日本治理环境污染的启示（推荐阅读）

第一篇：日本治理环境污染的启示

日本治理环境污染的启示

日本环境治理与环境保护走过了一段曲折的过程。战后50年代至60年代初的日本，将复兴经济摆在了优先位置。由于片面发展经济，环保意识薄弱，使得以工业集中的地区为中心，出现了直接危害人体健康、影响正常生活的环境公害污染，成为污染问题渐露端倪的时期。比较突出的公害问题有大气污染、SO2废气引起的哮喘，水质污染等，在一些地方出现了“水银中毒”、“骨痛症”等。

以上述污染问题处理为契机，为保护大气、水质，日本政府于1958年制定了《公共水域水质保全法》和《工厂排污规制法》，1962年制定了《烟尘排放规制法》等，正式拉开了日本全国性环境保护的序幕。

20世纪60年代至70年代，是日本经济飞速成长时期，也是污染问题日益显著化、社会化的时期，日本政府加大了环境保护力度，特别重视环境立法工作，强调通过依法治理环境问题。在此期间，日本先后出台了《公害对策基本法》、《大气污染防治法》、《噪音规制法》、《水质污染防治法》、《海洋污染防治法》、《恶臭防治法》和《自然环境保护法》等一系列环保法律，基本形成了环境法规体系，为治理环境问题打下了良好的法律基础。与此同时，他们还不断加强环境管理体制，在特定事业所设立了“防治公害专职管理者”。

随着各项相关法令的制定、环境管理体制的不断完善，以及企业大规模环保设备投资等努力，环境治理初见成效。到上世纪70年代后期，公害问题趋于终结。但随之而来的二次石油危机、以及经济增长的停滞，又使各个企业面临了新的挑战，环境治理也出现了新的课题，资源问题与地球温室效应成为日本人普遍关心的公共环境问题。1972年，日本出台了以节省能源为追求的《节能法》。日本的造纸业也通过污染治理发展成为环保型绿色产业。

今天的日本，空气清新、环境优美、山青水绿、市容整洁，充分显示了环境保护工作的巨大成效。

环境问题可以通过有效措施逐步加以解决

环境问题是可以解决的，关键是要政策到位，措施有力。回顾日本环境保护历程可以看到，日本在快速工业化过程中，没有充分注意到环境污染问题，造成了严重的污染，付出了沉重的代价，如果当时及早注意这一问题，代价会小得多。

日本政府在解决环境问题的过程中，对于企业不能采取强制措施，要求企业达到什么标准，更不能直接下达治理指标，而是通过公布全社会污染控制总目标引导企业进行环保，同时通过市场行为，也就是能源价格等调控企业环保行为，减少环境污染。工业污染主要是工厂排放废汽废水废渣等，解决措施主要是通过各种法律和经济措施解决，要求工厂减少排放，否则处以罚款，而对于工厂在环保科研、设备方面的投入，政府给以一定的补贴，企业根据生产情况提出环保课题，并且由企业自己组织科研人员，包括院校、社会科研单位的人员研究解决。

同时，政府在市场上推出绿色环境标志制度，鼓励消费者购买环保产品，而没有绿色环境保护标志的产品，在市场上就得不到市民的认可。在日本，一个企业如果对环保无动于衷，消费者就不会满意，市场就会淘汰其产品。也就是说，环保不仅是政府的要求，也是市场的要求。

通过这种“两头堵”的办法，政府与老百姓共同努力，迫使企业向环保方向努力，日本工业污染从上世纪60年代至70年代逐步加以解决，到80年代已经基本得到有效控制。

今天，日本正在探寻适合环保要求的未来企业之路。他们提出:未来先进的企业要努力寻找减少使用资源、减轻环境负担、开发新能源、增进生活幸福感的新的发展道路。企业要靠近资源地，利用当地资源组织生产，增加当地就业机会，形成企业新的发展模式。也就是说，未来先进的企业要在发展经济、节约资源与降低环境负荷上达到新的平衡。这是一个重大的时代课题。

为应对传统能源危机，日本在大力加强氢能、生物质能等新能源的开发研究，努力实现21世纪以生物质能利用为基础的新发展，实现能源消费从地下化石能源向地上生物质能源的转化，实现回圈发展。

环境问题需要引起全社会重视

日本解决环境污染问题走过了两个明显的阶段，即从治理工业污染入手，逐步向治理生活污染方面转变。环境问题解决越深入越需要全社会的共同支援。

而目前最主要的污染则是面广量大的生活污染，如汽车尾气、噪音和生活污水等。日本环保官员认为，与局部性的工业污染相比，生活污染治理的难度更大，并且具有持续性增加的特点。

日本在解决工业污染的过程中，注意充分利用消费者的市场约束能力。在全社会形成了“使用绿色环保产品为荣”的消费理念，为环境保护支付了必要的成本。

同样要真正解决生活污染这一难题，更需要广大消费者的积极配合与支援，百姓的生活方式要向文明、有利于环保的方向转变。今天在日本，垃圾分类已经成为普通百姓的行为方式，这对于解决垃圾处理难题提供了良好的基础条件。

为进一步推动环保工作开展,1993年，日本制定《环境基本法》，提出实现可持续发展的社会，改变局部环保的理念，要求政府制定环境基本计划。从那时到现在日本已经制定实施了两个环境保护计划，目前正在制定第三个环境保护计划，预计明年春天可以编制完成。据介绍，在第三个计划中，他们提出了六个新的想法：

１、全面、协调、可持续发展。鼓励环境与经济、社会的协调发展，提倡企业开发环境友好产品。

２、从环保的观点出发，形成可持续的国土环境，尤其加强对农业、林业的环境保护力度。

３、根据技术开发研究，解决环境不确实性的措施。对于环境问题，在没有明确科学依据的情况下，行政方面要采取措施，采取对策减少环境不确定性。

４、国家、地方、公民个人都是环境保护的主体，要动员大家共同参与推动环保。５、加强国际合作，创造国际环境保护合作规则。

６、着眼长远制定环保政策。

日本在经济成长过程中解决环境问题的经验教训值得我们认真借鉴。

一是政府加强环境规划研究。明确治理工作重点，分步骤分阶段，逐步加以解决。二是加强市场机制在治理环境问题中的力度。环境问题光靠政府提倡、惩处是不够的，关键是要通过一系列政策措施，引导企业形成自觉的环保意识，使他们认识到不重视

环保，产品就没有出路，企业就没有出路，从而形成内在的环保机制与内生的环保动力。可以通过能源价格、环保补贴等具体办法加以推进。

三是要提倡并大力弘扬健康、积极的消费理念与生活方式，形成全社会愿意为环保产品支出成本的消费理念与消费行为。特别是通过消费行为，制约企业的生产行为，迫使企业增强环保意识，提高环保水准。同时，百姓环保意识的增强，可以为生活垃圾的处理提供有效的基础条件，减少垃圾产生量。

第二篇：日本环境污染的危害及启示

日本环境污染产生水俣病的危害及启示

作者： 指导教师：周杰

摘要：环境问题一直是人类面临的重大全球性问题之一。经济发展和环境保护之间的矛盾比较突出，环境治理和改善的压力很大，任务十分繁重。二战后的日本创造了世界经济奇迹，但由于环境保护不到位，以水俣病为代表的许多公害事件非常严重，不仅危害了当地人的健康和家庭幸福，也使日本政府和企业付出了极其昂贵的代价。从“水俣病事件”发展演变成的“水俣病问题”，已经成为世界性公害的最典型的案例，这一由环境问题而引发了很多社会问题。在经济发展和环境保护方面从日本的经验和教训中我们要积极的借鉴，更好的为我国可持续发展打下坚实的基础。

关键词：水俣病；汞污染；环境保护 日本熊本县水俣湾外围的“不知火海”是被九州本土和天草诸岛围起来的内海，那里海产丰富，是渔民们赖以生存的主要渔场。水俣镇是水俣湾东部的一个小镇，有4万多人居住，周围的村庄还居住着1万多农民和渔民。“不知火海”丰富的渔产使小镇格外兴旺。1 水俣病的产生及现状

1956年，水俣湾附近发现了一种奇怪的病。这种病症最初出现在猫身上，被称为“猫舞蹈症”。病猫步态不稳，抽搐、麻痹，甚至跳海死去，被称为“自杀猫”。随后不久，此地也发现了患这种病症的人。患者由于脑中枢神经和末梢神经被侵害，轻者表现为口齿不清、手足麻痹、步履蹒跚、面部痴呆、感觉障碍、视觉丧失、震颤、手足变形，重者神经失常，或酣睡，或兴奋，身体弯弓高叫，直至死亡。当时这种病由于病因不明而被叫做“怪病”。这就是日后轰动世界的“水俣病”，是最早出现的由于工业废水排放污染造成的公害病。

汞也称水银，是我们常用的温度计里显示多少度的银白色金属，它是一种剧毒的重金属，具有较强的挥发性。汞对于生物的毒性不仅取决于它的浓度，而且与汞的化学形态以及生物本身的特征有密切关系。一般认为，汞是通过海洋生物体表(皮肤和鳃)的渗透或摄含汞的食物进入体内。

汞进入海洋的主要途径是工业废水、含汞的农药流失以及含汞废气的沉降。此外，含汞的矿渣和矿浆也是其来源之一。水俣湾为什么会有含汞的海产品呢?这都是源于，1925年，日本氮肥公司在这里建厂，后又开设了合成醋酸厂。1949年后，这个公司开始生产氯乙烯，年产量不断提高，1956年超过6000吨。与此同时，工厂把没有经过任何处理的废水排放到水俣湾中。在生产中采用氯化汞和硫酸汞两种化学物质作催化剂。催化剂在生产过程中仅仅起促进化学反应的作用，最后全部随废水排入临近的水俣湾内，并且大部分沉淀在湾底的泥里。工厂所选的催化剂氯化汞和硫酸汞本身虽然也有毒，但毒性不很强。然而它们在海底泥里能够通过一种叫甲基钴氨素的细菌作用变成毒性十分强烈的甲基汞。2 水俣病对当地的影响 2.1 受害人自己的矛盾

在20世纪五、六十年代，日本氮肥公司雇佣了当地50%到60%的劳动力。众所 周知，日本社会是一个封建制度继承性很强的国家，尊敬家长、长幼有序、所属单位就视为自己的“家”。这种“家文化”在每个日本国民心中根深蒂固。在他们心中，公司即是他们生活的提供者，也是他们的保护者，给他们提供生活来源。作为回报，雇员们以信任和忠诚来尊敬公司。当渔民们起来反抗公司的时候，雇员们就理所当然地站在了公司一边。虽然很多雇员同情受害的渔民，但是这种家长制的信任文化不允许他们背叛公司。结果导致不同立场上的市民之间很难相互沟通，使得人际关系和信任关系这一社会存在的基础长时间受到损害，在同一地区出现了群体割裂。由此引发的受害者群体、应负责任的公司和地方、中央政府之间的冲突持续了近50年之久。在这个长达半个世纪之久的冲突中, 水俣病的患者是最大的受害群体。2.2 对大自然的馈赠望而却步

渔民的生活早已深深地嵌入传统的大自然的恩惠中，大海被视为浪漫的化身、生命的恩赐。水俣病的产生造成了人与自然、人与生态出现割裂，改变了几千年来渔民们与大海之间融洽的关系，给当地居民及生存环境带来了无尽的灾难。渔民和他们的家人因为食用了受污染的海产品, 成为“水俣病”的受害者。很多人身心受到摧残，经济上受到沉重打击，甚至家破人亡。对死去的渔民来说, 不仅仅是他们的食物被污染了, 就连自己对大自然的根本看法都被污染了，它如同一场可怕的梦魇留在许多人的记忆当中。2.3 邻里关系僵化

更为严重的是，水俣病不仅改变了水俣湾居民的社会关系,而且改变了几千年来渔民们之间融洽的关系，大家避而不见，不说一句话，邻里关系日趋紧张。2.4 水俣镇经济发展的衰败

一旦发生汞中毒，患上水俣病，人体往往会受到不可逆转的持久伤害。更可悲的是，由于甲基汞污染，水俣湾的鱼、虾、贝类不能再捕捞食用，当地渔民的生活失去了经济来源，很多家庭陷于贫困之中。另外，由于捕鱼业的衰败和对水俣病的恐惧，到此地的游客锐减，旅游业受到沉重打击。同时，氮肥公司在由电化学向石油化学方向转型时，职工纷纷调离该厂，因而人口不断减少，对区域性 经济产生了很大的影响。水俣湾外的被称为“不知火海”的海域，也失去了生命力，伴随它的是无期的萧条。日本政府控制水俣病环境污染的对策 3.1 制定企业排污废水的标准

从1932年起, 不允许含甲基汞的废水未经任何处理就从氮肥工厂直接排放入水俣湾。1970年12月, 日本政府制定了水污染防治法, 限定了工厂排污废水的有毒物质最高浓度。

3.2 控制鱼类和贝类的捕捞和出售

规定了可出售的鱼类和贝类总汞和烷基汞的最高允许含量, 总汞不得超过0.4ppm/kg, 烷基汞不得超过0.3ppm/ kg。1974年1月设置水俣湾隔离网, 将整个海湾与其他海域隔离, 防止被污染的鱼类扩散,甚至在水俣湾禁止娱乐性垂钓活动。氮肥工厂负责赔偿捕渔业的损失, 大约9亿日元。政府同时也给当地渔民生活补助和贷款, 以支持渔业的发展。4 日本政府制度环境恢复方案 4.1 实施环境恢复工程的监督

在工程进行期间, 由熊本县水俣湾污染防止监测委员会实施严格的监督,以防止二次污染。该委员会由学者和当地居民代表组成, 工程情况和监测结果在水俣市3处指定地点向市民公布恢复情况。4.2 进行汞中毒的全面研究

考虑到水俣病带来的一系列医学、社会问题,不断改进水俣病的治疗方法, 1978年日本政府在水俣市成立了国立水俣病研究所, 开展汞对人体健康影响的全面深入的研究。同时从更广泛的立场上收集环境问题的相关资料, 防止悲惨的公害再次重演, 为后世敲响环境警钟, 也成为收集、传播水俣病历史教训的中心。在水俣湾及其附近地区, 环境水样、底泥、鱼和贝类以及人发中的汞含量都进行了深入的研究。

4.3 做好水土保持, 保护饮用水源 日本的河流具有坡度大、长度短的特点, 河流的河性系数(最大流量与最小流量之比)一般都大于200。历史上旱涝问题比较严重。水俣市一面朝海, 三面环山, 做好水土保持工作, 涵养水源十分重要。4.4 赔偿和救济水俣病受害者

1973年3月, 水俣病患者和氮肥厂签定了补偿协定, 被官方认定的受害者从 氮肥厂一次性领取1600万至1800万日元的补偿金, 另外还有医疗费、非医疗支出、温泉费、按摩费、丧葬费等费用。熊本县政府和水俣市政府承担一小部分。5 日本水俣病事件对中国的启示

日本水俣病问题的经验教训，对于正在经历同样经济高速增长的中国来说，能带来非同寻常的启示。学习和借鉴发达国家的环保经验，对于推动我国经济又好又快发展，缩短与发达国家的差距，具有十分重要的意义。5.1 处理好环境保护与经济发展的关系。

二者要相互协调。要坚持科学发展、可持续发展，决不能用损害环境的代价换得经济的发展。不论是“二战”后的日本，还是历史上许多通过工业发展崛起的国家，经济发展和环境保护往往没有兼顾，大部分国家都在走“先污染、后治理”的道路。也正是因为水俣病等公害事件使许多国家真正开始注意公害治理，环境领域每一次波及面较大的事件都会促使政府制定或修改法律和政策，强烈敦促带来公害的企业履行恢复环境的责任，以及追究它们的责任。因此，提高环境意识，注重科学发展，我国可以在发展中兼顾环境，在环境保护中促发展。5.2 环境事件损害赔偿应通过法律处理。

水俣病事件的启示之一就是在环境诉讼方面要保护弱者，作为一个法制国家，日本无论受害者、政府或企业都行使了法律的权利。虽然水俣病责任的追究经历了长达50年，然而幸运的是，政府和企业并没有因为时间的流逝就能逃脱对受害者责任的承担，国民也可以追究过去政府的不作为的责任。只有通过界定清晰的权责，提高国民整体的权利意识，监督政府和企业的行为，改善单一的评价体系，能够更好地从根本上减少这类事情发生。而企业的社会责任感，以及对于隐性成本的考虑应该作为企业制定长远发展战略的基本考虑因素。5.3 环境信息公开非常重要。

在中国，也建立了环境信息公布制度，从2008年5月1号开始实施的《环境信息公开办法（试行）》，奠定了一个基本的环境信息公开的法规和政策的基础，公众对于有关自身利益的环境信息有了知情权。但是，环境信息公开在中国虽然取得了一定的进展，但还处于一个不太高的水平，存在着执行等方面的问题。很多企业并没有重视该法规，企业披露的信息非常有限，而主动披露环境信息的企业很少的。特别是一些污染物排放强度比较大的地区和污染程度比较高的地区，他们在信息公开方面往往不作为。当地政府也对自己在环境领域当中所承担的责任缺乏清醒的认识，没有对维护公共环境安全承担起相应的监管职责。6 结语

预防环境污染远比治理起来容易的多，相对来说付出的代价也小得多。因此，企业在生产经营活动中，要有远见，注重长远利益而非短期效益。我国虽然目前还没有像水俣病这样的重大公害事件发生，但类似于松花江汞污染这样的情况也达到相当严重的程度，应该说存在着潜在的危机，也敲响了中国环保的警钟。中国在大力发展经济的同时，一定要考虑制定和完善环境保护的法律和政策问题，并在后期的立法和政策执行中予以高度的重视，采取像日本那样的“严刑峻法”的方式，来促使企业高度重视环保工作，保证各项环境法得以贯彻。在不断适时调整环境政策的过程中，建立起一套政府正确引导、企业履行义务、国民广泛参与的环境保护机制。参考文献：

[1] 程鹏立.日本“水俣病”的社会学研究[J].河南大学学报，2008，(4):30-33.[2] 孙阳昭，陈扬.从水俣病时间透视日本汞污染防治管理的嬗变[J].环境报告，2013 ,(3):35-37.[3] 冯丹阳.水俣病和日本的产业转换[J].世界环境·他山之石，2012，(2):54-57.[4] 张延.日本水俣病和水俣湾的环境恢复与保护[J].调查研究，2006,(5):50-52.[5] 彭俐俐.20世纪环境警示录[M].华夏出版社，2001.[6] 胡燃.环境社会学视野中的日本水俣病问题研究 [J].中国海洋大学学报，2010，（2）:67-69

第三篇：环境污染治理

中国特色社会主义理论与实践研究课程设计–––––环境污染治理的制度及实践

专业：地质工程

学号：2112160031、2112160042、2112160030 姓名：郭宇伦、王萌辉、祖琳 授课老师：张秀荣

摘要

“十三五”规划实施以来，中国经济发展进入新常态，环境保护也迎来了重要战略机遇期。然而，在社会经济的发展过程中环境污染问题“欠账”较多，目前的环保形势依然严峻。如何加快补齐全面建成小康社会的生态环境短板成为中国政府面临的重大挑战。本文列举了我国现存的环境污染的问题，并且自70年代初开始总结我国环境保护的制度与实践，深刻归纳了各个阶段环境保护的特点。根据当前存在的一些不足之处，提出一些建议，以期为我国环境保护研究提供些许参考。关键词:环境污染;制度演变;治理实践

Abstract Since the 13th Five-Year Plan, China's economic development has entered a New Normal.And the environmental protection has also faced an important period of strategic opportunity.However, environmental pollution’s “debts” are excessive in the process of socio-economic development.Current environmental situation is still grim.How to speed up completing the building of the ecological environment’s short board of comprehensive well-off society has become a major challenge facing the Chinese government.This paper enumerates the existing problems of environmental pollution and summarizes the institution and practices of environmental protection in China since the early 1970s, and the characteristics of environmental protection at various stages.Based on the existing shortcomings, some suggestions are made to provide some references for the research of environmental protection in China.Key words: Environmental pollution ；Institutional Evolution；Governance practices

1.环境污染的现状

1.1农村环境污染现状

首先，从农业生产来看，农药和地膜污染严重。由于我国农村地区对农药、化肥的滥用，直接导致了耕地的大量污染、土壤的肥力下降，引发了残留农药和化肥直接对环境的污染;此外，随着大棚农业的发展与普及，地膜也成为农村环境的重要污染源。其次，禽、畜养殖业从分散的农户养殖转向集约化、工厂化养殖，禽畜粪便污染成为一个重要的污染源。再次，以乡镇企业为主体的工业生产污染也愈加严重。目前，乡镇企业污染占整个工业污染的比重由20世纪80年代的11%增加到45 %，一些主要污染物的排放量已接近或超过工业企业污染物排放量的一半以上1。

我国农村生活污染，主要指包括粪便、污水、垃圾以及由于农村能源结构和用能方式造成的室内空气污染。随着农民生活和生产方式的不断变化，大部分农作物都被焚烧。这样不但浪费大量的资源和能源，损伤了地力，更为严重的是污染了大气，威胁着农村居民的身体健康，已成为农村环境污染的重点2。目前全国农村每年产生生活污水约90亿吨，生活垃圾约2.8亿吨，绝多数污水随意排放，垃圾随意堆置。全国16711个建制镇和14168个乡，生活垃圾年清运量约5700万吨年处理量约3500万吨，对生活污水进行处理的占全部的约8%;571611个行政村，有生活垃圾收集点的约占26%，对生活垃圾进行处理的约占10%，对生活污水进行处理的仅占不到3%。3

伴随着城镇化的进程，城市排污量逐渐增大，加之相关立法的缺失，有些城市往往不顾农村的环境权益，把工业污染转移到农村。农村不仅要消化自己产生的污染，更要承受从城市转嫁来的巨大环境压力，使得农村环境污染早己超出了农村环境的负荷，并成为制约农村持续发展的顽疾面对日益恶化的农村环境，我们的环境治理却显得捉襟见肘。

部分农村基层干部对农村环保认识不到位。不少人在污染防治工作上存在重工业轻农业、重城市轻农村的思想。一些人对农村环保工作在思想上存在畏难情绪，认为农村面积广阔、村民居住零散，建设农村环保体系很难。还有人认为农民素质普遍较低，组织发动难度大。在这些错误认识的主导下，一些农村乡镇一味强求经济效益，自由建设、引进污染严重的生产企业。有的一味追求政绩工程，而对环保基础设施建设重视不够，投入不多；同时，农村居民环保主体意识普遍不浓厚，农村居民生活水平逐年提高，但生活方式并没有随之发

生根木改变。农村居民文化水平和素质总体较低，对环境危害的源头和危害程度往往认识不清，比较看重眼前有形的经济利益，而忽视潜在的环境危害。

1.2城市环境污染主要问题

作为世界上经济发展最快的国家之一，中国能源消耗量近十年来稳步增长。一是煤炭的消耗在中国的大气污染中起着决定性作用，二是机动车保有量和城市人口随着经济的快速发展而迅速增加，这种趋势在大中城市表现得尤为明显4。我国城市大气环境污染问题日趋严重，每年全国因城市大气污染导致的超额死亡达17.8万人。煤气燃烧污染、工业废气、工地扬尘、机动车尾气己成为主要污染源，城市大气污染60%一70%源于机动车尾气排放。

由于城市人口数量的增加，其生活污水排放量也不断加大。而且人们向水中排放的废弃物远远高于水的自净能力，除此之外，工业迅速发展，这些工厂有的并没有对污水进行处理，便将这些未达标的污水排放出去，对水体进行污染，这就使得城市的水资源质量不断下降。水资源的污染不仅使我们出现水源紧缺情况，还为疾病的传播提供了有利条件。

目前城市生活垃圾的产生量不断增加，我国城市固体废弃物堆放量己高达70多亿吨，侵占土地约6亿平方米。全国668座城市年清运生活垃圾约2.5亿吨，且每年以8%一10%的速度增加5，因垃圾污染引发的社会问题不断增加。

2.我国环境保护制度与实践

环境保护的内容世界各国不尽相同，同一个国家在不同的时期内容也有变化。但一般来说，大致包括两个方面：一是保护和改善环境质量，保护居民的身心健康，防止机体在环境污染影响下产生遗传变异和退化；二是合理开发利用自然资源，减少或消除有害物质进入环境，以及保护自然资源、加强生物多样性保护，维护生物资源的生产能力，使之得以恢复和扩大再生产。中国的环境保护起步虽然较晚但成就突出，具有自己的特色。从1973年至今共经历了四个阶段。

2.1中国环境保护的萌芽和起步阶段（1970年至1978年）

1973年8月，第一次全国环境保护会议召开，揭开了中国环境保护事业的序幕。会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针。1974年10月

25日，经国务院批准正式成立了国务院环境保护领导小组，这是我国成立的第一个环境保护工作职能部门。

这一时期的环境保护实践主要有以下4个方面：

（一）全国重点区域的污染源调查、环境质量评价及污染防治途径的研究

主要有：①北京西北郊污染源调查及环境质量评价研究；②北京东南郊污染源调查、环境质量评价及污染防治途径的研究，这是在总结西北郊工作经验基础上进行的，强调了污染防治途径研究的重要性。在水域、海域方面开展了蓟运河、白洋淀、鸭儿湖污染源调查，以及渤海、黄海的污染源凋查。

（二）开展了以水、气污染治理和―三废‖综合利用为重点的环保工作 主要是保护城市饮用水源和消烟除尘，并大力开展工业―三废‖的综合利用。

（三）制定环境保护规划和计划

自1974年国务院环境保护领导小组成立之日起，为了尽快控制环境恶化，改善环境质量，1974～1976年连续下发了三个制定环境保护规划的通知，并提出了―5年控制，10年解决‖的长远规划目标。尽管因缺乏科学的预测分析，目标不切合实际，但仍是一大进步。

（四）逐步形成一些环境管理制度，制定了―三废‖排放标准

1973年―三同时‖制度逐步形成并要求企事业单位执行；1973年8月国家计委在上报国务院的《关于全国环境保护会议情况的报告》中明确提出：对污染 严重的城镇、工业企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治好。

2.2中国环境保护的奠基和成长阶段（1979年至1992年）

这一时期，我国环境保护逐渐步入正轨。1983年第二次全国环境保护会议，把保护环境确立为基本国策6。1984年5月，国务院作出《关于环境保护工作的决定》，环境保护开始纳入国民经济和社会发展计划。1988年设立国家环境保护局，成为国务院直属机构。地方政府也陆续成立环境保护机构。1989年国务院召开第三次全国环境保护会议，提出要积极推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制、限期治理、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等8项环境管理制

7度。同时，以1989年正式实施的《环境保护法》为代表的环境法规体系初步建立，为开展环境治理奠定了法治基础8。

这一时期的环境保护实践主要有以下3个方面：

（一）提出―三同步‖、―三统一‖战略方针

根据我国的国情，第二次全国环境保护会议制定了环境保护工作的重要战略方针，提出：―经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展‖，实现―经济效益、社会效益与环境效益的统一‖。

（二）我国环保政策、法规体系已初步形成 1.环保政策体系

在这一阶段中国的环保政策体系已初步形成，如图2-1所示。

图2-1

环境保护政策体系示意图

2.环保法规体系

环境保护法规体系初步形成（图2－2）所示。

图2-2

环境保护法规体系示意图

（三）总结确定了八项有中国特色的环境管理制度

第三次全国环境保护会议总结第二次全国环保会议以来的强化环境管理经验，在已有的、行之有效的环境管理制度的基础上，确定了八项有中国特色的环境管理制度，并综合运用、逐步形成合理的运行机制。

2.3中国环境保护的发展和壮大阶段（1992年至2001年）

1992年党中央、国务院发布《中国关于环境与发展问题的十大对策》，把实施可持续发展确立为国家战略。1994年3月，我国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。确定了污染治理和生态保护重点，加大了执法力度，积极稳步推行各项环保管理制度和措施，环境保护工作取得了较好的效果。1996年，国务院召开第四次全国环境保护会议，发布《关于环境保护若干问题的决定》，大力推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作。9。1998年3月15日，中央计划生育和环境保护工作座谈会在北京召开，国务院发布了《全国生态环境建设规划》;11月，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》，规定了社会主义市场经济下建设项目的环境管理，增加了清洁生产、排污总量控制等重要内容，并明确了相应的法律责任10。

这一时期的环境保护实践主要有以下3个方面：

（一）控制全国主要污染物排放总量

对12种主要污染物（烟尘、粉尘、SO2、COD、石油类、汞、镉、六价铬、铅、砷、氰化物及工业固体废物）的排放量进行总量控制，要求其排放总量控制在国家批准的水平。

（二）开展中国跨世纪绿色工程规划

组织国家有关各部门、各地方和企业，针对一些重点地区、重点流域和重大环境问题以及履行国际公约的要求，集中财力、物力，实施一系列工程措施，以局部带动 全局，向环境污染和生态破坏宣战。以求20世纪末基本控制环境污染和生态破坏加剧的趋势，使部分城市和地区的环境质量有所改善，并在2010年逐步实现我国环境保护的总目标。

（三）强调污染防治

全面开展“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防“两控区”（酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区）大气污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（简称“33211”工程）的污染防治。启动了退耕还林、退耕还草、保护天然林等一系列生态保护重大工程。

2.4环境保护工作的科学发展阶段（2002年至今）

进入2l世纪来，我国政府提出要树立“以人为本”的科学发展观，构建和谐社会的重要战略构想，中国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。国务院于2005年底发布了《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》。2006年4月召开了第六次全国环境保护大会，进一步明确了今后一个阶段的环保目标、任务和政策措施。并且从2007年上半年开始推进的《中国环境宏观战略研究》，是我国环境保护领域的一项重大基础工程，针对未来10—20年我国经济社会发展的前景，提出国家环境战略。112008为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，修订了《水污染防治法》，并在8月颁布了《循环经济促进法》，以期促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。

针对我国越来越严重的空气污染问题，2013年9月10日颁布了《大气污染防治行动计划》（气十条），加强工业企业大气污染综合治理，保证人民身体健康。并且在2014年又重新修订了《环境保护法》，环境保护法的修订和颁布实施，是生态文明制度建设的一项重要内容，有利于促进我国环境保护事业的发展，有利于解决严重的环境污染问题、切实改善环境质量，有利于推进依法治国方略的实施。在《气十条》取得一定效果之后，国家又于2015月4月发布了《水污染防治行动计划》（水十条），在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，标志着铁腕治污将进入―新常态‖。继《气十条》和《水十条》之后，国务院在2016年5月28日印发了《土壤污染防治行动计划》（土十条），这一计划的发布可以说是这个土壤修复事业的里程碑事件。

这些政策和制度都全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照―五位一体‖总体布局和―四个全面‖战略布局的要求制定的，符合树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是我国生态文明建设不可缺少的法律基础。

这一时期的环境保护实践主要有以下3个方面：

（一）加强生态保护和农村环境保护

国务院成立中国生物多样性保护国家委员会，批准《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011~2030年)》；国务院办公厅印发《关于加强农村环境保护工作的意见》、《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》、《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》。截至2012年底，全国累计建成国家级自然保护区363个，已有15个省（区、市）开展生态省建设，1000多个县（市、区）开展生态县建设，53个地区开展生态文明建设试点工作。2008年以来，中央财政共安排农村环保专项资金135亿元，实施“以奖促治、以奖代补”政策措施，支持2.6万个村庄开展环境综合整治，5700多万农村人口受益。

（二）强力推进污染减排

国家把节能减排作为经济社会发展规划的约束性指标。通过强化目标责任考核，狠抓工程减排、结构减排、管理减排，二氧化硫和氮氧化物排放量减少，带来最明显的环境效益，就是酸雨面积已经恢复到上世纪90年代水平。COD排放量下降，推动主要江河水环境质量逐步好转，重要的标志是劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅达80%。2014年，全国五种重点重金属污染物（铅、汞、镉、铬和类金属砷）排放总量比2007年下降五分之一，重金属污染事件由2010－2011年的每年10余起下降到2012－2014年的平均每年3起。

（三）严格控制气、水、土污染

《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》颁布实施。《气十条》明确了2017年及今后更长一段时间内空气质量改善目标，提出综合治理、产业转型升级、加快技术创新、调整能源结构、严格依法监管等10条35项综合治理措施，重点治理细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）。《水十条》按照―节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力‖原则，确定了全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确和落实各方责任、强化公众参与和社会监督等10个方面238项措施。《土十条》提出开展土壤污染调查，推进土壤污染防治立法，严格保护未利用土地，并严控新污染的土地。发挥政府主导作用开展污染治理与修复，加强目标考核，严格责任追究。

3.环境污染治理建议

3.1寻找环保投资的新渠道

我国环保投资总额由2003年的1544.1亿元增加至2011年的9575.5亿元，为消除污染存量，降低污染增量提供了有力的资金支持。随着公众环境意识的高涨和对环境质量的要求

不断提高，环保投资需求正在急速增加。有研究认为，“十三五”期间我国环保投资将达17万亿人民币，环保投资占GDP比重至少要提高至2%以上。要从量上满足环保投资需求，又要从质上保证环保投资的效益最大化，只靠政府的投入、依靠行政配置资源的模式是绝不可能实现的，必须引入环保投资的PPP模式。环保PPP项目不仅要注重项目和投资的数量增长，更要注重质量提升。首先，应当建立环保PPP项目的效益评估；其次，应当建立环保PPP项目的融资风险预警机制和长期激励机制，来吸引更多的优质民营资本。

3.2开辟环境监管的新途径

新时期的环境监管应在保证事后管理的同时，加强事前监督。环保部门通过督查督办、专项执法、行政管理等多种方式加强对环境污染的监督管理，不过，这些措施大多是事后管理，不能真正发挥监管的威慑力。需要加强项目实施前的监管力度，把污染控制在最小。此外，还应当充分利用环境大数据和现有的污染预警系统，通过对历史污染事故的特征识别和模拟分析，建立污染事故预警体系，按照风险概率分布确定重点监控地区和重点监控企业名单，改变传统的以企业规模作为国控单位的筛选机制。

3.3探索环境管理的新模式

经济发展的高级形式是要素集聚，人口、经济的空间分布造成污染物的空间分布，加之污染物本身的空间特征，使环境管理不得不考虑空间问题。因此，新阶段的环境管理核心在于空间管控，理想的环境空间管控是全方位、立体式、区域化的。首先，环境空间管控是城市规划、土地利用规划、各种专项规划及经济区划、生态功能区划等多个经济社会发展规划的全方位空间规划;其次，环境空间管控是一定空间范围内，大气、水、土壤等环境要素的立体式空间管理;最后，环境空间管控还是多个空间范围的区域化空间协调管理。因此，新时期的环境管理是空间管控，应当充分运用“多规合一”、生态保护红线等空间管控工具，从单一环境要素的独立管理走向社会、经济、资源、环境等多要素的综合管理，从条块分割的多个独立规划走向规划整合，从县域、市域、省域的分层环境管理走向以区域、城市群、经济带为广域空间单元的扁平化统一环境管理。

3.4大幅提升环境治理能力

当前生态文明体制改革框架下，要着力强化生态环境保护法律法规和制度政策的落实与执行，全面提升环境治理能力。强化中央层面生态环境保护的统筹，增强中央各部门之间的

协调，制定一致的行动计划，推动政策在地方层面落地；更多地运用司法手段解决环境纠纷，全面实施行政执法与刑事司法联动，探索建立独立的环境刑事调査队伍，增加环境法庭数量；减少各级政府对自然资源的直接配置和不合理干预，善于运用绿色金融、资源有偿使用和第三方治理等市场机制和手段，充分发挥市场手段的激励作用，以较低的成本、更高的效率保护生态环境。

4.结论

“十三五”时期是中国全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标中，第一个百年奋斗目标的决胜阶段。总体上，“十三五”将是发展转型的重要机遇期，中国肩负着重大的历史任务，需要保持经济持续增长，全面建成小康社会，解决社会深层次矛盾，改善生态环境质量，跨越“中等收入陷阱”。“十三五”也是全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果的关键时期。特别在环境领域，随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将生态环境质量总体改善明确为全面建成小康社会总体目标的关键内容，提出了绿色发展的总体方向，环境保护也迎来了重大转型和改善机遇。在这一时期，中国不仅需要满足公众对良好环境质量的需求，还要以更加有限的环境承载力支撑更高、更大的经济发展。把握好这个时期，中国将有望加快补齐生态环境这块全面建成小康社会的突出短板，奠定未来15年—30年年可持续发展以及实现“中国梦”的坚实基础；如果错失这个机遇期，则可能失去转型与改革的主动权，付出更多的发展成本特别是生态环境代价，在世界格局中的地位也将受到很大影响。

参考文献

[1]张治水.农村环境保护立法研究[J].郑州航空工业管理学院学报,2009,(04).[2]杨蕾,贾彬.关于农村环境污染治理的几点思考[J].农业与技术,2013,(2):178-179.[3]张国臣,贾晨夜,王凯军等.我国农村生活污染现状与防治对策研究[C].中国环境科学学会学术年会论文集(第四卷),2012.[4]阐海东,黄薇,陈秉衡.中国城市大气污染和健康影响研究的同顾和展望[J].环境与健康展望,2008,(3).[5]刘峻杰.共创北京绿色奥运一城市生活垃圾现状与对策新闻发布会[N].国务院新闻办.2007,11.[6]朱章玉,李道棠,俞佩金等.实践中的一种城郊农业生态工程模式[J].城市环境与城市生态,1988(3):13–15.[7]朱惠.关于新农村规划和建设中的卫生问题[J].卫生研究,1977(4):283–286.[8]于洪亮.浅析我国环境保护的发展历程[J].城市建设理论研究:电子版, 2013(7).[9]周生贤.我国环境保护的发展历程与探索[J].人民论坛, 2014(9):46-49.[10]裴军.城市环境污染的现状、原因及对策建议[J].中国科技论坛,2009,02:98-102.[11]郑莉.浅析我国环境保护政策——以科学发展观为视角[J].大家,2010,03:204-206.

第四篇：环境污染治理

中国特色社会主义理论与实践研究课程设计–––––环境污染治理的制度及实践

专业：地质工程 学号：2112160031 姓名：郭宇伦 授课老师：张秀荣

摘要

“十三五”期间，随着中国经济发展进入新常态，环境保护也迎来了重要战略机遇期。然而，中国目前的环境形势依然严峻，如何加快补齐全面建成小康社会的生态环境短板成为中国政府面临的重大挑战。本文自70年代初开始总结我国环境保护的发展制度与实践，深刻总结了各个阶段环境保护的特点，并根据当前存在的一些不足之处，提出一些建议，以期为我国环境保护研究提供些许参考。关键词:环境污染;制度演变;治理实践

Abstract “13th Five-Year Plan” period, with China's economic development into the new normal, environmental protection also ushered in an important strategic opportunity.However, China's current environmental situation is still grim, and how to speed up the completion of a comprehensive well-off society of the ecological environment of short board has become a major challenge facing the Chinese government.This paper summarizes the development system and practice of environmental protection in China since the beginning of 1970s.It summarizes the characteristics of environmental protection at various stages and puts forward some suggestions according to some existing shortcomings, so as to provide some references for environmental protection research in China.Key words: Environmental pollution ；Institutional Evolution；Governance practices

1引言

“十三五”时期是中国全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标中，第一个百年奋斗目标的决胜阶段。总体上，“十三五”将是发展转型的重要机遇期，中国肩负着重大的历史任务，需要保持经济持续增长，全面建成小康社会，解决社会深层次矛盾，改善生态环境质量，跨越“中等收入陷阱”。“十三五”也是全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果的关键时期。特别在环境领域，随着《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》将生态环境质量总体改善明确为全面建成小康社会总体目标的关键内容，提出了绿色发展的总体方向，环境保护也迎来了重大转型和改善机遇。在这一时期，中国不仅需要满足公众对良好环境质量的需求，还要以更加有限的环境承载力支撑更高、更大的经济发展。把握好这个时期，中国将有望加快补齐生态环境这块全面建成小康社会的突出短板，奠定未来15年—30年年可持续发展以及实现“中国梦”的坚实基础；如果错失这个机遇期，则可能失去转型与改革的主动权，付出更多的发展成本特别是生态环境代价，在世界格局中的地位也将受到很大影响。

2我国环境保护制度与实践

环境保护的内容世界各国不尽相同，同一个国家在不同的时期内容也有变化。但一般来说，大致包括两个方面：一是保护和改善环境质量，保护居民的身心健康，防止机体在环境污染影响下产生遗传变异和退化；二是合理开发利用自然资源，减少或消除有害物质进入环境，以及保护自然资源、加强生物多样性保护，维护生物资源的生产能力，使之得以恢复和扩大再生产。中国的环境保护起步虽然较晚但成就突出，具有自己的特色。从1973年至今共经历了四个阶段。

2.1中国环境保护的萌芽和起步阶段（1970年至1978年）

1973年8月，一次全国环境保护会议召开，揭开了中国环境保护事业的序幕。会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针。1974年10月25日，经国务院批准正式成立了国务院环境保护领导小组，这是我国成立的第一个环境保护工作职能部门。

这一时期的环境保护实践主要有以下4个方面：

（一）全国重点区域的污染源调查、环境质量评价及污染防治途径的研究

主要有：①北京西北郊污染源调查及环境质量评价研究；②北京东南郊污染源调查、环境质量评价及污染防治途径的研究，这是在总结西北郊工作经验基础上进行的，强调了污染防治途径研究的重要性。在水域、海域方面开展了蓟运河、白洋淀、鸭儿湖污染源调查，以及渤海、黄海的污染源凋查。

（二）开展了以水、气污染治理和―三废‖综合利用为重点的环保工作 主要是保护城市饮用水源和消烟除尘，并大力开展工业―三废‖的综合利用。

（三）制定环境保护规划和计划

自1974年国务院环境保护领导小组成立之日起，为了尽快控制环境恶化，改善环境质量，1974～1976年连续下发了三个制定环境保护规划的通知，并提出了―5年控制，10年解决‖的长远规划目标。尽管因缺乏科学的预测分析，目标不切合实际，但仍是一大进步。

（四）逐步形成一些环境管理制度，制定了―三废‖排放标准

1973年―三同时‖制度逐步形成并要求企事业单位执行；1973年8月国家计委在上报国务院的《关于全国环境保护会议情况的报告》中明确提出：对污染 严重的城镇、工业企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治好。

2.2中国环境保护的奠基和成长阶段（1979年至1992年）

这一时期，我国环境保护逐渐步入正轨。1983年第二次全国环境保护会议，把保护环境确立为基本国策1。1984年5月，国务院作出《关于环境保护工作的决定》，环境保护开始纳入国民经济和社会发展计划。1988年设立国家环境保护局，成为国务院直属机构。地方政府也陆续成立环境保护机构。1989年国务院召开第三次全国环境保护会议，提出要积极推行环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制、排放污染物许可证制、污染集中控制、限期治理、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等8项环境管理制度。同时，以1989年正式实施的《环境保护法》为代表的环境法规体系初步建立，为开展环境治理奠定了法治基础3。

这一时期的环境保护实践主要有以下3个方面： 2

（一）提出―三同步‖、―三统一‖战略方针

根据我国的国情，第二次全国环境保护会议制定了环境保护工作的重要战略方针，提出：―经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展‖，实现―经济效益、社会效益与环境效益的统一‖。

（二）我国环保政策、法规体系已初步形成 1.环保政策体系

在这一阶段中国的环保政策体系已初步形成，如图2-1所示。

图2-1

环境保护政策体系示意图

2.环保法规体系

环境保护法规体系初步形成（图2－2）所示。

图2-2

环境保护法规体系示意图

（三）总结确定了八项有中国特色的环境管理制度

第三次全国环境保护会议总结第二次全国环保会议以来的强化环境管理经验，在已有的、行之有效的环境管理制度的基础上，确定了八项有中国特色的环境管理制度，并综合运用、逐步形成合理的运行机制。

2.3中国环境保护的发展和壮大阶段（1992年至2001年）

1992年党中央、国务院发布《中国关于环境与发展问题的十大对策》，把实施可持续发展确立为国家战略。1994年3月，我国政府批准发布了《中国21世纪议程——中国21世

纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。确定了污染治理和生态保护重点，加大了执法力度，积极稳步推行各项环保管理制度和措施，环境保护工作取得了较好的效果。1996年，国务院召开第四次全国环境保护会议，发布《关于环境保护若干问题的决定》，大力推进“一控双达标”（控制主要污染物排放总量、工业污染源达标和重点城市的环境质量按功能区达标）工作。4。1998年3月15日，中央计划生育和环境保护工作座谈会在北京召开，国务院发布了《全国生态环境建设规划》;11月，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》，规定了社会主义市场经济下建设项目的环境管理，增加了清洁生产、排污总量控制等重要内容，并明确了相应的法律责任5。

这一时期的环境保护实践主要有以下3个方面：

（一）控制全国主要污染物排放总量

对12种主要污染物（烟尘、粉尘、SO2、COD、石油类、汞、镉、六价铬、铅、砷、氰化物及工业固体废物）的排放量进行总量控制，要求其排放总量控制在国家批准的水平。

（二）开展中国跨世纪绿色工程规划

组织国家有关各部门、各地方和企业，针对一些重点地区、重点流域和重大环境问题以及履行国际公约的要求，集中财力、物力，实施一系列工程措施，以局部带动 全局，向环境污染和生态破坏宣战。以求20世纪末基本控制环境污染和生态破坏加剧的趋势，使部分城市和地区的环境质量有所改善，并在2010年逐步实现我国环境保护的总目标。

（三）强调污染防治

全面开展“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）水污染防“两控区”（酸雨污染控制区和二氧化硫污染控制区）大气污染防治、一市（北京市）、“一海”（渤海）（简称“33211”工程）的污染防治。启动了退耕还林、退耕还草、保护天然林等一系列生态保护重大工程。

2.4环境保护工作的科学发展阶段（2002年至今）

进入2l世纪来，我国政府提出要树立“以人为本”的科学发展观，构建和谐社会的重要战略构想，中国环保工作进入了以保护环境优化经济增长的新阶段。国务院于2005年底

发布了《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》。2006年4月召开了第六次全国环境保护大会，进一步明确了今后一个阶段的环保目标、任务和政策措施。并且从2007年上半年开始推进的《中国环境宏观战略研究》，是我国环境保护领域的一项重大基础工程，针对未来10—20年我国经济社会发展的前景，提出国家环境战略。62008为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，修订了《水污染防治法》，并在8月颁布了《循环经济促进法》，以期促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展。

针对我国越来越严重的空气污染问题，2013年9月10日颁布了《大气污染防治行动计划》（气十条），加强工业企业大气污染综合治理，保证人民身体健康。并且在2014年又重新修订了《环境保护法》，环境保护法的修订和颁布实施，是生态文明制度建设的一项重要内容，有利于促进我国环境保护事业的发展，有利于解决严重的环境污染问题、切实改善环境质量，有利于推进依法治国方略的实施。在《气十条》取得一定效果之后，国家又于2015月4月发布了《水污染防治行动计划》（水十条），在污水处理、工业废水、全面控制污染物排放等多方面进行强力监管并启动严格问责制，标志着铁腕治污将进入―新常态‖。继《气十条》和《水十条》之后，国务院在2016年5月28日印发了《土壤污染防治行动计划》（土十条），这一计划的发布可以说是这个土壤修复事业的里程碑事件。

这些政策和制度都全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照―五位一体‖总体布局和―四个全面‖战略布局的要求制定的，符合树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，是我国生态文明建设不可缺少的法律基础。

这一时期的环境保护实践主要有以下3个方面：

（一）加强生态保护和农村环境保护

国务院成立中国生物多样性保护国家委员会，批准《中国生物多样性保护战略与行动计划(2011~2030年)》；国务院办公厅印发《关于加强农村环境保护工作的意见》、《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》、《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》。截至2012年底，全国累计建成国家级自然保护区363个，已有15个省（区、市）开展生态省建设，1000多个县（市、区）开展生态县建设，53个地区开展生态文明建设试点工作。2008年以来，中央财政共安排农村环保专项资金135亿元，实施“以奖促治、以奖代补”政策措施，支持2.6万个村庄开展环境综合整治，5700多万农村人口受益。

（二）强力推进污染减排

国家把节能减排作为经济社会发展规划的约束性指标。通过强化目标责任考核，狠抓工程减排、结构减排、管理减排，二氧化硫和氮氧化物排放量减少，带来最明显的环境效益，就是酸雨面积已经恢复到上世纪90年代水平。COD排放量下降，推动主要江河水环境质量逐步好转，重要的标志是劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅达80%。2014年，全国五种重点重金属污染物（铅、汞、镉、铬和类金属砷）排放总量比2007年下降五分之一，重金属污染事件由2010－2011年的每年10余起下降到2012－2014年的平均每年3起。

（三）严格控制气、水、土污染

《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》颁布实施。《气十条》明确了2017年及今后更长一段时间内空气质量改善目标，提出综合治理、产业转型升级、加快技术创新、调整能源结构、严格依法监管等10条35项综合治理措施，重点治理细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）。《水十条》按照―节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力‖原则，确定了全面控制污染物排放、推动经济结构转型升级、着力节约保护水资源、强化科技支撑、充分发挥市场机制作用、严格环境执法监管、切实加强水环境管理、全力保障水生态环境安全、明确和落实各方责任、强化公众参与和社会监督等10个方面238项措施。《土十条》提出开展土壤污染调查，推进土壤污染防治立法，严格保护未利用土地，并严控新污染的土地。发挥政府主导作用开展污染治理与修复，加强目标考核，严格责任追究。

3环境保护治理建议

3.1寻找环保投资的新渠道

我国环保投资总额由2003年的1544.1亿元增加至2011年的9575.5亿元，为消除污染存量，降低污染增量提供了有力的资金支持。随着公众环境意识的高涨和对环境质量的要求不断提高，环保投资需求正在急速增加。有研究认为，“十三五”期间我国环保投资将达17万亿人民币，环保投资占GDP比重至少要提高至2%以上。要从量上满足环保投资需求，又要从质上保证环保投资的效益最大化，只靠政府的投入、依靠行政配置资源的模式是绝不可能实现的，必须引入环保投资的PPP模式。环保PPP项目不仅要注重项目和投资的数量

增长，更要注重质量提升。首先，应当建立环保PPP项目的效益评估；其次，应当建立环保PPP项目的融资风险预警机制和长期激励机制，来吸引更多的优质民营资本。

3.2开辟环境监管的新途径

新时期的环境监管应在保证事后管理的同时，加强事前监督。环保部门通过督查督办、专项执法、行政管理等多种方式加强对环境污染的监督管理，不过，这些措施大多是事后管理，不能真正发挥监管的威慑力。需要加强项目实施前的监管力度，把污染控制在最小。此外，还应当充分利用环境大数据和现有的污染预警系统，通过对历史污染事故的特征识别和模拟分析，建立污染事故预警体系，按照风险概率分布确定重点监控地区和重点监控企业名单，改变传统的以企业规模作为国控单位的筛选机制。

3.3探索环境管理的新模式

经济发展的高级形式是要素集聚，人口、经济的空间分布造成污染物的空间分布，加之污染物本身的空间特征，使环境管理不得不考虑空间问题。因此，新阶段的环境管理核心在于空间管控，理想的环境空间管控是全方位、立体式、区域化的。首先，环境空间管控是城市规划、土地利用规划、各种专项规划及经济区划、生态功能区划等多个经济社会发展规划的全方位空间规划;其次，环境空间管控是一定空间范围内，大气、水、土壤等环境要素的立体式空间管理;最后，环境空间管控还是多个空间范围的区域化空间协调管理。因此，新时期的环境管理是空间管控，应当充分运用“多规合一”、生态保护红线等空间管控工具，从单一环境要素的独立管理走向社会、经济、资源、环境等多要素的综合管理，从条块分割的多个独立规划走向规划整合，从县域、市域、省域的分层环境管理走向以区域、城市群、经济带为广域空间单元的扁平化统一环境管理。

3.4大幅提升环境治理能力

当前生态文明体制改革框架下，要着力强化生态环境保护法律法规和制度政策的落实与执行，全面提升环境治理能力。强化中央层面生态环境保护的统筹，增强中央各部门之间的协调，制定一致的行动计划，推动政策在地方层面落地；更多地运用司法手段解决环境纠纷，全面实施行政执法与刑事司法联动，探索建立独立的环境刑事调査队伍，增加环境法庭数量；减少各级政府对自然资源的直接配置和不合理干预，善于运用绿色金融、资源有偿使用和第三方治理等市场机制和手段，充分发挥市场手段的激励作用，以较低的成本、更高的效率保

护生态环境。

参考文献

1朱章玉,李道棠,俞佩金等.实践中的一种城郊农业生态工程模式[J].城市环境与城市生态,1988(3):13–15.2朱惠.关于新农村规划和建设中的卫生问题[J].卫生研究,1977(4):283–286.于洪亮.浅析我国环境保护的发展历程[J].城市建设理论研究:电子版, 2013(7).周生贤.我国环境保护的发展历程与探索[J].人民论坛, 2014(9):46-49.裴军.城市环境污染的现状、原因及对策建议[J].中国科技论坛,2009,02:98-102.郑莉.浅析我国环境保护政策——以科学发展观为视角[J].大家,2010,03:204-206.3456

第五篇：日本琵琶湖水污染治理的启示

日本琵琶湖水污染治理的启示

如何很好地存储淡水不是一个简单的问题，并且将会在世界范围内越来越重要。从存储新鲜水资源的角度，湖泊和水库对人类来说将会越来越重要。

由于人类对水有不同的用途，所以对水资源的保护也要同时考虑水量、水质和水的时空分布等因素。尽管每个具体的湖泊或者水库所发生的水污染的情况和影响各有不同，但是水污染的机理和性质都是一样的，这说明，湖泊水污染是一个全球性的环境问题。本文讨论日本琵琶湖的污染和治理措施，并提出一些水质管理方面的新理念。

基本背景

琵琶湖是日本最大的淡水湖，位于日本本州岛中西部地区，流域面积3848平方千米，湖域面积674平方千米，最大水深103.6米，平均年来水量275亿立方米。琵琶湖位于日本的Yodo河系，但却承纳多条河流的地表径流以及地下径流。但是湖泊的出流只有一条，即Seta河。该湖泊提供的水源供日本东京和大阪等城市的1400多万人使用，最后水流注入大阪海湾。对于东京都的居民，有一条管道直接通向该湖的南面取水，这也是为什么该湖被称为“东京1400万人的水瓶”的原因。该湖的渔业也很重要，尤其是盛产一种淡鲑鱼。

琵琶湖所在的流域人口从1970年的85万人增加到1997年的129万人，工业产值从1965年的2000亿日元增加到1991年的66000亿日元，这些数字表明：湖域人口的增长和经济的发展必然导致用水需求的增加，如果环保措施不到位，很容易造成对湖水的污染。

水质状况和面临的问题

日本琵琶湖管理署定期监测琵琶湖的水质，根据日本“环境质量标准”和从发展变化的趋势评估水质的时空数据，琵琶湖所执行的水质标准为：

生活环境的主要指标（AA类）：PH值6.5-8.5，COD（化学需氧量）少于或者等于1毫克每升，SS（悬浮物含量）少于1毫克每升，DO（溶解氧）不少于7.5毫克每升。

生活环境的富营养指标（2类）：含磷量小于0.01毫克每升，含氮量小于0.2毫克每升。

1979～1984年，化学需氧量COD呈减少的趋势，然后又开始缓慢回升，到1999年，湖的北区和南区分别达到2.6毫克每升和3.2毫克每升。

水中含氮量的变化模式与COD相似，到1999年琵琶湖的北区和南区分别达到0.33毫克每升和0.39毫克每升。琵琶湖水中的含磷量一直是一个下降的趋势，到1999年，湖区的北边和南边分别达到0.008和0.018毫克每升。经过治理，只有湖北区含磷量达到了日本的“环境质量标准”。

琵琶湖面临的问题：

1）气味

从该湖送出的饮用水有气味的事件首先发生于1969年，包括东京都在内的1400万居民深受此害，这主要是由于蓝藻的过量生长，产生了一种叫2MIB（一种丁烯）的有机化合物质，当这种物质的浓度超过20～30纳克每升的时候，这种气味就会产生。

2）难降解污染物

难降解污染物主要包括一些杀虫剂，例如BHC和CNP，即使杀虫剂停止使用很多年，这些难降解的污染物浓度依然会很高。

3）全球变暖的影响

在湖中水体分层的季节，湖中底层水和表层水停止了交换，底层水中的DO（溶解氧）很快被消耗，且不能得到及时补充，溶解氧的含量持续降低。全球变暖会导致湖表层水的升高，并且增加湖中水域分层的概率和持续时间，容易导致湖底层水溶解氧的耗尽。

4）酸雨

湖泊接受流域洪水或者径流所携带的一切物质，酸雨对湖水的影响主要是降低湖水的pH值，增加水中阳离子的浓度。阳离子主要来自上游河水对土壤的侵蚀，一般最初是一些镁离子和钙离子，之后是一些铝离子。一些地方的酸雨表现为铝离子比例的增大和pH值的降低，这是因为钙镁离子被吸附于流域的土壤中的原因。

治理措施

如前所述，日本的琵琶湖使居住在东京、大阪和释伽（Shiga）直辖县的居民受益，对该区域的发展和繁荣有巨大贡献。另一方面，城市化的发展和工业化的进程使琵琶湖的自然环境和居民的生存环境受到破坏和威胁，给琵琶湖带来很多影响和挑战。自从“二战”结束后，日本高速的经济发展，使琵琶湖所在的河域的用水量大大增加，也增加了琵琶湖的水源供给负担。

为此，日本自1972开始进行了一个名为“琵琶湖综合发展工程”的项目，项目的开展在《琵琶湖区发展特别法》的规定下进行。该项目的目的是解决琵琶湖的历史问题以及寻找琵琶湖所在流域，即Yodo河域经济发展的可行之路。该项目包括促进用水的有效性、控制洪水和干旱以及建造一个宜人的湖滨水域等。同时，项目还着重应对该湖环境方面的挑战，包括应对水质的下降。《琵琶湖区发展特别法》分别在1982和1992年得到了修订和扩充。项目总共进行了25年，即1972～1997年。

项目的主要目标是琵琶湖的环境保护和恢复，包括水质、琵琶湖和Yodo河的防洪以及促进水资源的有效利用。项目由22个不同的类组成，工程计划投资约18630亿日元，实际投资19050亿日元。

日本的“琵琶湖综合发展工程”项目是在《琵琶湖区发展特别法》的约束下运作，这个特别法为项目从国家政府、地方政府获得资金提供了法律保证。日本的法律体系为很多水资源项目提供支持，包括国家政府特别基金——国家级政府成立的特殊基金，用于很多项目的实施，如琵琶湖综合治理项目；Yodo河下游地方市政支持资金——Yodo河下游地方市政将会从工程建设中获益，所以也要对工程进行投资，投资的比例决定于获益的多少，即水源供给的多少，地方市政投资约602亿日元；琵琶湖管理基金——为了支持琵琶湖的建设和维护，日本释伽直辖县在1996年成立了琵琶湖管理基金，大约100亿日元。

除了琵琶湖综合治理项目，在环境保护和琵琶湖水质保护方面，日本也采取了一些特殊措施，包括：

1）市政污水处理

在日本释伽直辖县，使用污水处理设施的比例在迅速增加，在2001年底达到69.5％，在日本的47个县中占第7位。为了阻止琵琶湖的富营养化，释伽直辖县所有的污水处理厂都装配了先进的污水处理系统，这对有效去除污水中的氮和磷很有作用，现在这些污水处理厂正准备引进先进的紫外线除污系统，将会更有效地除去更多的可降解有机污染物。

2）农村水污染处理系统

为了保持农村水质和改善农村地区的生活环境，在农村社区建造了各种设施，包括污水处理设施、雨水处理设施和防止污泥形成的设施等。

日本的释伽直辖县在没有建造污水排放系统的地方安装家庭污水处理系统，该系统能够处理各种从厕所出来的“黑水”和从厨房出来的“灰水”。其功能与污水处理厂相同，但是安装简单、操作方便（只需要一个星期），并且占地不大。

3）郊区雨水净化，减少点源性污染

为了进一步提高琵琶湖的水质，有必要减少支流的点源性污染，例如来自郊区和农村地区的雨水径流，因为雨水形成的最初径流中含有较高浓度的污染物。

4）河流水质的提高，流域环境的改善

除了在琵琶湖附近水污染比较严重的地区进行监测分析之外，水质监测和分析也在流向琵琶湖的河流上进行。在Kusatsu河，建造了一个水净化工厂，该厂使用泥沙过滤法进行净水，很有效果。这个工厂的设施利用泥沙除去受污染的河水中的氮和磷等污染物，在支流上减少了注入琵琶湖的污染物浓度。在Moriyama河，水流先流入一个小型水库，经过净化以后再注入琵琶湖。

5）泥沙污染治理

采取各种措施来改善琵琶湖的水质，包括湖底泥沙的挖掘和种植植被进行净化等。在湖区富营养化严重的地方，采取挖掘和其他方式来解决湖底泥污染和阻止营养物质溶解到水中。

6）减少可降解有机污染物浓度，控制入流河流水质

为了减少可降解有机污染物浓度，进行了各种调查研究，有机污染物被认为是导致湖中COD浓度上升的主要原因，研究同时还表明：使用一种泥沙功能的系统可以有效破解和吸收这种有机污染物，进而控制湖中的COD水平，尤其是对暴雨形成的最初径流的处理，更加有效。

7）森林保护

适当的森林保护是保持土壤水交换能力的必须，为了促进森林保护，琵琶湖治理采取了多种措施，包括修复由于灾害造成的森林破坏、创建灾害区的森林防护和完善森林的功能等等。

8）改善雨水的下渗状况，提高农田持水能力

为了提高雨水的下渗能力和农田的持水能力，释伽直辖县的农村社区引进了一种特殊的农业水灌溉系统，其主要特征是灌溉水能在农田间循环流动，同时有效地利用水库供水。

9）提高城市绿带的雨水下渗能力

为了提高城市地区雨水下渗的能力，增加了下垫面的透水能力和增加了路边树的数目。

10）河流和湖岸的恢复

过去，琵琶湖湖岸主要由湖沙滩和芦苇丛组成，今天，湖岸的很多地段修建了混凝土的湖堤，在那些环境恶化尤其严重的湖区进行特殊的湖泊恢复，以恢复旧日景观，以实现生态恢复、防洪和供水的健康景象。

11）Yasu河两岸的防护林项目，形成河两岸的森林带

Yasu河是琵琶湖最大的入流，目前正在进行着河两岸的防护林的种植项目，河两岸的防护林除了可以保持自然生态，还可以有效增强河岸的防洪能力，日本修改后的1997年《河流法》引入了河岸森林带系统概念，在那些地带河流主管部门可以保持和种植防护林以提高防洪强度和更有效地利用河水。

12）保护湖中的芦苇丛和原生鱼类

1992年，释伽直辖县颁布法令，要求保护琵琶湖中的芦苇，因为湖中的芦苇可以有效地保护鸟类和鱼类的生存，减少湖岸侵蚀和保持一个良好的湖中水质。

13）鼓励和促进琵琶湖环保自愿者行动

为了促进琵琶湖的综合整治，所有7个子流域的环境维护志愿者都组织了起来，为湖泊的治理而宣传和监督治理者的行为。自愿者曾经组织过一个“只有一个地球”的植树活动，组织中小学参观学习，培养他们的环保意识等。通过环保自愿者的活动，动员全社会的力量关注琵琶湖的治理和恢复。

总的来说，为了改善琵琶湖的水质和应对各种污染，经历了很多阶段。

该湖的首次污染发生于20世纪60年代，当时是由于湖中杀虫刹的浓度太高导致了鱼类的大面积死亡。这个问题通过控制使用高毒害的杀虫剂得到了缓解，并且生产了毒害较轻的和易于降解的新型杀虫剂。

在1970年，日本制定了《水污染控制法》，规定污水排出的水质标准，之后又出台了《环境质量标准》，制定了相关的与人类健康环境保护方面的标准，该法律基于日本的《公共灾害预防基本法》。目前，人类健康环境保护质量标准在日本所有水体管理领域内执行。

基于以上法律，在1968～1972年，释伽直辖县又相继推出《公共灾害预防民事法律》和其他有关污水排放规定的法规。在1971～1975年，琵琶湖开始执行“AA类”水质标准和相关的环境指标。并且实施了一些活动和建设性的措施来治理污染和恢复湖泊。在1972年实施的日本“琵琶湖综合发展工程”的同时制订《环境保护整治方案》。

琵琶湖中苯氯有机污染泥沙的清除是参照日本国家环境署制定的《除去苯氯泥沙暂行办法》进行的。从1975年开始，日本使用《排放污水规则规定》来控制苯氯的排放，并且由环境部门根据《环境质量标准》进行监控。

琵琶湖自20世纪60年代起遭遇富营养化的问题，相应的措施是从1974年开始的，减少水生植被、控制湖中水草的生长。有关部门在1979年制定了《琵琶湖富营养化防治条例》，并具体规定了排放污水中氮和磷的含量。

1980年出台的《琵琶湖环境保护新对策方案》更具体地规定了限制使用的清洁剂和去污剂，以限制清洁剂中的磷的含量。日本民事法律中的这些具体规定对有效整治琵琶很有帮助。

鉴于湖泊富营养化的问题在日本非常普遍，日本又推出了《湖泊富营养化环境质量标准》，主要是针对氮和磷的，该法律以国家级标准颁行实施，1982年，琵琶湖根据此标准执行Ⅱ类水保护标准。

1984年日本又制定了《湖泊水质保护特别法》，并且于1985年规定了污水排放中氮和磷的含量，根据以上法律法规，琵琶湖是设计样本湖，1987年制定了具体的《琵琶湖水质保护方案》，并于1982和1997年进行了修订和补充。

根据有关的环保法律，日本政府从1983年开始在中小学中开展“流动学校”活动，主要着眼于对学生的环境意识方面的教育，让学生乘坐轮船观看琵琶湖以及重要的水处理厂和环境保护设施，使学生了解该湖的过去和现在，从小培养孩子们的环境保护意识。

污水处理系统是琵琶湖治理的环境保护的最重要的措施之一，使用污水处理系统的地区是流域总面积的60％，占流域大部分地区，应用先进的污水处理过程，例如生物氮移除技术，同时结合凝结和过滤技术等。

尽管琵琶湖的湖水水质没有达到日本的水质执行标准，但是该流域的人口增加很快，通过水质改进项目，水质的改善还是很明显的。包括建造和改进污水处理工厂、畜牧场污水处理设施、农村社区排水设施以及污水处理工厂，这些工程在提高入湖之前的水质具有特别的效果，因此减少了湖中富营养化发生的概率。为开发湖周边的景观，湖周边还建造了一些城市公园。此外，各级政府还购买了湖边的景观以便于湖滨环境的保持。

启示

我国也是一个水资源短缺的国家，湖泊在存储新鲜淡水方面有重要的作用，前段时间美丽的太湖北岸发生无锡饮用水危机，不仅震撼了太湖人，而且引起了国人的强烈关注。日本的琵琶湖治理值得我们学习，总结起来，有以下几点：

1）项目在特别法律下运作

日本的“琵琶湖综合发展工程”开始于1972年，同时制定了《琵琶湖区综合治理特别法》，这样就实现了具体项目由具体的法律来对工程进行控制和约束。同时，围绕琵琶湖的综合治理和环境保护，日本从国家级、地方市政和直辖县各级制定了相应的法律，例如：《水污染控制法》、《环境质量标准》、《公共灾害预防基本法》、《除去苯氯泥沙暂行办法》等，同时注重法律的修订和更新，体现了日本在环境治理方面依法治理的程度，也可以看出其法律规定的具体性。项目的运作在法律法规的规定下进行，体现了公众参与的透明度，同时能确保工程保质保量地完成。

2）多种措施综合治理

日本的琵琶湖的治理，除了进行政府支持的“琵琶湖综合发展工程”大项目外，对环境保护和改善琵琶湖水质方面还进行了一些特殊的举措，一个最突出的特点是其对于污水的处理方面，支流的水流在进入琵琶湖以前都经过了处理，甚至在农村的源头也配备了污水处理设施，没有污水集中处理的地方也安装了家庭污水处理系统，这样“化整为零”地进入琵琶湖的污染物分散到各个支流上进行控制，在源头上控制了污水的流入。

3）治水和治山结合

日本琵琶湖的治理，强调综合一体化的治理，治水的同时也治山。恢复植被，涵养水源，从山上流出进入琵琶湖的水都是清洁的常流水，这就从源头上控制了山地面源对湖泊的污染，并且为琵琶湖提供了充足的水资源。琵琶湖环湖的生活污水实现了截污，对污水进行了深度处理后又回归入琵琶湖补充水资源。工业废水绝对要求达标排放。城市里人们活动的场所，不用水泥硬化是为防止雨水对地表泥土的冲刷而造成城市地表径流对湖泊的污染，同时使雨水通过粗沙的缓冲和滞留作用渗入地下，蓄积起来慢慢释放补充湖泊水资源。因此，湖周围入湖的每一条沟渠的水都很清。

4）农业和农村污水控制方面

在一些没有污水集中处理设施的农村，农民家中也有污水处理措施，来自厨房的“灰水”也要用塑料网兜起来，不让食物残渣排入下水道。在些地方安装小型的污水处理装置。农田灌溉不是大水漫灌，而是采用先进技术进行循环灌溉和其他的浸润灌溉和喷滴灌等，并且合理施用农药和杀虫剂，从源头上控制农业对琵琶湖的面源性污染。

5）进行广泛的环境保护宣传教育

提高全民的环保意识，公众参与环境保护。公众环保志愿者组织中小学生参观琵琶湖和周边的水污染处理设施，让他们了解琵琶湖的历史和现状，污染的治理和防护，使他们从小树立环保意识，也使公众充分认识到保护湖泊的重要性和必要性。