新型城镇化发展动力、制约因素及其思路对策

第一篇：新型城镇化发展动力、制约因素及其思路对策

课题组:新型城镇化:发展动力、制约因素及其思路对策

［ 作者：中共绍兴县委党校课题组来源：中国乡村发现网点击数：185时间：2011-1-11录入：张吉星 ］

内容提要：建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。在新时期新阶段，绍兴县主动顺应新型城镇化的发展趋势，提出了“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设目标，并启动了首批五个镇的新型城镇建设试点。这是立足县情实际，应对竞争挑战，事关县域经济社会发展全局的战略举措。因此，研究新型城镇化的发展动力、制约因素及思路对策，对于从理论上廓清新型城镇建设中的思想认识问题，进而提供决策参考，具有重要的现实意义。

关键词：新型城镇化建设发展动力制约因素思路对策绍兴县柯桥镇

随着工业化的推进和城镇居民生活水平的不断提高，发达地区新型城镇化已成为进一步提升区域竞争力，率先基本实现现代化的一种客观的必然选择。作为工业化起步较早、又率先步入市场化轨道的绍兴县来说，随着工业经济规模的不断扩大，人口的大量集聚以及城镇居民富裕程度的提高，原有的城镇基础设施及其服务功能已难以适应经济社会快速发展的需要，必然要求通过新一轮城镇建设——新型城镇化，来促进工业化的进一步发展，更快地实现城乡统筹，更好地化解民生领域的问题。最近，绍兴县第十二次党代会提出了建设“经济发达、城乡统筹、社会和谐”的新型城镇建设的目标要求。这是在新的发展阶段上，作为发达地区的绍兴县，主动顺应发达地区新型城镇建设趋势，从县域实际出发而作出的一个重大决策。在新时期新阶段建设新型城镇，这既是个操作层面的问题，也是需要从理论上进行廓清，进而更有效地指导和推进新型城镇建设的问题。

一、新型城镇建设的发展动力

近年来，发达地区出现的新一轮城镇化的客观趋势，是在多种因素相互作用下发生的。这需要我们从历史与现实、内部与外部的结合上去探求建设新型城镇的动因。

1.对城镇化的理性反思。新型城镇化是相对于旧式城镇化而言的。旧式的城镇化在其发展中，不可避免地存在着由于指导思想上的不切实际，规划设计上的单一粗放，从而带来实际运作中的资源浪费、环境污染等问题，具体表现在以下几个方面：首先是城镇建设相对滞后。绍

兴县的城镇化建设，在一个比较长的时期里，一直落后于工业化的发展，自绍兴县城迁址柯桥以来，城镇化步伐明显加快，也带动了周边地区的发展，出现了工业化与城镇化相互促进的局面。然而，我县工业经济的快速发展，现已步入工业化中后期这一客观现实，与城镇化的滞后已形成了鲜明的反差，县域范围内城镇化的总体水平，显然已落后于工业化的发展步伐，影响着率先基本实现现代化的进程。其次是城乡发展不够协调。过去的城镇化所走的是农村支援城市的道路，政府将财政收入主要投到城市建设中去，对农村投入较少，这样做导致了城乡发展的不协调和城乡差距的不断拉大，延缓了县域城镇化的发展进程，也制约了城乡统筹的稳步推进。再次是行政区划设置不尽合理。由工业化发展而推动的城镇化的发展，迫切需要增强发展中的积极性和自主性，然而，在计划体制基础上形成的以行政职能为主的区划关系并没有随着市场体制的演进而发生相应的改变，这既加大了行政管理成本，也使区划经济效应不能得到应有的发挥。

2.工业化的强势推动。工业化与城镇化存在着内在的必然联系，一方面，工业化是城镇化的基础，只有通过工业的不断集聚，从而带来人口的集聚，使城镇的兴起和建设成为必要。同时，城镇化又是工业化的支撑，城镇化的发展又会对工业化的进程起到推动和促进作用，为工业化的发展提供交通、通讯、人居及商贸等环境。更为重要的是，随着产业的不断升级和经济结构的不断优化，必然会对服务行业的发展，尤其是生产性服务行业的发展提出新的更高的要求，迫切需要通过推进城镇化来发展教育、科研、金融、休闲等产业，从而增强第三产业与第一、二产业的关联度。绍兴县工业化的发展业已呈现出下列发展态势：一是产业特色比较明显。纺织印染作为我们的主业，不仅在量上，而且在产品的档次上不断提升，建设国际纺织中心，已具备了一定的产业基础。二是集聚程度不断提高。县、镇两级开发区按各自的定位，形成了梯度推进的新格局。三是企业规模不断扩大。无论从周边及沿海发达地区来看，这是一个比较明显的特点。四是经济结构不断优化。与工业化进入中后期相适应的一些重化工业开始在县域经济中扮演重要的角色。总之，县域工业化的发展，再次把城镇建设提到一个新的高度。当前，绍兴县城镇化滞后于工业化的一个突出表现，就是第三产业明显滞后于第二产业的发展，不仅是县城柯桥第三产业的发展与“城市经济”发展的要求有较大差距，而且，县域范围内的镇(街)，尤其是一些经济强镇，第三产业的发展与其工业化的水平之间更不相称。因此，以工业化的强势推进为基础，必然要求以新型城镇建设带动商贸三产的发展与其相适应，从而在协调发展中加快县域现代化建设的进程。

3.竞争中的外部压力。当前的区域竞争确实已经转到综合实力的较量上。这里的综合实力不仅仅是一般理解的经济、政治、文化、社会等方面的内容，而且还表现在它们之间相互关系的协调上。因为在资源日益紧缺的严峻形势下要推进率先发展，走协调、可持续的发展之路，任何单向度的孤立发展都可能会付出较大的代价。特别需要指出的是能否实现工业化与城镇化的相互联动，已经成为增强区域竞争力的重要因素。绍兴县与广东、江苏等发达地区的县相比，在实现工业化与城镇化相互推进上仍存在着这样一些差距：首先是发展理念上的差距。过去，我们在强调工业化的同时，确实比较忽视城镇化建设，这既与历史形成的有县无城的状况有关，又与近年来把城镇建设的重点放在县城柯桥区的因素有关，从而在一定程度上忽视了城区周边集镇的发展，影响了县域城镇化总体水平的提高。当前，沿海发达地区涌现出了一批新型城镇建设比较成功的典型，在那里“镇镇象城市，村村是社区”的景象，促使我们重新思考工业化与城镇化的关系。其次是发展内涵上的偏移。从城镇化发展的水平来看，把商贸三产的发展，看作新型城镇建设的重要内涵，这是城镇化取得成功的重要标志。过去，我们在对城镇化的认识上，比较强调基础设施建设，往往忽视城镇功能的开发，一定程度上造成有“城”无“市”的局面。再次是建设规划上的欠缺。规划的前瞻性、科学性、系统性及严肃性是城镇化成功的有力杠杆，是城镇化建设取得成功的一条共同经验。在我们的城镇化建设的实践中，无论从规划的制定，还是执行上，过去都存在着比较多的问题。最后是产业比例的失衡。从产业基础看，有一个比较合理的大三产之间的比例关系，尤其是二、三产业之间的关系是衡量城镇化成败的重要因素，象广东虎门等镇第三产业的比重已经接近或超过了第二产业的比重，这是城镇现代化的重要标志。相比之下，绍兴县第三产业所占的比重与整体经济发展的水平还不相称。

4.现代化的生活诉求。这是新型城镇建设的基本动力。现代工业的发展，不仅对基本的生产要素的配置提出了更高的标准，而且对人的发展在体能、知识、技术、心理及价值观等方面也提出了更高的要求。要满足人的这些基本的需求，就必须向人们提供现代的生活方式。从社会的发展趋势来看，这只能是现代城市的生活方式。县域范围内新型城镇化建设，是都市生活的折射，是实现城乡一体化的纽带，将极大地改变人们的生产生活方式和思维方式。随着工业化的不断推进，人的需求必然向着更高层次不断跨越，从而使城镇化建设成为与时俱进的永恒课题。过去，由于理解的片面和操作的无序，在一些地方城镇建设中不尊重群众意愿、触犯群众利益，搞劳民伤财的“形象工程”的事件也时有发生，这就告诉我们，城镇化要健康发展，必须因地制宜，尊重群众，切实解决群众生产生活中面临的实际问题。

二、新型城镇建设的制约因素

从一般意义上看，城镇化的推进受到人口、资源、环境三个方面的硬性约束。首先是人口的制约。城镇人口的集聚是衡量城镇化水平的重要尺度，城镇化是衡量现代化水平的重要标志。随着城镇容量的不断扩充，城乡统筹的社会制度的不断更新，必然使大量的农村人口向城镇集聚，要使如此庞大的农村人口不断转入城镇，这是发达国家从未遇到过的难题。从县域范围来看，推进新型城镇建设，同样面临着转移农村人口，不断提高城市化率，进而率先基本实现现代化的问题。因此，新型城镇建设所达到的水平和提供的服务功能能在多大程度上吸纳农村人口，这是我们不得不面对的现实问题。这就必然要求我们把过剩的农业人口转移出去，但同时必须做到人口转移的合理和有序，使之与工业化的推进和城镇化的承载能力相符。由于受地域文化的影响，绍兴人“安土重迁”的观念比较强，工作在城镇，居住在农村的现象比较普遍。农村人口转移的很大一部分，也是向中小城市靠拢，即使是在一些经济强镇也是如此。在这个过程中，倒是大量的外来人口填补了城镇的空白，从而在一定程度上造成了集镇的“空壳化”现象，给城镇管理带来许多问题。其次是资源的制约。与粗放经营的经济增长方式相匹配的城镇化的方式也是粗放式的。当前，资源短缺与利用效率低下并存的格局，已经严重制约着城镇化的发展。一方面，自然资源日益稀缺，特别是土地资源的瓶颈制约，已深度影响新型城镇建设的进程，成为城镇化可持续发展的巨大障碍；另一方面，资源使用

不当或技术水平落后，造成资源利用效率不高、甚至随意浪费的问题比较普遍，从而进一步制约了城镇化的发展。从县域的发展现实来看，工业化的强势发展与城镇化发展的脱节，造成了可用于新型城镇建设的资源空间十分有限。三是环境的制约。经济社会的快速发展极大地改善了人们的生活，但也带来了前所未有的环境问题，水体污染，空气污染及其他污染。随着工业化的进一步发展，环境容量和可用的环境指标日益减少，业已形成的以纺织、印染为主的产业结构，对县域环境的影响至今仍不可低估。这些环境问题，使城镇居民的身心健康受到损害，生活质量下降，人力资本的可持续发展也受到影响。因此，新型城镇建设，必须考虑到环境的承载能力，走可持续的城镇发展之路。

从县域层面来看，新型城镇建设面临着下述重大关系的应对：一是工业化与城镇化的关系。工业化的进程始终制约着城镇化的发展。当前，绍兴县经济的发展面临着产业结构优化升级与转变经济增长方式的双重任务，上述任务的解决，不仅可以提高经济效益，积聚丰厚的财源，同时也可以为城镇拓展创造空间条件和资源基础。更进一步地说，经济结构的优化升级和增长方式的转变，也催生了对科研、教育、金融等生产性服务行业的需求，从而推动新型城镇建设中商贸业的兴旺与繁荣。二是规划与建设的关系。在过去的城镇建设中，存在着规划滞后现象，特别是许多规划都涉及到“农保田”的问题，在国家宏观调控的形势下，这些规划事实上已无法执行。因此，新型城镇化建设的提出和推进，必然涉及到原有规划的重新调整。同时，在原有的城镇建设规划编制中，还存在着不够系统的问题，规划之间缺少相互衔接和配套。另外，规划在执行中随意性较大和缺乏应有的“刚性”，使一些地方至今形不成城镇建设的气候。新型城镇建设已在相当程度上受制于规划这个“龙头”的桎梏。三是建设与管理的关系。在城镇化的推进中，重建设轻管理的问题也比较突出。工业化和城镇化的相互推进，要求政府更多地还权于民，实现社会管理主体的多元化，做有限政府、责任政府、法治政府，形成“小政府大社会”的局面，这就必须要加快培育社会中介组织和自治组织。在加快城镇化的进程中，村级自治组织的功能如何更快地向城市社区职能转变，无疑是新型城镇建设的重要课题，这对于广大农民尽快地融入城镇文明的生活方式，在推动农民的市民化进程中起着相当重要的作用。四是管理与经营的关系。近几年来，随着城镇化的发展，在交通通讯、社会治安、矛盾调处以及环境治理等领域的城镇管理不断得到加强，然而，城镇化作为一个持续的发展过程，不仅要求我们的政府从单一管理走向多元化管理，从而达到“善治”，而且，越来越把“经营城镇”的问题提上议事日程。城镇商贸三产的发展，是新型城镇化的重要内容，这就需要有一大批懂得经营城镇的专才。五是共性与个性的关系。绍兴县现已赋予五个新型城镇建设先行开发区管理职权，并从机构设置、财政安排等方面作出了统一部署。然而，由于历史条件、区位环境、经济基础、资源秉赋等的差异，在新型城镇建设中，这些镇必然面临着各自的实际问题，需要我们把原则性和灵活性结合起来，在保持政令统一中，有所侧重，区别对待。

三、新型城镇建设的思路对策

建设新型城镇必须以科学的理念统领发展，以正确的思路引领发展，以科学机制促进发展，以优秀的队伍保障发展，以争先的业绩检验发展。

要有科学理念。这个科学理念就是科学发展观。一是人本理念。新型城镇建设，必须做到因地制宜，依靠群众，以民生为本，更好地适应城镇居民生活由小康型向富裕型过渡。二是系统发展的理念。新型城镇建设是一个开放的系统，包含人流、物流、信息流、能量流、资金流等基本要素，是一个由人口、产业、科技、文化教育、生态环境、基础设施以及政府职能等多种因素组成的系统。城镇化不仅仅是一个简单的人口集聚的过程。因此，在更高起点上推进新型城镇建设，需要我们掌握整体思维的原则，提高经营新型城镇的思维能力。三是统筹发展的理念。新型城镇建设的实质是城乡的统筹发展。在率先基本建成现代化的进程中，绍兴县已形成了以柯桥县城建设为龙头，以新型城镇建设为纽带，以新农村建设为接点的新格局。建设新型城镇是进一步实现城乡统筹发展的桥梁。县城建设、新型城镇建设与新农村建设应协调和谐、配套发展。四是持续发展的理念。新型城镇建设，同样要处理好经济发展与人口集聚、资源利用以及环境承载之间的关系。当前，土地问题已成为制约我县工业化、城镇化推进的最大的制约因素，在这种情况下建设新型城镇，一定要千方百计挖掘城镇内部潜力，提高土地利用质量，避免粗放式的规模扩张，避免大拆大建。新型城镇建设，还要处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，实现人的发展与环境友好之间的相互促进。

要有准确定位。新型城镇化具有共同的内涵和特征。一是适应性，就是能够适应人口制约、资源制约和环境制约；二是协调性，主要是城镇化与工业化相协调、城乡关系协调、人与自然关系协调；三是合理性，包括合理的产业结构，合理的城镇空间布局等；四是先进性，管理组织先进，包括规划先进、城镇管理高效、社区组织有序；五是完善性，就是功能完善，实现交通顺畅、生活方便、企业生产经营有保障；此外还包括文化特色突出和城市资源经营的高效。由于地域经济、文化、社会及发展上的差异，新型城镇建设应具有各自的发展模式。有的镇经济发达，产业结构比较合理，适宜建设工贸型新型城镇；有的镇生态环境良好，又有丰富的人文旅游资源，适宜建设生态型新型城镇；有的镇市场基础较好，在周边乃至国内已有较大影响，适宜建设市场型新型城镇。新型城镇建设，只有立足于各自的实际，实行差异化发展，才能避免同质化竞争。推进新型城镇建设，在县域层面上，还要考虑城际资源的合理配制。

要有配套的机制。首先，要制订和完善与新型城镇建设相适应的考核评价体系。这就需要在原有的考评机制的基础上调整对新型城镇建设的考核力度。二是进行考核内容的科学设计。应突出城镇规划的编制、城镇管理、城镇绿化、商贸三产、社会事业发展、生态环境等考核内容。其次，要建立“运转协调、规范有序、办事高效”的行政管理体制，在县委、县府充分授权的前提下，加快进行“五办一局两中心”的内设机构的设置和整合，特别是对“城镇建设管理局”人员配置，要充实精兵强将，通过内部统筹，多岗兼职，外引内培，通过合法的授权委托或聘请等形式，使之真正发挥在新型城镇建设中的作用。再次，是要建立多元化的投融资体制。新型城镇建设，事实上面临着资金的短缺问题。尽管绍兴县已对财政分配格

局进行了调整，但与新型城镇建设的目标要求相比，资金的缺口仍然较大，在组建和完善镇(街)国有城投公司的基础上，要注重引入市场化运作、企业化管理的模式，吸引大型企业和金融机构参与新型城镇建设，着力构建新型城镇建设投融资体制。同时要利用五个新型城镇先行区的先发优势，吸引周边中心城市的大型商贸公司入驻所在城镇，采取合作、租赁等形式，实现借力发展。

要有政策扶持。为推进新型城镇建设，绍兴县委县府正在拟建宽松的工作环境。在新型城镇建设推进的过程中，所在镇也必然会遇到各自的实际问题，因此，还需要有进一步的政策扶持。从当前来看，以下这些问题必须着力进行政策扶持：一是总部经济问题。新型城镇建设，不仅仅是简单的人口集聚，而且也必然要吸引企业参与城镇建设，打造“企业总部经济”。在过去几年里，一些大型企业总部都纷纷迁址县城柯桥，这客观上给城镇建设带来了一定的影响，镇城范围内有一定规模的企业也进入了镇域工业集聚区，要使这些企业的总部迁入集镇，没有足够的吸引力，显然是无能为力的，这就需要出台相关的优惠政策，从而发挥企业对城镇建设的“隆市”作用。二是房地产业问题。在新型城镇建设的过程中，在集镇周边适度开发房地产业，对集聚人气，拉动第三产业的发展是不可替代的。与此同时，为了增强村级集体经济，可允许在集镇周边搞一些村级留用地，进行商贸开发。总之，过去出台的涉及到新型城镇建设所在镇的一些具体政策，必须进行清理和完善。三是“退二进三”问题。在新型城镇化建设中，既要提高商贸三产在镇域经济发展中的比重，又要努力改善集镇生态环境，这就必须对集镇核心区块的工业，尤其是对环境有较大影响的产业进行调整或转移，实行“退二进三”的政策。四是尝试建立土地“统征收储”制度。土地问题是新型城镇建设最大难点。过去土地征用总是根据项目的需要进行征地，这种用地方式往往只注重眼前碰到的问题，对发展的整体性、可持续性问题是存在缺陷的。尝试建立土地“统征收储”制度，辅之以“三有一化”政策配套，显然是一个解决以上问题的好办法。

要有组织保障。新型城镇建设的组织保障，包括组织机构设置、镇(街)权责的明细、相关专业人员的配备以及组织人事部门的参与等。新型城镇建设的关键在人，在于有一大批善于领导，熟悉专业、注重实干的领导干部队伍和专业技术人员队伍，这就需要我们建立起相应的组织保障体系，打造强有力的新型城镇建设的组织平台。从组织机构的设置来看，按照“五办一局两中心”内设机构的设置要求，各镇正在进行机构的调整，从面临的问题来看，主要是规划、城建、执法、城镇管理与经营类专业人员普遍比较缺乏，这既需要从镇级机关内部进行人员的优化配置，同时，又要从外部打通人才流动的渠道。首先，要加强对领导干部、现有城镇建设各种专门人员的教育培训，采取委托培养、组织进修班以及各种短训班等形式，造就一批擅长于城镇建设、管理及经营的人才队伍。其次，要从县级相关部门中，抽调专业人员充实到镇级内设机构中去，要加大对城镇建设具有专业知识的干部“下派挂职”力度，对于县级机关中具有城镇建设专业知识的人员，可采取蹲岗等形式，加大选调力度。再次，要加强镇(街)一般干部的交流，从而克服由于长期在一地工作而形成的思维惯性和工作惰性，激发机关工作的活力。最后，组织人事部门要努力创设有利于推动新型城镇化建设的“绿色人才通道”，通过多种形式聚集人才、培养人才、使用人才、保障人才，使人才工作更好服务于新型城镇建设。

第二篇：四大体制障碍制约新型城镇化发展

专家：四大体制障碍制约新型城镇化发展

改革开放30多年来我国城镇化发展取得了显著成就，2012年城镇水平达到52.6%，全国一半以上的人口在城市工作和生活。党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，促进“四化”同步发展。推进新型城镇化是今后我国城镇化进程的主基调，也是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的重大战略。当前，推进新型城镇化面临一系列突出问题和深层次的体制障碍，突出表现为两个严重滞后、三个不协调和四个体制障碍，需要我们深入分析，认真对待。

两个严重滞后

1.城镇化严重滞后于工业化

国际经验表明，城镇化和工业化存在三种关系。一是城镇化超前于工业化，指城镇化速度超过工业化速度，城镇提供的就业机会和生活条件不能满足农村迁移人口的要求，造成大量的“贫民窟”和严重的“城市病”，如巴西、阿根廷等拉美国家。二是城镇化滞后于工业化，指城镇化速度落后于工业化速度，城市工业发展未能吸引大量农村人口向城市转移，导致城市人口增长缓慢，城镇化水平低。三是城镇化与工业化同步发展，指城镇化进程与工业化进程基本一致，发达国家基本上属于这种模式。关于我国城镇化进程，学术界有不同观点，有人认为我国城镇化滞后于工业化，也有人认为相反。我们认为，无论从城镇化发展一般规律，还是从国际比较来看，我国城镇化明显滞后于工业化。

从城镇化发展的一般规律看，工业化是城镇化的主要推动力，一定水平的工业化对应相应的城镇化率。根据钱纳里与赛尔奎因的工业化与城市化关系一般变动模型（见表1），城镇化率与非农产业产值、就业等反映工业化水平的指标高度正相关。2012年，我国非农产业产值比重和非农就业比重已超过90%和65%，根据钱纳里与赛尔奎因模型，对应的城镇化率应在66%和55%左右，而当年我国（常住人口）城镇化率为52.6%，户籍（人口）城镇化率仅为35.3%，说明我国城镇化滞后于工业化。

从国际比较看，根据世界银行标准，按收入分组，2010年我国属于中上等收入国家，但城市化率低于同类国家平均水平10.5个百分点；按地区分组，我国城市化率低于亚太地区国家平均水平2.5个百分点（见表2）。根据国际经验，城市化率与工业化率的合理比值范围在1.4～2.5之间，我国城市化率与工业化率的比值从1978年的0.41上升到2011年的1.28，从未进入合理区间。分省份看，北京、西藏、海南三省（区）比值超过2.5，城镇化发展超前于工业化；天津、上海、广东三省市比值处于1.4～2.5，城镇化与工业化相对协调；其余省区市的城镇化发展均不同程度滞后于工业化，其中河北、山西、安徽、江西、河南、广西、四川、云南、甘肃、青海等10个省区的城镇化严重滞后于工业化（见图1）。

2.人口城镇化严重滞后于土地城镇化

上世纪90年代中期以来，我国城镇土地增长速度（建成区面积、建设用地面积）与城镇人口增长速度（城区人口、非农业人口）的差距越来越大（见图2）。1996年以来，我国城镇面积从1.3万平方公里，扩大到2011年的5.3万平方公里，增长了3.1倍，而同期城镇人口从3亿增加到6.9亿，仅增长了1.1倍，城镇用地增长弹性系数（土地城镇化率与城镇化人口增长率之比，用于衡量城镇用地合理性）达到2.80，远高于国际社会公认的1.12合理阈值。

由于城镇面积增长大大超过人口增长，城镇人口密度不升反降，导致我国城市人口密度较低，人口承载数量不足，这与我国土地资源紧张的国情严重不符。2010年全国地级市及以上城市人口密度为265人/平方公里，市辖区为618人/平方公里，即使城市人口（仅指户籍人口）密度最大的上海市也仅达到2228人/平方公里（见图3），远远低于同期发达国家城市人口密度，同期东京人口密度为4750人/平方公里、首尔16700人/平方公里、罗马2950人/平方公里。

三个不协调

1.东中西城镇化发展不协调

一是城镇化进程差异较大，2011年东中西城镇化率分别为61%、47%和43%，东部地区城镇化率高于全国平均水平约10个百分点，中西部地区城镇化率低于全国平均水平约4-8个百分点；城镇化率前10名的省（区、市）中东部地区占据八个，而甘肃、云南、贵州、西藏的城镇化率尚不足40%（见表3）。二是城镇规模结构不协调，全国24座超大城市有14座位于东部沿海地区，80座特大城市有32座位于东F部地区。

2.大中小城市与小城镇发展不协调

上世纪八、九十年代，我国小城镇异军突起，发展迅猛，成为城镇化的重要推动力量。但自本世纪以来，以省会和中心城市为重点的大城市领先发展，迅速成为区域经济发展的龙头，人口不断向大城市集中，而中小城市和小城镇则由于投入不足、功能不完善、集聚效益差，缺乏吸引力，发展相对缓慢。2010年我国小城镇人口占城镇总人口比重从上世纪90年代最高的27%下降到20.7%，目前全国有20%的小城镇无集中供水，86%的小城镇无污水处理设施，人均市政公用设施投入仅为城市的20%，而且教育、卫生、文化等公共服务明显不足。

3.城镇化发展与资源环境的承载能力不协调

目前我国城镇人口占世界城镇人口总规模的比重超过18%，未来20年还要增加3-4亿城镇人口，但我国人均可利用土地资源只有0.8公顷，仅相当于世界平均水平的1/4多，加上我国城镇布局不集中，土地利用较为粗放，进一步加剧了城镇化加速发展与土地资源紧缺的矛盾。我国人均水资源仅占世界平均的28%，全国657个城市中有近400个城市缺水，其中约200个城市严重缺水。城市环境污染问题也十分突出，90%以上的城市水域严重污染，约50%的重点城镇水资源不符合饮用标准；北方城市二氧化硫浓度平均超标30%，南方城市平均超标19%；城市垃圾堆存量达60亿吨，对土壤、大气、地下水等造成极大危害。在资源环境约束加大的背景下，如何走出一条资源节约、环境友好的城镇化道路，成为亟待解决的迫切问题。

四个体制障碍

1.城乡二元户籍制度阻碍农业转移人口市民化

在现行城乡二元户籍制度下，农民工市民化存在较高的制度门槛，大量进城务工的农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变。根据公安部户籍管理统计，2010年至2012年我国农转非人口总量为2505万人，年均835万人，而根据国家统计局发布数据，2012年我国农民工总量达到26261万人，其中外出农民工16336万人。大量不能在城镇落户的农民工不能平等享受城镇教育、医疗、文化、住房、就业、社会保障等基本公共服务。与城乡二元户籍制度相关的是财政体制安排，特别是农民工市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民工市民化成本分摊总体设计，其中比较突出的是农民工宅基地指标转化为城镇建设用地指标如何跨省流转分配，农民工各种社会保险如何在输出地与输入地之间衔接等制度安排。

2.农村土地制度改革滞后削弱农民进城落户的能力

在现行农村土地制度安排下，农民进城难以通过土地交易获得市民化的资本。一是政府垄断建设用地的供给，禁止农村集体建设用地进入城镇建设用地市场，农村集体建设用地难以做到与国有土地同地、同权、同价，剥夺了农民参与工业化、城镇化的权利，损害了农民集体利益。二是禁止农村宅基地流转，限制农村住房只能在农村集体内部交易，导致农村的闲置房地不能出卖、转让，不能变现成为农民进城安居落户的资本。三是农村土地征收补偿较低，削弱了失地农民进城落户的能力。四是农村土地金融发展不足，在现行土地制度与担保法规条件下，集体所有的耕地、林地、草地、宅基地以及其他农村集体资产不具有抵押担保品属性，无法为农民进城务工创业提供融资担保支持，尽管部分地区试点荒地抵押、林权抵押等制度探索，但总体而言农村土地金融创新没有取得大的突破。

3.多层级垂直管理的城镇行政体制影响城镇化健康发展

我国城镇行政体系包括省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级。这种等级化的城镇管理模式，通过财政收入自下而上地上缴和资源自上而下分配，使得资源更多地集中于大城市和中心城市。行政级别高的城市通过其掌控的行政资源向大城市和中心城市倾斜，推动了大城市和中心城市的快速扩张，而行政级别低的中小城市与小城镇由于难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理职能，城镇功能不完善，产业发展和公共服务能力不足，正常发展受到比较大的制约。以东莞虎门镇为例，本镇户籍人口10万，外来人口90万，高达100万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照10万户籍人口设置，90万外来人口的公共服务供给理论上被排除在行政区划设置之外。

4.跨区域城市群协调机制缺乏，不利于大中小城市和小城镇协调发展

在现行城镇行政体制下，基于地方利益考虑，没有行政隶属关系的城市之间存在着激烈的非合作博弈，使得相邻城市间的横向合作受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素跨行政区自由流动，制约了公平有序、自由竞争统一市场的形成，更制约了城市群的发展壮大。以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域，难以有效地推动长株潭城市群较快发展。长三角城市群的情况也如此，目前虽然已建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，功能作用发挥有限。（本文为国家发改委宏观经济研究院2012重大横向合作课题“我国城镇化战略研究”主报告的节选）

作者单位：国家发改委宏观经济研究院/湖北大学资源环境学院/国家信息中心

第三篇：以人为本”的新型城镇化发展思路

以人为本”的新型城镇化发展思路 袁喜禄 国家发改委规划司副司长 二O一三年十一月

大家好！非常感谢有机会和大家交流对城镇化问题的一些理解和看法。推进城镇化对我国经济社会发展具有全局意义的一个重大战略。城镇化不仅关系经济增长，也是关系未来结构转型战略性调整的一个重要载体。现在，各方面对城镇化也非常关注，无论是企业家还是地方政府都对城镇化寄予厚望。我们长期跟踪研究城镇化的发展问题，“十一五”开始编制城镇化相关规划，经过这么多年的发展，城镇化进程中已经存在一些新变化和新趋势，这将对城市发展和投资建设带来较大影响。由于今年年底中央会召开城市化的工作会议，在此我不介绍具体的城市化规划，而是介绍一些新的理解和认识，希望对下一步大家理解新型城市化的内涵提供一些帮助。目前，这些新变化主要突出表现在以下五个方面：

一、推进城镇化的宏观经济背景发生了深刻的变化

金融危机之后，国内经济和世界经济都进入了增速放缓、结构转型的新发展时期。这与近十几年经济高增长的背景下推进城镇化大不一样。在这种背景下，有一个重要影响就是如何辩证认识城镇化与经济增长的关系。一方面要认识到城镇化是拉动经济增长的强大动力，另一方面也不能忽视未来城镇化也要受到经济增长放缓的约束。全球经济危机之后，普遍认为中国经济还有长期向好发展的巨大潜力，一个重要动因就是中国工业化和城镇化的进程。斯蒂格利茨很早就说过，21 世纪影响世界的两大事件，一个是美国高科技，另一个是中国城镇化。城镇化对经济增长的拉动作用是一个共识。虽然中国城镇化具有巨大的发展潜力，但是在宏观经济放缓背景的约束下，城镇化自身发展也要受到一些约束，对经济增长的带动作用也有一定限度。在总体经济放缓背景下推进城镇化，不仅要解决未来城镇化面临的问题，而且还有一个重要任务，就是要解决近十几年经济高增长阶段积累的很多结构性矛盾和问题。因此，今后推进城镇化面临的难度将更大。比如说就业问题，过去高增长阶段创造就业机会和空间更大。再比如农民工总量问题。在编制“十一五”城镇化发展规划时，我们认为城镇化是中国经济增长强大动力。当时有五六千万农民工跨地区打工，现在达到 1.49 亿，整个农民工两亿多，这是高增长遗留的问题。因此从这种背景来讲，今后城镇化不可能是爆发式的，而是一个积极、稳妥、渐进的过程。

另一方面，城镇化对经济的带动作用也是逐渐释放的过程。2012 年中央工作会提出城镇化战略之后，很多地方调高城镇化的数值和指标，希望通过城镇化建设来带动新一轮经济增长。这把长期战略当成短期应急之举，忽视了城镇化的基本背景和内在规律，如果照这样发展下去就会脱离正常发展的轨道。

二、推动城镇化的动力机制面临新的转换

改革开放以来，工业化的快速推进是推动城镇化的主要动力。我国工业化的快速发展参与到整个全球化过程中，与中国作为全球世界工厂的这种分工格局地位密切相关。但是这些年我国没有顺势而为，丧失了推进城镇化的最好时机，造成了工业化与城镇化的脱节，或者说是工业化超前、人口城镇化滞后，形成了现在半城镇化的矛盾。因此，十八大报告特别强调工业化和城镇化的良性互动，要四化同步发展。这就是因为在全球化过程中，我国工业化更多是为欧美发达市场的消费群体提供服务，但是和国内城镇化没有形成良好的互动机制.全球金融危机之后，整个世界经济的分工格局在调整，未来制造业生产能力过剩是一个全局性的问题。在需求不足、产能过剩的背景下，以往依赖出口、依赖工业和依赖投资带动经济增长的格局不可能持续。在工业化超前、人口城镇化滞后的背景下，依靠工业扩张推动城镇化也不可能持续。未来互动模式是要通过城镇化来消化庞大的

过剩产能，才能形成投资与消费的良性循环。有专家提出，工业化创造供给，城镇化创造需求，只有人口城镇化才能化解工业化超前、城镇化滞后带来一系列的结构性偏差。所以今后城镇化发展将会从以往工业化拉动经济增长、带动城镇化的模式，转向通过城镇化来消化过剩产能、支撑经济增长。

虽然背景发生了变化，但很多地区发展还是采取原有发展路径和模式，还是通过工业大规模招商引资的模式，这就忽视了整个产能过剩的背景。今后城市经济发展创造就业机会是需要通过服务经济才能形成。

三、城市空间扩展的模式面临新的调整

这与工业化带动城镇化的基本动力相关。我国各类工业园区、开发区的兴起是快速支撑工业化进程的重要载体，也是城市空间扩展的重要载体。尽管这些年各类工业园区、开发区的发展在整个经济发展中发挥了重要作用，但是这种模式的无限扩大也带来很多隐患。比如说，在城市微观层面，城市功能布局不合理、城市经济难以健康发展，这是由于开发区模式和城市难以形成良性互动。整个开发区是工业为主，产业生态比较单一，基本上是生产功能区。这种空间上的隔离造成了开发区的一些死城，同时也带来了大量的往返运输。上海滨港新城是 200平方公里的产业用地，100平方公里的城市居住用地，这种相互分离模式造成了很多问题。所谓低碳城市、绿色城市的一个关键就在于怎么如何减少运输能源带来的消耗，而这种城市布局模式却是与之相违背的。

在全国层面，开发区也带来许多问题。与国外不一样，我国十几、几十，甚至上百平方公里的开发区非常普遍，这是造成全国土地浪费的重要动因。土地城市化快于人口城市化，工业化占用了更多土地，而城市用地非常小。另外，各地搞开发区都有优惠政策，这就带来了工业盲目扩张和产能盲目建设。第三个方面，开发区用地结构和土地政策不合理。基本上用工业的用地零地价和低地价，低地价的形成是靠城市居住、商业用地的高地价来弥补对工业的补贴。这助推高房价，也抑制城市消费和服务经济的发展。

在整个经济转型的大背景下，未来城市的空间发展模式也面临着转型。今后通过开发区来拉大城市框架的模式不可持续。因此，未来要改变工业优先、招商引资优先、以物为本推进城镇化的倾向，要以人为中心推进城镇化。举个例子，城市经济发展和空间布局是密切相关的，光靠几个招商引资和工业项目不可能形成城市经济。苏州新加坡工业园区是国内工业园区的先河。很多地方学新加坡工业园区都没有学到真谛，都是单一的开发区。新加坡工业园区从规划开始就是城市开发区，不是单一的工业开发区架构。因此，苏州新加坡工业园区城市功能愈加完善，形成了产城互动。另外，我国台湾地区很早提出的工业园区再造也是按照“三生一体”的规划理念，生产、生活、生态一体。我国开发区出现这么多问题，在于整个规划理念和对开发区的认识还存在偏差。

四、城市化的空间格局面临重新塑造

城市化的空间格局是各类城市在空间布局组织上的形式，也是经济布局的一种模式。过去一直强调的概念是企业结构、产业结构，但是近年来我们逐渐认识到空间布局、空间结构，对区域、城市、国家都是重要空间布局的载体，这是形成经济运行效率、产业竞争力和可持续发展能力的空间布局的基础。这么多年我国城市化进程中一个突出的问题在于，无论是省区、市县、乡镇，无论条件好还是条件差，无论是生态环境脆弱地区、还是像珠三角、长三角环境好的地区，所有各级行政区都要在本行政区之内推进工业化、城镇化，从而导致国土空间盲目无序过渡开发。

从国际经验看，任何国家的人口、经济和城镇在国土都不是均匀分布的，都集中在少数地区。我国的实践经验表明，我国资源环境的区域差异更加显著，各个地区资源环境承载力差异巨大，不是所有地区都适合城镇化。前段时间我去东莞调研，东莞市长介绍了空间开发带来后果的经验，概括为三个方面，不仅有实践的意义，理论总结也是相当完备。第一，东莞是从改革开放之初的个体招商引资形成分散开发的经典模式，但这使土地主体开发强

度非常高，达到 40%以上。因为土地资源分散浪费形不成规模经济，土地利用效率非常低。第二，分散开发带来的招商引资也是中小企业、低档次、低素质的产业结构，从而造成东莞大量外来流动人口的集聚，大量劳动密集企业集聚了大量低端劳动力。第三，大量分散企业也是造成了污染扩散，对生态的影响更长远，也难治理。未来中国城市化为什么要以人为核心，以城市群为主体形态？因为这就解决了过去一直争论大中小城市谁更重要的问题。其实大中小城市谁更重要就跟企业家认识一样，大中小企业在一国经济中同等重要，是互补的状态。大中小城市也是一个概念，要发挥中心城市的核心带动作用，通过大量大中小城市形成分工与协作。目前规划了 21 个城市化地区，也是未来具有培育城市群潜力的地区。如长三角、珠三角、环渤海，这是未来要转型升级优化提升的城市群地区。剩下的 18 个重点开发区域也是具有培育城市群潜力的地区，如长江中游、成渝、关中地区。未来要引导形成一种集中均衡的空间布局模式。所谓集中，就是在小区域以城市群为载体，形成规模效应、外部效应。所谓均衡，这些城市群在全国布局上要有相对均衡的分布。通过在中西部重点培育的城市群来带动中西部发展，从而促进城乡区域的协调。同时，这种战略布局的构架其实也是要调整过去人口经济布局过于集中在沿海少数地区，向中西部扩展内需空间。

美国单位平方公里的 GDP 产出主要集中在少数的地区，比如东西海岸、五大湖地区，再加上一些新兴城市。而很多中西部地区的城市化比重比中国还低，有些州还不到 50%。所以美国各个地区同样都是高度发达、现代化，这就是经济的布局。过去日本经济能够长期占据全球第二位，主要是由于产业核心地区集中在东京、大阪、名古屋三大都市圈。荷兰四万多平方公里的国土空间，同样也是六个城市网络。

过去我们关心经济在哪些产业产生，今后随着市场经济体制完善，政府更加要注重空间调控、空间引导，更加关注 GDP 在哪些地区产生。十八大报告提出，加快实施主体功能区战略、形成优化国土空间开发格局，作为生态文明建设的空间基础，这也是空间布局的战略支撑，不仅是经济意义，更在于可持续发展的潜力。

五、制约人口城镇化的主要障碍变为更为复杂

过去推进城镇化面临是二元体制。二元体制的背后实质是城乡分割的社会保障制度。体制背后是经济因素，是有没有能力给城乡居民提供均等化的基本社会保障。传统的体制障碍要逐渐消除。另一方面，人口城镇化面临新的经济门槛，概括为高房价。高房价是阻碍人口城镇化的新障碍，但背后实质又是制度的因素，这涉及到土地财政、城市发展新的投融资机制。高房价带来的问题非常明显，比如说内需潜力为什么不能形成，主要是由于农民工只是生产者，不是消费者。高房价之后作为普通的消费者要提高消费转型升级，这是因为十年前分房之后购买家具和新的电器，这是改善性消费升级，但是这些消费升级没有之后，升级的动力会被遏制。另外，我国富豪排行榜很大程度上是地产开发商，这在其他国家是不可思议的。江浙搞实业的企业家都转向房地产，这抑制了实体经济的转型。这带来的一系列问题，对内需和整个消费升级带来一种新的矛盾。推进城镇化，不是房地产化，但是房地产又是城市化过程中的一个重要载体。无论扩大内需也好，还是增加投资的潜能也好，现在推进城镇化如果人不进城，投资和消费就不可能形成良性的循环。因此在新形势下，应该对房地产业有新认识，房地产业不是一个暴力的行业，它应该是为人提供一个在城市生存、发展、创业居住的空间和载体。只有以人为中心推进城镇化，才能摆脱过去一直把城市化当成城市建设的误区。这些年，我们一直在纠正几个偏差：一是土地城市化快于人口城市化，二是城市化不是简单的城市建设，是城市经济的繁荣过程。只有人在城市经济内部，城市化的内需潜力对投资和消费形成良性循环，才能形成一个畅通的通道，未来经济转型和结构调整才能有空间。

事实上，这么多年为什么大家一直说内需不行，或者说服务经济不行？举个例子，前段时间我去番禺调研。番禺利用了广州城市化过程中人口对住房的需求，开发了很多房地产大盘，在珠三角非常有影响力。我讨论到番禹这么多房地产大盘，那是不是城市经济？总感觉就是一片一片高楼，人们晚上过来居住一下。城市经济是什么？人们要在这要居住、生活、娱乐、消费，要有一系列关系的交往，这就是简单的房地产开发形不成经济的原因。

在推进城市化过程中，要强调以人为核心的城市化，改变土地财政的约束，要形成新的城市投融资的机制，也包括强调以城市群为主体推进城市化。因此，我们要进行一些制度和机制上的改革。很多专家认为，城镇化是市场化的一个过程，认为政府在编城市规划、引导城市化进程，干预太多。我认为，我国的体制障碍，比如说二元结构的体制障碍，是因为制度形成的。打破这种制度障碍不可能靠市场机制解决，也必须只有政府自身改革和创新才能打破原有制度的束缚。

以上介绍了五个方面新的变化，给大家理解未来为什么强调人、强调一些新的城市化内涵，要绿色要低碳。人口进入城市后，既是城市发展的发动机或者是财富的创造者，也是资源环境的损耗者、影响者。在这种过程当中，怎么平衡城市化带来的益处，消除或者尽可能缓解城市化进程带来的一系列矛盾和弊端，这是需要政府的政策和规划有一个更好的平衡。谢谢大家！

第四篇：**县新型城镇化建设发展思路

河南县新型城镇化建设发展思路

根据青海省委十三届六次全体会议、黄南州十二届八次会议和河南县委十四届第48次常委会议精神，依照我县城镇化建设现状，根据城市发展规划，结合政府各部门提交的材料，形成如下发展思路。

一、积极推进农业转移人口市民化

当前，城镇化率已成为衡量一个地区经济社会发展现代化程度的重要标志，并在一定程度决定着一个地区经济可持续发展的潜力和水平。目前，我县户籍人口为4万余人，城镇户籍人员5千余人，城镇化率还达不到13%。

城镇化总体水平不高是制约我县经济社会发展的一个瓶颈。引导有条件的农民转为城镇居民，既有利于集聚城市人口，提高城镇化率，又有利于推动农村承包地、宅基地流转，将分散的农村建设用地复垦为耕地或生态用地等，实现可持续发展。在人口城市化转移方面，一是全面落实城乡统一的户籍管理制度。我县已全面推行户籍登记管理制度，取消了农业与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能；二是积极推动建立居住证制度。按照上级统一部署，积极推动实施居住证制度。以居住证为载体，通过健全与居住年限相挂钩的公共服务提供机制，为居住证持有人享有居住地基本公共服务、参与居住地社会事务提供依据；建立与就业、住所、参保及居住年限等相挂钩的积分制度，完善居住登记，为加强和完善流动人口服务管理提供有利条件；三是完善进城落户农民住房保障机制。加快实施保障性安居工程，进城落户农民与城镇居民享受同等住房保障政策；将有固定经营场所或稳定收入，且住房面积、收入水平符合政府公布的住房保障标准的进城落户农民，纳入就业所在地住房保障范围；四是完善进城落户农民随迁子女接受教育保障机制。保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育的权利，保证随迁子女平等地接受义务教育；完善公益性、普惠性学前教育政策，创造条件逐步满足随迁子女入园需求；五是完善进城落户农民社会保障机制。把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，进城落户农民在城镇单位就业的，随同单位参加城镇职工养老保险和当地的失业保险；灵活就业的，以灵活就业人员身份参加城镇职工养老保险；随迁未就业的家庭成员，可参加迁入地城乡居民基本养老保险。

二、全面提升城市功能，加快提升城市公共服务水平

十三五”期间，我县通过开展住房条件改善工程、城镇基础设施建设等工作，先后建成集中供暖（一、二、三、四期），解决了县城的供暖问题,建成了河南县污水处理厂，建设污水管网8.0公里,服务区域面积6.9平方公里，服务人口达到3.1万人；建设垃圾填埋场3座，对县城生活垃圾进行全覆盖的处理；县城范围内建成停车场7处，有效解决了县城停车难的问题。并先后建成了白螺湖、博物馆、腾格里赛马场等民俗旅游设施，提升了城市品位，增强了旅游吸引力；建成了体育场、电影院、民族团结和党风廉政文化广场、党建广场等一批休闲娱乐场所，丰富了群众的业余生活；建成了蒙和主题公园、河曲生态公园等休闲绿地公园，改善了人居环境。通过一大批项目的实施，城镇居住条件得到显著提升，群众幸福指数明显上升。

现有城市基础设施基本满足了县域居民的生活需求，但随着城镇化建设的发展，城镇转移人口的增加，城市基础设施势必要进行改扩建，因此，在提升城市服务功能方面，一是通过加快城镇重大工程建设，合理布局道路、排水、雨水、供热及环卫设施场站，补齐城乡基础设施短板，加大城镇区建设面积，提升人口聚集城镇的城镇化水平，提高城镇综合承载力。推进河南县海绵城市建设，持续推进集中供暖二期煤改电项目，通过取缔10蒸吨以下锅炉，使用清洁能源供暖；二是完善县城的综合交通体系、供排水、供热供气、污水垃圾处理、环境卫生、园林绿化、电网、通讯等基础设施专项规划，建立科学高效的城镇规划设计机制，坚持建管并重，加强城镇管理，积极推进县域国土空间规划体系建设，使城镇开发边界更加清晰；县城服务能力显著增强，营商环境显著改善，常住人口数量稳步增长，城镇化率、县城垃圾集中处理处置率、城镇生活污水集中处理率有效提升；逐步完善“街长制”“门前三包”等规章制度和管理办法，逐步把城镇管理纳入法制化轨道，形成以制度管人，以制度管事，提高城镇规范化管理水平；三是持续加强对外交通联系，融入区域协调发展，进一步推动区域良性户主发展、逐步缩小区域发展差距；四是加快农村交通基础设施建设，推动基本公共服务均等化，大力推动城乡基本公共服务均等化、缩小城乡生活水平和生产条件的差距。实现城乡公交一体化，公交服务延伸至村落，满足村民对外的出行需求。

三、提升乡镇基础设施建设水平，加快城市群建设。

一是按照河南县总体规划（2012-2030）、县城控制性详细规划，对县域村镇体系的规划进行编制调整，完成河南县“多规合一”等专项规划，使城乡发展规划体系日益健全；二是加快河南县蒙藏医药特色小镇、高原美丽城镇建设进度，提升基础设施建设水平，依托全国特色小镇打造计划的有力支撑，将蒙藏医药小镇做大做强，带动县域经济社会快速发展，同时，坚持把产城融合作为推动城镇持续健康发展的基础，引导重大产业项目、重点企业向园区集聚，有序推进城镇化进程，奠定可持续发展基础。

四、辐射带动新农村建设，推动基础设施与公共服务向农村延伸。

近年来，我县通过大力整合扶贫项目资金，全县累计开展危房改造2742户（2019年实施299户）、建设高原美丽乡村24个（2019年划实施4个）、生态文明小康示范村29个（2019年计划新建11个）、城乡公共厕所32座（2019年实施20座）、农牧区居住条件改善工程300户；自2011年以来，共实施奖励性住房2000余套，有效解决了群众住房问题。

加快城镇基础设施、公共设施建设，补齐短板，以县委“一心两镇三点”发展战略为抓手，结合高原美丽小镇建设，以优干宁镇蒙藏医药特色小镇建设为中心，辐射周边乡镇，以大力发展文化旅游产业为重心，将宁木特镇打造为“高原美丽城镇”、将赛尔龙乡作为茶马古道特色小镇建设；依托高铁过境的有力资源，强化特色旅游产业发展，将柯生乡作为蒙藏文化特色小镇进行建设，在高铁路线周边设立大型宣传牌，加强对河南县文化旅游品牌的宣传；多松乡依托现有仙女洞、仙女湖、吉岗山等景区，持续加大基础设施建设，积极开发旅游景点，将多松乡打造成高原特色旅游小镇；托叶玛乡依托现有瀞度矿泉水厂，加大工业开发力度。依靠紧挨优干宁镇的有力地理位置，积极开发牧家乐、马背旅游等文化产业，将工业和旅游产业作为发展的两条主要途径。同时，积极创建河南县工业园区、文化园区、有机园区建设，大力推进河南县科研成果转化基地和草生态博物馆建设；推进县城主要街道风貌改造，打造城市形象，提升城市品位。

五、完善城镇住房制度，建立购租并举的城镇住房制度，完善城镇住房保障体系。

十三五以来，我县先后实施了保障性住房1880套、干部周转房333套、棚户区改造2523户，解决了群众的住房问题。下一步，我县将从两方面着手，完善城镇住房制度。一是持续推进保障性住房配套基础设施建设，强化保障性住房租赁工作；二是根据住房和城乡建设部《公共租赁住房管理办法》（第11号令）和住建部、财政部、国家发展改革委《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号）及青海省人民政府办公厅转发省住房城乡建设厅等部门《关于青海省公共租赁住房共有产权管理办法的通知》（青政办〔2015〕223号）等有关规定，结合我县实际，建立保障性住房流转机制，完善出售制度，2019年我县按照县域实际经济发展水平和公共租赁住房供需情况，在确保持有数量能够满足租住需求的前提下，拟出售公共租赁住房390套，后期，将根据文件精神及实际需求，对保障性住房给予适当数量的出售；三是建立购租并举的城镇住房保障制度，在稳妥保证低收入家庭住房保障的基础上，加大房地产开发支持力度，刺激河南县房地产市场的发展。

第五篇：茅塘镇新型城镇化面临的主要制约因素

茅塘镇新型城镇化面临的主要制约因素

涟源市茅塘镇人民政府镇长 易忠儒

内容提要：建设新型城镇，是工业化强势发展的必然要求，是进一步推进城乡统筹发展的重要载体，是实现科学发展、率先发展的应有之义。笔者联系所在乡镇实际，探析该镇城镇化的现状和制约因素，针对性地提出一些对策,希望能为推进新型城镇化建设提供有益的参考。

关键词：新型城镇化建设 现状 制约因素 对策 茅塘镇

一、茅塘镇的基本情况

（一）茅塘镇概况

茅塘镇位于湖南省涟源市南部风景秀丽的国家级龙山森林公园脚下，总面积58.76平方公里，耕地1.9953万亩，人口3.6万。辖25个行政村，1个居民委员会，289个村民小组。2010年全镇工农业总产值6.8亿元，人均纯收入 3450元。全国文明村、湖南省新农村建设示范村——石门村人均纯收入8980元。

境内无资源优势、无区位优势，但镇党委政府着力推进三化进程、着力改善基础设施、着力增加农民收入，致使茅塘镇成为了南方丘陵山区农村建设的典范，省委省政府主要领导多次来茅塘镇考察调研，充分肯定了该镇农村工作所取 得的成绩。

第一是建立了省级农村改革实验区——石门工业区，区内有大小民营企业20多家，其中大型民营企业五江集团，工业总值达5.8亿元，是全省乡镇民营经济发展的一面旗臶。第二是农业产业化快速推进。利用“公司+基地+农户+市场”的模式创建了省级肉牛产业龙头企业——五江集团天华实业有限公司，建立了温溪母牛繁殖、石门宏兴养殖、光阳草业、柿香金牛脱贫工程四大基地，成立了乡镇养牛协会，打造了著名的“湘中黑牛”品牌。第三是小城镇建设飞跃挺进，城区建成面积达1.87平方公里，城区常住人口1.2万人。第四是基础设施不断改善，交通网络基本建成。杨白公路和茅枫公路交叉横贯全镇，全镇25个村实现了村村通水泥路，硬化里程达100多公里。自来水厂、汽车站、农贸市场、垃圾填埋场等基础设施配套完善，有序运行，移动、电信、联通、有线电视网络覆盖各村各户。

（二）改革开放30年茅塘经济社会发展历程 自十一届三中全会以来，我国在几代领导集体的正确领导下，改革开放取得了令世人瞩目的成绩。而不甘人后的茅塘也顺应时代潮流，一次次地大步迈进，一次次地激情跨越，使全镇的建设和发展不断推向前进。

1、敢为人先，勇立潮头，涌现“八千农军闯市场”。80年代初，全国农村实行联产承包到户，茅塘人靠勤劳苦干，头一次解决了温饱问题，大批剩余劳动力赋闲在家。商品经济、市场经济的大潮涌向茅塘，数以千计穷怕了的茅塘人背井离乡奔向全国各个城市的各个角落，靠以前编织竹制品、杀猪、宰牛做买卖的点滴经验，走街串巷做起了挑担生意，历经摆地摊、租门面、做批发、搞贸易、办公司的苦难岁月，赚到了建设社会主义新农村的“第一桶金”，同时也开阔了自己的视野，体验了城市的新生活方式。创造了著名的“八千农军闯市场”现象，在当时的《湖南日报》头版头条刊发。涌现出了全国人大代表、全国党代表三一集团总裁梁稳根、全国人大代表五江集团董事长肖自江和全国十佳青年、全国十佳优秀共产党员、十六大党代表吴奇修等一批时代风云人物，在全国引起了很大反响。

2、筑巢引凤，回报家乡，走出了闻名遐迩的“石门之路”。进入90年代中后期，随着改革开放的不断深入，我国的城市化和工业化进程已取得很快的发展，党中央已开始考虑城乡统筹发展，政策逐步向农村倾斜。这时，茅塘镇党委政府敏锐地观察到了这一潜在优势，果断地抛出了“筑巢引凤”战略。出台最优惠政策，提供最优质的服务，引回了28位茅塘老板回乡创办工厂。此举得到了省、地、市领导的高度重视和关注，将石门工业区确立为当时全省第一个农村改革实验区。在短短几年的时间里，区内的民营企业得到了长足的发展，形成了以五江集团为龙头，石门包装厂、商海铝 制品厂等为骨干，集科、工、贸、生产和销售、进出口为一体的企业集群，开发了保温瓶、搪瓷、纸箱等10多个系列产品，产品畅销到东南亚、非洲、欧美等国外市场。工业总产值达5亿多元，年出口创汇1000多万美元，年上缴税收1000多万元，安臵社会剩余劳动力5000多人，成为全镇经济发展的主要支柱，走出了一条闻名全国的“石门之路”。

3、工业带动，建管并重，小城镇建设快速推进。茅塘小城镇建设起步较晚，但建设速度很快。首先是“市场经营”的成功运作，提供了小城镇建设资金保障。用活土地有偿出让政策，筹集城镇建设资金。其次是做活城镇项目经营文章。针对茅塘民营经济发达、民资丰厚这一优势，按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁受益”的原则，把一大批项目推向市场，吸引民间投资，如镇机关办公大楼、农村客运站、垃圾填埋场、马溪市场、石门市场等一系列项目均由社会力量承办。其次是做好城区净化、绿化、亮化工作，近年来，共投入资金500余万元进行城区“三化”，疏浚城区下水道，添臵洒水车和垃圾车，按照城乡环境卫生整洁行动的要求，狠抓环境卫生整洁工作，使得城区环境面貌一新。其次是“三高”战略的成功实施，推进了小城镇建设的飞速发展。“高起点规划、高标准建设、高水平管理”是茅塘小城镇建设的核心理念。

二、茅塘镇小城镇建设主要内容和做法 自2003年开始，茅塘镇通过一系列实实在在的项目和建设工程，着力推进小城镇建设进程。

1、实施“园区战略”，发展地方经济。石门工业园区内有大小私营企业20多家，总产值5.8亿元,年上缴税收1000多万元。它的存在不仅增加了镇财政的收入，更主要的是解决了镇内无能力和条件外出经商办厂的富余劳动力的就业问题，同时能接纳其它乡镇及外地人员来厂务工。所以园区建设是各项工作的重中之重，时刻列入党委政府重要议事日程。

2、改善基础设施，提高生活质量。一是实施“三通”工程，即通水泥硬化路、通邮电通讯、通闭路电视。在短短的三年时间里，拉通硬化了一条市级公路——茅枫公路，全部硬化了全镇所有行政村的通村公路，硬化里程达100多公里，成为娄底所有乡镇农村公路硬化率最高的乡镇。二是实施“三改”工程，即改水、改厨、改厕，改水是安装达标的自来水，改厨就是让厨房与住房分开，同时改善排油排烟设施，改厕就是把简易的毛厕改为水冲式厕所。三是实施“三修”工程，即修山塘河堤、修排污设施、修灌溉设施。

3、实施“规划先行”战略，有序推进建设。首先是全镇的小城镇建设进行了整体规划，后又根据发展的需要进行了修编。第二是请相关单位专家对示范村的新农村建设进行详细认真的规划，并经村民代表大会通过付诸实施。第三是 根据新出台的《城乡规划法》制订了《茅塘镇建设规划管理办法》，并通过镇人大会形成决议产生法律效力，严格规范各村的建设用地。

4、采取“典型引路”，建设新农村示范村。石门工业区所在的石门村是湖南省新农村建设示范点。近几年投入1000多万元，完成了村庄规划编制，硬化组级公路3.6公里，自来水免费安装到户，村级组织活动中心建成投入使用，石门学校扩建工程全部完工，改厨、改厕、改栏舍等工作积极推进。同时，民主法制建设、思想道德建设等方面工作同步跟进，形成了群众自主积极参与，多方支持关心建设高潮。

5、关注民本民生，加快社会事业的发展。发动社会力量捐资2000余万元，改扩建了一所中学和中心小学，大大改善了教育基础设施，全面推行了九年义务免费教育。全面推行新型农村合作医疗制度，99%的农民加入了新型农村合作医疗，解决了“看病难、看病贵”的问题。建立和逐步完善了城乡低保、五保户供养等社会保障制度，关心困难弱势群体。新建了劳动力就业转移培训学校，培训转移劳动力10000余人次。

三、茅塘镇小城镇建设存在的主要问题

茅塘镇小城镇建设在取得成绩的同时，还面临着许多困难，存在着很多问题。

1、对小城镇建设的认识不深、重视不够、指导乏力。在小城镇建设方面，我们的地方党政干部做得远远不够，没有把加快小城镇建设提高到调整农村产业结构，加快经济发展，吸纳农村剩余劳动力，推进农村城镇化，改善城镇居民生活质量和解决“三农”问题中深层矛盾的突破口来抓；对小城镇规划、建设、管理的科学理论、相关知识和先进经验学习不够，“市场化经营城镇”的理念淡薄；小城镇建设思路不开阔，对小城镇的长远发展缺乏深层次思考；对如何处理好工业化、城镇化、农业产业化等方面的内在关系研究不深，存在重经济发展、轻城镇建设，重经济管理、轻城镇管理，重工业化、轻农业产业化等方面的问题。因而未能把小城镇建设作为重要战略摆上突出位臵，在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性，在机制和体制上缺乏协调性，过分强调和依赖客观条件。同时，对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，对已经出台行之有效的政策措施没有很好地加以落实。

2、小城镇规模小，难以发挥聚集效应和规模效益。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。理论研究表明：当一个小城镇人口在5万人以上，镇区人口在1—2万人时才能产生一定的聚集效应和规模效益。茅塘镇城区常住人口虽然达到1.2万人，但务工人员占半数，对发挥聚集效应和规模效益还没有起到积极作用。其次茅塘镇财力薄弱，一般财政预算收入还在500万元以下，纯粹是“吃饭财 政”，政府根本就没有钱投在小城镇建设上。

3、小城镇建设质量、管理水平不高，社会化服务水平低。主要表现在：(1)小城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路和环卫等配套设施。基础设施和公共设施建设明显滞后于当地经济发展，生产、生活区混杂，道路、商贸区混杂，仅限于集市贸易，镇容镇貌改观不大。(2)不重视城镇建设详细规划，不重视特色设计。如街景规划设计、重要地段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤单而缺乏灵气，风格品味不高。(3)开发建设方式落后。主要以分散零星建设为主，综合开发率低，整体环境差。(4)缺乏一支过得硬的小城镇“物业管理”队伍。小城镇管理人员不足、待遇差、素质低、缺手段；小城镇综合治理能力弱，生态建设和环境保护工作滞后，“脏、乱、差”现象未得到根本治理。(5)由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面受到很大的限制，影响城镇功能的提高。

4、科学合理的投资机制尚未形成。资金问题一直是困扰小城镇发展的大问题。从茅塘镇来看，还没有走出一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，乡镇政府投资仍然占较大比重，尤其在小城镇公共基础设施建设方面更是如此。乡镇政府建设小城镇筹措资金主要采取“以地筹资”、“集资建镇”和“借资建镇”三种办法。“以地筹资”这种办法在当前土地宏观调控、以人为本的大环境下将越来越行不通。“集资建镇”也是小城镇筹集资金的主要做法之一，问题是这种“集资建镇”实际上有不少是变相的乱收费、乱摊派，比如向落户小城镇的农户收取基础设施配套费，向建筑施工单位收取建筑配套费等。企业主、老百姓，乃至地方干部对此颇有意见。第三种办法是“借资建镇(包括施工单位垫资开发)”，这种办法可能一时能解决暂时的困难，但发生的债务在偿还和化解方面缺乏手段。

5、相关配套改革滞后。主要表现在：(1)城镇行政管理体制不适应。小城镇存在着“条块分割，多头管理”的现象，一些问题条上“管得着，看不见”，而块上“看得见，却管不了”，协调解决比较困难。另一方面，城镇政府自身存在着严重的政企不分、政事不分，导致行政效率不高。(2)城乡分割的二元体制仍未打破。比如对小城镇的财政投入、信贷支持、劳动就业、最低生活保障等方面不能享受与城市一样的待遇，缺少保障措施。(3)农业税费减免配套政策和土地使用制度创新滞后，致使离开农业的农民“弃土”动力不足，工作在镇上、生活在农村的“两栖”现象较为普遍。(4)国家实行严格的耕地保护政策，限制了小城镇的外延扩张,不少小城镇缺乏应对策略和措施。

四、茅塘镇小城镇建设的发展对策

1、高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。规划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、科学规划、合理布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。各乡镇的城镇体系规划，市里要全面综合考虑，不应受行政区域的限制。小城镇建设总体规划要随国家宏观调控政策、乡镇社会经济发展总体规划及发展战略的调整而应及时加以完善，不能始终停留在几年前已编制的规划上。在小城镇总体规划修编完善的基础上，要突出抓好各功能小区的详细规划以及交通、供排水、供电、通讯、环保等公用基础设施的专业规划工作。通过科学合理的规划及设计，充分体现出小城镇建设的地方风格和特色。市建设、规划部门要对小城镇规划体系的修编完善工作加强指导，实行规划招投标市场化运作，建立专家库，提供技术支撑和智力支持，确保规划修编质量。有了科学的规划及规划体系以后，各级政府、各有关部门都必须不折不扣地按规划实施，确保规划的严肃性。

2、对小城镇要进行重新分类、准确定位。在对小城镇进行重新分类、明确重点的基础上，依托乡镇特点，明确发展定位，分类定向发展。茅塘镇位于龙山国家级森林公园脚下，有入园公路直通山顶，是游客必经之地。因此，可以把整个茅塘镇划分成三块，一是以石门村为中心的工业园区，继续大力发展工业，走新型工业化道路；二是以大方、梳装 村为中心的生态农业区，大力发展农业生产，走绿色、生态、观光农业的道路；三是以马溪村为中心的旅游商贸区，大力发展餐饮、住宿、娱乐、商贸流通等经济，可以在马溪新区、沙河村发展农家乐经济，构建工业带动、旅游拉动、商贸流通型的小城镇格局，使茅塘镇的特色风貌充分彰显出来。

3、改革城镇行政管理体制，适当扩大小城镇政府管理权限。按照政企分开、政事分开的原则和“小政府、大服务”的目标要求，建立职能明确、结构合理、廉洁高效的小城镇管理体制。根据城镇发展的需要，赋予城镇尤其是市区周边的乡镇和重点中心镇在计划、规划、工商和城镇建设管理等方面的部分必要管理权限，解决“看得见，管不着”的问题。加强小城镇管理队伍建设，搞好对小城镇管理人员的培训与考核。同时要加大以集中治理“脏、乱、差”为重点的小城镇创卫力度，使所有小城镇能在三、五年内通过省、市卫生镇、园林镇的考核验收。按照分税制原则在市区周边乡镇和重点中心镇建立新型的财政分配关系，从财政体制上为小城镇发展建设提供充足的调控资金。

4、制定和完善有利于小城镇健康发展的土地制度和社会保障制度。这是当前小城镇发展最紧迫的问题。土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，小城镇发展要尽量少占耕地。对城镇发展确实需要占用耕地的，要从动态平衡出发，给予保证。另一方面，要积极 探索农民进入小城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理方法。允许小城镇规划区内的集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与小城镇的开发。与此同时，要建立起有利于农民成为永久性城镇居民的社会保障制度，使他们“进得来，留得住”，无后顾之忧。

5、加大投资融资体制改革，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。要充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投资建设的多元化投资机制。一是鼓励一部分先富裕起来的农民带资进镇，买房建房、兴办企业、务工经商；二是以优惠政策吸引外地客商参与小城镇建设、兴办企业；三是按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费应全额返还乡镇用于小城镇建设；五是盘活存量资产、以项目为载体实行股份合作方式直接融资；六是争取上级政府给予财政投入等。

6、发展特色经济，培育支柱产业。小城镇建设最根本的是要发展特色经济、培育支柱产业,否则，小城镇就成为无源之水、无本之木，就会出现“空城”。因此，在建设小城镇的同时，必须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位臵。发展特色经济，培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动 型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，应确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。有了具有特色的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲。

新型城镇化建设是我们今后一段时期面临的一项十分重要的任务，也是一项长期、系统而复杂的工程。走新型城镇化建设道路，首先要搞好每个建制镇的小城镇建设，不能一蹴而就。新型城镇化建设虽任务艰巨，也为广大基层干部大展鸿图提供了广阔的天地。只要上下齐心，全社会积极参与，群策群力，建设新型城镇化的历史使命一定会完成，建设全面小康社会的宏伟目标一定会实现！