论村民自治中国存在的问题及对策—以石景山吴家村为例[最终版]

第一篇：论村民自治中国存在的问题及对策—以石景山吴家村为例[最终版]

论我国村民自治中存在的问题及对策

—以石景山吴家村为例

中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题历来是国家和社会生活的首要问题。没有“三农”的发展和进步，就谈不上中国社会的发展和进步。农村基层民主政治建设是社会主义民主的基础性工程之一，农村基层民主政治建设的发展直接关系到农村社会的稳定，关系到具有中国特色社会主义的民主政治发展进程。

一、村民自治的含义

村民自治是社会基层自治的重要组成部分。村民自治即：一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情。中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织法依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员，是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。

二、石景山吴家村村民自治过程中存在的问题

经过20余年发展，石景山吴家村村民自治工作中沉淀了不少问题急需认识和研究。它们当中既有老问题，也有新问题，有的是一些吴家村特有的矛盾和问题，有的是带有普遍性的矛盾和问题。在实际工作中，吴家村村民自治还是存在着诸多的问题。

（一）“自治”，村镇、“两委”关系没理顺

吴家村过于强调民主管理，并以村民自治为借口，不执行上级的有关方针政策。吴家村包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。在吴家村，有些党和政府的方针难以得到有效贯彻，乡镇的有关工作难以得到有效协助，甚至出现村镇对立的局面。由于吴家村村干部是由村民选举产生，村干部的乌纱帽掌握在村民群众手中，吴家村村干部是否执行上级的政令，还要看村民的脸色。因此，像计划生育、社会治安这些得罪人的

1事情，吴家村许多经选举产生的村于部是采取回避的态度的，这使一些上级的政策方针难以得到有效落实。有的吴家村村“两委”班子开会两张皮，工作不协调，有的村支部包揽一切，村委会是个摆设;有的互不买账，对立现象严重，损害了党组织的形象，也影响了村民自治的有效开展。

（二）物质基础的薄弱

村民自治的最大特点就是村民与集体的联系十分紧密，因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为吴家村村民自治的正常运作提供重要的物质支撑，同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与。近年来在吴家村实行了税费改革，一方面减轻了农民负担，另一方面，村干部的工资待遇和农村公共事业的投入也因政策的改变而没有了保障。在吴家村，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力，因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。所以，经济基础决定上层建筑，要大力发展农村集体经济，增强基层的物质基础，为村民自治的实现提供切实的物质保证。

（三）村民自治法律体系不健全

我国《宪法》第 111 条规定农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。由此可见，我国宪法对村民自治的规定属于间接性规定。《村民委员会组织法》对村委会的选举也仅仅用了六条作了简单规定，操作性不强，容易诱发大量的矛盾和争端，不利于农村的稳定和经济社会的发展。吴家村村民委员会选举中贿选、操纵选举、行政干预等问题的不断出现，暴露出现有的《村民委员会组织法》已经不能很好地满足村民自治的需要。贿选的产生，一是政治背后的经济利益，使得竞选者舍得“投资”。很多竞选者之所以贿选，看中的还是村干部手中权力的含金量；二是为巩固传统势力、为争口气、甚至为复仇，有些人在贿选上也“不惜血本”。有竞争才有贿选，而竞争者各有各的基本选民，这些基本选民，大体上是竞争者的同宗、同族、姻亲、邻里、同学、朋友。随着吴家村经济的发展，《村民委员会组织法》逐渐呈现与村民自治实践不适应，究其原因主要在于《村民自治组织法》规定过于简略，缺乏明确性、具体性和可操作性

（四）选举秩序混乱，选举程序有待改进

在吴家村的换届选举中，出现了自由散漫的尤政府现象，一些群众手持木棍、铁

锨，随时都有发生群体性斗殴的可能;个别人看到自己当选的希望不大，就采取炸会、捣乱、甚至毁坏票箱等卑劣手段，阻止选举工作的正常进行。选举时一旦出现此类现象，选委会根本无法维持正常的选举秩序。对于这种现象，国家法律没有制定破坏选举处罚措施，公安部门也因不能认定是否违反《治安管理处罚法》，为避免诱发群体性事件，不愿介人换届选举。就选举程序而言，群众反映，选举程序太复杂，时间太长，一些关键环节也有待进一步规范。从选举村选委会、产生候选人到正式选举都需要花费大量的时间和精力，直接影响到了群众的正常生产和生活，也给了贿选者、拉帮结派者以可乘之机。由此可见，进一步规范农村民主选举上作势在必行。

三、完善石景山吴家村村民自治的措施

（一）理顺乡镇政府与村委会、村党支部与村委会的关系

现阶段农村社会管理体制是两种相对独立的权力并存，即乡镇政府的行政管理权和村民自治权，二者运行方式存在差别，应当进行适当、有效的整合。因此，乡镇政府对吴家村村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项、不得侵占村级集体财产。同时，吴家村村委会应引导农民学会正确使用民主权利，自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作。村党支部具有领导核心地位，《村民委员会组织法》规定:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这实际上是明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展工作。党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意。

（二）完善村民自治法律体系

完善的村民自治法律体系是吴家村进行村民自治的重要法律基础，因此必须不断完善村民自治法律体系建设。我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的大多数，村民自治制度是我国基层民主政治改革的窗口和重要舞台。村民自治的内容十分广泛，包括村民选举制度、管理制度、监督制度、决策制度以及产权制度等方面，而我国现行规范村民自治制度仅有一部法律——《村民委员会组织法》。该法内容较少，规定太粗导致各地相应的实施办法差别太大，甚至在某些重要内容上规定不一，并同

样存在规定太粗等弊病。正式的《村民委员会组织法》颁布已近十年，村民自治的实践也为立法积累了许多经验，完善村民自治法律体系已是当务之急。建设村民自治法律体系，不仅有助于推动社会主义法律体系的完善和发展，更有利于指导我国村民自治制度沿着更加科学、更加法制化的道路发展。

（三）推动农村经济发展

促进吴家村村民自治的发展和完善，不能脱离农村经济基础。党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务，要求按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，扎实推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设全面协调发展。为此, 吴家村一是要大力实施“双培双带”工程:把村民中威信高、收入高的致富能人培养成党员;把农村党员中既能带头致富、又能带领群众致富的“双带”型党员培养成受村民拥戴的村干部;把村干部中政治素质强、发展经济能力强的“双强”型干部培养成村民信赖的村委会干部,形成加快发展村级集体经济的核心力量。二是吴家村乡村两级干部要树立大发展的观念,革除传统的思想方式,要有改革意识、市场意识、竞争意识、创新意识,大胆试,大胆闯;三是吴家村所在镇党委、政府和村民自治组织要切实做好引导和服务工作,帮助农民选准项目,解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难。

（四）进一步完善选举制度与实施

吴家村村民自治的民主进程总体上是逐步推进的，目前仍然存在着一些需要进一步改进的地方，它主要表现为程序上应当更细、更具可操作性。《村组法》14 条规定了由有选举权的村民直接提名候选人，现实采用的是有选举权的村民提名、自荐和村党支部推荐相合的方式。但并没有规定具体的提名办法、如何确定、由谁来确定候选人以及候选人产生后要经过多少天才能进行正式投票，候选人是否有机会让选民充分地了解自己。还有值得注意的是吴家村所在镇对候选人建议权的适当行使，不能变成指定和变相地任命。另外，吴家村要积极引导村民提高民主法制意识，学会行使民主权利。通过村民自治实践，使他们接受基本的民主训练，培养民主意识和民主习惯，掌握自治操作技术，进而提升政治参与能力，是村民行使民主的能力与他们享有的自治权利相统一。为此，吴家村所在镇政府应该积极引导村民建立各种属于自己的社会组织，提高村民的权利意识和民主意识。

四、结论

总之，我国的村民自治是一条发挥广大群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路，是一条适应经济社会发展需要与为经济社会发展服务有机统一的民主自治之路，是一条发展的渐进性与发展的创新性有机统一的民主自治之路，是一条培育人民的民主意识与维护人民的实际利益有机统一的民主自治之路，是一条实体性民主与程序性民主有机统一的民主自治之路。党的十七大报告把“基层群众自治制度”纳入中国特色政治制度范畴，其时代意义不言而喻。

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[5] 徐 勇.村民自治的成长.华中师范大学学报, 2009,(2): 34-35

第二篇：村民自治建设中存在问题和对策

村民自治制度建设中存在的问题与对策

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策

村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列 的问题和困难。

一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难于得到推广。

二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深

入开展。

三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中, 乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(•目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的

有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。

五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治

权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自治事实上就大打折扣了。

另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。

二、村民自治制度中存在问题的对策

一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前

国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加强村民自治制度规范配套，完善村民自治相关法律法规显得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套规范的过程中，还要考虑提高村民自治程度和质量的智力因素。随着国家改革开放的进一步深入，国民的流动导致智力的流动成为常态。现行的户籍制度严重制约经济的发展和文化的交流。户籍制度改革势在必行。因此，村民的界定不应以户籍为唯一依据。愿意为农村建设施展才华的现代知识型青年的进入，对村民自治的长足发展会有很大的促进。在具体制度规范的设计上应该对此给予充分的考虑。

二是加大对村民的民主意识的培养和强化。首先，必须在农村加强文化教育建设。目前在农村实行的免费九年制义务教育，将对农村文化教育产生深远的影响。可以结合农村免费义务教育，以学校为依托，建立政府补贴型的分区式的文化活动室，既为学生也为村民提供学习和交流的文化活动场所。其次是要加大对国家有关村民自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传。这种宣传可以结合中华民俗采取各种健康文明而又生动活泼的形式。再次是提高县乡村干部素质，使他们能认真指导村委会

实施村民自治的各项制度，指导村民在参与中提高民主意识和参政议政能力。让村民直接参与各项村民自治制度，既可以启蒙大家的民主意识，也可以使大家体会到这些民主制度给他们所带来的实实在在的好处，从而为他们以更积极的态度参与以后的村民自治活动奠定基础

三是理顺乡镇政府、村委会、党支部三者之间的关系。村委会与乡镇政府的关系，《村民委员会组织法》第四条做了明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”乡镇政府是国家设立在农村的基层政权组织，承担着对所辖乡村行使行政管理权的职能，依法在所辖区域内开展各项政治、经济、社会和文化等方面的政务。在这些职权范围中，不存在村民自治的问题，亦不属于村民自治的范畴，应当行使其领导职能，在所辖行政区域内依法开展法律规定的各项政务工作。村委会是村民进行自我教育、自我管理、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织。村委会办理本村的公共事务和公益事务，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议。乡镇政府对村民自治范围内的事项不能像过去对待行政组织那样，采用行政手段领导村里的工作，而是要从法律、政策、工作上给予指导。村民委员会也应当协助乡镇政府开展各项工作，教育和推动村民依法履行应尽的义

务。村党支部是党的基层组织，接受上级党委的领导。在村民自治活动中，村党支部是政治上、思想上进行领导，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。村民自治是在党领导下有秩序、有计划进行的，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。对乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系的正确处理，虽然各级党和政府下发了一些文件，在实践中仍然难以做到有效落实。

因此,要推行村民自治制度，首先就必须从法律上确立村委会的相对独立的法律地位，某种程度上与乡镇政府平等的法律地位，否则难免又陷入控制依赖关系。

四是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访。自新的《村委会组织法》颁布实施后，相关部门接待的有关村民自治工作的来信来访量呈大幅度增长态势，而且大量的是集体或群体上访。农民上访反映最多的是村干部违法施政、集体财务管理混乱、村干部贪污腐败、选举程序违法、村务政务不公开等问题。有许多问题是农村基层管理中多年积累而成的，并不是村民自治本身造成的，长期以来农民找不到反映的渠道，有些问题即使反映了也没有得到解决。实行村民自治，特别是《村委会组织法》颁布实施后，给农村多年积累的矛盾找到了一个“出口”。这是村民自治上访增加的重要原因。农民上访说明农民群众还相信党和政府，相信相关部门会给他们一个公正的说法，也说明农民群众的民主意识在增强，法律意识在提高，以及对自身民主权利的重视。

因此，有关部门应相互配合，认真接待处理农民群众的来信来访。通过疏通信访渠道，化解矛盾，维护农村稳定。同时相关部门应加大执法力度，对侵犯农民民主权利的各种违法行为坚决依法查处，以确保《村委会组织法》的顺利实施，依法维护农民群众的民主权利。

另外，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。随着村干部职数精减后出现的工作量问题，可以通过大力发展农村经济组织进行分解，培育各种农村经济组织对农村经济的发展也会是很大的促进。目前，在我省部分城中村、贫困村、上访村、难点村、宗族房头问题突出村实行的选举观察员制度出发点不错，只是由于制度不完善，效果不明显。因此，要完善选举观察员制度，必须不断完善选举观察的内容、形式、观察员的选聘、培训、管理等方式。

第三篇：浅析我国村民自治存在的问题及对策

改善村民自治的法律环境探究

村民自治制度是我国基层民主政治制度的重要组成部分，是指农民群众通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,直接行使民主权利,进行自我管理、自我教育、自我服务的基本社会政治制度。我国通过宪法和法律将这种制度确定下来只有二十多年，在确保其实施的法律环境方面存在一些不足，需要我们有针对性的进行改善。

一、当前村民自治法律环境存在的问题

（一）宪法和法律对村民自治的定位易引起混淆。

根据宪法第111条规定,村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，调整民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民自治委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，具有独立于其他机关或组织的性质。但是宪法对村民委员会制度的规定是在第三章第五节,而第三章规定的内容是国家机构,第五节规定的内容是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府,这种规定容易给人以一种错觉:村民委员会是一级政权机构、是乡镇政权的下级组织,从而混淆村民自治的性质。这种立法上的混淆对之后的执法工作等有着误导作用，对村民自治的顺利进行存在不利影响。

除宪法以外，《村民委员会组织法》对村民自治的规定也不完整、不明确。实施《村民委员会组织法》的实践证明，《村民委员会组织法》规定的基本原则是正确的，但是它有着“先天的不足”。因为村民委员会只是村民自治的一个载体，但《村民委员会组织法》将重点放在了村委会的组织结构建设，用了大量的法律条文规范村委会组织，对村民自治本身的规定则相对较少，与村民自治立法的宗旨和原意相去甚远。

（二）村民委员会和乡镇人民政府的关系不协调。

关于村民委员会和乡镇政府的关系，《村委会组织法》第三条规定“ 乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展工作。”这种指导作用主要表现在政策指导, 保证村委会的决议、决定及工作符合党的政策和法规指导和帮助村委会搞好班子建设, 特别是村委会的选举工作，指导村委会依法做好各项工作, 如调解民间纠纷等。从村委会的角度讲, 一要积极主动求得乡政府的指导支持和帮助，二要自觉地协助乡镇人民政府开展工作, 完成各项任务。但是, 由于一些地方的乡镇党委和政府对与村民委员会的指导与协助关系没有正确的认识,造成在村民自治的实践中存在着乡村关系不协调的现象，主要有两种倾向：一种是乡镇政府过于干涉村务管理，使得村委会的自治职能弱化甚至消失，附庸于乡镇政府，丧失其应有的活力；另一种是村民自治过分加强，无无视乡镇政府的指导，形成过于自治的局面。

（三）村党支部与村委会的关系界定不清。

对于村党支部与村委会两者的关系，《村民委员会组织法》并没有做出直接规定，但是它的第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”村党支部的核心作用决定村委会必须接受村党支部的领导，这种领导不应是上下级的领导，而应该是对村委会的工作起到监督和保证作用。但是在现行的村民自治法律中，虽规定了村党支部的核心地位，但是却没有明确规定其具体职能，对于村党支部与村委会的关系的规定存在盲点。4首先，在具体的实践中，由于没有相关法律法规来规范党的领导，容易造成党组织这种领导的扭曲与膨胀，对村委会的自治工作进行不当的干涉，根据学者的调查,各村的党组织实

12321 陈国申，李媛媛：试论村民自治法律制度的缺陷与对策，载山东农业大学学报2004年第4期，第29页。天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第114页。3 连丽霞，张蓉：村民自治存在的问题与对策，载中国农业大学学报2003年第3期，第25页。4 王禹：我国村民自治研究，北京大学出版社2004年版，第82-83页。

际上是各村的权力中心及实际的领导者、决策者和管理者,各村党组织负责人均是社区权力

5的核心人物。某些情况下村委会和村党支部的关系是否顺当, 往往取决于村主任和村支书的私人关系或者他们的个人威望。其次，还有的情况就是，有的村民自治组织把自治理解成绝对自由, 不接受村党组织的正常领导, 甚至向党组织的领导权威发起挑战。

（四）农村本身存在各种不良因素。

农民是实行村民自治的主体, 农民的法制意识和行为是实行村民自治的最直接的因素, 农村的法制小环境同样对村民自治的深入开展起着促进或阻挠的作用。村民自治确实以前所未有的力量改变这农村的方方面面，其中最为突出的就是提高了群众和村委会干部的素质。在村民自治精神的感召下，中国农村在思想观念、心灵世界、行为方式和知识文化结构方面

6都发生了很大的变化。这些为进一步发展村民自治奠定了一定的现实基础，但是这种基础

还不够深厚，特别在一些贫困地区，干部群众的素质离村民自治的要求还有很大的差距。

由于自私的观念、小集团的观念、家族观念及各种错误思想道德观念的影响, 在实行村民自治过程中, 存在的问题还比较多, 制约和影响了村民自治的深入发展。大体有如下几个方面: 一是在村委会选举过程中出现的问题, 目前农村的家族势力仍旧较有力量, 可能会在一定条件下影响村民委员会选举, 使公正的选举受到家族势力的干预和破坏;二是在民主管理集体经济时, 可能因为个人利益或小集团的利益使村里的经济管理和民主监督受到不同程度的影响;三是对待村委会的工作可能因各种因素的存在采取反对或不支持的态度, 使村委会的工作受到阻碍;四是在制订村民自治章程或村民公约时, 可能因不懂法而出现违法、违反政策的现象, 如有些地区的村规民约简直就是一张罚款单, 罚款细目可以多达几

7十项。

（五）农村的法制建设不够，不能营造健康、完备的法制环境

村民自治是我国农村基层民主发展的趋势，是9 亿农民行使民主权利的广泛实践, 作为国家法律制度的安排, 在缺乏法制传统的农村社区推行, 更需要营造良好的社会法制环境。由于受长期的专制历史影响, 中国农民非常缺乏民主经验和民主习惯, 不善于行使自治的民主权利。当前出现的问题主要有基层干部和广大农民的法律意识和法制观念不够强化, 村民自治没能完全纳入法律化、制度化的轨道, 在一些地区出现了前面说过的“过度自治化”和“附属行政化”倾向, 农村社会出现了不稳定的因素, 对农村基层民主乃至整个社会主义民主的健康发展产生了不利的影响。

二、改善村民自治法律环境的对策

（一）进一步完善立法，明确村民自治的地位。

根据宪法的规定，农村村民建立村民委员会，实行村民自治，理应制定一部完整的村民自治法，保障村民各种自治权利，同时也保障村民自治组织按照自治的原则进行运转，真正达到宪法的要求和目的。但是迄今为止我国还没有一部完备的村民自治法，村民委员会组织法集中解决了民主选举等问题,但对于村民如何进行民主决策、民主管理、民主监督只作了原则性的、一般性的规定, 还没有全面、详细地展开规定, 因而缺乏可操作性。

所以在修订《村民委员会组织法》或制定新法时，应当注重明确村民自治的定位问题，关键是要解决一些问题，包括：

首先，明确村委会在村级组织中独立的主体地位，它不附属于任何行政机构，它代表的是农村最大多数群众的利益；

其次，厘清村委会与国家的关系。村委会是农村公民结成的基础性权力共同体。按照宪法，作为国家公民应当履行公民的义务。因此它要完成法律规定的各项国家任务，接受乡镇

相继全：集体经济背景下的乡村治理，华中师范大学出版社2002年版，第315页。赵秀玲：村民自治通论，中国社会科学出版社2004年版，第83页。王新生：农村村民自治的法律环境评析，载湖南大学学报2000年第4期，第81页。

政府的合法性的行政指导；

再次，在对外关系方面，包括对乡镇政府的关系，村委会是独立的，自主进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不受其他组织的不当干涉；

最后，全面、详细的完善村民自治中民主决策、民主管理和民主监督的规定，使各个环节的工作都有法可依，真正做到“让群众明白，保干部清白”，促进村民自治的真实有效和健康发展。

（二）协调村民委员会和乡镇人民政府的关系，促进“乡政村治”格局的长期稳定。为了克服在村民自治问题上“附属行政化”和“过度自治化”这两种错误倾向, 对乡村关系进行适当、有效的整合, 必须从以下两个个方面进行努力：

首先，乡镇政府及其工作人员要提高认识, 转变观念, 改进工作方式、方法。其中提高认识, 就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系，这是村委会的性质决定的，村委会是村民自治组织, 依法享有自治权利, 因此乡镇政府对村委会的关系不应也不能定为领导关系。改进方法, 就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外, 应更多地运用法律、经济和教育等管理手段, 在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

其次，村委会应引导农民学会正确使用民主权利,自觉协助乡镇政府做好应由村委会承担的工作，要教育群众树立正确的法制观念和民主意识并且要引导他们正确行使自己的民主权力，防止违法违规或者过度自治现象的出现。

（三）厘清村党支部与村委会的关系

村党支部与村委会关系的不协调、不顺畅，实质上主要是二者的权力划分问题。针对这样的问题，主要从以下三点解决：

首先，必须从法律和制度上进一步明确划分村党支部与村委会之间的职责权限。在村民自治的发展过程中，我们要要求严格的依法办事，确立法的至上性。要明确村党支部和村委会要承担的职责和实现这种职责的方式，在制度化和操作性上保证二者的顺畅运行和合作。村党组织和村委会要在法律规定范围内开展活动。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握, 对其他村级组织建设的指导, 对各类组织之问关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情, 应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理, 以支持和帮助

9村民自治组织独立负责地开展工作。村党支部书记和村委会主任可以一肩挑，但是必须经

过合法选举；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权, 但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提。

其次，推广实行两票制，在村党支部的换届选举中支部成员不仅要经过党员的选举投票，而且还要通过普通村民的信任投票，这样能够非常有效地解决村党支部在村民自治中的领导权威问题，把坚持党的领导与实施村民自治有机结合在一起。

再次，加强对村级干部的培训和教育，包括对两委工作人员的培训，因为他们的素质直接影响到两委关系的处理，对其进行培训的工作意义非常大。

（四）大力发展农村文化教育，提高农村群众的文化素质和政治水平。

这一要求包括两个方面：

首先，加强村民的思想文化教育，提高村民的文化素养。文化知识是从事政治活动的必要条件。正如列宁所指出: “文盲是站在政治之外的, 必须先教他们识字。不识字就不能有

10政治,不识字只能有流言蜚语、传闻偏见, 而没有政治。”在现实生活中我们可以看到这样8

天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版，第116页。彭向刚：我国村民自治存在的问题与对策探讨，载吉林大学学报2001年第1期，第86页。10 列宁：列宁全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59页。

一种现象：凡是在文化比较贫乏的地方，民主制度、民主观念、民主作风就很难树立，而偏执、独断、愚昧、盲从的现象容易流行。所以，大力发展农村社会生产力, 壮大集体经济, 发展农村文化事业具有十分重要的意义。

其次，我们还需加强村民政治素质和政治意识的培养，在村民自治中使村民实现政治社会化，增强村民的主体意识和参与意识，让村民认识到自己在村民自治中的地位和作用。只有这样，才能更好地表达自己的利益需求，实现村民自己管理自己、自己决定自己、自己满足自己。提高农民文化思想水平和民主素养, 增强农民的政治参与意识，是保证村民自治规范运作、健康发展的一个重要条件和必要的前提。

（五）加强农村的法制建设，为发展村民自治营造良好的法制环境。

民主必须匹配着法律化和制度化，村民自治作为一种基层民主发展的趋势，更应在良好的法制环境中健康成长。所以，实行村民自治, 必须贯彻和执行依法治国方略。

首先要加强农村法制建设的规划和指导，在推进省、市、县有步骤实现依法治国方略的进程中, 应有推进农村法制建设的规划, 对农村法制建设分阶段目标,制定明确的规划和计划, 并稳步实施。对农村法制建设状况应有明确的评价指标,并进行经常性的检查督促。

其次，要强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念, 增强他们依法实行民主自治利民主管理的自觉性和主动性。要树立农村干部依法办事、恪守职责, 接受监督的观念；要坚决查处一些农村干部压制和破坏民主、侵犯农民民主权利的行为, 创造一个能够依法保护农民合法权利的公平公正的法制环境；要坚持依法治村, 保障村民自治有序开展。

参考文献

著作类

[1] 天津市依法治市领导小组办公室：村民自治法律制度研究，天津社会科学出版社2006年版。

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第四篇：村民自治存在的问题与对策

AA县村民自治存在的问题与对策

村民自治作为农村民主政治建设的核心内容，是社会发展的客观要求，符合广大村民的根本利益。《村民委员会组织法》实施后，通过多年的努力，我县村民自治取得了一定的效果，基层农民逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强，但目前还存在着一些不容忽视的问题，需认真研究并加以解决，村民自治有待进一步的规范和完善。

一、基本情况

2005年乡镇撤并调整后，全县辖7镇3乡，152个村（街）委会，4个社区居委会，2260个村民小组，总人口33万人，其中农业人口28万人。占总人口的85%。

二、存在的主要问题

（一）部分村民对农村民主政治建设的严肃性和重要性认识不高，参与基层民主自治的积极性不强。在第四届村委换届选举中，一些村民漠视村委会民主选举的重要性。对选谁当自己的村主任关心不够，持无所谓的态度，致使很多坚持原则、责任心强、有能力、素质高的干部落选。有的村之所以多次选举失败，如桥业片的21个村成为这次换届选举的重点村和难点村，就是由于部分村民的民主意识、法制观念淡薄、缺乏大局意识等造成的。由此可见，村民的积极性和参与性都直接影响到了换届选举的质量和效果。

（二）村委工作难度大，部分村干部无所作为。导致村干部完不成任期目标，难以有所作为的原因主要有以下几个方面：一是有的村干部以为工作越认真、越积极、越坚持原则、就越容易得罪人，因而工作消极，畏难情绪严重，得过且过，缺乏干事创业劲头。二是一些人竞选村干部动机不纯，存在私心杂念，担任村干部的目的就是为了捞一把，不能意识到自己所担负的重任。三是一些村干部不服从村 1

支部的领导和乡镇政府的指导，乡镇政府布臵工作时，有些村干部总以种种理由为借口，最后，工作都是乡镇政府包办。四是一些村委经济紧张，工作激励机制，干好干坏一个样，这也是影响村干部积极性的重要因素。

（三）村务公开不够规范。虽然今年我县头塘、田州、那坡、百育、五村等5个乡镇被评为“百色市村务公开民主管理示范乡镇”的称号，从整体上看存在的问题还很突出，一是有的村重视程度不够，村务公开工作的力度被弱化，谈不上规范化管理，与要求差距很大。二是畏难情绪明显，村干部怕麻烦，怕公开后产生新的矛盾，因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。三是公开的形式单调，内容简单，村务公开大多是通过公开栏来公开，但多数公开栏经常都是空白或是几年前的内容，没有按制度定期开放，要检查时才公开应付检查，工作很被动。

（四）大多数村委会集体经济薄弱，全面推进村民自治的能力有限。由于很多村委会集体经济空白，难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。

三、对策与建议

村民自治，不是实行不实行的问题，也不是实行多久的问题，而是如何继续深入贯彻、完善提高的问题，针对当前我县村民自治工作存在的问题和不足建议采取如下对策：

（一）下届换届选举前，要对村委干部进行考核、审计。通过考核，将一些能力强、上任以来为村里作了大量工作、政绩显著的干部公之于众，大力宣传，以避免坚持原则、工作能力强的干部落选。同时要做好选前审计工作，对没有经济问题的干部，还他一个清白；对有经济问题的干部，给群众一个清楚的交待，从而防止把贪污腐败的村委干部再次选入村委班子。鉴于换届选举工作量大，在选前县委、县人民政府、乡镇人民政府应早部署、早动手、讲速度、讲实效，审计的重点应放在工作不力、群众反映强烈的重点村、难点村。

（二）把好村民委员会成员候选人的资格审查关。充分发挥村支部在农村的领导核心作用，村党支部书记应当成为村换届选举委员会的成员，担负起组织选举的重任。县、乡、村三级选举机构要配合好严格把关，制定好村委候选人的任职资格条件和资格审查办法，对不符合规定的候选人依法予以取消。一定要让村民选出的村官能真正代表广大人民群众的根本利益，成为带头执行各项政策、法律、法规的表率，成为带领群众致富奔小康的先锋，使基层民主政治建设成为推动我县农村经济发展的动力。

（三）加强民主决策、民主监督、民主管理，把工夫用在平时。重点是严格执行《村民委员会组织法》第十九条的有关规定，对涉及村民切身利益的重大事项必须召开村民会议讨论决定。各乡镇人民政府要指导各村建立适合村民实行民主监督的硬约束制度，比如按照有关规定应召开的村民会议、村民代表会议必须如期召开，村民对村财务状况的咨询，村委必须给予解释和答复。要制定村民维权的办法，追究行政不作为者的法律责任。乡镇要督促各村严格执行村务公开、民主管理的有关规定，该公开的必须及时、全面、彻底地进行公开，真正给群众一个明白，还干部一个清白。公开、公平、公正地管理村务，就能有效排除家族、宗派势力的干扰，村民的各项民主权利也才能落到实处。

（四）大力发展村级集体经济。村级集体经济是村民自治运作和发展的物质基础。实践证明，只有集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡镇政府要求农户提供的奖金和劳务，才能主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担，因而村民自治组织享有较高威信。由此可见，搞好村民自治，县、乡镇政府必须理清发展思路，为基层选准项目，大力发展农村集体经济，才能解决村委会无钱办事的困难，才能增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加强对村组干部和广大农民的教育培训，努力提高他们的思想政治素质和参与意识。由于我县农村经济文化较落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；还因为农村封建家族意识的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡镇政府产生依赖感；另外，许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。因此，要提高村民自治组织的自身建设，必须加强对村干部和广大农民的文化教育培训和引导，提高他们的文化水平和民主素养，使其学会行使民主权利，保证村民自治规范运作和健康发展。

总之，实行村民自治，是党领导农民建设有中国特色社会主义政治的伟大创造。我们必须不断为村民自治创造条件，营造氛围，真正实现村民自我教育、自我管理、自我服务，这样就一定会有效地促进我县农村经济的发展和社会的全面进步。

AA县民政局

2006年6月23日

第五篇：村民自治工作中存在的问题及对策

村民自治工作中存在的问题及对策

内容摘要：村民自治是我国民主政治建设的伟大创举。实施来，村民自治制度唤醒并不断强化了农民的利益诉求、民主愿望和法治意识，但这一制度在实际运行中遇到了许多深层次的社会问题，已经凸现出农村民主政治建设的体制障碍和制度性缺陷。“村民自治”，就是村民自我管理、自我教育、自我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员。然而，在社会主义初级阶段的我国农村村民自治是否能达到真正的自我管理、自我教育、自我服务了吗？本文主要从自治制度建设、村务公开、村党组织与村民自治组织的关系、农村集体经济等几个方面来探讨当前农村村民自治存在的问题与对策。

关键词：村民自治 制度 建设 民主

一、村民自治制度的由来与意义

所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。中国乡村社会历史上就有着自治的传统。随着国家政权和执政党地位的日益巩固，国家力量逐渐主导甚至左右了乡村社会政治、经济和文化的发展。中共十一届三中全会后，广大农村普遍实行联产承包责任制，改变了农民在集体经济组织中缺乏经营自主权和管理自主权的状况。人民公社体制下高度集权的行政干预体制已经宣告终结。然而，乡级以下的组织没有及时建立起来，农村因此而一度出现了公共事业无人管、公益劳动无人理的局面。从1982年起，国家开始着手重构农村基层的治理模式，实行政社分开、村民自治，并且在新宪法中正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。特别是《村民委员会组织法》颁布和修改后，村民自治终于得以用法律的形式确立下来。实行村民自治意义非常重要，其重要性表现在：它可以提高村民的民主意识和主人翁责任感，能够形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境，加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程，同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务，切身体验和感受民主的机会，促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼，通过从下至上的民主量的积累，为最终参与管理国家大事奠定基础。因而，村民自治顺应了中国农民的意愿，满足了村民的要求，增强了村民的民主意识和自治能力，最大限度地激发了广大农民投身改革和建设的积极性，符合中国加强民主法治的努力和趋势，正是在这个意义上讲，有人把村民自治看成是中国民主政治建设成败的试金石，其作用和意义很大。

二、村民自治在运作中存在的问题

党的十六大报告指出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，昭示着中国的基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的历史发展阶段。但目前村民自治在运作中存在的问题，不利农村的政治稳定和经济发展。主要存在的问题有：

㈠自治制度配套规范的欠缺。《中华人民共和国村民委员会组织法》是村民自治的根本大法，而新《组织法》在实施中存在一些问题：一是法律法规涵盖不全，内容难尽详细。有关换届选举的条款却很少，如选举中的选民资格的确定、候选人资格、竞选的组织方式、贿选的界定、罢免的操作方式以及上届委员会如何履行交接手续以及财务公章如何交接等诸多问题，都没有阐述，使得我们在选举工作中难以操作。二是条文原则笼统。客观上难以落实。如乡村关系上，村委会和乡镇政府的关系非常粗略、原则化。就两委关系来看，村支部的一项主要职责是讨论决定本村经济发展和社会发展中的重要问题，须由村委会、村民会议或集体经济组织决定的事情由村委会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定，但什么是重要问题，什么是须由村委会等决定的事情等? ㈡村务公开流于形式。一些村为应付检查搞形式主义，在公路或大道边修建一个漂亮豪华的《财务公布牌碑》，上面要检查了就换内容，检查一过，一年都难更换一次内容。与《村民委员会组织法》第二十二条规定“涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”的规定相违背。

㈢在村民自治过程中，浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展。严格说来，村民自治是村民直接 管理自己，自主处理各项社区事务的一种社会管理方式，然而一些地方的村民自治在实践中往往被“念歪了经”，如在工作方法上，习惯于把村委会当成乡镇的“腿”，以“指挥”、“命令”、“指示”等行政手段安排工作，甚至一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会不得不跟着上级跑、乡里转，体现出强烈的行政化色彩，使得他们无暇顾及自治方面的建设工作，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责，实际上自治组织成为一种政权性组织或者是乡的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

㈣村级负债过重困扰村民自治。农村实行家庭联产承包责任制以来，大多数农户家庭发展快、变化大，但贫困地区的村级集体经济发展缓慢，有的村无集体经济收入，渐渐成为“空壳村”，平时花钱只有向群众伸手。近年来，地方党委、政府尽管采用了一些积极消化村级债务的具体措施，但至今村级债务沉重的问题并没有得到根本性解决，村民自治失去了应有的经济保障，村级负债严重困扰着村民自治。

5、村官素质不强不利于村民自治。《村委会组织法》第十二条，对村民委员会成员的任职条件没有作硬性规定，第十一条只规定“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。“由于部分村民文化水平偏低，法律观念淡薄，加之一定数量的村民不了解村民自治的涵义，不珍惜自己的民主权利，从前两届换届选举的实践看，村民直接选出的村委会成员，大多虽是群众公认的好人，发展经济的能人，脱贫致富的强人，但不是合格的村干部。，影响了依法治村和村民自治工作。

二、在村民自治工作中出现上述问题的主要原因分析如下： ㈠缺乏完善、配套的法律法规

《中华人民共和国村民委员会组织法》中有关选举的条款很少，有必要建立一个制度化、规范化的选举制度，民政部虽然搞了选举框架，大部份省也都建立了自己的选举规范和规则，但由于各个省之间由于对选举程序认识的不同。因此，在规范各个省的选举规则之中，有些较大的差异，甚至于有些省还没有建立其省级选举规则，到了省以下，由于各方面的原因，制度上的差异就更大了。国家制定统一的选举规则，不可能也没必要，但如此巨大的规则差异，对于制度的建立不利，对于基层民主的发展也是不利的，因此需要一个相对统一的制度原则，中办国办联合印发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》（中发２００２第１４号）但还必须要进一步完善。乡村关系需要有一个规范职责和权利的法规制定，在两委关系问题上也需要有相应的法规制定。有关村民自治实体性、程序性法律，全国人大还没有制定，地方性人大也没有制定有关的村民自治实施办法。总之，村民自治有关制度（包括选举制度）都迫切需要我们建立一些完善、配套的法律法规。

㈡村务公开认识不够

几年来，我国各地农村普遍推行村务公开、民主管理制度并取得阶段性成果，这对于农村经济和社会发展起到了积极的促进作用。但实践中还有不少问题需要解决，有不少工作需要落实，有不少方面需要完善。归结起来主要是认识不高，重视不够；做法不规范、不完善；标准不高、要求不严；形式主义严重，效果不理想。一些基层干部对村务公开的重要性还认识不够，没有把村务公开变成自觉行动，而是被动性大于主动性，不少村怕麻烦，不按时公开；有的村对村务不敢公开，怕群众提意见，怕挨上级批评；有的避重就轻，对重大事项或群众关心的热点问题采取回避态度。有相当一部分基层干部，对务公开的重大意义认识浅薄，仅仅局限于“给群众一个明白，还干部一个清白”，对村务公开这一民主管理制度缺乏全面系统的理解，因而导致思想上重视不够，工作上力度不大，行动上步伐迟缓，对有关制度坚持不够，有松劲情绪。

㈢村民自治意识不强，村委会功能退化。

虽然宪法和法律都明确规定了村委会的具体任务或功能，但在相当多的农村，这些功能并未得到真正的展开与落实。村委会成员来源的本地化和身份的民间化，难以摆脱血缘关系和地缘关系的影响而做到独立公正，比如在现实生活中，村委会在维护村民利益的要求时往往与乡镇党委在维护国家行政权威的要求时发生冲突，甚至还可能尖锐对立。这样，村委会很难同时完成两个相互矛盾的行为要求，特别是村委会的成员绝大多数并不是国家干部而是本村本土的村民，乡里乡亲的村民利益往往成为他们自觉遏止或抵制乡镇行政强大力量的因素，由此造成村委会应该完成的功能与实际可以完成的功能差距，造成村委会陷入无所适从，左右为难的困境之中。

㈣村级负债产生由来已久

1、基础设施建设留下负债。在多数村里，普遍存在村民不断要求加强基础设施建设，尤其是公路建设。在上级没有资金扶持、村级没有经济实力的前提下举债修路。

2、税费收缴不力增加负债。农村税费收缴难是税费改革前农村的一大工作难点。一方面因政策原因，各级各部门不能采取强制措施向农民收缴税费，收缴力度比较弱化;另一方面部分农户全局意识、法律意识淡薄，只要权利，不尽义务，不能自觉向集体缴纳税费，致使农户下欠村级各种款项越累越多。为按期完成政府的税费收缴任务，村组织不得不举债上交，且相当一部分是高息民间借款。

3、收不抵支增加负债。主要为85%以上的村无经营实体，除农户上交提留收入和国家扶持的项目资金外无其他任何收入来源，而村级支出却保持了稳中有升的势头，使得部分村集体经济组织连年收不抵支负担加重。20%以上的村，农户上交的提留款尚不够支付村干部工资。为保村级正常运转，村集体经济组织只得靠举债度日，而债务形成后，随之而来的是沉重的利息负担。因村集体经济组织自身无“造血”功能，使得村级负债越累越高。

㈤对选举工作缺乏足够性认识

村委会每次选举都要经历选举准备、提名、组织选举和健全完善等阶段，在选举中，农村村民自治能力得到不断巩固，村民自治水平得到不断提高，１９９８年后的选举不同于以前，它实行的是村民直接提名、直接选举，完全放手发动群众。然而一些地方的村民，他们不了解选举工作与党的群众路线究竟是什么关系，这种直推直选的选举方式废除了过去组织提名和操控的格局，最大程度地体现了广大村民的利益要求和愿望，究竟选举工作与“三个代表”有什么内在的逻辑性，选举与坚持人民民主有何联系，所有这些他们都没能认真领会、吃深吃透。往往在选举中村民觉得民意难以实现，民主选举搞形式、走过场，导致农民对选举的漠视与不在意，在他们看来“选不选都一个样，反正个个都是贫的”，选出的对象很难胜任当今农村工作。

三、完善村民自治制度的对策

村民自治制度在实践中发生的偏离必将给社会带来严重危害，如何消解这种偏离，把村民自治制度落实和贯彻下去，主要取决于以下几个方面：

㈠进一步完善村民自治制度 从理论上讲，村民自治制度应是一个较好的制度安排，然而，这一制度要真正发挥其功效，实现更多的受益群体和产生规模报酬效应，还需要作进一步的制度落实与完善，具体而言，要在如下四个方面进行完善。

1、民主选举。换届选举工作是实现社会主义民主政治的一个重要环节，是贯彻落实“三个代表”重要思想的体现。要从讲政治的高度把换届选举工作作为一项政治任务来完成，要认真学习《中华人民共和国村民委员会组织法》，一是：成立自上而下包括村级的领导工作小组，各级地方的领导要担任主要职务并亲自抓。二是：制定详细的工作计划。做到有检查、有督促。三是：加大对村民的培训力度。各级领导一定要利用召开村民大会、支部大会、党员大会等形式，请各级领导、专家、教授上课，广泛深入地宣传与村民委员会选举有关的法律、法规、方针、政策、程序、步骤。做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，不断增强干部群众的法制观念，把干部群众的思想认识统一到村民委员会组织法上来，统一到党的方针、政策上来，保证村民委员会选举工作沿着健康有序的轨道进行。

2、民主决策。村民参与决策的渠道主要通过参加村民民主会议来体现。村民会议是由本村全体村民组成的自治组织的权力机构，拥有本村的最高决策权。村民委员会是村民自治组织中的工作机构，向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。在制度上进一步制定或完善符合本村实际的代表会议制度，使村民能够真正表达自己的意愿；要将议事范围进一步具体化、明确化，要保障村民会议所作出的决策得到落实。

3、民主管理。民主管理主要体现在村规民约、村务公开上。村规民约是以法律和政策为指导，结合本村实际情况而制定的行为规范和自治规章（农民称为“小宪法”），由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇人民政府备案，由村委会监督执行。目前大多数农村都制定了村规民约或类似村规民约的章程，但其合理性程度不高，与法律法规颇多冲突。这些都要在实际中不断地加以完善与修正，其办法可以由村委会召集具有较高法律及文化知识的村民来起草，召开村民会议或户代表会议来讨论，进行修改后提交村民会议通过，基层政府对备案的村规民约进行审查，发现有违法条文，建议并指导村委会及时进行修改，将村规民约公之于众，进行宣传、解释等等。村务公开主要是财务公开，增强财务管理的透明度，在有的农村地区，村务公开取得了良好的效果。如有的村推行规范化管理，实行一户一张明白卡，一组一名监督员，一村一个公开栏，一乡一支专业监管队，真正做到了“给群众一个说法，还干部一个清白”。村委会要严格财务收支制度，做到有账可查；其次，村委会将公开的程序、形式、时间制度化；再次，上级有关部门对制度执行情况要进行不定期的抽查、检查落实，村民对不清楚明白之处有权查询，对执行欠佳者进行批评、责令改正或建议村委会召开村民会议将其罢免。

㈡培养和强化村民的民主意识主要从以下二方面入手：

1、大力发展商品经济，这是提高村民权利意识和民主观念的基础前提。从目前看，虽说家庭联产承包责任制在某种意义上带来了小农经济的回归，但它更重要的是调动了农民的生产积极性、主动性和创造性，为农村商品经济的发展塑造了独立的利益主体，农民在市场经济的引导下，学会一点一滴地计较权利，这些都将为村民自治的权利实现提供了坚实的经济基础。

2、加强民主法制建设，这是实现村民自治的外在民主环境。虽说经济基础决定上层建筑，但并不是经济发展了，其民主就自然实现。提高村民的民主意识，在某种程度上讲是改变农民“从身份到契约”，从小百姓到国家主人，从农民到公民的过程。我们一方面要完善法律，制定有关村民权利实现的立法工作，做到有法可依，另一方面更要培育农民的法律意识，进行必要的民主启蒙与民主训练，让农民知道自己有些什么权利，并学会认真对待权利。

㈢要加大发展力度，增强村级经济实力。发展是硬道理，当前村级负债和村民自治中遇到一些问题，只有靠大发展来解决。首先，村干部应有良好的精神状态和战胜困难的信心，要有大发展的观念，不能把”发展“狭隘的理解为单一的发展经济，这是至关重要的，人们常说：”只要思想不滑坡，办法总比困难多“，只要把乡、村干部的思想统一到十六大精神上来，统一到全面建设小康社会这一目标上来，始终把发展作为第一要务，眼前的困难就会战胜，社会主义农村就会充满希望；其次，要积极引导农民加大产业结构调整，要盯住市场调，尊重农民意愿调，要切实做好引导、服务工作，帮助农民选准项目，解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难，努力实现农民增收、农业增效；第三，及早做好村级消债、化债工作。一各级党、政部门领导要高度重视这项工作，对村级债务形成时间长、涉及面广、结构复杂、危害严重、解决难度大等因素有充分的认识，对村级债务给部分乡、村干部的腐蚀作用，对”三农"工作的影响，对基层组织建设和社会稳定的危害有足够的认识，下大的决心，花大的气力解决好这一历史遗留问题；第四，乡、村两级要积极探索发展村级集体经济的新路子，这样村里的问题才能得到根本解决，村民自治才能有经济基础，社会公益事业才有发展希望，村委会影响力才能扩大。

㈣加大教育力度，提高村干部群众综合素质。广大村民是村民自治的主体，他们素质如何，直接影响着基层民主法制建设进程。为此，要制定切实可行的计划，担负起教育农民、不断提高农民整体素质的历史重任。首先，要在普法活动中，向广大村民加大宪法、法律，尤其是那些涉农等与农民生产、生活密切相关的法律、法规的宣传教育，通过各种有效途径，着重培养广大农民权利义务相一致的法治观念，使之了解自己的权利和应尽的义务，增强依法办事、依法维权的意识，争做遵纪守法的好公民；其次，县、乡两级一方面要抓好对村干部加强教育、培训工作，使之具备必须的政策水平和法律法规知识，具有与时俱进的进取意识，具备依法决策、依法管理、依法办事的能力和带领村民致富奔小康的真实本领。另一方面要及时向广大村民宣传党在农村的路线、方针和政策，用党的先进理论对广大村民的社会实践进行具体指导。

从目前情况看，应尽快在农村建立起农民自有、自治、自享的组织，这种组织既可以承担原来属于政府职权范围内的涉及农村经营与合作方面的权力，也可以作为农民的利益集团参与涉及到农民利益的决策制定过程，从而使农民的利益得到进一步的保障。

参考文献：

宋学春，让村民当家作，人民日报，1998-09-08（9）

冯 奎，《“民主日”的威力》，人民日报，1998-08-18（9）曹 志，《加强农村基层民主法制建设》，人民日报，1998-12-10（3）温铁军，《中国农村基本经济制度研究》，2000，中国经济出版社。徐勇等，《中国农村村级治理—22个村的调查》，2001，华中师范大学。