁人作出的一种行政许可，但由于涉及到被拆迁人的财产权，被拆迁人成为该行政许可的利害关系人。

再次，在具体的拆迁过程中，虽然拆迁人与被拆迁人之间表面上是一种合同关系，但《城市房屋拆迁管理条例》同时又规定，如果双方达不成协议的，可以申请建设行政部门裁决，房地产管理部门的裁决是一种行政裁决，双方当事人不服可以提起行政诉讼。这样，这种民事关系又进入了行政领域。根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人向有关部门申请裁决。由此可见，拆迁人与被拆迁人之间并非一种单纯的民事关系，因为他们有关拆迁补偿协议的争议无法通过民事诉讼解决，而是必须通过行政途径来解决。

由此可见，虽然立法者极力想将房屋拆迁关系定性为一种拆迁人与被拆迁人之间的民事关系，但实际上，由于房屋拆迁属于一种对公民私有财产权的强制剥夺，没有公权力的参与，私人根本无法进行。所以，政府在城市房屋拆迁中是无法逃避责任。政府不仅不能逃避责任，而应当勇于承担责任，这个责任就是政府针对公民宪法上享有的私有财产权的不作为义务和保护义务。一方面，政府本身不能作出对被拆迁人的财产权进行非法侵害的行为，[23]另一方面，政府应当主动保护被拆迁人的财产权，防止其受到拆迁人行为的侵害。[24] 诚如笔者在一篇有关公共利益的文章所说，我们当前的房屋拆迁（包括土地的征用、征收）并非单纯的法律不完善问题，而是有很深的制度难题。[25]就城市房屋拆迁来说，由于土地与房屋的分离，房屋拆迁本质上是国家在收回被拆迁人的国有土地使用权，而国家在什么情况下可以收回被拆迁人的国有土地使用权？如果基于公共利益收回，公共利益包括哪些？政府在城市房屋拆迁中扮演什么样的角色？等等，这些根本问题不解决，任何的有创意的措施也只是“杯水车薪”，“治标不治本”。

注释:

[1] 参见《城市房屋拆迁管理条例》第1条。

[2] 从德、日等国对征收或征用的定义来看，都笼统地针对财产权，并不区分所有权和使用权。比如，德国学者通称公用征收，是指对作为财产保护的具有财产价值的法律地位的全部或者部分地剥夺，参见【德】哈特穆特·毛雷尔著，高家伟译《行政法学总论》第683页，法律出版社2000年版。日本学者通称为公用收用，是指为了公共公共事业之用，而强制地取得私人的特定财产权的活动或制度。参见杨建顺著《日本行政法通论》第471页，中国法制出版社1998年版。

[3] 我国民法学者马俊驹、梅夏英将其称为“物权的物权的怪圈”，参见马俊驹、梅夏英：《财产权制度的历史评析和现实思考》，载《中国社会科学》1999年第1期。

[4] 公共利益是否真的像某些学者所说的难以具体化，笔者认为不然：首先，公共利益是宪法委托。宪法固然可以对公共利益作概括规定，但这既是出于宪法本身的特点所决定，也代表了立宪者对立法者的一种立法的委托，即寄希望于立法者续其未竟之志，而为一定之作为。因此，假如宪法并未对该内容确定之，而该内容又是必须规定者，则由立法制定执行性质法律，来贯彻宪法，不仅是权限，亦是一种义务。立法者违反这种义务，将承担立法不作为的责任。其次，从其他国家的情况来看，在普通立法中对公共利益进行列举是普遍做法。比如德国、日本。

[5] 《北京酒仙桥危改多数居民赞成公证人员全程监督》，资料来源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。

[6] 许宗力：《宪法与公民投票——公投的合宪性分析与公投法的建制》，载氏著《宪法与法治国行政》第56页，元照出版有限公司2007年版。

[7] 苏永钦：《创制复决与咨询性公投——从民主理论与宪法的角度探讨》，载《宪政时代》第27卷第2期。

[8] 曲兆祥著《公民投票理论与台湾的实践》第70－71页，扬智文化事业股份有限公司2004年版。

[9] 苏永钦：《创制复决与咨询性公投——从民主理论与宪法的角度探讨》，载《宪政时代》第27卷第2期。

[10] 《北京酒仙桥危改多数居民赞成公证人员全程监督》，资料来源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日访问。

[11] 同上。

[12] 陈英淙：《以德国为例探讨直接民主的可能性及可行性》，载《宪政时代》第24卷第4期。

[13] 《北京酒仙桥危改项目投票民主试验再陷僵局》，资料来源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml。2007年6月26日访问。

[14] 许宗力：《宪法与公民投票——公投的合宪性分析与公投法的建制》，载氏著《宪法与法治国行政》第57页，元照出版有限公司2007年版。

[15] 在酒仙桥拆迁案中，即出现这样的情况。投反对票的人中多数实际上并不反对拆迁，而是对补偿不满意，但由于议题的二选一，不得不投出整个的反对票。

[16] 陈英淙：《以德国为例探讨直接民主的可能性及可行性》，载《宪政时代》第24卷第4期。

[17] 许宗力：《宪法与公民投票——公投的合宪性分析与公投法的建制》，载氏著《宪法与法治国行政》第83页，元照出版有限公司2007年版。

[18] 上述三个原则参考了台湾学者许宗力的论述，参见同上，许宗力文，第81－84页。

[19] 《北京酒仙桥危改多数居民赞成公证人员全程监督》，资料来源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日访问。

[20] 参见此前引起广泛报道的重庆最牛钉子户事件，资料来源：http://news.sina.com.cn/s/2007-03-09/032512468160.shtml。2007年6月26日访问。

[21] 参见此前的江苏“铁本事件”、湖南“嘉禾事件”报道。参见何禹钦、陈芳：《铁本之乱》，载《财经》2004年第10期；曾鹏宇：《嘉禾拆迁事件，谁在撒谎》，载《北京青年报》2004年5月22日。

[22] 从这个角度来说，一些学者主张的逐个协商的方式反而是值得推广的（参见《北京酒仙桥危改项目投票民主试验再陷僵局》，资料来源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml，2007年7月1日访问）。当然有同志可能会说，这种方式太浪费时间，会拖延拆迁的进行。对此，笔者认为，首先，由于房屋拆迁影响到许多被拆迁人的生存，不能一味以效率来牺牲公平；其次，制度上的适当设计可以提高逐个协商的效率，比如，对具有相同条件的被拆迁人进行分类，对属于同一类别的被拆迁人进行集体协商，而在不同类别的被拆迁人之间进行个别协商，这种集体协商与个别协商相结合的方式相信会兼顾效率与公平。

[23] 这就是所谓的基本权利的防御权功能，是指公民可以根据基本权利规定，请求国家不作出非法侵害其基本权利的行为。

[24] 这就是所谓的基本权利的保护义务功能，是指公民可以根据基本权利规定，向国家请求保护其基本权利所保障的法益免受其他人民的侵害。参见张嘉尹：《论“价值秩序”作为宪法学的基本概念》，载《台大法学论丛》第30卷第5期。

[25] 参见胡锦光、王锴：《我国宪法上“公共利益”的界定》，载《中国法学》2005年第1期。

第四篇：解读农村房屋拆迁中的法律问题

法眼看经济:解读农村房屋拆迁中的法律问题

2011年04月14日 15:38 来源：中国经济网

栏目名称：法眼看经济

主题：解读农村房屋拆迁中的法律问题嘉宾律师：王优银律师本期介绍：

随着社会的发展，工业化和城市化进程不断加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，房屋拆迁补偿问题越来越被社会所关注，房屋拆除后能获得哪些补偿成为人们急需了解的法律热点。近日来，法邦网接到了很多网友有关农村宅基地房屋拆迁补偿的法律咨询。

为此，本期《法眼看经济》就网友关心的一些问题采访了北京圣运律师事务所的王优银律师。访谈内容：

【法眼看经济】王优银律师您好！首先，欢迎您做客《法眼看经济》。在我们的访谈正式开始之前，先跟大家打声招呼吧。

【王优银律师】大家好，我是北京圣运律师事务所拆迁首席律师王优银。【法眼看经济】访谈开始前，我们先来了解一下什么是农村宅基地？宅基地房屋所有权该如何确定？请王律师为大家做个简要的介绍。

【王优银律师】农村宅基地一般是指仅限本集体经济组织内部符合规定的成员，按照法律法规规定标准享受使用，用于建造自己居住房屋的农村土地。宅基地的所有权归农村集体经济组织，属集体所有，农民只拥有使用权。

【法眼看经济】近几年，农村宅基地房屋拆迁引发的社会矛盾日益尖锐，主要表现为直接暴力冲突、群体上访和失地农民的大量出现。作为一名法律工作者，您认为引发宅基地征收纠纷白热化的根本原因有哪些？

【王优银律师】我认为主要原因有以下几点：第一点是现有的法律体制对农民权益保护不周全，以致相关基层政府利用行政强制权利产生侵害百姓被征收权益的行为屡屡发生。

第二点就是各地政府对土地财政依赖非常大，为了增加财政收入而压低对农民拆迁补偿的支出。第三点基层政府普遍存在政绩观不正确的问题，为了相互攀比，不顾实际情况大拆大建，在实际操作中作风粗暴。

第四点就是有法不依，在拆迁中有关政府或公安机关纵容黑恶势力对“不听话”的被拆迁人进行打击报复，充当黑恶势力保护伞。

【法眼看经济】农村房屋拆迁和城市房屋拆迁有哪些不同之处？不少网友对此都很迷惑，请您给大家简单的讲讲。

【王优银律师】农村房屋拆迁与城市房屋拆迁的不同之处主要有：

一、法律依据不同。农村房屋拆迁一般依据《土地管理法》及配套法规执行；城市房屋拆迁一般依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规进行；

二、补偿标准不同，农村房屋拆迁一般只补偿成本重置价，标准较低；城市房屋拆迁一般按市场评估价补偿；

三、拆迁程序不同，农村房屋拆迁一般是由市县国土资源部门进行；城市房屋拆迁一般是由政府委托的拆迁公司等进行。

【法眼看经济】目前我国法律对农村宅基地拆迁补偿方式和标准都有哪些具体规定？您认为有哪些地方还需立法的进一步完善？

【王优银律师】目前我国法律对农村宅基地拆迁补偿方式一般有货币补偿和房屋安置两种，其标准各地差别非常大，不一而足，但总的原则还是相当低的。

立法完善的地方主要有确立先补偿后拆迁原则，明确拆迁主体和拆迁程序、拆迁评估机构的选择以及评估方法，以及完善被拆迁人的权利保护程序。【法眼看经济】农村宅基地拆迁补偿款由哪几部分构成？农村宅基地自建房有没有房产证，在拆迁补偿上是否有区别？

【王优银律师】宅基地拆迁补偿一般分为地上物的补偿和宅基地使用权补偿两部分。

对农村宅基地上没有房产证的自建房是否补偿各地政策略有不同，有的全额补偿有的折价补偿，有的甚至不予补偿。对于专业律师来讲，我们认为拆迁人应尊重历史，在拆迁中应充分保护被拆迁人的权益。对于因为地方政府政策原则不能办理或补办产权证件的自建房应予完全补偿。

【法眼看经济】对于宅基地上未建房的空地，在拆迁时能否得到补偿？目前国家法律对这块是如何规定的？

【王优银律师】对于此点国家法律没有明确规定，我们认为征收宅基地使用权，如非属于被征收人原因造成没有建房，应对宅基地使用权做适当补偿。

【法眼看经济】我们都知道，现在流动人口的比例越来越大，那么进城务工人员和户籍在外的学生能否获征地补偿？

【王优银律师】这个主要看户籍是否在被征收范围内，如果户口在被拆迁房屋内，应当享有拆迁补偿的权利。学生和服兵役的现役军人等特殊情况将户口临时迁移的人员也应享有补偿的权利。

【法眼看经济】近期，我们接到一名网友的咨询，他本人是城镇居民，几年前购买了一处农民的自建房，现在房屋面临拆迁，但却被告知房屋拆迁款不归他，而是归房屋宅基地的产权人所有。像这种情况应该如何处理？请王优银律师帮我们这位网友解答一下。

【王优银律师】现行的法律是禁止城镇居民购买农村的宅基地上的房屋的。司法实践中一般都认定此类买卖协议无效，对于因合同无效造成购买人的损失，卖方应负一定的赔偿责任。

【法眼看经济】最近的一则新闻引起了较多网友的关注，因国家修建公路，河北某村需被占地拆迁，而被拆迁村民反映拆迁前后的补偿标准大幅“缩水”。被拆迁户相信政府的“口头协议”承诺，拆除了自己的房屋，但拆迁后镇政府“变脸”让村民似乎有苦难言。对此，您是怎么看的？被拆迁的村民该如何维权？

【王优银律师】对于有些地方政府的公信力确实存在很严重的问题，屡屡的失信不仅失信于民还造成社会的不稳定因素。对于被拆迁人来讲在拆迁中一定要注意保留书面证据，及时索要对方签字盖章后的补偿安置协议文本。只有保留书面证据才最有可能保护自身权益。对于此类被忽悠的村民应及时拿起法律武器，收集证据以维护自身权益。

【法眼看经济】被征地农民享有哪些知情权？对征地补偿安置方案有意见该怎么办？

【王优银律师】被征地农民享有征地范围、征地用途、位置征地补偿标准、安置途径等知情权。对于征地补偿安置方案有意见有提出听证的权利。

【法眼看经济】在面临农村宅基地拆迁时，需重点注意哪些事项？作为律师您能否为大家提个醒。【王优银律师】第一要及时收集、保留与征地拆迁有关证据；

第二要学会与拆迁方进行科学谈判的技巧，拆迁人一般身经百战，比被拆迁人拥有更多的谈判技巧，要想不吃亏一定要多注意学习。

第三要及时维权，如果存在权益被侵害的情况要及时维权，行政复议的时效是60天，行政诉讼的时效是三个月，如果超过时效，主张权利一般不会被支持。

第四维权时一定要聘请专业律师进行，征地拆迁维权专业性和实战性特别强，一个好的专业律师往往会挽狂澜与既倒，反败为胜，最终帮助被拆迁人实现理想的补偿。

【法眼看经济】对于今天的话题，您还有需要补充的吗？

【王优银律师】在拆迁中广大被拆迁人一定要以法律为底线，做到“维权不违法”，依法维权才能取得好的效果，万不可以违法为代价，否则不仅不利于实现自身合法权益，还容易造成自己被打击而致维权失败。也希望地方政府能做到“权为民所用、利为民所谋”，在拆迁中能造福与民，而不是与民争利。最后祝广大被拆迁人都能得到一个满意的补偿。

【法眼看经济】再次感谢王优银律师的参与。在此，也希望您对我们节目提一些意见或者建议，以促进我们更好的为律师和公众服务。

【王优银律师】这个节目能够贴近民生，能够反映社会的热点问题与网民互动，这一点非常好。也希望节目越办越好，反映弱势的百姓心声的专题越来越多。谢谢大家。（法邦网）（责任编辑：何欣）

靖江失地农民也可享受社保待遇

记者从泰州劳动和社会保障局获悉，靖江出台被征地农民参保新政策，被征地农民可以享受和城市居民、城镇企业职工一样的社会保障。

据了解，靖江市为解决被征地农民社会保障和劳动就业问题，曾在２００４年９月出台《靖江市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》，对征地补偿、被征地农民基本生活作出政策保障，动员被征地农民人人参保。但由于多种原因，被征地农民选择领取一次性补偿安置费，“以土地换保障”的积极性不高。从维护农民切身利益的角度出发，靖江市着力改变被征地农民只顾眼前、不顾长远的现象，经过反复调研，日前又出台了补充规定。新政策最大的亮点是，将被征地农民纳入城市居民管理和城镇企业职工社会保险范围。此举在苏中、苏北地区开了先河。

据靖江市劳动和社会保障局局长符平介绍，从今年１０月１日起，该市经济开发区各园区、江苏江阴──靖江工业园区、滨江新区、生态园区规划区内的被征地农民参保后，直接置换“城保”，参加“医保”，符合条件的家庭享受“城市低保”以及就业扶持等多项城市居民和城镇企业职工待遇。他说，与原政策比起来，新政策在养老金发放方面更能调动被征地农民参保的积极性。

这次，靖江首次将１６周岁以上的被征地农民纳入“城保”范围，参保时能同时实行城镇企业职工基本养老保险置换，即一次性置换１５年的养老保险费，到退休年龄时和城镇企业职工一样计发养老金，并享受正常调资待遇。例如，今年已到退休年龄（女性５５周岁以上，男性６０周岁以上）的被征地农民参保时一次性置换１５年后，可每月领到３７０元左右养老金。同时，被征地农民退休后，也统一被纳入靖江市企业退休人员社会化管理体系。被征地农民可以参加城镇职工基本医疗保险，享受相应待遇。被征地农民家庭符合城市居民低保条件的，统一纳入“靖江市城市居民最低生活保障”范围。

据了解，靖江市２００４年７月１日以来已经领取一次性补偿安置费的被征地农民，也可参保，享受“补充规定”带来的实惠。《靖江市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》补充规定

第一条根据国务院办公厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发[2006]29号）、江苏省委、省政府《关于积极推进城乡统筹发展加快建设社会主义新农村的若干意见》（苏发[2006]1号）、《江苏省人民政府关于修改〈江苏省城镇企业职工养老保险规定〉的规定》（省政府第139号令）和泰州市人民政府《关于进一步加强就业再就业工作的意见》（泰政发[2006]56号）等文件精神，结合我市实际，对《靖江市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》（靖政发[2004]107号）作出补充规定。

第二条靖江经济开发区各园区、江苏江阴—靖江工业园区、滨江新区、生态园区规划区内的被征地农民，适用本补充规定。

第三条被征地农民纳入城市居民管理和城镇企业职工社会保险范围。

第四条补偿安置。对第一年龄段16周岁以下（不含16周岁）人员实行补偿安置，一次性领取生活补助费标准由每人4000元提高到13000元。

第五条基本生活保障与基本养老保险置换。

（一）第二、三年龄段人员，按月发放生活补助费，发放标准由原来三类地区提高到二类地区标准，即第二年龄段人员每人每月由120元提高到140元，第三年龄段人员每人每月由100元提高到120元，发放年限仍按《靖江市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施细则》第十七条规定执行。被征地农民家庭符合城市居民低保条件的，由民政部门按靖江市城市居民最低生活保障有关规定执行。

（二）第二、三、四年龄段人员纳入城镇企业职工基本养老保险（以下简称城保）范围，实行基本养老保险置换。

置换标准：以征地时上本市在岗职工平均工资的60%为缴费基数，按20%的缴费比例，计算置换基本养老保险年缴费标准(即一年的置换费)。

置换年限：15年（城镇企业职工退休按月享受养老金最低缴费年限）。

（三）基本生活保障与基本养老保险置换所需资金：80%的土地补偿费、全部安置补助费、政府补贴。置换费和生活补助费由被征地农民基本生活保障基金专户一次性划拨市社会保险经办机构。资金出现不足的，先由20%的土地补偿费解决，仍出现不足的，差额部分由市财政负担80%，园区（镇、办事处）负担20%；有结余的，可按28%的缴费比例和上本市在岗职工平均工资的100%为缴费基数置换缴费年限，提高退休待遇，仍有结余的，由园区（镇、办事处）、村级集体经济组织处理。

（四）第二、三年龄段人员就业后，按城保政策规定缴纳社会保险费，每缴一年基本养老保险费，退一年用于置换缴费年限的补偿安置费本息，直至退完为止。如被征地农民不愿退，可按前款规定置换，增加缴费年限，提高退休待遇，但置换的起始缴费年限不得超过法定的就业年龄（16周岁）。

第六条基本养老保险待遇。

（一）第二、三年龄段人员置换城保后，享受城保待遇。参保期间死亡的，丧葬抚恤费按城镇企业职工有关规定执行，并将用于置换缴费年限的补偿安置费部分一次性退给其受益人或合法继承人。

（二）第四年龄段人员从置换次月起办理退休手续，并按城保规定计发养老金。在领取养老金期间死亡的，丧葬抚恤费按城镇企业退休人员有关规定执行，用于置换缴费年限的补偿安置费部分扣除已领取的养老金，余额一次性退给其受益人或合法继承人。

（三）第二、三年龄段未就业人员和第四年龄段人员，退休后纳入社会化管理，并免收每人一次性1500元的社会化管理服务代办费。

第七条相关问题的处理。

（一）特殊人群的补偿安置费的处理。

征地时已参加养老保险（指参加事业保险、城保、新农保、外地参保和已按国家政策规定退休）的纳入农村集体经济组织成员的被征地农民，享受80%的土地补偿费，由社会保险经办机构直接发放给个人。

（二）部分征地有关问题的处理。

一次性征地所得土地补偿、安置费足够安置和置换的村民小组，按第四、五条规定安置和置换城保。剩余费用和再次征地所得土地补偿、安置费，可按28%的缴费比例和上本市在岗职工平均工资的100%置换缴费年限，提高退休待遇,或由园区（镇、办事处）、村级集体经济组织处理。

部分征地后，人均耕地面积在0.4亩以上，一次性征地所得土地补偿、安置费不足以安置和置换的村民小组，80%的土地补偿费和全部安置补助费，暂由园区（镇、办事处）代管，不得分配，待再次征地所得土地补偿、安置费累积足够置换，按第四、五条规定安置和置换城保。

部分征地后,人均耕地面积不足0.4亩的村民小组，视同全部耕地被征用，按第四、五条规定安置和置换城保，置换费不足部分由村集体经济组织向社保经办机构出具欠条，园区（镇、办事处）担保、市财政认可，再次征地时偿还。全部耕地被征用后，置换费仍不足的，差额部分由市财政负担80%，园区（镇、办事处）财政负担20%。

（三）本补充规定执行时间之前征地问题的处理。

2004年7月1日以后至本补充规定执行时，补偿安置费未分配的村民小组，被征地农民按本补充规定第四、五条安置和置换；补偿安置费已被分配的村民小组，被征地农民可按本补充规定第四、五条置换城保。不愿意置换的，不纳入被征地农民基本生活保障、城市居民最低生活保障及城镇企业职工基本养老、医疗保险等管理范围。

2004年7月1日以前征地的，另行处理。

第八条第二、第三年龄段人员，未就业的参加新型农村合作医疗保险，也可参加城镇职工基本医疗保险，并享受相应待遇；已就业的参加城镇职工基本医疗保险，并享受其待遇。

第九条第四年龄段人员可选择下列办法之一参加医疗保险（保费由个人缴纳），并享受相应待遇：

（一）参加新型农村合作医疗保险；

（二）参加住院统筹医疗保险的人员，不建立个人账户，缴费标准按参保时上本市在岗职工平均工资的5%，一次性缴纳医保费，缴费年限由15年减为10年；

（三）参加城镇职工基本医疗保险的人员，缴费标准按参保时上本市在岗职工平均工资的9%，一次性缴纳医保费，缴费年限由15年减为10年。

第十条对第二、三年龄段人员有劳动能力和就业要求但未能就业的，发放《就业登记证》，享受相关就业扶持优惠政策。

第十一条对第二、三年龄段人员有就业培训愿望的，进行免费就业培训，并提供相应就业岗位供其选择。

第十二条适当提高被征地农民基本生活保障资金筹集标准。

年7月1日以后至本补充规定执行时征用土地的，均按每亩9000元标准提取。

本补充规定执行后，在本补充规定第二条范围内新征用土地的，经营性用地提取标准由每亩9000元提高到每亩18000元；工业、公益性用地仍按每亩9000元标准提取。

第十三条市政府成立被征地农民基本生活保障工作领导小组，市政府办公室、劳动和社会保障局、财政局、国土局、公安局、民政局、农工办、各园区和相关镇、办事处为成员单位，下设办公室，办公室设在市劳动和社会保障局。各相关部门明确专人负责协调处理被征地农民基本生活保障工作。各园区和相关镇、办事处及被征地的村组主要负责人为第一责任人。征地程序开始启动后，市国土、劳动和社会保障、公安等部门，以及园区和相关镇、办事处等应及时介入，将保障工作与征地拆迁工作一起部署、一起宣传、同步实施，确保被征地农民基本生活保障工作顺利开展。

第十四条本补充规定由市劳动和社会保障、财政等行政部门负责解释，原有政策规定与本补充规定不一致的，按本补充规定执行。

第十五条本补充规定自2006年10月1日起执行。

第五篇：集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

城市土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质，所以，广义的城市房屋拆迁包括国有土地上的房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。关于国有土地上的房屋拆迁已经有了较为系统的理论和操作规程，也有国家级规范性法规，但对集体土地上的房屋拆迁人们涉足不深，尚无系统的理论加以研究，亦无明确的规范性措施加以制约。

随着城市框架的不断拉大和城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不断增加，尤其是近几年迅速上升的态势已达到历史高峰。与此同时，由于因集体土地征用而产生的拆迁问题是我国工业化、城市化加快发展所引发矛盾的集中体现，其中涉及多方主体，交织着多种法律关系，背后又掺杂着多种利益冲突，所以，人民法院在审理征用土地和房屋拆迁安臵补偿案件中，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，维护社会稳定并实现裁判案件所要达到的法律效果、政治效果和社会效果的契合统一方面遇到了前所未有的困难。对于造成这些困难的原因如不能及时进行分析、探讨并加以解决，司法权就难以起到社会矛盾平衡器的作用，人民法院在人民群众中的威望和形象也会受到严重影响。目前，对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，尽管还不完善，但毕竟有一个规范性法规。但对征用拆迁农村集体土地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面上的法律缺失，使得许多地方农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，形成了影响社会安定的不稳定因素。所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究探讨，不仅是非常必要的，而且是非常迫切的。

一、集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题

1、法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大。

我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费，安臵补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安臵对象等方面均有差异，所以，《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷，不仅极大地影响了党和政府的声誉，也直接影响了拆迁的进程和效率。在一些地区，政府为了引进投资，制定较低的补偿标准，以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境，使农民的利益得不到应有保护。法定补偿标准的缺失导致此类纠纷矛盾尖锐，处理难度加大。

2、对拆迁中农民的私有财产权保护不够。

农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定和规范，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。

同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成补偿协议。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商，对被拆迁人的房屋进行价格评估亦不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，有关拆迁补偿和安臵通常是由开发商一方说了算，协议中的一些规定属于霸王条款，加之一些地方政府为了“优化”当地投资环境，加大了行政权力的介入，被拆迁人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿、维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的权益。实际上，一揽子包括在土地征用费中的房屋拆迁安臵补偿费就是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，他们对此岂能没有发言权？这显然违反了民法上的意思自治原则，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。

3、房屋所有人和第三人合法权益得不到保障。

集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安臵费，拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题，对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安臵问题，拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等，其中既涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范、相当一部分地区对上述问题比较忽视，在实际拆迁时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。对任何私人房屋的拆迁都必须给予合理的补偿，这是国际通行的一条基本准则。国家发展必然要征用土地，城市化建设必须进行拆迁，拆迁就需要补偿。同时，不管是对城市居民还是对农民，拆迁补偿均应该是公平合理的。如果能够给予公平合理的补偿，国家经济建设、城市发展便不会造成更大的社会矛盾和利益冲突，这是迫切需要解决的重要问题。

4、剥夺了农民作为被拆迁人时的诉权。

由于我国《土地管理法》并没有将农民的房屋从土地征用中分离出来，而是将其包含在“地上附着物”中，所以在具体操作时，征地单位通常是将土地补偿费及“地上附着物”补偿费按照补偿方案一揽子支付给政府或村组，关于补偿方案又是政府或村组与征地单位协商。根据《土地管理法》的规定，补偿方案要经有关政府批准，对补偿方案有异议或不能达成协议的，由政府部门处理。从法理而言，当一个私权利受到另一个私权利侵犯时，当事人一方或双方可以采取到法院提起民事诉讼等方式去解决，而当私权利受到公权侵犯时，只有一个办法，就是提请行政复议和提起行政诉讼，告的必须是具体行政行为，因为在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为，同时，依据我国《行政诉讼法》的有关规定，被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院提起行政诉讼。由于农民个体作为被拆迁人时不是土地征用的一方当事人，所以就不能行使这种诉权，农民只能被迫接受政府裁决的方案。

二、关于集体土地上房屋拆迁立法的一些思考与建议

1、建立完善关于集体土地上房屋拆迁的法律、法规。

由于至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋拆迁安臵补偿的国家级“大法”，导致实践中无法可依，或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题，或违法强制拆迁后将矛盾上交，其结果是引发了大量的矛盾和纠纷，甚至在有的地方出现了被拆迁人拎汽油桶找拆迁办自焚等恶性事件，所以应该立即启动关于我国集体土地上房屋拆迁的立法工程。目前，集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆迁，其中更多的是征用土地时引起的房屋拆迁。在土地征用中，我国《土地管理法》第四十七条规定了关于征用耕地的补偿问题，但作为农民私有财产的地上房屋仅被包含在“地上附着物”之中，且没有对农民房屋等私有财产的补偿标准作出具体规定。在现实处理中，主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件处分在征用过程中涉及的农民私产。如果说对于征用土地涉及的集体土地上农民房屋拆迁补偿还有《土地管理法》中的“附着物”将其提到的话，那么城中村改造和其它建设所涉及农民房屋的拆迁更是成了无人顾及的“孤儿”。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是关于国有土地上的城市房屋拆迁补偿之规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，现实中一直是参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，房屋建造成本也不同，再加上城乡居民生活条件的差异，所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的，也不是合理的，致使农村集体土地房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此，为加快城乡各项建设的发展，规范征用土地补偿行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安臵法十分必要。

2、明确公权干预之法律限制、保护集体土地上私有房屋财产权。

在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。在当前集体土地上的房屋拆迁中，由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律制约，行政权力在干预私权中过大且缺乏有效的监督制约，各级政府集规则制定者、参与者与处罚机关等多种身份于一身，农民作为被拆迁人时应有的民事权利被限制，甚至被剥夺，所以，必须从立法上对拆迁行为加以限制。房屋拆迁可以分为两种：一种是基于公共利益的需要通过土地征用而进行的房屋拆迁，一种是基于商业开发目的实施的拆迁行为。土地征用是国家为了公共利益的需要，对集体所有的土地收归国有的过程。从土地征用理论而言，土地所有权是物权的一种，是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有权的行使具有排他性、绝对性和社会性的特点。这个社会性特点就是指土地所有者在行使自己的权利时要受到国家的限制，即国家为了公共利益的需要可以对土地所有者所有的土地实施强制购买，其方式是给予被购买者以合理补偿。所以，对于基于公益征用土地，国家应当进一步完善征用土地的法律并严格按照法定程序进行。对于第二种基于商业开发目的而实施的征地拆迁，实质上是一种平等主体间的民事法律行为，国家行政权力不应介入过多。因为基于商业目的，房屋拆迁中涉及两种法律关系，即行政管理法律关系和民事法律关系。在行政管理法律关系中，我国应当从立法上规范行政执法行为，对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明确界定，以防止公权干预过大损害私权。在民事法律关系中，开发商作为拆迁人和被拆迁人之间应当是平等的民事主体之间的关系，对于房屋拆迁补偿的金额、时间、支付方式、安臵方式等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。同时，法律必须明确限制政府行为，政府在这种民事法律关系中的职责就是作好土地利用的发展规划、作好土地利用的管理者并处于中立地位，而不能成为民事主体介入其间。如果政府为了开发商的商业目的，动用国家征用土地的公权力，就等于是开发商借政府之手对被拆迁人私人之房屋进行强制购买，这不仅违背了土地征用必须基于公益的基本原则，而且也滥用了国家赋予政府的征用权。征用权的滥用迫使私人在拆迁问题上失去了选择权，并使政府的权力和开发商的利益结合起来，使被拆迁人在这两个强大势力面前成为了弱势群体，只能陷入任人宰割的窘地。这也正是当前拆迁矛盾激化，政府成为矛盾焦点的根本原因。

3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序。

在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。在前述中，笔者认为，对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序也就不同。对于商业开发目的而实施的征用集体土地引发的农民房屋拆迁行为，适用相关民事法律规范进行调整，上述已经谈到，在此不再赘述。对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁在性质上属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。同时，政府负有公平合理补偿被拆迁农民财产损失的职责和义务；农民有要求政府给予公平合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。纵观世界各国的土地征用补偿法律规定，有两种补偿确定方法，一种是以西方国家为主的市场价确定方法，一种是以我国大陆为主的根据规定标准来确定地价补偿方法，但无论哪种方法都必须以合理补偿为基本原则。“合理”标准应该是地价既要体现土地所有权的价格，同时，还应体现与土地所有权相关的权利如土地上的房屋所有权等方面的损失补偿，使被征用方既无法获取暴利，也不致遭受损失，以达到土地所有权人基本满意。第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》，规定严格的拆迁程序，包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。第四，赋予农民作为被拆迁人时的诉讼主体资格，使农民能够通过诉讼获得司法救济。第五，明确因拆迁行为损害第三人利益时，第三人获得司法救济的程序。

三、审判中的难点及解决方法

（一）行政审判

目前，集体土地上的房屋拆迁纠纷在我市以行政纠纷居多。人民法院在审理集体土地上房屋拆迁案件中遇到的难点问题，突出表现在司法的局限性方面。因为法院在审查被诉的具体行政行为是否合法时，所诉的房屋拆迁补偿、安臵方案一般已经经过了有关政府部门的裁决，人民法院只能对行政裁决进行合法性审查，最后只能做出维持或撤销的判决而不能进行司法变更，同时行政诉讼又不适用调解原则，所以法院判决的结果通常无法使当事人诉讼的根本问题得到彻底解决，有时还因行政裁决案件引起拆迁许可、城市规划、拆迁补偿安臵合同等行政、民事多方面的连环诉讼，笔者赞同对于此类纠纷应当赋予法院司法变更权的观点，建议确立合法性与合理性审查相结合的原则，以合理性原则审查判断行政机关在房屋拆迁安臵行为中行使自由裁量权是否客观、适度，用合理性审查判断、支持、补充合法性审查原则。另外，笔者认为，对此类纠纷应允许进行调解。实践中，审判人员也经常通过说服教育的调解工作，使双方当事人达成和解后，由一方当事人撤诉结案，取得了较好的效果。因为在农村集体土地上的房屋拆迁安臵中，一方面涉及被拆迁人安家居业的重大利益，另一方面是政府谋求社会经济发展的重大措施，公权与私权形成强烈的冲突，以在不违背有关法律、法规的前提下以调解方式解决这类纠纷不但能够平衡公权对私权的限制，亦有利于及时、彻底的解决当事人之间的根本问题，更有利于发展、稳定的大局，从而有力地支持行政机关依法行政和拆迁人依法拆迁，并以此支持和服务于地方政府的经济建设，实现农村房屋拆迁和征用集体土地安臵补偿工作的良性循环，最终实现审判的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

（二）民事审判

1、集体土地上房屋拆迁补偿纠纷诉讼主体的确定。目前，由于集体土地上房屋拆迁同土地征用一并进行，所以房屋的拆迁补偿方案也同土地补偿方案同时制定。而补偿方案是由征地方制定，报政府批准，因补偿方案引起的纠纷，只能通过行政诉讼解决。笔者认为，这只适用于解决国家基于公共利益的需要而实施的集体土地征用和房屋拆迁，正如前述所分析，对于基于商业开发之目的实施的征地拆迁补偿应直接适用民事法律规范进行调整。同时在国家基于公益的征地拆迁中，由于在补偿方案确定之后，补偿协议大多是由集体经济组织与征地方签订，房屋所有人不参与签订协议，形成房屋所有权人和征地方无拆迁补偿协议。那么发生纠纷时，房屋所有权人能否以自己的名义就补偿方案中的补偿数额、安臵方式等问题提起民事诉讼？从协议本身来说，房屋所有权人不是签订协议的一方，不能以自己名义提起诉讼，但从财产所有权法律关系来讲，房屋所有权人应当享有诉权。目前，人民法院对房屋所有人以自己名义起诉主张权利时，往往又以其不是协议一方当事人而不予受理或裁定驳回起诉，导致房屋所有权人的权利得不到及时保护。笔者认为，集体土地上房屋拆迁是一种社会活动，在这个活动中独立享有权利和承担义务的公民、法人是这一法律关系的主体，同时，集体土地上房屋所有人对其所有权的享有是排他的，所从法理上讲，对房屋的处分，只能由房屋所有权人行使，其他任何单位和个人均无权处分，房屋拆迁实质上是拆迁人将被拆迁人的房屋折价购买，是一种民事行为，应由房屋所有权人和拆迁人协商一致达成协议，集体经济组织与征地单位签订协议的行为，只能认定为一种代理行为，如无房屋所有人授权，其签订的协议应为无效。所以房屋所有权人以自己名义就拆迁补偿协议提起的民事诉讼，人民法院应当受理。

在当前现实中，拆迁人为了使拆迁顺利进行，往往借助政府权力，将补偿的事宜交给政府处理，关于补偿费的支付也由政府代付，一旦发生纠纷，也存在诉讼主体的确定问题，在此情况下，笔者认为应区分不同情况，如果拆迁单位将补偿款已支付给政府，此时政府就应履行代付补偿款的义务，属民事法律关系，被拆迁人可以政府为被告提起诉讼；如果拆迁单位未按拆迁补偿协议将补偿费支付被拆迁人，也未支付给政府，被拆迁人可以拆迁人为被告提起民事诉讼；如果拆迁协议是政府与被拆迁人签订的，被拆迁人则可以政府为被告，以拆迁人为第三人提起民事诉讼。

2、对集体土地上房屋拆迁补偿范围的审查认定。

目前只有北京、上海等为数不多的地区对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定，大多数地区对此并没有规定。房屋拆迁补偿的目的是对被拆迁人因拆迁所造成的财产损失和其他经济损失进行补偿，包括已经造成的损失和将来必然造成的损失，换言之，就是被拆迁所得到的补偿应当能够恢复被拆迁人财产利益于被拆迁以前的状态，以维持其生活的安定。所以，世界许多国家实行市价补偿的原则。我国也可以考虑将此作为认定补偿范围的一个原则，补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值的补偿，还应包括房屋的地理位臵、用途等方面的价值。在实践中，拆迁单位仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则。所以人民法院在审理拆迁补偿案件时，应当区分不同情况下农村村民住宅、乡镇企业厂房及其它用途房屋的补偿范围，给予合理的补偿，如拆迁居住房屋，除对房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人的搬家补助费，过渡期内的临时安臵费。被拆迁人向人民法院起诉主张此部分补偿费，人民法院应予支持。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、乡镇企业厂房的拆迁，被拆迁人向拆迁人主张停产停业损失的，人民法院应予支持。

3、房屋拆迁纠纷中第三人诉讼权利的保护。

集体土地上房屋拆迁与城市房屋拆迁一样涉及很多法律关系，其中不可避免的要涉及第三人的利益。实践中，通常的理解是拆迁人只对被拆迁人直接进行补偿，第三人要获得补偿，只能向被拆迁人主张。笔者认为，第三人的损失是由于拆迁行为造成的，如此处理对被拆迁人也是不公平的，因为被拆迁人并无过错。在拆迁过程中，引起第三人利益的损失，往往是因拆迁行为导致房屋所有权人与第三人之间协议不能履行而造成的。所以，对于第三人通过诉讼寻求权利救济时，要视不同法律关系确定诉讼主体。以租赁为例，在前述中笔者认为拆迁安臵补偿费是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，也就是拆迁人通过补偿的形式购买了被拆迁人的房屋，成为房屋的所有权人，根据“买卖不破租赁”原则，原租赁协议对新的房屋所有人即拆迁人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依据租赁协议将拆迁人作为被告主张自己的权利，是符合法律规定的。拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋，可以理解为，拆迁人以征用行为取得了土地的使用权，在联营中替代了原土地使用权人，成为了联营的一方，可按合同法的有关规定处理。

房屋拆迁中的法律问题.

第一篇：房屋拆迁中的法律问题.

第二篇：城市房屋拆迁法律问题

第三篇：我国城市房屋拆迁中的若干法律问题

第四篇：解读农村房屋拆迁中的法律问题

第五篇：集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

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