粮食最低收购价政策执行中存在的问题与对策研究

第一篇：粮食最低收购价政策执行中存在的问题与对策研究

粮食最低收购价政策执行中存在的问题与对策研究

2010年05月26日 10:47:33 来源：中国金融界网从2005年起，国家在部分粮食主产省实行粮食最低价收购政策。经过几年的实践，证明最低价粮收购政策对稳定和促进粮食生产、保护种粮农民利益、稳定粮食市场价格、保障国家粮食安全起到了积极的作用。但是，在执行最低收购价政策过程中，也不可避免地存在一些亟待改进和完善的问题。笔者结合湖北省黄冈市工作实际，浅谈一管之见。

一、粮食最低收购价政策执行中存在的主要问题

1、布点的问题。一是布点相对集中，一般一个乡镇不超一个收购站点，不是按方便农民售粮的原则来定点，农民或粮食经纪人从售粮的方便程度和综合效益出发，售粮积极性不高。二是布点没有充分征求和采纳当地粮食行政主管部门和农发行的意见，布点带有一定的片面性。三是布点较少，不利于粮食收储。四是收购过程中新增收购站点，中储粮系统审批手续过于复杂。

2、分工的问题。中储粮直属库在每个县（市）派驻了延伸监管站点，一个站点1至2个人，中储粮在各县市监管站的负责人既管数量、又管质量，又管资金，权责利过于集中，不利于调动当地粮食局和农发行监管行的工作积极性。

3、铺底资金的问题。铺底资金从启动预案时发放到第一笔收购贷款到位时收回，只是预案启动时进行铺底，而不是收购全过程的铺底。委托收购企业在毛粮收购到净粮入库过程中没有铺底资金。

4、查库不及时的问题。中储粮在各县市监管站一两个人要管全县的十至二十个以上的站点，按一个站点半天的查库时间，一个星期全县只能进行跑一遍，查库周期过少，按照“核库供贷”的基本要求，最终导致办贷次数减少，资金供应不及时。

5、权利与责任不对等的问题。一是当地粮食主管部门权利与责任不明确，工作积极性不高。二是作为委托收购企业的地方粮食储备库自己既要参与收购，同时作为县内其他延伸收购站点的监管单位，又要承担监管责任，运动员与教练员两重身份于一身，不利于监管。三是农发行监管行作用发挥不明显，贷款作不了主，资金支付又说了不算，权利架空。四是延伸收购站点只是“被委托收购，被租存储存”，从理论上讲，与农发行不存在监管与被告监管的关系，对监管银行一定程度存在抵触情绪。

6、补贴分成的问题。与2005年、2006年比较，2009年收购与储存两个环节的费用减少，委托收购企业及其延伸收购站点的综合效益降低，一是收购环节的每市斤2.5分钱（含县内集并费1分钱），只给收储企业1.5分钱，集并费不给收储企业，二是储存环节3.5分钱，对收储企业也没有全额结算到位。

7、资金拨付的问题。有三个问题导致收购资金调拨慢、结算周期长。一是贷款企业与收购企业相分离，贷款企业管钱不用钱，收购企业用钱贷不到钱，监管行与收购企业没有用钱主动权。二是资金办理流程增加，一笔贷款从办贷到使用，要经过贷款行、贷款企业、监管行、委托收储企业、延伸收购企业、延伸站点多个环节多个单位。三是结算周期过长，从调查摸底情况来看，平均每个企业七天时间才能支取到一次钱，收购企业垫付收购铺底资金不说，申请一笔收购资金，不但要中储粮麻城直属库监管站负责人事前查库、核实库存外，还要经过中储粮麻城直属库监管站、地方储备库、粮食局、农发行四个单位签字盖章，如果数量、质量不合格，结算时间还有可能延长。

8、收购企业综合效益低、收购积极性不高。一是市场物价上涨，粮食收购成本上升，但收购与储存两个环节的补贴不升反降。二是粮食质量、数量保证金增加企业的资金负担。三是没有铺底资金，需要企业自筹资金收购。四是粮食储存期限缩短，储存环节收益降低。

二、对2010年启动最低收购价政策形势的研判

1、国家较大幅度提高粮食最低收购价，启动预案的可能性增大。如：今年国家较大幅度提高粮食最低收购价，早籼稻、中晚籼稻分别比上年提高了每市斤3分钱和5分钱。而从目前的市场陈稻谷调查摸底情况看，市场价格远低于国家公布的最低收购价。今年湖北启动最低收购价预案的可能性增大。

2、国家今年的粮食最低收购价公布时间早，有利于调动农民的种粮积极性。2009年元月初，国家就公布了粮食最低收购价格，在春耕之前，有利于调动农民的种粮积极性。

3、基于对粮食市场的综合判断，粮食企业对粮食最低收购价预案期望期较高。一是近几年来，粮食市场行情波动比较大，粮食贸易不好做。二是随着原粮成本价格的不断上涨，大米价格涨幅空间不大，粮食加工企业经营比较艰难。三是这几年国有粮食企业改革改制后，国有粮食企业主渠道作用没有得到充分发挥，仓库利用价值低。四是最低收购价政策连续性较高，补贴收益稳定，市场风险较低，大多数企业愿意收政策性粮。

4、湖北省作为农业大省、粮食主产区，粮食产量、商品量充足，且从调查了解情况来看，现有国有粮食购销企业仓库空仓容占总仓容的二分之一以上，从促进粮食流通、保护农民利益以及发挥国有粮食购销企业主渠道作用三个方面来看，启动粮食最低价收购利大于弊。

三、进一步做好粮食最低收购价信贷资金供应与管理的建议

1、提高认识，加强沟通，解决好“思想”问题。一是中储粮、农发行和粮食行政主管部门要相互信任，协调好分工，实现权利与责任的有机统一。二是统一思想，按照“有利于多收粮，收好粮，储好粮”的指导思想开展收购工作。三是以地级市（州）为单位，建立中储粮直属库、农发行、粮食行政主管部门三方联系会议制度，共同协调解决好粮食收购过程中的问题。

2、转变方式，采取措施，解决好“粮源”问题。一是作为粮食行政主管要研究粮食市场。包括粮食种植、产量、农民的售粮习惯、市场收购主体竞争等方面问题，通过舆论宣传，政策引导，督促农民和粮食经纪人到指定收购站点售粮。二是作为粮食企业要根据农民和粮食经纪人的售粮习惯转变收购方式，采取坐站收购与上门收购、自主收购与粮食经纪人合同收购相结合的方式，开展粮食收购工作。三是作为农发行要履行社会责任，对符合条件的企业给予粮食收购贷款支持，解决好企业前期收购和收购过程中企业周转资金不足的问题。

3、三方会商，合理布点，解决好“站点”问题。一是以县为单位，由粮食局、农发行、粮食库三方会商，综合权衡当地粮源、农民售粮习惯、企业收购能力、仓容、信誉等方面情况，共同组织申报收购站点。二是中储粮直属库应按照“有利于收购、能存粮、好监管”的原则，审批委托收储企业、延伸收购站点，不能单方面确定收购站点。

4、明确分工，各司其责，解决好“权责”问题。中储粮直属库、农发行和粮食行政主管部门应明确分工、各司其责，协调统一行动。中储粮直属库作为收购主体，负责粮食质量和整个收购工作的组织验收，粮食行政主管部门协助加强粮食质量管理。农发行负责粮食数量和资金供应。以县为单位，并成立监管小组，共同加强粮食监管。

5、抓住关键，把握环节，解决好“资金供应”问题。首先，要解决好铺底资金问题，铺底资金应考虑每个站点5-7天的收购量，在预案启动时发放铺底贷款支持企业启动收购，收购启动后，净粮按入库进度供应贷款，铺底仍留给企业企业使用，主要用于企业毛粮收购过程中的资金周转，收购结束前收回。其次，粮食最低收购价贷款由中储粮直属库、贷款行根据收购进度和收购量办理，可以一个月一次贷款，也可能半个月一次贷款，贷款办理后资金直接拨付到监管行，由监管行根据收购进度安排使用。第三，监管行客户经理根据查库情况，核实库存，核打码单，在质量合格的情况，按收购数量供应资金。第四，资金支取不限定时间，在核实库存、数量质量到位的情况下，能保证企业收购资金供应。

6、提高认识，严格把关，解决好“质量”问题。一是收购企业要树立信誉意识，不弄虚作假，以少算多，做到一分钱一分货，质量、数量过硬，经得起检查。二是对收购的毛粮，要及时整晒、清杂，净粮入库，不以次充好。三是收购时严格把关，不收质量超标的等外粮。四是满一仓，验一仓，管一仓。

7、统筹安排，认真布署，解决好“收购能力”问题。一是预案启动前要作好动员，提前安排准备收购工作。二是收购前，要及时对仓库进行检修。三是解决好清杂、整晒能力，使之与收购能力配套。四是掌握和疏通好收购渠道，能收粮，收好粮。

8、把握政策，利惠于农，解决好“利益分成”问题。一是收购费用和储存费用要尽量向收储企业倾斜，发挥企业的收储积极性。二是对集并和储存环节费用的使用要透明化。三是对粮食行政主管部门要给予一定的监管费用。四是建议调整贷款行与监管行和利益分成，增加监管行的分成比例，减少贷款行的分成比例。

第二篇：粮食最低收购价政策执行调研报告

粮食最低收购价政策执行存在的几个问题

国家为了稳定和发展粮食生产，保护农民种粮利益，从2005年起在部分粮食主产省实行粮食最低价收购政策，最低价粮拍卖随之产生。经过几年的实践证明，最低价粮收购政策对稳定和促进粮食生产，保护种粮农民利益，稳定粮食市场价格，保障国家粮食安全起了积极的作用。最低价粮拍卖为购粮客户提供了一个公开、公平、公正的交易平台。但是，最低价粮收购政策在执行过程中也存在一些问题，值得引起高度重视。

一、收购环节：收购质量难保证，收购费用较低。

托市收购（最低价收购）不同于一般的市场收购。托市收购是按照“有利于保护农民利益，有利于粮食安全储存，有利于监管，有利于粮食销售”的原则执行。有收购主体资格的企业在收购时必须公开收购价格，公开质量标准，不得压级压价，满足农民售余粮的要求，同时又要坚持质量标准。但近年随着托市政策的连续出台，农民的质量意识也逐渐淡薄，特别是联合收割机推广使用后，田间初步整晒，除杂基本上简化，给粮食管理工作增加了压力，带来了难度。

为方便农民售粮，2006年湖南大面积增加了委托收储库点和延伸库点，以益阳市为例，2006年收购库点比上年增加60%。托市粮作为临时性国家储备粮，有收购资格主体的企业，为了获得一笔可以维系企业生存的管理费用，在收购季节都想最大限度掌握粮源，从而对收购市场形成竞争态势。最低收购价预案启动后，稻谷最低收购价价格底数是固定的（1400元/吨），由于托市企业都敞开收购，掌握了粮源的个体粮商生意火爆，待价而沽，企业在收购环节实际支付的收购费用高于核定的50元/吨，无利润可谈。

二、储存环节：正常损耗无补贴，保管费用较低。

最低收购价收购的粮食，粮权是国家的，托市收购企业无粮食经营权和所有权。企业托市收购赚的是国家50元/吨的收购费用和70元/吨的保管费用。粮食入库后由中储粮系统和农发行联合检查，质量、数量合格后才能验收入库。为争取微薄的保管费用补贴，企业自上至下都是高度重视库存管理工作，基本上都是严格按照有关管理办法来履行存储合同，以确保储粮的数量真实、质量完好、储存安全。但是粮食在储存过程中的正常损耗如水分减量、保管自然损耗等，得不到额外补偿，全部由企业负担。

再者，临时存储的最低价粮由国家组织拍卖，承储企业难保管1年以上。由于保管费是按实际保管月份拨付的，剔除粮食保管过程中的正常损耗、人员工资后，国家给的保管费用已所剩无几了。

三、拍卖出库环节

最低价粮食的销售是由国家有关部门根据市场情况择机销售，实行公开拍卖，单位核算，盈利上缴中央财政，差价亏损由中央财政负担。中国储备粮管理总公司作为卖方，采取现场和网上同时竞价的方式，按照“公开、公平、公正”的原则组织竞价销售。在拍卖出库过程中主要存在以下两个问题：

1、货款回笼缓慢，承储企业利息包袱重。《最低收购价粮食竞价销售交易细则》中明确规定，承储库必须凭《出库单》无条件执行出库计划，且对出库费作了严格的界定，否则将承担相应的责任。所以各粮食承储企业在出库时，必须按合同规定的时间、质量、品种、数量交货。但由国家组织粮食拍卖后的贷款回笼十分缓慢，平均在3个月以后，给承贷企业（即托市收购企业）形成了较大的利息差，企业难以承受。

2、最低价粮竞价拍卖中没有完全反映市场价格。主要是部分非国有企业存在恶意抬价、操控竞拍价格行为，使竞拍成交价高于起拍价中拍。湖南省益阳市非国有粮食经营、加工企业非常活跃，其中兰溪粮食市场是全国著名的米市。据调查摸底，益阳市现有各类非国有粮食经营、加工企业304家，其中兰溪市场有141家，占全市非国有粮食经营企业的46%。

2006年实行最低价粮拍卖以来，益阳市累计拍卖成交粮食数量38.34万吨，其中早籼稻34万吨，中晚籼稻4.34万吨。全市参加拍卖的非国有粮食经营企业达60余家，其中兰溪个体户有近50家，占83%。拍卖成交的38.34万吨粮食，被兰溪个体户拍走的粮食有25万吨，占拍卖成交总量的65.2%。

有人反映，兰溪片区141家非国有粮食经营企业，他们三四个一伙，五六个一群结成了许多个经济利益共同体，在粮食竞价交易过程中互相抬价，抢夺粮源，致使成交价高于起拍价20元/吨以上，有的甚至高于起拍价90元/吨。同等条件下，益阳的粮食成交价要高出其他市（州）成交价30元/吨以上。由于成交价过高，粮食销售无利润可图，他们就想方设法找承储企业的岔子，使众多真正想拍卖粮食的大中型龙头加工企业“有苦难言”。

几点建议：

1、加强对最低收购价粮食的质量管理，明确损耗补偿标准

一是参照储备粮管理，推行最低收购价粮食的收购及代储资格认定工作。对不具备清粮设备、通风设备及保管条件的企业不认定其收购及代储资格，从源头上把关。

二是尽快制定相应的最低收购价粮食质量管理办法，健全制度，做到依法依规加强最低价粮食的质量管理。

三是建议在执行预案中明确最低收购价粮正常损耗标准和补偿办法，在粮食拍卖后给企业一次补偿到位。

2、建立和完善最低收购价粮多渠道销售机制

除现行集中统一拍

卖，网上竞价拍卖销售方式外，建议国家开辟更多最低收购价粮畅通的销售渠道，并强化最低收购价粮销售措施。一是规定销区省储备粮的轮换等政策性用粮从产区最低价粮中调进。二是把储备轮换与最低价粮销售有机衔接起来，让适量的最低价粮转化为储备粮，以保持市场粮价不暴涨暴跌，在较为合理的价位上运行。

3、建立和完善最低价粮竞价交易协调机制

对有争议，有纠纷的交易及时进行协商处理，维护有序交易秩序。对那些恶意抬价，扰乱粮食市场的不法行为给予严厉打击。

第三篇：关于执行最低收购价政策有关财务处理问题的复函

关于执行最低收购价政策有关财务处理问题的复函

国家粮食局办公室关于河北省粮食局

执行最低收购价政策有关财务处理问题的复函

国粮办财〔2007〕9号

河北省粮食局：

你局《关于执行小麦最低收购价政策有关财务处理问题的报告》（冀粮报字〔2006〕72号）收悉，我局经过认真研究，并征求了财政部、国家税务总局、中国农业发展银行等部门和单位的意见。现答复如下：

一、关于收购费用入账问题

国家发展改革委等部门印发的《2006年小麦最低收购价执行预案》（发改经贸〔2006〕872号）明确规定:“中储粮总公司及其分公司确定的委托收储库点按最低收购价收购小麦所需贷款，由农发行按照国家规定的最低收购价格和合理收购费用及时足额发放。收购费用为每市斤2.5分，收购价格加每市斤2.5分的收购费用为最低收购价小麦的入库结算价”。因此，每市斤2.5分的收购费用应计入库存成本，即最低收购价小麦的库存账面成本包括最低收购价格和收购费用。

二、关于最低收购价粮食的会计口径与统计口径问题

（一）统计口径。《2006年小麦最低收购价执行预案》规定：“预案执行期间，中储粮总公司和有关省粮食局每五日将按最低收购价收购的小麦品种、数量汇总后报国家粮食局”。对启动最低收购价执行预案的地区，国有粮食企业按最低收购价收购的粮食，应及时作统计账务处理，真实、准确地记载最低收购价粮食的库存增减变化情况。《国家粮食局办公室关于认真做好2006年小麦收购进度统计和价格监测工作的通知》（国粮办调〔2006〕117号），要求各地及时报送收购进度统计数字，有关省粮食局统计部门负责汇总并报送地方储备粮企业委托收储库点的收购进度，中储粮总公司负责汇总报送本公司委托收储库点的收购进度。

（二）会计口径。《2006年小麦最低收购价执行预案》规定，具备贷款资格的委托收储企业根据收购进度向中国农业发展银行承贷收购资金。收购资金根据收购价格加收购费用每市斤2.5分的标准确定。按照“库贷挂钩，谁贷款、谁收购、谁做账”的原则，由向农发行承贷的委托收储库点作相关的会计处理，及时对最低收购价粮食购进、储存和销售业务进行会计核算。

三、关于最低收购价粮食的利息和费用补贴的拨付问题

经征求财政部意见，最低收购价粮食的利息、费用补贴自小麦入库起根据月末库存数量按月计算，保管费用补贴标准每年每市斤4分，其中每市斤3.5分为委托收储库点的保管费用，其余每市斤0.5分主要用于监管、质检和跨县集并费用等，由总公司包干使用。贷款利息根据入库结算价与同期银行贷款利率计算。在补贴具体拨补上，中央财政根据中储粮总公司上报的最低收购价粮食利息费用补贴的申请报告，按季及时足额将利息和保管费用拨付给中储粮总公司，中储粮总公司根据分公司上报的保管费用和利息补贴用款计划，将补贴拨付给分公司，再由分公司按托市收购粮食数量每年每市斤3.5分保管费用的标准和贷款利息及时足额拨付给委托收储库点。

托市收购的粮食由国家有关部门按照顺价销售的原则，在指定的粮食批发市场或网上公开竞价销售，盈亏归中央财政。承储企业应按合同规定的交货期按时出库，超过规定时间仍未出库的，中央财政停止拨付保管费用和利息补贴。

四、关于最低收购价粮食的会计核算问题

1.会计科目设置

根据有关核算要求，最低收购价粮食业务的会计核算应设置以下会计科目：

（1）在“商品粮油”科目“市场调控粮油”明细科目下设置“最低收购价粮食”明细科目，核算最低收购价粮食的实际成本。该明细科目应按粮油品种设置明细账。

（2）在“应收补贴款”科目“市场调控粮油补贴”明细科目下设置“最低收购价粮食补贴”明细科目，核算最低收购价粮食应收补贴的计提和收取情况。企业可在该科目内设置价差、费用、利息等明细科目。

（3）在“补贴收入”科目“市场调控粮油补贴” 明细科目下设置“最低收购价粮食补贴”明细科目，核算最低收购价粮食应取得的补贴收入。

（4）在“其他应交款”科目下设置“应交最低收购价粮食差价款”明细科目，核算最低收购价粮食销售价高于成本价应上交财政的价差收入部分。

（5）在“主营业务收入”科目“商品粮油销售收入” 明细科目下设置“市场调控粮油销售收入—最低收购价粮食销售收入” 明细科目，核算销售最低收购价粮食所取得的销售收入。

（6）在“主营业务成本”科目“商品粮油销售成本” 明细科目下设置“市场调控粮油销售成本—最低收购价粮食销售成本”明细科目，核算销售最低收购价粮食的成本。

2.最低收购价粮食业务的账务处理

（1）企业取得银行借款时，借记“银行存款”科目，贷记“短期借款—市场调控粮油借款—最低收购价粮食借款”科目。

（2）收购粮食时，按照国家规定的收购价和实际收购数量，借记“商品粮油—市场调控粮油—最低收购价粮食”科目，贷记“现金”、“银行存款”等科目。在粮食收购过程中实际发生的运输、装卸、保险、合理损耗等收购费用计入营业费用，借记“营业费用”科目，贷记“现金”、“银行存款”等科目；月末，根据收购数量将收购费用按标准转入最低收购价粮食的成本，借记“商品粮油—市场调控粮油—最低收购价粮食”，贷记“营业费用”科目。对跨省移库发生的费用和露天储粮搭建费用等，企业应按有关部门核定的标准计入最低收购价粮食库存成本。

（3）保管粮食时，企业按照权责发生制和国家规定的补贴标准计提补贴收入，借记“应收补贴款—市场调控粮油补贴—最低收购价粮食补贴”科目，贷记“补贴收入—市场调控粮油补贴—最低收购价粮食补贴”科目。

（4）销售粮食时，根据《验收确认单》和《竞价交易合同》确认销售收入，借记“应收账款”，贷记“主营业务收入—商品粮油销售收入—市场调控粮油销售收入—最低收购价粮食销售收入”等科目。其次，按照竞价成交价扣除入库成本（最低收购价加上每市斤2.5分收购费用）和交易费用等（按成交金额的0.8‰收取）计算差价款。若竞价销售发生价差亏损，企业借记“应收补贴款—市场调控粮油补贴—最低收购价粮食补贴—价差补贴”科目，贷记“补贴收入—最低收购价粮食补贴—价差补贴”科目；若竞价销售形成盈余，企业借记“主营业务收入—商品粮油销售收入—市场调控粮油销售收入—最低收购价粮食销售收入”科目，贷记“其他应交款—应交最低收购价粮食差价款”科目。

（5）具有承贷资格的委托库点委托不具备承贷资格的延伸库点收购粮食，委托库点拨付延伸库点收购价款，借记“预付账款”，贷记“银行存款”；延伸库点收到货款时，借记“银行存款”科目，贷记“预收账款”科目。延伸库点收购粮食时，借记“商品粮油－市场调控粮油－最低收购价粮食－待核转××品种”科目，贷记“现金”、“银行存款”等科目；通过验收交付委托库点粮食时，借记“预收账款”科目，贷记“商品粮油－市场调控粮油－最低收购价粮食－待核转××品种”科目。委托库点拨付延伸库点的收购费用和保管费用，借记“其他应付款”科目，贷记“银行存款”科目；延伸库点收到收购费用和保管费用补贴，借记“银行存款”科目，贷记“补贴收入”科目。

五、关于最低收购价粮食收购发票和有关税收征免问题

经征得国家税务总局同意，对于合同双方属于委托关系，可以免征印花税。中储粮总公司委托收储库点按最低收购价收购农民粮食，中储粮总公司与委托收储库点、委托收储库点和延伸收购库点之间均是委托收购关系，而不是购销关系，因此，各有关单位应按照委托收购行为进行相关会计处理，并享受免征印花税政策。

对于国有粮食购销企业销售最低收购价粮食增值税征免问题，应按照《财政部、国家税务总局关于粮食企业增值税征免问题的通知》（财税字〔1999〕198号）规定，对承担粮食收储任务的国有粮食购销企业免征增值税。

对于你省从2006年7月1日起停止使用粮食专用发票，实行税务部门统一印制的收购发票，是税务机关加强农产品增值税管理，防止偷漏税而采取的管理措施。对于管理中存在的问题，税务部门将及时研究解决，最大限度地促进企业发展。

二○○七年一月十七日

第四篇：惠农政策执行中存在的问题及对策

惠农政策执行中存在的问题及对策

近年来，党中央、国务院对“三农”问题愈发重视，先后出台了一系列“多予、少取、放活”的强农惠农政策，含括了教育、种粮、养殖、日常生产生活等多个方面，给广大农村地区和农民群众带来了实质性利益。然而，在一系列强农惠农政策的执行中，却出现了一些不协调的声音，农民群众对此看法强烈，严重影响了党和政府惠农政策作用的发挥。本文将以绥德县执行惠农政策情况为例，对其中存在的一些问题作一些分析。

一、相关部门对中央惠农政策的宣传力度不够，群众知晓率和积极性有待于进一步提高

一是涉及惠农政策的部分业务部门和乡镇政府对惠农政策的认识不够，特别是个别领导同志将惠农政策简单的理解为“发钱行为”，加之我县处于落后欠发达地区，乡镇政府财力资金有限，对政策的宣传方式和手段比较单一，往往仅限于以文件讲政策和以会议谈政策，不能够直接深入群众中间宣传政策的核心要点，农民群众对政策的核心本质难以充分掌握。

二是“五公开”制度落实不到位，农村村务不公开现象尤为突出。村委会本应对各项惠农政策执行的范围、发放方式、资金额度等内容进行提前公开和预知，但往往得不到落实，导致群众对相关政策不知晓、不熟悉，只能是在村干部执行政策后才得知该政策的存在。三是政策资金数额较低，群众积极性不高。惠农资金项目多，涉及的范围广，惠及了几乎所有的农民群众，但个别惠农政策划分到农民个人之后，只有十几元到几十元，农民群众却需要提供各种证明，专门到乡镇机关所在地农村信用社领取，由此产生的交通费用和其他费用较高，农民群众对此类政策往往积极性不高，影响了政策的执行力。

四是强农惠农政策落实的行政运行成本较高。为保证每项政策的落实，县、乡政府和村组织都需要层层部署，安排专人进行落实，要召开会议、转发文件、制作宣传资料、编制账卡表册、核实面积、协调矛盾纠纷等，一定程度上增加了政府的行政成本，这些由县、乡政府承担的配套资金，对于欠发达地区来说，具有一定压力。

二、惠农政策落实不到位，存在违纪违规操作现象 一是惠农资金存在截留和挪用现象。目前，我县惠农资金的发放实行“一卡通”方式，但就群众反映来看，仍有个别乡镇对惠农资金存在截留和挪用现象。主要是乡镇政府和所在地信用社机构通过“打招呼”或“说情”的方式，延迟惠农资金的上卡时间，移作他用。

二是惠农资金的发放渠道单一。作为陕北欠发达地区，我县大多数乡镇往往只有农村信用社一种银行类服务部门，惠农资金的发放渠道“单一化”现象较为普遍，加之个别信用社职工服务意识不强，导致农民群众不能够及时领取惠农资金。各乡镇信用社也存在着“以人力不够，工作量太大”为由延迟惠农资金发放时间，从而赚取高额利息收入的现象。

三是以惠农资金抵消个人账务的问题时有发生。个别乡镇信用社利用自身业务优势，对一些在该社有账务情况的农民群众实行“以资抵债”，拒不兑付农民群众合法享受的惠农资金，个别村干部也利用手中权力，截取部分群众的惠农资金抵消个人债务，严重违反了惠农资金发放的有关规定。

四是个别惠农政策的推行实行“一刀切”，未体现公平原则。个别乡镇和农村干部，责任意识不强，“不愿得罪人”心理严重，对相关政策不分类、不评比，直接“一刀切”，缺乏公平。如，个别村对农村低保的发放，实行七十岁以上的老年人方可享受低保的制度，严重削弱了农村低保对保护其他弱势群体最低生活保障的作用。

五是骗取惠农资金和冒领现象严重。个别村组干部和乡镇干部勾结，采取虚报、瞒报、漏报、多报等方式，夸大个人土地面积，骗取国家惠农资金。个别乡镇干部利用农民的弱势地位，采取恐吓、强制等手段，骗取农民惠农设备，如，2010年初，我县纪委严肃查处了个别乡镇干部以农民不会计算机操作为由，低价购买省、市扶持我县农村地区建立信息综合服务站的计算机设备。

三、相关部门责任意识不强，对惠农政策落实情况的监督力度不够

一是职能部门缺乏责任意识。一些政府部门推行惠农政策过分依赖乡镇政府，对乡镇政府提供的各项数据统计不作深入调查，完全信任，对乡镇政府执行政策情况也缺乏必要的监督检查。同时，个别乡镇政府不能正确看待惠农政策的精神实质，把惠农政策的推行和惠农资金的发放看成是对农民的“施予”，在执行过程中方式方法简单，手段单一。如，部分乡镇对农村低保评选工作仅仅以村组上报的人员名单为依据，不做具体调查评判；对个别惠农项目资金使用上监管不力，导致农民群众不能满意频繁上访。

二是专门监督部门监督能力有限，效果不明显。近年来，随着县级纪检监察机关的业务不断增多，加之干部人数有限，只能通过开展定期的专项监督，推动相关政策的落实，无法开展长期的专门监督。同时，乡镇纪委难以有效发挥监督检查作用，也直接影响着惠农政策的执行效果。

三是群众监督意识淡薄，无法形成监督合力。近年来，随着人民群众生活水平的提高，广大农民群众对个别数额较小的惠农资金往往不放心上，对这类资金的发放采取漠视的态度，不想监督，不愿监督思想严重，难以配合相关部门开展监督检查工作，难以发挥作为最直接监督主体的监督作用。

四、惠农政策落实的信息反馈机制不健全

长期以来，惠农政策的推行以“单向式”为主，对于政策推行的效果和惠农资金的使用往往缺乏一定的信息反馈机制，相关职能部门只管推行政策，却不注重对政策实施效果特别是农民群众对该项政策实施的意见建议，导致既不能为政策制定部门改进和修订政策提供依据，也不利于最大程度的发挥各项政策的实施效果。

对策及建议：

一是要创新方式，拓宽载体，进一步加大对各项惠农资金的宣传力度，实行县、乡、村三级联动，为各项政策的推行营造出良好的氛围。

二是要加大“五公开”力度。凡是涉及到强农、惠农的政策，各级党委、政府，村级组织都要实时公开，不仅要在政策推行前进行公开，也要把政策推行的各个环节进行公开，主动接受人民群众监督。

三是要加大监督检查力度。政策执行部门要牢固树立责任和服务意识，制定明确的工作方案，对政策执行情况进行必要的调查分析。县级纪检监察机关要加大对强农惠农政策执行情况的监督检查，开展定期不定期专项检查活动，逐步加大对乡镇纪委开展监督检查工作的指导力度，加强县乡两级纪委的沟通力度，严肃查办违反惠农政策规定、侵害群众利益的违纪违法案件。同时，积极发挥农村村民监督委员会在惠农政策实施过程中的监督优势，积极引入群众监督。

四是要建立健全政策推行的信息反馈机制。重点抓好对各项惠农政策执行效果和资金使用情况的信息收集、研判工作，为下一步工作的开展打下坚实基础。

第五篇：我过粮食直补政策执行中存在的主要问题以及对策

我国粮食直补政策执行中存在的主要问题以及对策的调研报告

张敏

（陕西省延安市安塞县档案局）

摘要：本文主要从史密斯的政策执行模型入手对粮食直补政策在政策本身、政策执行主体、政策执行的目标群体、政策执行环境四个方面存在的问题进行了分析，并相应的提出了解决的办法，以期使粮食直补政策能更有效的提高农民种粮的积极性，保证我国粮食生产的安全。

前言

粮食直补是在我国总的耕地面积不断下降的背景下，为保护农民利益和国家的宏观调控，从而更好地引导种植业结构调整、促进农业增效和农民增收的目的下提出的。自我国实行粮食直补政策以来, 取得了一定的成效, 但在具体的执行过程中还存在不少的问题，本文主要从史密斯的政策执行过程模型入手从政策本身、政策执行主体、政策执行的目标群体、和政策执行环境四个方面对粮食直补政策存在的问题进行了分析，具体表现在以下四个方面：

（一）粮食直补政策本身存在诸多问题。

1、补贴过低，促进农民增收方面的效果不是很明显。我国财力有限，各地对农民补贴的强度太低，2004年全国每亩直补资金仅为10元，促进农民增收的效果不是很明显，据对全国31个省（区、市）618万个农村住户的抽样调查，2004年农民人均收入为2936元，其中人均粮食直补收入14元，仅占农民纯收入的0.148％.农民得到的补贴对一个家庭来说是微乎其微的1。

近几年来，我国的财政能力有了很大的改善，但是相对于数量巨大的农民来说，仍然是很不足的。不同于发达国家，他们是多数甚至是绝大多数非农业人口支持少数甚至是极小比例的农业人口，而我国目前则是少数非农业人口支持多数农业人口，这使得本来很高的扶持资金平均下来就变得非常低了

(二)现行的补贴方式地区差异大，补贴标准确定随意性

我国粮食主产区与非主产区的地方政府承担的直补资金负担与其辖区的粮食安全保证需要“背离”粮食直补资金绝大部分是由中央和主产省（区）负担，而 16 个非主产省（市、区）2004 年一共只负担了 13 亿元的补贴资金，仅占直补资金总额的 11.2%。不但直接加重中央财政和粮食主产区财政的负担，直补资金来源难以保证，也不利于协调产区与销区的利益关系及粮食安全责任的分担2。同时，我国各地粮食补贴方式不一，确定补贴时表现出较强的随意性和主观性。分为四种补贴政策：内蒙，江西等省基本上按农业税计税面积和计税常产计算粮食直补；江苏、山东等省按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴；河南等省按农民粮食定购量和应缴的农业税额综合计算粮食直补；四川等省则基

3本上按农民向国有粮食供销企业销售量进行差价直接补贴，各地由于补贴方式1

2谢子星.粮食直补的基层操作探究[J],2009,(2)张占军.粮食直补中存在的问题及对策[J].工作研究,2006,(2

3杨秀琴.粮食直补政策缺陷与改革思路[J]农村经济研究,2007,(1)的不同导致补贴标准确定主观的差异性和随意性，并且还存在操作成本高，透明度差，补贴资金容易被截留的问题。

(三)执行主体执行粮食直补政策时出现的偏差

1、粮食直补政策执行主体敷衍应付。由于逐户核查、登记填报面积程序多、工作量大、时间要求紧，一些地方为能在规定时间内完成任务，或图简单省事，采取变通的方法，对所需要填报的计税面积、经济作物面积、养殖面积等基础数据，直接从已有的计税面积汇总资料中摘取数字上报应付差事。

2、粮食直补政策执行者自身素质及角色定位问题。首先，执行者的素质是影响和制约政策执行效果的最重要因素。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高所导致的。粮食直补政策执行中的敷衍应付表面上是能力不足，实际上是执行者思想政治素质低下，不负责任的表现。其次，政策执行者的角色错位，使得其为自身牟利。一方面政策执行者代表国家和社会；另一方面，政策执行者也作为一个独立的个体而存在，其不可避免地带有“理性经济人”的特性，即自利性。这两种角色冲突的背后其实是公共利益和个人利益的冲突。这种冲突如果处理不好，极易导致权力的乱用、滥用，牺牲政府的政策目标来换取个人或小团体利益，其结果就是导致政策执行的变形走样。在粮食直补政策执行到县、乡基层政府时，已经是政府组织体系的神经末梢，这时监督一旦缺位，政策执行者“理性经济人”的自利性特征便开始显现，出现挪用、截留等现象便不足为奇。

（四）粮食直补政策执行环境方面存在的主要问题

1、粮食直补工作操作成本太大、工作量大、开支大是各地干部普遍反映的问题。粮食直补需要做大量的调查、统计工作。例如，在实施粮食直补初期，丈量土地的工作就极其复杂。由于实施农作物间作，间作的作物还要区别补贴品种，扣除非补贴品种的面积。有的地方施行作物轮种，这样就需要多次下到乡间，进行丈量、核查。统计结束后还需要核算每户补贴多少，发放直补通知书，建立管理档案，等等。诸如此类的工作需要大量的人力、物力、财力，操作成本非常高。

2、监督不严、督办检查浮在面上，未深入实际核查，难以及时发现并纠正问题。

没有建立严格的粮食直补责任追究机制，或虽建立但不落实，对违纪违规人员的责任不严肃追究，难以增强相关人员的工作责任感。由于我国农村人口比较多，农户规模小，同一农户种植种类多样，地块零碎狭小，非常难于统计。这一现状在给粮食直补政策执行者工作带来不便的同时，也给农民谎报、虚报、冒领粮食直补资金带来了便利。另外，我国农村的流动性很小，同一村落的农民长期

共同生活形成了很浓的乡土文化，使得他们即使发现谎报、虚报行为也不进行检举，反而互相隐瞒、遮掩，乡镇政府监督起来十分困难。

3、少数农民虚报冒领，恶意套取国家直补资金国家对虚报冒领粮食直补资金的现象还没有出台严厉的处罚措施，所以一些村干部就认为骗取粮食直补资金轻而易举，唾手可得，这样就使一些村干部耍出各种花招骗取国家粮食直补资金，虚开户头，虚报面积，有的还将经济作物面积和其它作物面积统统报为粮食作物面积，以达到套取国家专项资金的目的。更有甚者为骗取国家粮食直补资金，与村委会签定种粮协议时存在虚报粮食种植面积，而村委会又不逐户核实，导致少数农民上报面积大于实际面积，套取国家补贴资金4。

基于上述分析，本人从以下几个方面提出了应对粮食直补政策问题的几点对策：

（一）建立健全粮食直补政策的相关配套措施

1、加大补贴力度，提高资金的使用效益。首先，要增加补贴。目前补贴较少是我国粮食补贴政策促进粮食增收效果不明显的直接原因。因此加大转移支付力度，增加粮食补贴是进一步提高种粮农民的积极性，促进粮食直补的直接措施。为了更好的发挥直补政策的作用，笔者建议今后继续加大补贴力度，扩大补贴范围，比如增加粮农生产资料补贴。其次，要提高粮食直补资金的使用效益，提高粮食直补资金的使用效益的关键是防止资金被截留、挤压、挪用等。完善粮食资金管理体制，集中管理补贴粮食资金，统一发放补贴资金程序，加强监督工作，增强粮食直补工作的透明度提高兑付率。

2、拓宽补贴资金来源，减轻地方财政压力。拓宽粮食直补资金来源的措施有2种：一是在农地征用中增设一种类似于耕地开垦费的收费项目，并将收取资金作为粮食直补资金的组成项目，列入地方财政，用于粮食直接补贴。二是在粮食销售中增收一定数额税收作为粮食直补资金。我国粮价长期处于低位，广大消费者，特别是城镇居民长期低位价的粮食，按“谁受益、谁负担”的原则，消费着应该支付一部分资金。因此，可通过税收方式征收这部分资金，并列入地方财政。这样既可以拓宽财政来源，减轻地方财政的负担，又可以增加补贴的资金，打破资金的约束，更好的发挥直补政策的作用。

（二）提高政策执行者本身的素质，使其规范的使用自己手中的权力。主要从以下三个方面来提高政策执行主体的素质一是开展思想政治教育、进行道德规劝，使其增强公仆意识、服务意识，对自身严格要求避免私利凌驾于公4 拜发奎.如何认识我国粮食直补政策[J]农业经济研究,2005,(3)

益之上；二是建立相关激励制度，对粮食直补政策执行者进行激励，用外在的利益鼓励其正确执行政策；三是强调组织纪律，加强监督，建立责任追究机制，对不顾公益谋求私利者进行惩罚。

(三)大力提高农民这个粮食直补目标群体的素质，使粮食直部政策能顺利有效的实施。

应该加大对农民科技及市场知识的培训。使其学会利用政策，借粮食直补的东风，努力学习科学技术，科学种田，提高我国粮食的质量；学会根据市场需求调整粮食生产，依据粮食直补政策鼓励优势粮食品种的导向，发展特色生产，增加收入。此外，在增强农民应对市场化能力的同时，国家还需要继续进行政策的扶持。只有双管齐下，才可更好的促进粮食直补政策的有效实施。

(四)建立健全粮食直补政策监督体系，为粮食直补创造良好的运行环境。第一，增强政策执行的透明度。对政策执行活动的监督是以行政公开为基本前提的。就政策执行而言，行政公开的实质就是要增强执行活动的透明度。监督主体要真正做到在政策执行中有效监督执行人员的行为，首先就必须对政策执行人员的执行活动有所了解。在粮食直补政策执行的过程中，应该将与直补相关的补贴面积、补贴标准、补贴种类、补贴金额等基础数据进行公开，便于监督。

第二，为了规范粮食直补政策的执行，要建立相应的制度来进行约束。具体应该在落实粮食省长负责制的同时，切实加强和完善市、县长负责制，层层签定目标责任书，使粮食直补的每个环节都能找到具体的负责人，确保直补资金及时足额补贴给种粮农民。这种目标责任制有利于变注重事后责任追究为注重事前预防。

第三，健全沟通机制，还农民话语权，增强农民对粮食直补政策执行的监督。广大农民作为粮食直补政策执行的对象，直补政策执行的好坏关系到自己的切身利益，因此，农民对粮食直补政策执行的监督是非常重要的。一些地方的农业局、财政局和监察局分别设立政策咨询和举报电话，方便农民对粮食直补政策执行进行监督。这是一个很好的方式，在今后应该建立咨询、举报电话的管理制度，使这个途径能够真正长期落实下去。此外，积极建立粮食直补政策的网上反馈系统。拓宽农民对粮食直补政策执行监督的渠道5。

此外，增强新闻媒体的监督作用。近几年来，报纸、电视等新闻媒体对不良政策执行的曝光和评论发挥的强大的监督作用是有目共睹的，常被认为是“第四权力”。因此，要利用好这个途径，继续发挥其强大监督作用，为粮食直补政策的顺利执行提供保障。5赵晓峰.粮食直补政策的实践反思与展望研究[J],2009,(3)

参考文献：

[1]谢子星.粮食直补的基层操作探究[J].实践与探索,2009,(2)

[2]张占军.粮食直补中存在的问题及对策[J].工作研究,2006,(2)

[3]拜发奎.如何认识我国粮食直补政策[J].农业经济,2005,(3)

[4]杨秀琴.粮食直补政策缺陷与改革思路[J]农村经济,2007,(1)

[5]赵晓峰.粮食直补政策的实践反思与展望研究[J],2009,(3)

Our policy implementation in food straight up the main problems existing in and the countermeasure analysis

Zhang Min

Abstract: This article mainly from the Smith's policy implementation model of food straight up in policy itself, the policy of policy executive body, policy implementation of target groups, policy environment problems existing in the four aspects are analyzed, and corresponding proposed solution, in order to make the grain for more effective policy can direct the raising farmers' enthusiasm, ensure the grain in China's grain production safety.