从管制到救助(社会保障学)

第一篇：从管制到救助(社会保障学)

救助制度分析

2003年6月20日，国务院总理温家宝签署381号令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》），并于8月1日施行，同时1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）废止。国务院在极短的时间内通过并公布这项法规，表明了政府工作的高效率，也反映出政府对弱势群体生活的关怀。由于我国正处于快速社会转型期，流动人口规模巨大，流浪乞讨现象严重，所以，面对流浪乞讨人员的救助管理制度具有重要的社会意义。这一法规出台具有特殊的社会背景，它反映了我国社会政策领域的一些重要问题，本文拟对这一制度进行分析，并对我国社会政策发展的方向进行初步探索。

一、《救助管理办法》出台的社会背景

从国务院公布的《救助管理办法》的文本内容来看，它是对《收容遣送办法》的某种程度的替代和改进，而这种替代和改进与后者已不适应我国社会发展的需要及在收容遣送中出现的问题有关。《收容遣送办法》的变异和异化是《救助管理办法》出台的社会背景。

1.《收容遣送办法》的变异

收容遣送是中华人民共和国成立之初就实施的整治社会秩序的工作。1982年，随着农村经济体制改革的展开，农村人口向城市的流动问题开始突出出来。1982年国务院发布的《收容遣送办法》规定收容遣送的对象是：家居农村流入城市乞讨，城市居民中流浪街头乞讨的，其他露宿街头生活无着的。民政部门认为，这些人员主要由四部分人组成：因灾害或生活困难流浪乞讨者，他们是社会救济对象；以乞讨为生财手段的好逸恶劳者，属于特殊教育对象；既流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者，属于社会治安管理对象；少数犯罪逃逸或流窜者，属于刑事惩治对象。这样，收容遣送成为一项涉及社会救济、社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作。

进入20世纪90年代，特别是90年代中期以来，农村经济增长速度的放慢使越来越多农村劳动力进入城市务工、经商，寻求挣钱和生存之路，其规模每年达8000万之众。与此同时，城市国有企业改革的加速使下岗、失业日益严重，也在一定程度上造成人员在城市之间的流动。大规模的、无序的流动人口必然给城市的公共秩序带来冲击，于是，中央政府在强调社会稳定的总目标下，越来越把流动人口、特别是农村流动人口当作管理的重点。1991年5月，国务院印发“国阅48号”《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将“三无”人员（即无合法证件、无固定住所、无稳定收入的人员）纳入收容遣送之列。后来，收容遣送人员又扩大到“三证”（身份证、暂住证、务工证）不全的流浪人员。1995年中共中央办公厅、国务院办公厅的有关文件再次强调加强流动人口的管理，收容遣送越来越紧密地与治安管理联系在一起，并成为它的重要组成部分。

这样，《收容遣送办法》在实际操作中就发生了变异：一方面，收容遣送的对象从生活无着的流浪乞讨人员和其他流浪乞讨者，变为流动人口、特别是农村进城但证件不全、住所不定者；另一方面，在性质上，收容遣送基本上没有社会救济的成分，而变成单纯的治安管理，即对被认定为危害城市社会秩序者的强制性收容和管治。

2.《收容遣送办法》的异化

进入90年代以来，中央越来越把维持社会稳定视为政府行政管理的最重要、甚至是压倒一切的任务，这也使得收容遣送在城市治安管理方面获得更加重要的地位。然而，治安管理任务重要性的加强又是以政府治安管理能力的不足为背景的。这表现为：

第一，治安管理人员的数量不足和能力不足。城市中缺乏足够合格的治安管理人员，许多治安管理人员简单地理解收容遣送，把它看成是强行管制，即行使权力。

第二，收容遣送工作经费不足。按照民政部门的说法，尽管多年来全国用于收容遣送的经费有所增长，但是由于物价上涨等原因，收容遣送工作经费明显不足。为此，民政部门采取了争取领导支持，发展站办经济和对被收容人员来站认领等办法。这样，在执行政策能力不足的情况下，在收容遣送过程中就会出现执法者的越轨行为。

在《收容遣送办法》已经发生变异的情况下，自上而下的刚性的收容遣送任务（这常常与某种政治活动相联系）和不严格的收容遣送规则可能会促使某些人员为了完成任务而滥用权力甚至以权谋私。见诸报端的有：某些城市擅自扩大收容范围，那些刚刚进入城市尚未找到工作或未落下脚的农民被收容起来。在某些情况下（比如在城市中有大的政治活动时），甚至一些正常的进城务工者也遭受驱赶。某些“执法者”为了完成上级分配的收容任务，野蛮地对待进城农民，比如撕毁他们的合法证件。有的收容所将收容变成“创收”手段，向被收容者收取数额不菲的“遣送费”、赎身费，一个小城市5年内竟从1万多被收容的农民身上获取320万元的现金。至于被收容者在收容所遭到毒打也并非绝无仅有，“孙志刚案件”只是被揭露出来的、比较典型的一例。

3.《收容遣送办法》异化的制度原因及其后果

（1）《收容遣送办法》由顺利执行到发生变异，再到异化，在收容遣送过程中发生不容忽视的违规及恶性事件，虽然有治安管理人员个人方面的原因，但是应该主要反思的是制度方面的原因。主要有如下一些方面：

第一，用治安管理替代了对流浪乞讨人员的救济和教育。虽然收容遣送从一开始就有治安管理的目标追求，但毕竟对流浪乞讨人员的社会救济被放在首位。后来，这一目标几乎完全让位于治安管理，并且越走越远。

第二，刚性的任务和低约束的手段。随着我国经济和社会形势的变化，政府越来越把社会稳定、安定团结置于重要地位，甚至地方政府的常年的首要任务就是抓社会稳定。由于这一任务带有强烈的政治性，具有刚性特点，而在方法或手段上却缺乏应有约束，所以出现了随意扩大收容范围和采用不合法手段的现象。

第三，上级只注意任务完成情况，而对过程缺乏必要的监督。自80年代中后期以来，我国的行政管理系统普遍实行“目标责任制”，实际上是自上而下的强制完成任务制。上级只关心最终目标的实现，而不管完成任务的过程。收容遣送有任务指标，这极可能造成乱收滥抓。

第四，经费约束使收容遣送由救济变为创收。工作经费的约束使收容站的运行发生困难，收容遣送对象的变化使收容站由救济转向创收。民政部门普遍反映收容工作经费紧张，为此，一些收容站兴办合法的经济实体，也有的在收容对象上打主意，如收取“赎身费”，权力成为一些人非法谋取不义之财的机会。

第五，收容遣送工作缺乏监督。由于收容遣送被纳入治安管理，在不少城市又由公安部门执行，这使得收容遣送成为一个封闭的过程。即使收容所的工作，也因其特殊性质而处于封闭状态，被收容人员没有反映自己意见的机会，对收容遣送工作也没有有效的社会监督，这极可能产生执法者违法的现象。

（2）《收容遣送办法》被异化和滥用产生了诸多不良后果。

第一，它损害了弱势群体的合法利益。在加强流动人口管理和城市社会秩序治理的目标下，流入城市后生活无着落的流浪乞讨人员获得的合法救助减少，一些进城务工、但暂无机会者的合法权益受到伤害。

第二，恶化了城乡关系。由于后来的收容遣送主要是针对流动人口的，而流动人口中又以进城务工的农民为众，因此，收容遣送在某种程度上是用戒备的观点来对待进城农民的。这实际上是在恶化进城农民对城市的看法。

第三，丑化了政府的形象。随着《收容遣送办法》被滥用，政府已不再扮演对生活无着落的流浪乞讨人员的救济者的角色，而是管治流动人口，有的地方甚至靠此创收、以权谋私，这就大大地伤害了政府的形象。

第四，积聚社会不满，积蓄社会冲突。异化了的收容遣送是以强制、权力、惩罚为特征的，在此过程中某些工作人员的粗暴、对人的伤害会带来被收容者的不满，并可能形成潜在的社会冲突。

在这种情况下，《收容遣送办法》被替代，《救助管理办法》的出台就是合理的和必然的。

二、从管制到救助：制度的进步

1.《救助管理办法》的实质是一项社会福利制度

新公布的《救助管理办法》并不是对原来的《收容遣送办法》的全部替代，而是对它的部分政策，即其社会救济部分的改进和发展，至于对流动人口、“三无”人员的管理和规制则不属于《救助管理办法》的管辖范围。

从《收容遣送办法》到《救助管理办法》是一种制度上的进步，这反映在如下一些方面：

第一，平视受助对象而不是污化受助对象。如上所述，不管是制度规定还是在工作人员中，流浪乞讨人员一般被视为懒惰、好逸恶劳的另类，因此，从意识上对他们没有好感。《救助管理办法》则用比较平等的眼光去看待他们，认为他们在城市生活中遇到了暂时困难，而不是他们的本性有问题。

第二，救助而不是管制。在对对象看法发生变化的基础上，工作方法也发生了变化，即帮助生活无着落者度过困难，帮助他们恢复正

常生活，而不是把他们视为社会秩序的破坏者而进行管制。对流浪乞讨人员的救助管理基本上脱离了公安系统，而由民政部门负责，基本上排除了管制的成分，这是本质性的变化。

第三，给受助者以选择的权利。《救助管理办法》给予流浪乞讨者向救助站求助的自由，规定他们的合法权益不能侵犯，从而把受助者的选择置于重要地位。这体现了现代社会福利制度对人的尊重，在中国救济、救助史上也是全新的。

第四，政府承担社会责任。《救助管理办法》反映了政府的责任意识，从经费保障到提供服务，政府基本承担了全部责任。对流浪乞讨人员进行救助是政府的责任，这在一定程度上摒弃了个人责任观，这符合现代社会救助的主流的意识形态。

总的说来，《救助管理办法》不但是对已经走偏的收容遣送的矫正，而且是一种进步，它反映了我国社会救助制度的新理念。

第二篇：从救助一个人到帮助更多人

从救助一个人到帮助更多人

玛莉亚女子医院与本报共推“健康希望工程”

——倡导互帮互助，共建和谐社会

四方伸援手，爱心谱和谐

一对来自贵州山区的年轻夫妇，丈夫遭劫匪刀刺致重伤，拖欠医院巨额医药费，妻子身怀六甲，无奈跪街乞讨，遭遇路人信任危机，一小时仅得5元捐助。杨花夫妇的境况经本报报道后（详见本报8月30日A11版），得到众多好心人的声援，多名读者先后前往医院捐出善款，妻子杨花更得到云南玛莉亚女子医院的免费产前检查及免费分娩援助（详见本报8月31日A16版）。

也有网友在本报QQ群留言“再被骗一次也要帮她”，“社会上的确有很多骗子，但是我们不能因为一次受骗就把我们的爱心冰封起来”，“帮助一名孕妇，有两颗心都在感谢你”„„

原本一场足以毁灭一个家庭的悲剧，在广大爱心人士的帮助下，最终演变为一曲充满温情与人性关怀的和谐之歌，我们在由衷地为杨花夫妇感到高兴的同时，更加欣慰于大众意识里所展现出来的人性光辉，理解、互助、爱心和善良，不正是推动社会走向和谐的强大力量吗？ 从救助一个人，到帮助更多人

作为媒体，我们不希望看到这样的爱心行动昙花一现，爱心行为固然应该得到颂扬，然而，如果我们的同情和爱心只能在这样的个案上得到兑现，那不正说明爱心已成为我们社会的稀缺资源了吗？所以我们更希望能够推动某种形式的建立，让人与人之间的互助与关爱成为常态。同时我们更希望爱心的表达不是一种高高在上的施舍，因为我们认为，需要关爱的不仅只有弱势群体，当我们身心疲惫、或受到病患的折磨时，每个人都需要来自他人的关爱；爱心的表达也不应该只停留在物质援助层面，一句问候、一个提醒、一次机会的提供、一点知识的分享„„都能让我们格外温暖！

当关爱成为一种互助行为，当爱心实现了平等表达，我们就能生活在一个更加温情与祥和的社会里。

帮助他人的人，也需要帮助

和谐社会，是一个“我为人人、人人为我”的社会。人与人之间和谐的社会交往、情感交流、利益交换，才是和谐社会的根本与基础。在我们身边，许许多多具备了道德感和良知的人，都在向他人伸出援助之手，正是他们用一己之力一点一滴地为社会、为他人、为身边需要帮助的人默默奉献着自己的友爱与仁慈之心，才使得构建和谐社会的目标不是梦想。然而，在帮助别人的时候，也许他们自己同样需要别人的帮助，他们给予别人帮助时，是不索回报的，作为肩负着社会责任的企业，有义务为他们提供帮助。健康希望工程，关爱更多人，更多人来关爱

正是在这种强烈的使命感和美好愿景的推动下，本报与玛莉亚女子医院决定联合推出“健康希望工程”大型主题行动，健健康康地生活，是每个人的愿望，然而，由于生活压力大、日常保健意识淡薄，或者岗位特殊、健康易受损害等原因，几乎没有一个人是真正健康的，因此从面临健康危机的角度来说，每个人都需要得到关爱——来自医疗行业的关爱。

在今后的活动中，“健康希望工程”会从以下方面重点展开： 第一，引导全民互助、创建和谐氛围。

少数的个人或企业，力量总是有限的，因此，只有你、我、他，只有每一个人都行动起来、参与进来，才能真正推动社会的和谐化。如果你身边有需要帮助的人、或者能为别人提供帮助的人、或者你能为别人提供一个得到帮助的机会，那么请告诉我们，本报将辟出专版，为所有提供帮助或需要帮助的人搭建交流的平台。另外，如果你身边有默默无闻的好人好事，也请告诉我们，玛莉亚女子医院将为他们提供健康帮助，我们一起努力，就能让好人得到好报。同时，如果你有开展互帮互助的好想法、新点子，也请告诉我们，也许你的一个想法，可以改变很多人的命运。

第二，主题健康帮助行动。

“健康希望工程”将分阶段推出针对特定群体的主题健康帮助行动，包括针对特殊工作岗位（如公交女司机）的“健康才能奉献”行动、针对贫困女大学生的“健康就是未来（我觉得“成绩”不好！——这句话请删除！）”行动、针对贫困家庭女性的“健康就是财富”行动、以及针对患有疑难病症的女性的“健康就在春城”权威专家会诊行动，等。如果你有好的想法，请你告诉我们，我们将尽力采纳。

第三，主题健康宣传行动。

健康意识决定健康水平。因此“健康希望工程”也将提升女性健康意识、传播女性健康知识作为主要任务，我们将成立“‘有健康，才有希望’ 乳腺、宫颈筛查援济基金”，开展“健康希望工程社区行、企业行、高校行”系列讲座、培训、赠与活动，等等。

愿“健康希望工程”在本报与玛莉亚女子医院的全力推进下，得到广大读者的响应和参与，同时也希望相关单位和企业积极投身其中。我们相信，有了党和政府“构建和谐社会”重大战略的指引，只要社会各界、人民群众万众一心、各尽其能，就一定能推动“和谐社会”的早日实现！

第三篇：从救助到福利中国残疾儿童福利发展的路径分析

从救助到福利

——中国残疾儿童福利发展的路径分析

姚建平梁智

2013-3-21 15:38:26来源：《山东社会科学》(济南)2010年1期

我国传统残疾儿童的替代性模式与新的社会发展形势显得很不适应，已经不能充分照顾到社会中所有类型残疾儿童的需求，也不适应我国社会保障制度发展的进程。因此，这就有必要对残疾儿童福利模式进行改革和重新定位，努力推进我国的残疾儿童福利模式逐步从“替代性”为主向“补充性”和“支持性”模式转变，即由“救助式”逐渐转向“福利式”，从现阶段来看，以下几个方面的问题需要特别重视：

首先，传统残疾儿童民政福利应该有所拓展。我国传统残疾儿童福利服务的范围主要限于儿童福利机构中的残疾儿童，这是不够的。在服务对象上，可以由机构内的孤残儿童转向社区内所有儿童。在服务方式上，除了传统的院内照顾外，可以进一步拓展收养、家庭寄养、“类家庭”等多种形式。在福利机构的功能定位上，不仅仅是传统的“养”、“教”、“治”，而要注重儿童情感和社会交往能力等方面的培养，以便他们更好的融入社会。另外，需要大力扶持和建设社区康复服务体系。社区康复就近就地、经济适用，指导、帮助残疾儿童和患者家庭在基层社区进行康复训练，特别适合我国残疾儿童数量大、分布广、经济条件有限的状况，也符合国际发展趋势。

其次，加强残疾儿童福利方面的立法，探索残疾儿童津贴制度。我国儿童福利方面的立法带有明显的计划体制特征和补救性特点。各种政策和条例在规范残疾儿童福利方面发挥着重要作用，这与我国残疾福利事业走向法制化和社会化不相适应。我国目前有大量生活在贫困家庭中的残疾儿童，国家对这些残疾儿童的支持远远不够。原始家庭是残疾儿童成长的最佳场所，因此政府有必要介入残疾儿童的家庭抚养，在适当的时候推出残疾儿童家庭津贴制度。

最后，残疾儿童福利的专业化取向。从20世纪90年代开始，我国一些高校陆续启动了社会工作专业人才的培养，为残疾儿童福利专业化提供了理论依据和广泛的人才来源。残疾儿童福利的专业化问题，既是理论问题，也是制度问题。目前在我国从事残疾儿童福利研究的专业队伍尚未完全形成，需要整合包括民政部门、卫生部门等在内的政府职能部门，包括妇联、共青团等在内的社会群众团体、社会科学研究机构以及社会上与儿童工作有关的一切力量，逐渐构建起一支中国残疾儿童社会福利的理论研究队伍。在制度建设方面，我国残疾儿童福利的专业化需要从三方面入手：一是加强对现有工作人员的培训。已在工作岗位的工作者，要适应社会发展的要求，不断地提高专业素质，加强职业技能。以残疾儿童的护理为例，目前发达国家的残疾人护理正在从生活护理转向残疾人的自理能力的培养，这对于护理人员专业技能提出了更高的要求。二是要提供制度的保障，推行社会工作者的资格认证制度。以残疾儿童的康复为例，目前在儿童福利机构里的“康复医师”和“康复治疗师”大多是由其他临床专业的医务人员来担任的，甚至还有一部分是由护士转岗成为治疗师的，大多都没有经过统一培训认证就上岗。因此这类人员需要进行进一步系统化继续教育培训，通过一定的法律或制度，使他们能够持证上岗，为残疾儿童提供更为专业的治疗和保护。第三，通过解决福利服务工作者的职称问题，使他们与其他专业职称的工作人员一样，在使用、晋升、待遇等方面受到政府、社会的关注，从而实现专业化。例如，我国康复医学科和康复从业人员准入制度不规范，民政系统没有独立的职称评定专业委员会，国家在康复医学职称评定方面还存在许多政策问题，一些中专和高校培养的康复医师和治疗师在进入康复领域工作时感到发展空间受限，在一定程度上也限制了这一领域工作人员的发展。

第四篇：从社会管制转向社会权利

从社会管制转向社会权利

2013年08月30日来源：《当代世界与社会主义》2013年第02期作者：潘加军 蔡小慎 中国正处于体制转轨和社会转型的关键时期，社会结构高度分化、利益主体多元化、社会问题和矛盾显现，要求政府社会管理必须不断适应新形势新要求新挑战，对社会管理体制进行变革和创新。理念引导行动，社会管理创新的前提则是更新主导理念和明确价值导向。受传统控制思维的限制，目前中国社会管理仍处于以维稳为主的社会管制阶段，这一价值取向在新的经济社会发展条件下，迫切地需要向满足民生需求、维护并增进公民社会权利方向转变。

一、传统管制思维下社会管理的困境

通过对中国现有的社会管理模式进行审视和研究，不难发现目前的社会管理目标和手段，主要体现为旨在压制公共利益表达的维稳控制理念和主导价值取向。尽管从中央到地方对创新社会管理作出了一系列富有成效的探索，但价值理念滞后仍然是制约社会管理体制创新的“瓶颈”。面对经济社会发展深层次全面转型，传统控制思维下社会管理思路与新形势下价值体系诉求日趋相背离，甚至陷入难以逾越的困境。主要体现在以下几个方面：

1.集权式的内在逻辑与分权化的民主趋势相矛盾。以维稳为主的社会管制是建立在高度集中的计划经济体制以及政治行政一体化基础上的。这种社会管制的逻辑进路，就是强化行政控制，对社会成员的思想和行为进行监督制约，以集权方式实现社会刚性稳定。其路径是在相对封闭的政治生态环境下，构建自上而下纵向“金字塔”式管理机构，通过命令、指示、政策、惩罚以及资源分配等方式对全体社会成员进行全面直线型管理和控制。在这种命令—服从的单向管制模式下，社会管理体制僵化，社会成员处于绝对服从或压制状态，公民大多被要求履行维护稳定的义务却忽视享有自由和权利。改革开放后，社会领域相对分离，原有管制体制所依赖的社会基础发生变化，民主与分权成为现代市场经济和政治改革发展的基本要求。市场和社会领域要求自治、平等、自由等分权趋势与传统管理体制内在集权逻辑之间的矛盾开始显现，社会结构变迁、利益结构异质性增强、公民权利意识普遍成长更是激发了这种矛盾。社会成员对原体制的反抗由隐性向显性转化，由体制内向体制外转化，由个体向群体转化，社会秩序失重、混乱现象频现。

2.行政权力扩张与私人权利维护相冲突。当前社会矛盾凸显，利益碰撞与博弈日益复杂化，政府社会管理面临着前所未有的压力。“基于中国经济社会协调发展的现实需要，稳定几乎成为这个社会治理系统最坚实的基础和最敏感的神经。”[1]在“稳定压倒一切”的政治思维和诸多压力挑战下，地方政府很容易“将社会管理片面地理解为一种消极的、防御性的手段，将加强社会管理理解为加强权力对社会的全面控制”[2]，由此社会强制成为常性管理手段。管理者倾向于按照政治统治逻辑，不断强化行政权力，用运动式的方法消除“不稳定因素”。在社会管制过程中，权力运行因制度约束欠缺和民主监督不足而不断扩张超出“权力边

界”，进入私人领域，挤压私人权利空间，面对“控制优先”还是“权利优先”的二难抉择时，前者往往成为了最终选择。与此相对应，民众权利意识觉醒促使他们不断进行抗争、进行体制内或体制外维权，但又不得不面对权利制衡权力仍处于弱势地位的现实。于是，政府社会管理职能“越位”、行政控制过度和社会自主不足的问题迟迟得不到解决，行政权力与私人权利的冲突加剧，公民的合法权益受到侵犯，社会公平和正义难得保证。

3.维稳高成本与管制低成效相偏离。虽然现代科技进步和经济增长为政府社会管理提供了较强的技术基础和财政基础，但是持续上涨的维稳经费和各地频发的冲突事件对比反映出一个基本现实，即“越维越乱的恶性循环”[3]。究其根本原因，还是在于旧式“维稳”思维和以堵代疏的管制模式。近年来，为了应对各种公共安全事件，政府不断通过增派人员、增设机构和增加经费等来提高维稳效率。投入增加对于维持社会短期稳定是有成效的，但维稳模式的偏差却使投入增效大打折扣。这集中体现在我国各地政府在社会管理中灭火式的管理策略和后果导向的反应式治标思路。具体而言，在强大的行政压力下，政府解决社会问题不是以维护公共利益和增进社会福利为基础，从源头寻找诱发矛盾的原因，解决冲突产生的根源，而是着眼于对社会风险进行消极防御或事后补救，偏重于“末节处理”，不仅无法破除僵化维稳模式中“治标不治本”问题，而且这种事后管理的反馈控制过程必然以较大的人力、物力、财力消耗为代价。除了耗费大量的显性成本或有形成本外，政府管制形象下降、公信力流失、信任危机加剧等社会成本或道德成本增加也使得维稳成本与收益进一步拉大。

二、社会权利价值取向的现实基础

社会存在决定社会意识，社会管理思维方式、价值理念和价值取向的变化根源于经济社会发展的客观实际情况。以维权为中心的社会权利价值取向正是来自于转型期不断变革发展的中国实际，也是改革开放以来不断创新社会管理实践的结果。这个价值取向旨在以满足公共利益需求、维护并增进公民各项权利和福利为核心，通过不断提供公共产品和提高公共服务质量，构建多元合作治理机制来协调社会关系，解决社会矛盾和社会冲突。具体基于以下几个方面的理由：

1.社会主义市场经济发展为社会权利的实现提供了物质保障。“社会权利的实现是需要物质条件的，因为诸多的社会权利在表现形式上就是社会福利的提供，这必须依靠经济的发展。”[4]随着社会主义市场经济体制不断发展和完善，我国经济一直保持了持续稳定高速增长的良好势头，经济实力大大增强，例如，从2003年到2011年我国GDP年均实际增长10.7%,城镇居民人均可支配收入年均实际增长9.2%，农村居民人均纯收入年均实际增长

8.1%。[5]经济稳定增长为公民的生存权、发展权和参与权等社会权利的实现提供了稳固的基础和可靠的保证，人们在医疗保健、公共教育、劳动就业、社会分配、养老福利等方面的服务从以往的低水平保障向较高水平的供给推进。与此同时，原有公共政策制定的理论支点“效率优先、兼顾公平”也随之转型，公平优先、权利优先逐步进入政府公共管理的视野。

2.社会利益结构发生根本变化。改革开放以来，以市场为导向的经济体制改革推动社会主体分化和分配机制变迁，改变了传统社会管制的基础。“个体利益已由个人完全服从整体基础上的绝对依赖，转向以实现个人利益为前提的依赖，整体已被要求为个体利益服务，帮助和保证个体利益得以实现。”[6]公民权利、利益需求的快速增长与国家公共服务保障供给不足成为社会矛盾冲突的焦点。例如，教育问题、住房问题、医疗问题和社保问题等都是其供求矛盾的典型体现。这些问题的实质，在于社会大众对平等分享社会发展成果和文明生活条件的权利诉求与现有分配机制的冲突。因此，社会管理必须适应利益结构变迁和社会阶层分化的生态环境要求，以构建服务型政府为导向，通过改进和完善民生为重点的公共服务，营造协调利益关系、解决利益冲突的良好氛围，为维护社会秩序、保障公民权利、促进社会和谐奠定基础。

3.以人为本的发展思想和执政理念逐步深入人心。胡锦涛同志指出，社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众的切身利益，必须始终坚持以人为本，执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。[7]这是对中国特色社会主义社会管理本质和要求的高度概括，也是改革和创新社会管理体制的根本要求。以人为本的实质是以人的价值为核心和社会本位，把人的生存和发展作为最高价值目标，不断地维护和实现人的社会权利，促进人的全面自由发展。自从党的十六届三中全会《决定》首次提出了“以人为本，统筹兼顾，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观以来,人本思想作为核心执政理念和主导价值诉求，已经成为党和国家方针政策特别是政府管理创新的逻辑起点和根本导向。在人本主义理念指导下，政府开始从单纯追求GDP增长的思想观念中解放出来，逐步转向以尊重公民权利、维护公共利益、提高生活质量的社会发展目标上。通观社会管理领域，从体制设计、政策制定、服务目的和发展动力等各个层次，无不突显以人为本的指导思想和价值地位。

4.权利维护是当前社会管理最直接、最现实的问题。现代社会冲突是“一种应得的权利和供给、政治与经济、公民权利和经济增长的对抗”[8]。传统社会管理体制解体后，人民群众从单位制下的依赖关系向市场经济条件下的契约关系转变，公民的自主意识、平等意识、权利意识和民主观念迅速增长，个体或集体维权行动趋向自觉。分析近年来发生的利益冲突现象特别是群体性事件，可以看出维权仍是当前社会管理的关键，例如因征地拆迁、劳工权益、环境污染侵害等引发的冲突事件大多是由于权利之争引发的。由于缺乏正常的利益表达渠道和有效的利益维护机制,民众往往选择“非体制化行动”[9]进行有组织或无组织的“抗争”，导致冲突事件频发高发。国家作为维护公民权利的主导主体和公共利益的代表，理应将保障公民的生存权、发展权和参与权作为当前社会管理的主导性价值取向，并为权利救济提供物质基础、技术支持和制度保障，推动社会权利普及化目标的实现。

三、基于社会权利导向下的社会管理创新思路

中国特殊的改革生态环境决定了社会管理创新的复杂性、系统性和艰巨性。纵观转型时期社会管理领域面临的诸多矛盾和问题，可以归纳集中于“一位三体”四个方面：核心导向模

糊、价值观念碰撞、制度安排短缺和组织行动冲突。因此，科学系统的社会管理创新设计必然是以实现和维护公民社会权利为基础，从理念、制度和行动三个维度展开，其中价值认同是前提，制度安排是保障，组织协调是基础。三者之间是相互衔接、紧密联系的整体。

1.以培育公共精神为主线重塑价值理念。价值理念是社会管理的精神内核和灵魂。重塑价值理念就是在多元意识文化条件下通过对价值观的定位、共享与传播将政府与社会纳入同一价值体系中，并发展成一种集体行动意识，实现两者之间的良性互动与合作，完成协同治理和推动社会发展的目标。社会结构分化形成的多元价值观催生了价值混乱和理念冲突，公共精神的缺失成了引发社会矛盾的深层次原因。因此，以培育公共精神为主线重塑价值理念是改革和创新社会管理的首要任务。所谓公共精神，是指“孕育于现代市场经济和公民社会之中，位于最深的基本道德和政治价值层面，以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种价值取向，它包含着对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列最基本的价值目标的认肯与追求”[10]。从公共精神的内涵来看，它强调社会整体利益至上原则，关注社会共同体中每个人的权利和尊严，致力于维护社会整体秩序，营造人类社会生活与发展的基本原则和道德伦理规范，与人本服务理念存在本质一致性。因此，构建服务型政府和重塑公务员现代公共行政精神是政府公共精神培育的现实选择。从宏观层面看，政府须以维护和实现公共利益作为一切管理活动的出发点和归属点，将社会管理创新作为服务型政府建设的有效工具和基本途径，强化公务员的服务意识、责任意识和法治意识，强调公民本位、社会本位和权利本位的观念，增强公共行政的责任感和使命感，合理配置公共资源，推进公共服务均等化，不断提供优质公共产品，回应日益增长的公民需求。除此之外，社会管理创新需要共同的社会心理基础，社会大众“公民意识”的建构也是培育公共精神的内在要求。“公共既是一种理念也是一种能力。作为一种理念，公共意味着所有人们，为了公共利益，而不是出于个人的或家庭的目的才走到一起来（公民的精神）”首先，应通过引导公民有序参与公共事务和拓宽公共空间交流平台，使人们获得社会共同体的认同感，增强人们的权利意识、民主意识、主体意识和彼此合作精神，提升公民的社会互信度。其次，借助于国民教育、大众传媒等途径营造良好的民主政治文化环境，培育公民的公共理性，激发公民的公共意识和社会责任感，确立符合公共利益的价值取向和社会行为规范。

2.以维护社会权利为重点全面推进制度创新。社会发展的过程也是制度创新、制度体系逐步完善的过程。作为调节、规范与整合社会利益关系的重要工具，制度是社会管理改革的基础，也是激发社会活力、满足公众社会权利需求的保障。一方面，政府应该在人口服务、经济组织、社会组织、社会治安、互联网等各个层面管理上进行整体的制度设计，变革与时代价值体系不符合的法律法规，健全人民群众的权益保护机制，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。另一方面，公民需要制度化的利益表达工具和渠道，厘清与其他主体之间的权利义务关系，广泛参与社会管理，激发社会活力。社会管理制度创新就是在公平正义框架下，通过新的制度安排完善社会管理运行机制、操作程序、政策体系和法律法规等。重点落实到社会权利上，则是以提供公共服务为基础，切实保障人们的生存权、发展权、自由权以及对社会管理的知情权、参与权、表达权、监督权。例如，打破城乡二元结构，实行公共产品均等供给；完善保障和改善民生的制度安排；建立健全维护群众权

益机制、公共决策公民参与机制等。除了正式制度建设以外，主流意识形态教育、传统文化习俗引导、诚信意识与和谐理念建构、道德约束运用等非正式制度创新也是不可或缺的。从制度创新的方式来看，目前社会管理创新主要表现为政府主导下强制性制度变迁，政府是制度变迁的初级行为主体，通过设定改革原则和方向、自上而下的制度安排或政策变革来实现制度供给。这种制度变迁模式的选择符合中国的基本国情并且有利于降低组织成本和实施成本，但是也存在容易忽视与制度需求主体之间的互动、甚至制度或政策被私人利益或既得利益集团俘虏的风险。因此，为了防止权力变异引发社会秩序的混乱，同时也为了有效地实现制度供给均衡，政府在改革中应充分重视企业、社区等组织单元参与社会管理体制创新行动，广泛推进社区自治和社区服务工作，挖掘企业社会整合和社会动员的动力机制，从而激发自下而上的诱致性制度变迁能量，由此弥补强制性制度变迁方式的不足而增强持续创新的动力。

3.以分权为核心构建多元主体合作的集体行动机制。社会管理的本质是多元参与和互动合作，意味着从社会管制走向社会治理将是创新社会管理的必然趋势。“治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。”推动社会治理依赖于政府部门、社会组织和企业以及公民之间积极而有效的合作，这种合作成功与否的关键是参与社会管理的权力。公民拥有足够的权力参与公共事务的决策、执行和监督，将自己的社会权利诉求转化为公共政策的表达，才能使各个主体通力合作来实现社会和谐稳定。因此，分权或赋权将是维护和加强社会权利的基本途径。政府在培育和引导社会自治过程中，行政权力要逐步从“越位”领域退出来，释放社会自主管理权力空间，并运用制度化手段确定行政权力、市场权力和社会权力的“平衡点”和“有效边界”。需要指出的是，权力“边界点”是暂时的，具有动态性。理由是政府赋予社会的空间或权力是以社会组织和公民自主能力发育为前提，“边界点”的选择很大程度上取决于其自我治理能力。鉴于我国特殊的国情，特别是目前我国社会组织整体基础还较为薄弱、市场不发达、传统管制因素等影响，政府主导型改革的“路径依赖”不可能在短期内发生根本性改变，政府分权或放权尚不能达到理论上设想的市民社会或善治状态。进一步说，如果社会组织、市场主体和公民缺乏足够的自主能力，即使赋予其空间或权力也很难实现整体“合力”。但随着经济体制改革深化、政府改革推进、民主政治建设深入、社会组织崛起、公民自治能力增强等一系列基础条件的变化，政府将赋予市场和社会更多的空间和权力，三者的“边界”将趋于更加合理，将真正实现政府、市场和社会三者网络化良性互动、分工合理、各负其责。

原文标题：从社会管制转向社会权利：新时期社会管理创新的价值走向

注释：

[1]蔡志强《危机治理的价值重构——基于社会良序分析》，载于《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2010年第30期。

[2]孙立平《走向积极的社会管理》，载于《社会学研究》2011年第4期。

[3]清华大学社会学系课题组《以利益表达制度化实现社会长治久安》，载于《领导者》2010年第4期。

[4]杨雪冬《走向社会权利导向的社会管理体制》，载于《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2010年第1期。

[5]国家统计局《我国2003年—2011年GDP年均实际增长10.7%》，参见2012年8月15日国家统计局网站。

[6]李景鹏《中国政治发展的理论研究纲要》黑龙江人民出版社2000年版第15页。

[7]胡锦涛《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，载于2011年2月20日《人民日报》。

[8]［德］拉尔夫·达仁道夫《现代社会冲突》中国社会科学文献出版社2000年版第3页。

[9]王锡锌《通过参与式治理促进根本政治制度的生活化》，载于2012年2月1日《法制日报》。

[10]袁祖社《“公共精神”：培育当代民族精神的核心理论维度》，载于《北京师范大学》2006年第1期。

第五篇：从集体互助到国家救助：农村五保供养制度

从集体互助到国家救助：农村五保供养制度1956-2009（安徽财经大学 蚌埠 张宗瑞1 陈晨2 233041）

[摘要] 农村五保供养制度是依据我国国情而独创的一种保障鳏寡孤独残疾人基本生活权益的带有过渡性色彩的社会救助制度。50多年来，随着社会的变迁，农村五保供养制度经历了从1956-2002年的“集体互助”模式到2002年后“国家救助”模式的转变。这种转变是五保供养制度逐步融入现代社会救助制度的转变。考虑到五保制度自身所带有的过渡性色彩和其与农村最低生活保障制度存在制度相似性的问题，该制度的最终走向应被设定为：一个相对独立的综合性补充保障项目。

[关键词] 五保供养制度 集体互助 国家救助 社会救助制度

农村五保供养制度，是符合我国二元社会结构的一种带有过渡性色彩的社会救助制度。该制度设立伊始，国家宏观的政治经济环境是优先发展重工业，政府受国力所限，寄希望于集体经济为农村鳏寡孤独残疾人提供基本生活权益保障，是现代社会救助制度的一种变异。随着宏观政治经济环境的变化，供养制度也实现了从“集体互助”模式到“国家救助”模式的转变。本文在认真回顾五保供养制度的历史沿革和总结其实施过程中出现的波折后，制度走向应被判定为农村最低生活保障制度下的一保障项目。

一、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程的历史回顾五保制度是针对农村中缺乏或丧失劳动能力、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保医、保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度响的最大的因素是中国农村基本的经济制度、政治与社会管理制度以及国家在农村社会救助、社会福利上的价值取向[2]。随着上述因素的变化，农村五保供养制度也先后经历了1956-2002年的“集体互助”和种不同模式的发展阶段。

（一）1956-2002年的“集体互助”模式阶段农村最低生活保障制度下的 中央农村五保认为其最终的-个相对独立的的综合性补充

没有生活来源的老、年以后的“国家救助”两无依无靠、[1]。对该制度的运作和变迁，影2002 该阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期，但理论界有的学者认为前述的两个时期应被判定为不同的模式时期，如“1956—1978年主要依靠集体公益金运行，是由生产队或生产大队组织实施的集体供养模式；1979—2001年是以村提留和乡统筹为其经费和实物来源的集体供养模式；”[3]。但从供养责任主体来看，集体在两个时期的供养责任主体地位并未发生实质性改变，据此认为，“集体互助”模式阶段包括农业合作社和乡镇统筹两个时期。

1、农业合作社时期：1956-1979年

国务院于1956年1月以草案的形式发表了《一九五六年到一九六七年全国发展纲要》，同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，以此为据，农村五保供养制度初步形成。该时期生产队作为供养责任主体，主要运用集体公益金对五保供养人群进行保吃、穿、医、教和保葬。由于受到集体经济水平和政治路线的影响，保障效果不容乐观，甚至在文革时期我国部分地区出现过五保工作无人问津的情况。

2、乡镇统筹阶段：1979-2002年

十一届三中全会以后,集体经济对五保制度的保障能力随着家庭联产承包责任制的施行而弱化。为了保证五保制度的连续性，1979年9月,十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展的若干问题的决定》强调:“随着农村集体经济的发展,要逐步办好集体福利事业,使老弱、孤寡、残疾社员、残废军人和烈士军属的生活得到更好的保障。”1980年9月,中共中央在《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》中再次强调“对军烈属、五保户和其他困难户,要有妥善的照顾办法”。1994年1月，国务院颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支，不得重复列支；在有集体经营项目的地方，可以从集体经营的收入、集体企业上交的利润中列支。五保制度从此走上制度化轨道。该时期乡镇通过收取统筹费的形式向五保供养人群提供能够不低于当地村民一般生活水平的保障，总体供养情况不断好转，农村敬老院广泛建立。

（二）自2002年以来的“国家救助”模式阶段

“国家救助”模式是以国家财政供养为主，集体保障，土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障模式。理论界有的学者认为农业税时期的五保制度模式不是完全意义上的“国家救助”模式，如“农业税费改革时期：国家救助作为社区救助的补救（2000年-2006年）”[4]。本文在考虑过农业税及其附加的性质后，认为“国家救助”模式阶段包括2002-2004年农业税时期和2004年以来的后农业税时期。

1、农业税时期：2002-2004年

2000年农村税费改革，安徽试点，2001年扩面，2002年正式实施。税费改革取消了“村提留和乡统筹”农民按一定比例缴纳农业正税和农业税附加。农业附加税用于村干部工资、村办公经费和农村五保供养等支出。从实践来看，此时的农村五保供养面临资金短缺，导致应保未保、敬老院建设滞后和集中供养率低等问题[5]。2005年12月，中共中央、国务院公布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》强调要“按照城乡统筹发展的要求,逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。进一步完善农村‘五保户’供养、特困户的生活救助、灾民补助等社会救助体系。”

2、后农业税时期：2004以来

2004年农业税及其附加取消，2006年1月,国务院发布了新修订的《农村五保供养工作条例》，明确规定,今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排。从而在完全意义上把五保供养制度融入了现代社会救助制度。

二、“集体互助”模式向“国家救助”模式转变过程中

出现的波折及其原因分析

“集体互助”模式向“国家救助”模式的转变过程是一个曲折前行的过程。期间出现过多次波折，其中比较具有代表性的波折是70年代末农村经济体制改革后和2002年农村税费改革全面推开后出现的波折。

（一）模式转变过程中出现的两次较具代表性的波折 1、70年代末农村经济体制改革后出现的波折

十一届三中全会以后，随着农村承包责任制的推行，农村经济体制发生变化，集体公益金的保障能力弱化。我国部分地区没有及时调整五保政策，五保户权益受到伤害，生活水平下降。面对这种情况，中共中央先后印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》、《全国农村工作会议纪要》、《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》，明确规定各地必须切实保障农村五保对象的生活。但这些文件的印发对实际问题的解决作用不大。直到1994年国务院颁布《农村五保供养公正条例》，才以法规的形式明确五保户所需的实物和经费从村庄提留和乡镇统筹中列支。2、2002年农村税费改革全面推开后出现的波折

2000年初，中央政府在安徽省进行农村税费改革的全面试点，2002年，农村税费改革试点工作已经在全国20个省份全面展开。五保供养经费和村干部工资、村办公经费等支出由农业税附加负担，解决。表面上看来，供养资金得到了保障，确的界定，财政转移支付制度缺乏规范性，种状况直到2006年，随着新《农村五保供养条例》的正式施行，才得以改变。

（二）两次波折的原因分析

1、国家财力的局限

建国初期，国家优先发展重工业，国家财政对农村社会保障经费投入不足，但农村集体经济却随着人民公社的建立而有所加强，体意外的1成为五保供养制度的供养责任主体。产承包责任制的推行，农村经济体制发生变化，保供养经费投入不足，这种状态一直持续到第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支《农村五保供养条例》颁布，国家财政成为五保供养制度的资金来源。

2、制度设计的先天缺陷

农村五保供养制度存在相应法规的缺失和滞后的问题，供养制度实施的依据主要是各省、层次较低，这一局面直到1994后性主要表现在五保制度出现问题后，现，如19世纪70年代，农村经济体制改革直接导致集体公益金的保障能力弱化，1 农村五保供养制度的供养责任主体应为国家。2 村提留。是承包经营集体土地和其他生产项目的社员和企业向村集体经济组织缴纳的管理费和集体积累。乡统筹费，是指乡（镇）合作经济组织依法向所属单位（包括乡镇、村办企业、联户企业）和农户收取的，用于本乡（镇）范围内的村两级办学（即农村教育事业费附加）路等民办公助事业的款项。通常讲的“五统筹村道路。

不足时，上级政府通过财政转移的方式来但实际情况却是各级政府责任缺乏明各级政府间出现互相推诿的现象。这 在这种大的时代背景下，集19世纪70年代，随着农村家庭联集体公益金的保障能力弱化，五1994年。1994年国务院颁布了我国，规定五保供养2。2006年2月1日，新的

1956-1994年，五保自治区制定的一些工作试行办法，制度的法律较长时间内都没有切实可行的政策法规出、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道”，是指乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡年《农村五保供养制度》的施行才得到改变。滞出现资金缺口，但该问题直到1994年才得到法规层面的解决，该年国务院颁布我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》，明确规定五保供养所需经费和实物，应当从村提留或者乡统筹费中列支。制度属性的判定不明确也是农村五保制度存在的问题，在制度设立初期其属性被判定为集体福利事业，但在具体施行过程中其社会救助属性逐步突显。除此之外，五保供养资金来源几经变化，稳定性差，制度初期保障主体过小也是出现波折的一个重要原因。

三、对农村五保供养制度最终制度走向的思考与讨论

（一）对农村五保供养制度属性的判定分析

农村五保供养制度是带有过渡性色彩的农村社会救助制度。理论界关于五保供养制度属性的争论主要集中在该制度是社会救助还是社会福利，有的学者认为五保供养制度的属性是社会福利，如“即税费改革后，‘村提留、乡统筹’被取消，社会公益事业的资金依赖于上级政府的转移支付。由此，五保供养从集体福利向国家福利转型。”[6]。也有的学者认为其属性为社会救助，如“农村五保制度，是有中国特色的一项社会救助制度”[7]。从五保供养制度的保障水平和层次来看，本文认为该制度应属于社会救助制度。至于其是否带有过渡性色彩，理论界并未出现较深入的研究。但考虑到五保供养制度设立伊始，国家财政缺位、专门法规的滞后3以及供养资金来源多次变化。本文认为农村五保供养制度是带有过渡性色彩的，是在国力有限情况下的对社会救助制度的有益变异。

（二）农村五保供养制度的未来制度发展方向

五保供养制度是我国第一个走上法制化轨道的社会救助项目（1994年《农村五保供养工作条例》施行），并于2006年，随着新的《农村五保供养工作条例》的施行，转变为完全意义上的现代社会救助制度。关于农村五保供养制度的未来走向，理论界主要集中于供养方式的讨论，本文跳出这一讨论范畴，认为由于五保供养制度带有的过渡性色彩，以及其与农村最低生活救助制度具有高度的制度相似性，农村五保供养制度的未来走向应该是逐步融入到农村最低生活保障制度，成为其制度下的一个相对独立的综合性补充保障项目，以农村最低生活保障制度为核心，五保供养项目辅以养老、医保、保教、保吃、保住等救助。

1994年1月，国务院才颁布了我国第一部关于五保供养工作的专门法规《农村五保供养工作条例》

参考文献

[1][7]郑功成 社会保障学[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2005 PP280-283 [2]肖林生 农村五保供养制度变迁研究:制度嵌入性的视角[J].东南学术，2009年第3期 [3]宋士云 新中国农村五保供养制度的变迁[J].当代中国史研究，2007年1月

[4]李春根，赖志杰 我国农村五保供养制度：回顾和评述[J].沈阳师范大学学报（社会科学版），2009年第1期

[5]高鉴国 黄智雄 中国农村五保救助制度的特征—兼论国家与社区的关系[J].社会科学，2007年第6期

[6]顾昕 降薇 税费改革与农村五保户供养融资体系的制度化[J].江苏社会科学,2004年第3期

Mutual aid from the collective to the state: rural five-guarantee system in 1956-2009(Bengbu, Anhui University of Finance and economics zhang zongrui 233041)Abstract: Five-guarantee system in rural areas is based on China's national conditions, and the original one protecting the basic living rights of widows and the needy people with disabilities is a transitional system of social assistance colors.More than 50 years, as China's macro-political and economic environment changes, the rural five-guarantee system has experienced the “collective mutual assistance” model which starts from 1956 to 2002 and the “state aid” model beginning from 2002 until now.This change is a change that the five-guarantee system gradually integrate into the modern social relief systems.Taking the five-guarantee system into account, with its own color and its similarity with the transitional rural minimum living security system,the five-guarantee system should be set into one part of the rural minimum living security system while a relatively independent and comprehensive Supplemental Security part。

Key words: five-guarantee system ； collective mutual； national relief ；Social relief system