拆迁法律问题（合集五篇）

第一篇：拆迁法律问题

拆迁法律问题研究

摘要：拆迁法律

内容提要：近年来，由城市房屋拆迁法律问题引发的矛盾和纠纷屡见报端。前几个月，重庆“史上最牛钉子户”事件更是震动全国，也暴露出房屋拆迁现行相关法律在实务中存在着很多缺陷。本文以房屋拆迁中遇到到现实问题为切入点，结合中国新颁布的《中华人民共和国物权法》和笔者房屋拆迁方面的实务经验，试就房屋拆迁法律的体系和机制的完善做一些相关的探讨。

一、房屋拆迁法律的概况

一个网络上盛传的重庆“史上最牛钉子户”案例震动了全国，其中暴露出的房屋拆迁法律问题“让全世界看了两个笑话” [1]，甚至被称为“对中国新颁布的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）的重大考验”[2]。引发社会各界对房屋拆迁法律问题的重视和思考。

现行房屋拆迁法律规范主要是由《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》（2001年）和一些相关的行政法规、地方性法规构成。《城市房屋拆迁管理条例》由于规定了一些明显不利于被拆迁人的条款而受到质疑。比如说，在尚未征求被拆迁人意见的情况下，行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证；拆迁人只要获得拆迁许可，拆迁双方就负有签约义务，不管被拆迁人是否情愿；假如被拆迁人寻求获得较高补偿，而拆迁人不答应，即可请求行政部门强制裁决；一旦作出裁决，若被拆迁人拒绝执行，拆迁人即可申请行政或法院强制执行等。[3] 关于房屋拆迁的征收问题，《宪法》第十条第三款仅规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”2007年10月1日将实施的《物权法》对房屋拆迁的法律性质作出了比较明确的界定。（《物权法》在第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”）但《物权法》也仅仅是补充了一些原则性规定，具体实施还必须修改与制定相关的法律、行政法规，并结合相应的法律、行政法规一起适用。

二、房屋拆迁法律的法律性质分析

根据《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”即我国实行土地的社会主义公有制，土地归国家所有或者集体所有，个人仅拥有土地使用权和房屋的所有权。而根据上述《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”土地按照法定的权限和程序进行征收后，就可以根据《城市房屋拆迁管理条例》将征收的对象交给取得房屋拆迁许可证的拆迁人进行拆迁和建设。

根据以上法规进行法律性质分析，在房屋拆迁法律中，征收对象的归属经过了两次变更：（1）征收。国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。“征收决定送达被征收人时即发生法律效力，被征收的集体土地或者单位、个人的房屋、其他不动产的所有权自征收决定送达时转移给国家”[4]；（2）拆迁公告。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，拆迁房屋单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁公告的形式予以公布。在公告的同时被征收的土地使用权和房屋及其他不动产的所有权由国家转移至拆迁人（即领取拆迁许可证的拆迁房屋单位）。

而在实践中，国家的征收主体的具体履行单位在法律中并没有写明，而征收的行为事实上也是通过拆迁公告体现，而且土地的使用权由个人通过征收转化为国家这一法律行为并没有相对应的法律程序，即：在房屋拆迁法律程序中，国家把征用的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理。

三、房屋拆迁法律的现行法律问题

1、房屋拆迁法律程序的缺陷。在以上“房屋拆迁法律的法律性质分析”部分中已经详细指出，国家把征收的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理。这一缺陷正是导致房屋拆迁工作面临很多问题的重要原因。如对房屋拆迁法律并不熟知的被拆迁户仅仅看到拆迁公告，而缺乏相关政府的实质介入，很难理解其土地使用权和房屋及其其他不动产的所有权经过了两次变更，并已转移至拆迁人，只要拆迁人做出合理补偿就可以实施拆迁行为。因为“征收是一种行使公权力的行为，具有强制性，被征收人必须服从。”[5]虽然实践中一些街道办事处代表政府涉入拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理，但由于街道办事处对房屋拆迁法律了解并不深入，起的也只是帮助协调作用，完全无法起到代表政府处理征收对象的归属经过两次变更的说明过渡作用。特别指出的是，不少被拆迁人甚至学者并不了解有关征收的法律制度，甚至认为拆迁是拆迁人与被拆迁人双方平等协商的民事行为，与政府无关，而只要是自己产权的房屋，不想拆迁就可以不必拆迁。这种对房屋拆迁法律的错误理解屡屡使拆迁工作陷入僵局。[6]

2、未界定公共利益。公益性拆迁和商业性拆迁具有本质的不同，其补偿标准也必然有所区别。但《宪法》和《物权法》仅规定，土地征收的目的应该是为了公共利益的需要，而未对公共利益做出具体的界定。重庆“史上最牛钉子户”案例中被拆迁户就提出了对拆迁行为属于商业拆迁而非公共利益的质疑。从世界各国的立法来看，各国的立法也大都规定征收或征用财产，必须是为了公共利益。如日本的《土地征用法》第二条：“在为公共利益事业之用需要土地的场合，将其土地供该事业之用在土地利用上为正确而合理时，可依本法的规定，予以征用或使用。”韩国的《土地征用法》第一条：“规定关于公益事业所需之土地的征用和使用事项，以期提高公共福利和同私有财产权的协调，从而对合理使用、开发国土和发展产业作出贡献，特制定本法。”《法国民法典》第545条：“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。”《德国基本法》第14条第三款规定：“剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。”但至于什么是公共利益，各国规定的范围却大相径庭。如日本东京成田机场和被拆迁户发生纠纷致使国际机场1号跑道拖延十几年，2号跑道无法修到规定长度屡发起降险情，3号跑道至今还停留在图纸上不能动工，却没有以公共利益为名动用《土地征用法》。[7]在我国，很多拆迁行为（包括一些明显的商业拆迁）都挂着公共利益的幌子，使公共利益制度流为拆迁人的工具，这是土地征收制度存在的重大缺陷。

3、裁决部门缺乏统一，权力过于集中。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条规定：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域内城市房屋拆迁行政裁决工作。”在各地具体实施中，具体裁决部门缺乏统一（以福建地区为例，从《闽建法[2006]85号关于印发〈福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法〉的通知》可以看出，福州、泉州、漳州、龙岩由房管局裁决，莆田、南平、三明、宁德由建设局裁决，厦门由国土资源与房管局裁决），这不仅不利于地区间的协调，也给建设部门的管理和监督造成了不必要的混乱，这种拆迁裁决部门各地不一的现状是现有拆迁裁决制度的不足，不利于拆迁裁决工作的顺利进行。另外，《城市房屋拆迁管理条例》中规定发放房屋拆迁许可证的为“市、县人民政府房屋拆迁管理部门”，与《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中规定的裁决部门完全一致。房屋拆迁管理部门是实施行政管理、协调、服务的部门，拆迁许可证由其发放，裁决权也由其掌管，权力未免过于集中。从制约机制来讲，难以保证其裁决的公平。由发放房屋拆迁许可证的房屋拆迁管理部门来裁决难以做到不具有裁决倾向性。

4、发生纠纷时救济的不足。根据《法复[1996]12号最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》：“

一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。

二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据《法释[2005]9号最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”即事实上，发生纠纷未达成协议时只能申请裁决，对裁决内容不服的提起行政诉讼，而无法通过民事诉讼解决纠纷。然而，现行《行政诉讼法》只允许对于政府的具体行政行为提起诉讼。如果政府规定的征收补偿标准不合理，因为征收补偿标准属于抽象行政行为，“现在的法律上还没有现实的救济渠道。”[8]

5、其他问题。此外房屋拆迁法律的规定还不能回避一些特殊的现实问题。

一、一些低收入特殊困难户的问题。有些低收入的特殊困难户根本无法支付回迁补差价或者异地安置补差价，而且由于被迁拆的房屋面积小，如果货币补偿更无法解决其安置问题。无法实现《物权法》中规定的要“保障被征收人的居住条件”；

二、具体分配的意见分歧。由于房屋拆迁在实践中主要通过协商一致解决，各被拆迁人之间的意见分歧和分配不均等问题就有可能使拆迁工作陷入僵局。即使拆迁人提出的拆迁条件公正、合理，被拆迁人也往往因为与其他被拆迁人的意见分歧或者对分配的疑义而拒绝拆迁。

四、房屋拆迁法律的完善建议

针对上述提到的一些现行法律问题，笔者提出一些解决的完善建议：

1、针对房屋拆迁法律程序的缺陷，通过制定《土地征收法》，完善房屋拆迁法律程序，提高政府的参与作用来解决。如前述，将征用的程序也转嫁为拆迁人与被拆迁人之间的商议和处理正是导致房屋拆迁工作面临很多问题的重要原因，容易造成对房屋拆迁法律的错误理解，使被拆迁人对国家征收的行为产生误解，从而使拆迁工作陷入僵局。在《土地征收法》中将征收程序实质化，政府在拆迁公告之前，应发出土地征收公告，并由房屋拆迁管理部门履行相关的征收程序。通过这种具体的程序，有利于消除误解，使政府征收和商业拆迁划清界限，从而促进房屋拆迁工作的顺利进行。

2、界定公共利益，区分公益性拆迁和商业拆迁。由于区分不明，实践中“因基于公共利益的补偿标准低，商业征收的补偿标准高，导致许多商业征收借公共利益的幌子，谋求高额商业利润，损害群众利益。”[9]可以考虑通过立法的方式来界定公共利益的概念，如有法学专家提出 “下列情形之一的属于本法所称公共利益：

（一）救济贫困；

（二）救助灾民；

（三）扶助残疾人；

（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；

（五）发展医疗卫生事业；

（六）发展环境保护事业；

（七）战争状态或紧急状态下，国家利益的需要；

（八）发展其他不以商业利益为目的的社会公益事业。”[10] 此外，在现实生活中，具有公益目的但又属于商业拆迁的情况则复杂得多。如旧城区改造（包括危房改造）的拆迁，既具有公共利益目的，又属于商业拆迁。旧城区改造（包括危房改造）改造使整个社会环境和人们的居住环境得到改善，这是它的公共利益表现所在，但往往是某个发展商以营利为目的，申请该地块的拆迁，然后盖商品房或商业大楼，按市场价销售，这又完全属于商业行为。政府也完全鼓励用社会力量来达到旧城区的改造，并给予税收等方面的优惠政策。对这一特殊情况，应当特殊对待。考虑上述情况，对旧城区改造的拆迁，可以参照公益拆迁执行，但与公益拆迁相比，在补偿标准上可以在一定幅度内略为提高。

3、确定统一的裁决机构。可以借鉴香港的作法，“香港成立了一个土地审裁处，专门处理房地产有关法律纠纷。其中一项规定就是在政府收回土地或某些土地因公私土地发展而致减值时，裁定政府和有关人士给予受影响人士的赔偿款。”[11]因国情不同，国内未必也要成立一个独立部门，但可以采取两种方案：

一、在市、县人民政府内成立一个专门处理房地产纠纷的机构；

二、在现有的市政府机构中选定一个兼负拆迁纠纷裁决职能的机构，该机构必须相对比较独立，与拆迁人和被拆迁人没有利害关系。实行统一的机构进行裁决，可以较好地保证裁决公正性和提高裁决质量。“房屋拆迁行政管理部门仍应保留行政调解权而不应具有民事裁决权。如果拆迁当事人发生纠纷，双方可以在一定期限内向房屋拆迁行政管理部门申请调解，在房屋拆迁行政管理部门主持调解下，若调解成功，由拆迁双方当事人达成房屋拆迁补偿安置协议，而不是由房屋拆迁行政管理部门作出裁决。如果调解不成功，双方当事人必须在一定的期限内向市统一裁决机构申请裁决。行政调解不是必经程序，当事人双方可以选择行政调解，也可以不选择行政调解，而直接向市统一的裁决机构申请裁决。”[12]

4、虽然一些地方在现有房屋拆迁法律中，补充添加了听证程序（如《福建省城市房屋拆迁纠纷裁决办法》第十四条第二款规定：“经协调达不成协议的户数较多或比例较高的，应当按规定举行受理裁决前听证。裁决机关可以在听证后再次组织协调。”）作为发生纠纷时的一种救济，但由于听证的主持者和裁决部门以及拆迁许可证发证部门完全一致，没有制约，难以保证在纠纷中所持态度的公平。2007年6月9日在涉及5473户居民的《酒仙桥危改工作补充意见》首次尝试“全民公投”，被拆迁人以“全民公投”的形式向拆迁人和政府提出一些北京酒仙桥危改中存在的纠纷和问题。[13]这种方式尚属首创，由于可充分体现各方面利益，比听证程序更为有效，为救济方式提供了一个新思路。比如可以由拆迁人对征收补偿标准做出说明，然后规定在拆迁前应该通过民主投票形式对征收补偿标准等问题进行表决。

5、其他问题解决的思路。

一、对于低收入特殊困难户的问题，仅靠拆迁人是不现实的，建议与完善中的社会保障制度（如廉租房制度）相联系，对于根本无法支付回迁补差价或者异地安置补差价者或者由于被迁拆的房屋面积小，如果货币补偿更无法解决的，由政府提供低息、免息贷款按揭或减免税费，或者由政府提供廉租房并取得拆迁补偿款来解决；

二、具体分配的意见分歧也可以参考通过上述第4点中提到的《酒仙桥危改工作补充意见》里采用的民主投票的方式，然后以大多数通过的原则来解决。

第二篇：城市房屋拆迁法律问题

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城市房屋拆迁法律问题

作为全国众多拆迁纠纷案件之一，本案之所以在全国乃至于全世界引起轰动，原因在于刚刚结束的第十次全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国物权法》(以下称《物权法》)，人们都在密切关注着这部新的所谓的保护公民合法私有财产的法律究竟能发挥什么作用。笔者试图从该案出发，分析中国城市房屋拆迁立法、司法等现状，并就存在的问题提出建议。

房屋拆迁;物权法;公共利益;

一.对于本案的误解

如前所述，全国人民都非常关注这部具有历史意义的《物权法》的颁布和实施，尤其是想通过该案的处理结果来检验这部法律的效用是否像想象的那么理想。本案当事人吴萍女士在接受记者采访时就是手握一本《中华人民共和国宪法》(以下称《宪法》)和《物权法》，法律咨询s.yingle.com

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并声称要用《物权法》捍卫自己的权利。但是，《物权法》目前还未施行，等到2007年10月1日才能够正式施行，因此，对于现在发生的纠纷，并不能援引《物权法》来判案。

二.中国城市房屋拆迁的相关法律法规规定及其程序

重庆的这起案件只是中国城市房屋拆迁纠纷的一个缩影，因此，本文试图从目前城市房屋拆迁的整体法律法规规定及其程序开始分析。

《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”基于《宪法》和《土地管理法》中关于国家对城市单位及公民的房屋进行征收的相关规定，国务院于2001年颁布了《中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例》(以下称《拆迁条例》)，就城市房屋拆迁的相关程序做出了具体的规定。首先，拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，前提是提交所要求的资料，其中包括“国有土地使用权批准文件”。经主管部门审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。拆迁人取得房屋拆迁许可证后，应当与被拆迁人“就补偿方式

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和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第一，如果双方当事人达成了拆迁补偿安置协议后，被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的，“拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第二，如果双方当事人达不成协议，“经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”如果“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”本案即出现了前面所述的第二种情形，双方当事人就拆迁补偿问题一直未能达成协议，于是拆迁人依照《拆迁条例》相关规定申请主管部门裁决，并申请法院强制执行。最终在法院的主持下，双方当事人达成和解协议。本案能有这样的结局也算是被拆迁人的幸运，如果不是处在《物权法》刚刚颁布这样的关键时期，恐怕那座高高耸立的“纪念碑”早已被强制拆除了。但是，就全国所有的拆迁纠纷以及今后可能发生的纠纷来说，笔者认为，还有更多的问题值得探讨。

三.立法、司法及执法等存在的问题

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(一)立法问题：《拆迁条例》不合法

现在解决城市房屋拆迁纠纷主要的依据为《拆迁条例》，经过这几年的发展，尤其是随着2004年宪法修正案的通过，以及2007年《物权法》的颁布，保护公民合法私有财产的观念已经深入人心，这部由国务院颁布的行政法规显然已经跟不上时代发展的步伐，而且还违反宪法以及物权法的规定。《拆迁条例》第七条规定，拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证，前提是提交所要求的资料，其中包括“国有土地使用权批准文件”。拆迁人取得拆迁许可证后就可以与被拆迁人谈判解决拆迁问题。但是，这其中存在很严重的侵权行为：被拆迁人作为房屋的所有人和土地的合法使用权人，同时，国家却在没有对被拆迁人任何补偿并收回土地使用权的情况下，将土地使用权又批准给被拆迁人，这种做法严重侵犯了被拆迁人的用益物权——土地使用权。《拆迁条例》做出这样的规定违背了《宪法》及《物权法》“保护公民合法私有财产”的立法宗旨，从而也违反了《宪法》第五条第三款的规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”

(二)政府定位问题：政府既是当事人，又是裁判者，还是营利方

政府从被拆迁人手中征收土地，和政府把土地出让给被拆迁人，法律咨询s.yingle.com

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这是两个法律关系。然而，目前政府普遍的做法是让拆迁人直接和拆迁户发生关系，从而实现政府转嫁责任和风险。本来应该由政府先将土地使用权收回，然后再出让给拆迁人，但是，按照《拆迁条例》的规定，政府先是将拆迁人与被拆迁人置于谈判协商的位置，一旦双方达不成协议，通常经过拆迁人的申请，政府又会以裁判者的身份出现，对该争议做出行政裁决，如果当事人拒不执行，还可申请法院强制执行。当然，当事人可以在3个月内提起行政复议或者行政诉讼，但是，由于行政行为具有的特殊执行力，在这期间，即使当事人提起行政复议或者行政诉讼，也不能阻止法院强制拆迁。而且，根据《拆迁条例》第四条的规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。”，即被拆迁人没有不拆迁的权利，而且即使有异议也不能阻止房屋被拆迁。对于政府和拆迁人，做到程序上的合法性很容易，裁决，或者申请法院的强制执行。但被拆迁人不想启动拆迁程序，就很难，没有相应的程序保障。最后被拆迁人会感觉裁决判决，都是向着拆迁人和政府既定的开发意图去的。

此外，政府出让土地使用权给拆迁人，通常都是赚钱的，但是其并不会将所赚部分利润分给被拆迁人;而拆迁人也是本着营利的目的而为拆迁，更难给与被拆迁人更多的补偿。这就导致最终受害的总是被拆迁人。

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第三篇：集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

城市土地所有权性质包括国有土地和集体土地两种性质，所以，广义的城市房屋拆迁包括国有土地上的房屋拆迁和集体土地上的房屋拆迁。关于国有土地上的房屋拆迁已经有了较为系统的理论和操作规程，也有国家级规范性法规，但对集体土地上的房屋拆迁人们涉足不深，尚无系统的理论加以研究，亦无明确的规范性措施加以制约。

随着城市框架的不断拉大和城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不断增加，尤其是近几年迅速上升的态势已达到历史高峰。与此同时，由于因集体土地征用而产生的拆迁问题是我国工业化、城市化加快发展所引发矛盾的集中体现，其中涉及多方主体，交织着多种法律关系，背后又掺杂着多种利益冲突，所以，人民法院在审理征用土地和房屋拆迁安臵补偿案件中，在依法保护房屋被拆迁人、土地被征用人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，维护社会稳定并实现裁判案件所要达到的法律效果、政治效果和社会效果的契合统一方面遇到了前所未有的困难。对于造成这些困难的原因如不能及时进行分析、探讨并加以解决，司法权就难以起到社会矛盾平衡器的作用，人民法院在人民群众中的威望和形象也会受到严重影响。目前，对于城市房屋拆迁有《城市房屋拆迁管理条例》进行规范，尽管还不完善，但毕竟有一个规范性法规。但对征用拆迁农村集体土地上房屋这种事关农民安身立命之本的重大事项上，国家层面上的法律缺失，使得许多地方农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，形成了影响社会安定的不稳定因素。所以对于集体土地上房屋拆迁法律问题进行研究探讨，不仅是非常必要的，而且是非常迫切的。

一、集体土地上房屋拆迁中存在的主要问题

1、法定补偿标准的缺失造成集体土地上房屋拆迁补偿随意性极大。

我国《土地管理法》第四十七条第二、第三款对耕地征用的补偿费，安臵补助费进行了规定并有具体的计算标准，但对因土地征用而引起的农民在宅基地上自建房屋的拆迁却没有补偿标准。现实中，一般是由政府参照《城市房屋拆迁管理条例》及《细则》进行补偿，由于城市国有土地上的房屋和农村集体土地上的房屋在土地所有权性质、所有权主体、土地管理方式以及拆迁安臵对象等方面均有差异，所以，《城市房屋拆迁管理条例》并不具有直接的参照性，导致在执行过程中，各级政府制定的补偿标准随意性很大，拆迁程序和补偿标准十分混乱。这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，因此也就不可避免地产生了许多纠纷，不仅极大地影响了党和政府的声誉，也直接影响了拆迁的进程和效率。在一些地区，政府为了引进投资，制定较低的补偿标准，以牺牲农民的利益换取所谓的投资环境，使农民的利益得不到应有保护。法定补偿标准的缺失导致此类纠纷矛盾尖锐，处理难度加大。

2、对拆迁中农民的私有财产权保护不够。

农民通过宅基地依法取得集体土地的使用权，农民在宅基地上所建的房屋属农民私有财产是无可非议的。但在征用农村集体土地的现实中，由于缺乏相应的法律规范对农村集体土地征用补偿法律关系进行明确的界定和规范，地方政府与村组签订《土地征用协议书》，协议中却将属于农民私有财产的房屋一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其违法性显而易见。从法理而论，房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿应从土地征用补偿中分离出来。

同时，房屋拆迁补偿协议作为一种民事法律关系，应当由拆迁人和被拆迁人协商一致达成补偿协议。但是由于我国《土地管理法》将集体土地上的房屋纳入到了土地征用补偿之中，房屋所有权主体作为被拆迁人不直接参与协商，对被拆迁人的房屋进行价格评估亦不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，有关拆迁补偿和安臵通常是由开发商一方说了算，协议中的一些规定属于霸王条款，加之一些地方政府为了“优化”当地投资环境，加大了行政权力的介入，被拆迁人无论是否同意都得拆，剥夺了农民作为被拆迁人在整个拆迁过程中表达自己意愿、维护自己权益的机会，严重侵害了被拆迁人的权益。实际上，一揽子包括在土地征用费中的房屋拆迁安臵补偿费就是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，他们对此岂能没有发言权？这显然违反了民法上的意思自治原则，更不能体现拆迁人与被拆迁人作为法律意义上的平等主体关系。

3、房屋所有人和第三人合法权益得不到保障。

集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，涉及很多法律关系。如拆迁居住房屋涉及的搬迁补助费、过渡期内的临时安臵费，拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋涉及的补偿费问题及因拆迁造成的停产、停业损失及预期收益的补偿问题，对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁安臵问题，拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等，其中既涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范、相当一部分地区对上述问题比较忽视，在实际拆迁时，只将房屋作为集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，严重损害了房屋所有人和第三人的合法权益。对任何私人房屋的拆迁都必须给予合理的补偿，这是国际通行的一条基本准则。国家发展必然要征用土地，城市化建设必须进行拆迁，拆迁就需要补偿。同时，不管是对城市居民还是对农民，拆迁补偿均应该是公平合理的。如果能够给予公平合理的补偿，国家经济建设、城市发展便不会造成更大的社会矛盾和利益冲突，这是迫切需要解决的重要问题。

4、剥夺了农民作为被拆迁人时的诉权。

由于我国《土地管理法》并没有将农民的房屋从土地征用中分离出来，而是将其包含在“地上附着物”中，所以在具体操作时，征地单位通常是将土地补偿费及“地上附着物”补偿费按照补偿方案一揽子支付给政府或村组，关于补偿方案又是政府或村组与征地单位协商。根据《土地管理法》的规定，补偿方案要经有关政府批准，对补偿方案有异议或不能达成协议的，由政府部门处理。从法理而言，当一个私权利受到另一个私权利侵犯时，当事人一方或双方可以采取到法院提起民事诉讼等方式去解决，而当私权利受到公权侵犯时，只有一个办法，就是提请行政复议和提起行政诉讼，告的必须是具体行政行为，因为在我国当事人不能起诉政府的抽象行政行为，同时，依据我国《行政诉讼法》的有关规定，被征用方与征用方就征用补偿有关问题达不成协议，对行政裁决又不服，可以向人民法院提起行政诉讼。由于农民个体作为被拆迁人时不是土地征用的一方当事人，所以就不能行使这种诉权，农民只能被迫接受政府裁决的方案。

二、关于集体土地上房屋拆迁立法的一些思考与建议

1、建立完善关于集体土地上房屋拆迁的法律、法规。

由于至今没有一部独立且具可操作性的关于集体土地上房屋拆迁安臵补偿的国家级“大法”，导致实践中无法可依，或回避了涉及被拆迁人权益的关键问题，或违法强制拆迁后将矛盾上交，其结果是引发了大量的矛盾和纠纷，甚至在有的地方出现了被拆迁人拎汽油桶找拆迁办自焚等恶性事件，所以应该立即启动关于我国集体土地上房屋拆迁的立法工程。目前，集体土地上农民房屋拆迁主要是土地征用和城中村改造中涉及的房屋拆迁，其中更多的是征用土地时引起的房屋拆迁。在土地征用中，我国《土地管理法》第四十七条规定了关于征用耕地的补偿问题，但作为农民私有财产的地上房屋仅被包含在“地上附着物”之中，且没有对农民房屋等私有财产的补偿标准作出具体规定。在现实处理中，主要参照由国土资源部、建设部、各级地方政府部门发布的行政规章及文件处分在征用过程中涉及的农民私产。如果说对于征用土地涉及的集体土地上农民房屋拆迁补偿还有《土地管理法》中的“附着物”将其提到的话，那么城中村改造和其它建设所涉及农民房屋的拆迁更是成了无人顾及的“孤儿”。目前所见的行政法规、规章的适用范围均是关于国有土地上的城市房屋拆迁补偿之规定，而对集体土地上房屋的拆迁补偿尚无规定，现实中一直是参照城市房屋拆迁补偿办理。但国有土地和集体土地在所有权主体、性质及管理方法等方面存在诸多差异，房屋建造成本也不同，再加上城乡居民生活条件的差异，所以说参照城市房屋拆迁补偿是不妥当的，也不是合理的，致使农村集体土地房屋拆迁在现实中遇到许多难以解决的问题。因此，为加快城乡各项建设的发展，规范征用土地补偿行为，保护当事人合法权益，尽快制定一部关于集体土地上房屋拆迁补偿安臵法十分必要。

2、明确公权干预之法律限制、保护集体土地上私有房屋财产权。

在法治社会，公权限制干预私权是必要的，但必须依法进行。在当前集体土地上的房屋拆迁中，由于法律缺位，导致政府行为缺乏法律制约，行政权力在干预私权中过大且缺乏有效的监督制约，各级政府集规则制定者、参与者与处罚机关等多种身份于一身，农民作为被拆迁人时应有的民事权利被限制，甚至被剥夺，所以，必须从立法上对拆迁行为加以限制。房屋拆迁可以分为两种：一种是基于公共利益的需要通过土地征用而进行的房屋拆迁，一种是基于商业开发目的实施的拆迁行为。土地征用是国家为了公共利益的需要，对集体所有的土地收归国有的过程。从土地征用理论而言，土地所有权是物权的一种，是土地所有者在法律规定的范围内自由使用和处理其土地的权利。土地所有权的行使具有排他性、绝对性和社会性的特点。这个社会性特点就是指土地所有者在行使自己的权利时要受到国家的限制，即国家为了公共利益的需要可以对土地所有者所有的土地实施强制购买，其方式是给予被购买者以合理补偿。所以，对于基于公益征用土地，国家应当进一步完善征用土地的法律并严格按照法定程序进行。对于第二种基于商业开发目的而实施的征地拆迁，实质上是一种平等主体间的民事法律行为，国家行政权力不应介入过多。因为基于商业目的，房屋拆迁中涉及两种法律关系，即行政管理法律关系和民事法律关系。在行政管理法律关系中，我国应当从立法上规范行政执法行为，对涉及房屋拆迁的行政管理行为作出明确界定，以防止公权干预过大损害私权。在民事法律关系中，开发商作为拆迁人和被拆迁人之间应当是平等的民事主体之间的关系，对于房屋拆迁补偿的金额、时间、支付方式、安臵方式等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。同时，法律必须明确限制政府行为，政府在这种民事法律关系中的职责就是作好土地利用的发展规划、作好土地利用的管理者并处于中立地位，而不能成为民事主体介入其间。如果政府为了开发商的商业目的，动用国家征用土地的公权力，就等于是开发商借政府之手对被拆迁人私人之房屋进行强制购买，这不仅违背了土地征用必须基于公益的基本原则，而且也滥用了国家赋予政府的征用权。征用权的滥用迫使私人在拆迁问题上失去了选择权，并使政府的权力和开发商的利益结合起来，使被拆迁人在这两个强大势力面前成为了弱势群体，只能陷入任人宰割的窘地。这也正是当前拆迁矛盾激化，政府成为矛盾焦点的根本原因。

3、完善集体土地征用中房屋拆迁的补偿原则、标准和程序。

在集体土地上房屋拆迁立法中，首先应当明确规定征地补偿和房屋拆迁补偿的基本原则。在前述中，笔者认为，对集体土地的征用应严格区分为基于公共利益的土地征用和出于商业开发目的的土地征用，那么因此而引起的集体土地上房屋拆迁的补偿标准、原则和程序也就不同。对于商业开发目的而实施的征用集体土地引发的农民房屋拆迁行为，适用相关民事法律规范进行调整，上述已经谈到，在此不再赘述。对于出于公共利益的需要而实施的集体土地上的房屋拆迁在性质上属于国家对集体土地的强制购买，性质上是公权对私权的干预限制，所以政府的行为必须受到严格的法律限制，包括行使权力的范围和方式。同时，政府负有公平合理补偿被拆迁农民财产损失的职责和义务；农民有要求政府给予公平合理补偿的权利。补偿标准和金额的确定应遵循合理补偿的基本原则。纵观世界各国的土地征用补偿法律规定，有两种补偿确定方法，一种是以西方国家为主的市场价确定方法，一种是以我国大陆为主的根据规定标准来确定地价补偿方法，但无论哪种方法都必须以合理补偿为基本原则。“合理”标准应该是地价既要体现土地所有权的价格，同时，还应体现与土地所有权相关的权利如土地上的房屋所有权等方面的损失补偿，使被征用方既无法获取暴利，也不致遭受损失，以达到土地所有权人基本满意。第二，细化补偿项目，制定统一的拆迁补偿计算标准。我国《土地管理法》第四十七条对土地使用权的征用补偿规定比较明确，相应的有具体的计算标准。同理，对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。在此基础上，由各地按照规定的计算方法确定具体的补偿金额。通过制定法定的拆迁补偿计算标准，既能防止征用方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也能防止被拆迁方漫天要价、谎报和扩大面积，非法获利，加重国家用地负担的事件发生。第三，规定严格的法律程序。政府对农民房屋拆迁必须依照严格的法定程序完成，如可以参照《城市房屋拆迁管理条例》，规定严格的拆迁程序，包括财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序等。第四，赋予农民作为被拆迁人时的诉讼主体资格，使农民能够通过诉讼获得司法救济。第五，明确因拆迁行为损害第三人利益时，第三人获得司法救济的程序。

三、审判中的难点及解决方法

（一）行政审判

目前，集体土地上的房屋拆迁纠纷在我市以行政纠纷居多。人民法院在审理集体土地上房屋拆迁案件中遇到的难点问题，突出表现在司法的局限性方面。因为法院在审查被诉的具体行政行为是否合法时，所诉的房屋拆迁补偿、安臵方案一般已经经过了有关政府部门的裁决，人民法院只能对行政裁决进行合法性审查，最后只能做出维持或撤销的判决而不能进行司法变更，同时行政诉讼又不适用调解原则，所以法院判决的结果通常无法使当事人诉讼的根本问题得到彻底解决，有时还因行政裁决案件引起拆迁许可、城市规划、拆迁补偿安臵合同等行政、民事多方面的连环诉讼，笔者赞同对于此类纠纷应当赋予法院司法变更权的观点，建议确立合法性与合理性审查相结合的原则，以合理性原则审查判断行政机关在房屋拆迁安臵行为中行使自由裁量权是否客观、适度，用合理性审查判断、支持、补充合法性审查原则。另外，笔者认为，对此类纠纷应允许进行调解。实践中，审判人员也经常通过说服教育的调解工作，使双方当事人达成和解后，由一方当事人撤诉结案，取得了较好的效果。因为在农村集体土地上的房屋拆迁安臵中，一方面涉及被拆迁人安家居业的重大利益，另一方面是政府谋求社会经济发展的重大措施，公权与私权形成强烈的冲突，以在不违背有关法律、法规的前提下以调解方式解决这类纠纷不但能够平衡公权对私权的限制，亦有利于及时、彻底的解决当事人之间的根本问题，更有利于发展、稳定的大局，从而有力地支持行政机关依法行政和拆迁人依法拆迁，并以此支持和服务于地方政府的经济建设，实现农村房屋拆迁和征用集体土地安臵补偿工作的良性循环，最终实现审判的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

（二）民事审判

1、集体土地上房屋拆迁补偿纠纷诉讼主体的确定。目前，由于集体土地上房屋拆迁同土地征用一并进行，所以房屋的拆迁补偿方案也同土地补偿方案同时制定。而补偿方案是由征地方制定，报政府批准，因补偿方案引起的纠纷，只能通过行政诉讼解决。笔者认为，这只适用于解决国家基于公共利益的需要而实施的集体土地征用和房屋拆迁，正如前述所分析，对于基于商业开发之目的实施的征地拆迁补偿应直接适用民事法律规范进行调整。同时在国家基于公益的征地拆迁中，由于在补偿方案确定之后，补偿协议大多是由集体经济组织与征地方签订，房屋所有人不参与签订协议，形成房屋所有权人和征地方无拆迁补偿协议。那么发生纠纷时，房屋所有权人能否以自己的名义就补偿方案中的补偿数额、安臵方式等问题提起民事诉讼？从协议本身来说，房屋所有权人不是签订协议的一方，不能以自己名义提起诉讼，但从财产所有权法律关系来讲，房屋所有权人应当享有诉权。目前，人民法院对房屋所有人以自己名义起诉主张权利时，往往又以其不是协议一方当事人而不予受理或裁定驳回起诉，导致房屋所有权人的权利得不到及时保护。笔者认为，集体土地上房屋拆迁是一种社会活动，在这个活动中独立享有权利和承担义务的公民、法人是这一法律关系的主体，同时，集体土地上房屋所有人对其所有权的享有是排他的，所从法理上讲，对房屋的处分，只能由房屋所有权人行使，其他任何单位和个人均无权处分，房屋拆迁实质上是拆迁人将被拆迁人的房屋折价购买，是一种民事行为，应由房屋所有权人和拆迁人协商一致达成协议，集体经济组织与征地单位签订协议的行为，只能认定为一种代理行为，如无房屋所有人授权，其签订的协议应为无效。所以房屋所有权人以自己名义就拆迁补偿协议提起的民事诉讼，人民法院应当受理。

在当前现实中，拆迁人为了使拆迁顺利进行，往往借助政府权力，将补偿的事宜交给政府处理，关于补偿费的支付也由政府代付，一旦发生纠纷，也存在诉讼主体的确定问题，在此情况下，笔者认为应区分不同情况，如果拆迁单位将补偿款已支付给政府，此时政府就应履行代付补偿款的义务，属民事法律关系，被拆迁人可以政府为被告提起诉讼；如果拆迁单位未按拆迁补偿协议将补偿费支付被拆迁人，也未支付给政府，被拆迁人可以拆迁人为被告提起民事诉讼；如果拆迁协议是政府与被拆迁人签订的，被拆迁人则可以政府为被告，以拆迁人为第三人提起民事诉讼。

2、对集体土地上房屋拆迁补偿范围的审查认定。

目前只有北京、上海等为数不多的地区对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定，大多数地区对此并没有规定。房屋拆迁补偿的目的是对被拆迁人因拆迁所造成的财产损失和其他经济损失进行补偿，包括已经造成的损失和将来必然造成的损失，换言之，就是被拆迁所得到的补偿应当能够恢复被拆迁人财产利益于被拆迁以前的状态，以维持其生活的安定。所以，世界许多国家实行市价补偿的原则。我国也可以考虑将此作为认定补偿范围的一个原则，补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值的补偿，还应包括房屋的地理位臵、用途等方面的价值。在实践中，拆迁单位仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则。所以人民法院在审理拆迁补偿案件时，应当区分不同情况下农村村民住宅、乡镇企业厂房及其它用途房屋的补偿范围，给予合理的补偿，如拆迁居住房屋，除对房屋进行补偿外，还应补偿被拆迁人的搬家补助费，过渡期内的临时安臵费。被拆迁人向人民法院起诉主张此部分补偿费，人民法院应予支持。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、乡镇企业厂房的拆迁，被拆迁人向拆迁人主张停产停业损失的，人民法院应予支持。

3、房屋拆迁纠纷中第三人诉讼权利的保护。

集体土地上房屋拆迁与城市房屋拆迁一样涉及很多法律关系，其中不可避免的要涉及第三人的利益。实践中，通常的理解是拆迁人只对被拆迁人直接进行补偿，第三人要获得补偿，只能向被拆迁人主张。笔者认为，第三人的损失是由于拆迁行为造成的，如此处理对被拆迁人也是不公平的，因为被拆迁人并无过错。在拆迁过程中，引起第三人利益的损失，往往是因拆迁行为导致房屋所有权人与第三人之间协议不能履行而造成的。所以，对于第三人通过诉讼寻求权利救济时，要视不同法律关系确定诉讼主体。以租赁为例，在前述中笔者认为拆迁安臵补偿费是农民作为被拆迁人时丧失房屋所有权的对价，也就是拆迁人通过补偿的形式购买了被拆迁人的房屋，成为房屋的所有权人，根据“买卖不破租赁”原则，原租赁协议对新的房屋所有人即拆迁人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依据租赁协议将拆迁人作为被告主张自己的权利，是符合法律规定的。拆迁农村集体经济组织以土地使用权入股联营等形式与其他单位、个人共同开办的企业所有的非居住房屋，可以理解为，拆迁人以征用行为取得了土地的使用权，在联营中替代了原土地使用权人，成为了联营的一方，可按合同法的有关规定处理。

第四篇：征地拆迁法律问题探究

征地拆迁领域法律问题探究

四川金粟律师事务所吴林艳

征地拆迁问题是经济发展的必然产物，近年来，各地因征地拆迁引发的自焚、集体上访等等社会矛盾案件时有发生，为准确分析征地拆迁问题产生的根源，现对全国出现的征地拆迁领域的法律问题进行如下探究，以期助力依法处理和解决征地拆迁纠纷。

一、关于耕地的征用问题

（一）耕地占用后开垦新的耕地并未真正落实

根据土地管理法第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。但是实践中，因占有大量耕地进行房地产开发建设、修建娱乐设施等屡禁不止、层出不穷，主要原因在于“占多少，垦多少”并未得到真正落实，而征地的主体往往是地方人民政府，开垦新的耕地并不积极，经费普遍不足、保障措施不力、问责难上加难，导致这一问题有愈演愈烈之势。

（二）征收耕地的补偿标准过低，不利于耕地的保护

除此之外，征收耕地的补偿费用过低，长期饱受诟病。《土地管理法》第47规定，征收耕地的补偿费用包括以下几部分：土地补偿费;安置补助费;地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占用耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

从该法规定可以看出，即使按该规定的最高标准即被征收前三年平均产值的30倍计算土地补偿费和安置补助费，由于每亩土地的产值在仪陇县约1200公斤稻谷，按每公斤3元算，则每亩耕地最多补偿108000元，如果不执行该最高标准，每亩耕地补偿费用不足5万元，这样的征地成本与建设开发的获利差距极大，当然耕地的使用者也不会心甘情愿，而强制拆迁人为造成极大的矛盾，所以提高耕地的征地补偿标准迫在眉睫。

（三）耕地征收补偿机制并不健全

1、公告与听取意见的先后程序值得商榷

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。虽然该条例规定，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，但却是在拟订征地补偿、安置方案并公告后，难免给农民造成对决策者的不满情绪，最好是先行宣传安置补偿的相斗法律规定及政策，让农村集体经济组织及农民明白他们应当得到的补偿是多少，同时再充分征求他们的意见，让他们在法律规定的原则精神范围内解决问题，更有利于他们心甘情愿配合征地工作的进行。

2、听取农民意见不能走过场，规定急需细化

《土地管理法实施条例》第25条规定，就征地补偿、安置方案，在公告后，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，但是实践中，不少征地工作时往往只是听取了集体经济组织的意见，甚至加盖印章而已，而对进村入户听取农民意见，制定农民意见调查笔录，或者农民参加会议的相关记录均未明确细化，更没有对未充分听取农民意见的问责机制，导致不少地方听取农民意见走过场，甚至弄虚作假，侵犯农民利益现象时有发生。

二、国有土地上房屋的征地拆迁问题

2011年1月19日国务院通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，对征收国有土地上单位、个人的房屋的补偿作出了规定，但实践中仍出现了大量的法律问题，现作如下探讨：

（一）关于公共利益的界定问题

我国《宪法》第13条规定，公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条同样规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。但问题的关键是，如何对对公共利益进行界定，如何做才不至于打着公共利益的幌子侵犯公民个人的财产权利，笔者建议将公共利益界定的原则进行明确规定：如进行国家基础设施建设、经省级以上政府同意的旧城改造项目、国家扶贫项目等；行政机关在什么是公共利益的判断过程中拥有较大的自由裁量权，同时作为潜在的利益主体，其公正性并不能得到充分有效的保障。保证公正的办法：立法机关利用概括性条款从原则上限定判断的标准，不妨借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于“公共利益”的列举加概括的方式进行界定，该条例第八条将“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等”视为公共利益的需要，并明确了如下五种具体情形，同时以“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”作为概括兜底条款，其五种具体情形为：(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。此外，检查机关和监察部门提前介入进行监督，司法机关尤其是法院进行事后审查，通过这些措施可以有效保障过程和结果的公正性。①

（二）关于补助和奖励标准问题

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”该条例对房屋的补偿标准主要是按被征收房屋的市场价值，但我们通过近年来的报道看出，不少地方出现的一些钉子户，几十平方米的房屋动辄要求补偿返还近10倍的相同面积，主要问题在于虽然条例制定了补偿标准，但却允许地方人民政府进行补肋，而补助没有具体的标准，造成地方政府官员，为图省事，拍脑袋决策，对钉子户及不同地段的公共利益拆迁表态补助标准不同，造成国有财产甚至国库资金遭受损失。笔者认为，当务之急是尽快制定《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿法》，以法律形式替代上述国务院行政法规规定；同时，明确规

定被征收房屋价值的确定方法及程序，根据房屋市场价值原则确定，引入第三方权威中介评估机构确定价值；临时安置补偿标准根据当地房屋租赁市场价格、被征收的房屋的面积、位置、地段等综合因素考虑；此外，对于补助和奖励的具体标准，应当由法律设定明确的上限，一般不宜超过被征收拆迁房屋的市场价值，如果补助达到三倍甚至数倍，既不利于社会的整体公平，也导致部分拆迁户不劳而获、一夜暴富，从而引发新的社会矛盾。对于突破法律规定的补偿标准、补助标准，地方政府擅自提高标准，损害国家利益的，应当对地方政府进行问责。

（三）关于补偿方式的法律问题

实践中，征收过程中经常出现以下几种情况：第一种，按居住人口进行面积或货币补偿，该种补偿方式并无法律依据，此种补偿对人口较多房屋面积较小的家庭有利，而对人口较少房屋面积较大的则不公平。第二种，对于违法建筑的认定中，人为因素极大，标准极不统一，一方面在拆迁前，出现连夜突击进行违章建设，另一方面是一些人不惜以身试法，通过拉关系、走后门对违章建筑进行补偿；此外，也有多年已长期居住的生活用房被认定为违章建筑，从而引发严重的官民对抗。第三种，营业用房按照普通住宅给予补偿，营业用房屋补偿法律上并未进行明确规定，但《国有土地上房屋征收与补偿条例》既然明确了按被征收房屋价值的补偿，并补偿征收房屋造成的停产停业损失，说明法律精神实质上以认可了营业用房与普通住房的差别，因此不能拒绝给予营业方面的相应补偿，实践中应考虑该房屋的地理

位置，经营时间长短、效益等多方面的因素，合理确定营业用房的价值，或者考虑返还同等地段、楼层的营业房屋。第四种，城市规划区内的集体土地上的房屋补偿，很多地方征收部门借口被征收人的房屋建于集体土地补偿只给房屋重置价格，该补偿违反了征收补偿的基本原则；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”可见，最高人民法院司法解释已经明确，城市规划区域内的集体土地上房屋应当参照周边市场价格、按照国有土地上房屋标准予以补偿。②

参考文献

①《国家征收中“为公共利益需要”的界定和判别》赵庆周

②《国有土地上房屋征收补偿标准的衡量》

库建辉

第五篇：房屋拆迁中的法律问题.

房屋拆迁中的法律问题

[摘要]2001年修订后的《城市房屋拆迁管理条例》与1991年旧条例相比，内容更加完备。但其中有关办理房屋拆迁许可证的规定与《土地管理法》相冲突，有关拆迁诉讼中的先予执行与《民事诉讼法》相冲突，由于法律冲突引发《条例》执行的法律问题。

案例：2005年9月，某县人民政府决定将某片旧城区列人旧城改造范围。甲房地产有限公司（以下简称甲公司）通过竞标取得该旧城改造项月的开发资格。随后，甲公司就开始着手制定拆迁补偿安置实施方案，进行调查核实，办理申请领取房屋拆迁许可证手续，并陆续于2005年11月下旬与被拆迁人签订了（（房屋拆迁补偿安置协议书》。直到12月中旬，某县政府房屋拆迁管理部门（即某县城乡规划建设局）才向甲公司颁发房屋拆迁许可证。之后，被拆迁人乙拒不搬迁。2006年2月，甲公司以被拆迁人乙已签订房屋拆迁补偿安置协议书却拒不搬迁为由，将乙诉之法院，并向法院申请先予执行。法院以先予执行不符合民事诉讼法的规定为由，不予先予执行。同时还指出，先签订安置补偿协议后取得房屋拆迁许可证的做法违法。某县建设局解释说，国土局以甲公司不是土地使用权人，要求甲公司签订90％以上的协议才审批土地使用权批准文件，因而导致先签订协议后发房屋拆迁许可证。

【评析】

一、法院能否受理并准许甲公司的先予执行的申请

《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）第巧条规定“拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行”，第16条也规定“拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”。这两条都以行政法规的形式赋予了拆迁人在民事诉讼期间向人民法院申请先予执行的权利以及人民法院在行政诉讼期间先予强制执行的权利。然而，法院却以拆迁人的申请不符合民诉法的规定以及省高院的内部规定为由，不准许拆迁人先予执行的申请。

先予执行是指人民法院在终局判决之前，为解决权利人生活或生产经营的急需，依法裁定义务人预先履行义务的制度。根据《民事诉讼法》及有关司法解释规定，先予适用的案件范围是：第一，追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；第二，追索劳动报酬的；第三，因情况紧急需要先予以执行的。这里指的主要是需要立即停止侵害，排除妨碍的；需要立即制止某项行为的；需要立即返还用于购置生产原料、生产工具的货款的；追索恢复生产、经营急需的保险理赔费的。同时，先予执行应符合两个条件：第一，案件事实清楚，当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的，不先予执行将会造成更大的损失；第二，被申请人有给付、返还或者赔偿的义务，被申请人有履行能力的。而且，人民法院先予执行的裁定，应当由当事人提出书面申请，并经开庭审理后在终审判决前作出。

笔者认为，法院不宜准许拆迁申请人的先予执行申请。首先，在拆迁诉讼中申请先予执行是不能满足先予执行的实质要件的。从本案来说，房屋拆迁显然不属于民诉法规定的第一、二种追索费用或报酬的范围，也不符合因情况紧急需要先予执行的第三种情形。本案中的拆迁协议中虽已明确了被拆迁人乙选择了房屋产权调换的拆迁补偿方式、由乙自行解决临时安置过渡房问题，又明确规定了被拆迁人的具体搬迁时间。拆迁人有能力提供拆迁安置周转房，被拆迁人也有履行搬迁的能力。但本案的关键问题是不准许先予执行虽严重影响了拆迁人的生产经营，也造成了拆迁人更大的经济损失，同时也使广大其他被拆迁人的利益受到损失。但是，所有这一切都不能达到使不先予执行造成“无法弥补或无法挽救的损失”，达到情况紧急的标准。比如，受害人在交通事故中受到重伤住院，如不及时进行手术治疗会造成受害人死亡或终生残疾，情况紧急，急需医疗费，而受害人又无经济能力负担这笔医疗费，因此他对交通事故肇事者提起诉讼的同时提出先予执行的申请是符合先予执行条件的。其次，从法的阶位来说，有关先予执行的下位法规定违反了上位法规定。民事诉讼法及人民法院组织法是基本的法律，由全国人大常委会通过，国务院及最高人民法院均由全国人大产生，并对人大负责；而《条例》则由国务院制定，与《民事诉讼法》相比是下位法，下位法关于先予执行的规定与上位法相冲突，冲突部分规定的当然无效。换句话说，国务院没有权力规定最高人民法院及各级法院应当履行先予执行的义务或在拆迁诉讼中拥有先予执行的权利。最后，先予执行不利于社会稳定。从法的严肃性来看，如果未经判决被执行人败诉并责令搬迁就先予执行，就剥夺了被上诉人在法庭上陈述、申辩甚至上诉的权利，不利于社会的稳定和树立法律的权威。从上文有关追索抚养费和劳动报酬等先予执行的其他规定来说，主要是涉及到金钱方面的执行，如果这两类先予执行发生错误，还可以采取执行回转，以修正错误。而先予执行房屋拆迁，万一发生先予执行错误，将房屋拆除，就不能执行回转，无法恢复原状。综上，笔者认为，在城市房屋拆迁诉讼中，有关人民法院先予执行的规定不符合法律规定，也是不符合司法实践的。

当然，也有人提出：《条例》第15条规定的只是在达成的协议不履行的民事诉讼中拆迁人有权向法院申请先予执行，而具体是否符合先予执行条件、是否准许申请要由人民法院通过司法审查确认。笔者认为，这种观点不是完全没有道理，但一项制度的设立如果无法得到执行，倒不如不设立这项制度为好，新（（条例》实施近5年来的司法实践中，也鲜闻在拆迁民事诉讼中法院采取先予执行措施的。有的人还提出，《条例》第16条规定的在裁决不服行政诉讼的先予执行时，可参照行政处罚的规定，即当事人对行政处罚不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。笔者认为，行政裁决毕竟不同于行政处罚，《最高人民法院关于执行＜民事诉讼法＞若干问题的解释》第90条规定，对于行政裁决的执行申请条件是当事人在法定期限内不起诉又不履行，也就是期满不行使司法救济权利才可申请执行。而《条例》第16条规定的先予强制执行却剥夺了被拆迁人在3个月的诉讼期间内依法享有的抗辩权，显然是不符合法律规定的。

二、房屋拆迁许可证与国有土地使用权批准文件的矛盾问题

《条例》第6条规定“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁”。第7条规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：……

（三）国有土地使用权批准文件……”本案中，甲公司一取得拆迁资格就着手准备资料、申请领取房屋拆迁许可证，但国土局却认为：根据《土地管理法》规定，在房屋拆迁当中，甲公司作为拆迁人没有完全取得所拆迁土地的所有权，不能向甲公司发放国有土地使用权审批文件，要求与全体被拆迁人签订拆迁安置协议后方可审批。后经协商，将全部签订的门槛降至90％以上签订，才能够批准土地使用权。这就出现了先签安置协议后领取房屋拆迁许可证的事实，而根据规定尚未取得拆迁许可证就不能实施拆迁，就不能与被拆迁人签订安置协议，两者产生矛盾，法律与行政法规之间再次产生冲突。

在拆迁前，国有土地使用权属是明确的，也就是属全体被拆迁人所有。而在拆迁后，被拆迁人可选择货币补偿和房屋产权调换两种拆迁补偿方式，选择货币补偿的被拆迁人丧失了旧房的土地使用权，而选择房屋产权调换的被拆迁人仍拥有旧房所处的土地使用权。因此，旧城改迁后，原先属被拆迁人所有的土地使用权就被分成两部分，一部分仍属被拆迁人所有，另一部分随商品房由拆迁人出卖给他人所有。从这个意义上说，只有拆迁人与全体被拆迁人签订拆迁安置补偿协议后，才能确定拆迁前的土地使用权在拆迁后的土地归属情况，即分属被拆迁人和拆迁人的土地使用权比例，确定土地使用权的主体。假设国土局在拆迁人未与被拆迁人签订协议前就将国有土地使用权批准归拆迁人使用，拆迁人既已取得土地使用权，在法律上就拥有对该片土地使用权的处分权，就可对土地使用权任意处分。因而，国土局的做法不是没有道理。但由于《条例》第7条规定与《土地管理法》规定产生冲突，只好采取本案这种先签订协议后审批拆迁证的折中方法来解决这个问题。

三、如何解决两个冲突问题

笔者认为，对于先予执行与民诉法规定冲突的问题，因为先予执行的规定既不合法，又不合理，更难以操作，无法取得实际效果，负面影响较大，建议在修订《条例》时予以废止。在拆迁当中适用民事诉讼及行政诉讼的先予执行制度，最大限度地保护被拆迁人的合法利益，促进和谐社会的建设。

至于申领房屋拆迁许可证与国有土地使用权批准之间的冲突问题，笔者认为，可以参照商品房预售许可证的审批制度，在《条例》修订时将国有土地使用权批准文件改为国有土地使用权预登记制度，即根据被拆迁人原有土地使用权的占有情况和该地块土地出让金的价格，以土地出让金为基数确定一定比例的风险金，责令拆迁人在取得拆迁许可证前交纳土地审批风险金，然后再发放房屋拆迁许可证，待拆迁人与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议、完成拆迁计划后视安置被拆迁人的具体情况退还。这样既可以做到先领取房屋拆迁许可证后实施拆迁工作，保证拆迁工作的顺利进展，又可以最大限度地保障被拆迁人的合法权益。

拆迁法律问题（合集五篇）

第一篇：拆迁法律问题

第二篇：城市房屋拆迁法律问题

第三篇：集体土地上房屋拆迁法律问题探讨

第四篇：征地拆迁法律问题探究

第五篇：房屋拆迁中的法律问题.

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