国有改制企业留守人员违纪犯罪诱因分析及对策建议

第一篇：国有改制企业留守人员违纪犯罪诱因分析及对策建议

近几年来，我区国企改革改制工作在区委、区政府的正确领导和广大职工的支持下，取得了重大进展。截止2005年，全区43家应改制企业已有36家基本完成改革脱困和改制发展任务，共筹集资金近3亿元，分流安置职工1.75万人，盘活资产存量8.74亿元，化解企业债务18.9亿元，重组发展了16家民营企业，为建设伍家岗“新型工业强区”奠定了坚实的基础。由于历史的原因，这些企业中的绝大多数是在生产停产多年，绝大多数职工下岗，只有企业部分领导和少数职工留守的情况下进行改革改制的，应当说，留守人员在有效保护国有资产、顺利推进企业改革改制和职工安置、妥善处理改制后的遗留问题、维护社会稳定等方面做了大量工作，付出了艰辛努力，他们功不可没。但同时也出现了少数留守工作人员违规违纪，甚至利用职务之便进行贪污、贿赂犯罪的现象，危害严重，影响很坏。2004年以来，区纪检、监察部门和检察院查处这类案件4起，涉案9人，涉及金额30多万元。2006年上半年我局组织对改制企业进行财务检查时也发现少数企业存在违规违纪问题。因此，对国有改制企业留守工作人员违纪、犯罪问题应引起高度重视。

一、涉案特点

改制企业留守人员违纪犯罪主要有以下特点：

一是违纪犯罪的主体主要是企业主要负责人和财务人员。近两年区经济局对改制企业负责人进行经济责任审计时，根据群众实名举报，配合纪检、监察和检察机关查处的4起经济违纪、犯罪案件中，受到党纪处分的4人，被依法追究刑事责任的2人，都曾在原区属国有和集体企业中担任过厂长、副厂长、总经理、党委书记等重要职务，利用职务便利侵占公款公物、收受贿赂，其中有某厂厂长和副厂长涉案集体收受贿赂。在经济责任审计过程中还发现企业财务人员采取做假帐、虚报冒领、违规报销等手段侵占企业资金，问题暴露后又串通一气更改帐目。

二是违纪犯罪的手段比较隐蔽。改制企业原负责人多年在企业任职，在经济往来中关系错综复杂，形成了自己的“社交圈”和“生活圈”。在清产核资、资产评估、产权交易、债权债务处理等方面暗箱操作，提供虚假会计资料，与买方串通贱卖国有资产，利用群众不知情，改制不公开、不透明、不规范，浑水摸鱼，隐匿转移资产，截留私分钱物，牟取私利，其经济违纪犯罪问题不易被察觉。

三是违规违纪涉案金额较大。近两年查处的4起违纪犯罪案件的涉案金额均在数万元以上，最高达10多万元。

四是违纪犯罪的方式多样化。从近年查处的案件情况看，违纪犯罪的方式主要有收受贿赂、侵占和私分企业财物。2006年上半年区经济局在对全区13家改制企业进行财务检查的过程中也发现有少数改制企业存在一些违规违纪的问题，主要表现为不严格执行财务管理制度、涉嫌违规开支、管理费用支出过大等。

二、诱因分析

纵观改制企业留守人员违纪犯罪案件的发案原因，主要有以下五点：

一是领导缺乏监督，造成权力过大和滥用权力。由于留守机构的特殊性，不可能像正常经营企业那样设置职责分工明确、权力相互制约的决策管理监督机构，往往是个人说了算，上级监督不到，同级监督不了，下级不敢监督，而且目前我们的党内监督和法律监督主要还是一定范围内的事后监督，这无疑使他们进行违纪犯罪活动有可乘之机。我区改革改制企业还有一个特殊情况，就这些企业绝大多数是市属下放企业，下放前，市直主管部门几经改革，紧接着又下放管理，这一时期的部门监管缺位，监督不力，导致了一些问题的产生。近两年我区查处的改制企业违纪犯罪案件主要是这一时期发生的。

二是有章不循，违规操作。对国有资产产权交易，现行的有《国有资产评估管理办法》、《国有企业财产监督管理条例》、《企业国有资本与财务管理暂行办法》等相关的重要法规，但个别留守人员却不按法规规章办事，抱着消极心态，有做一天和尚撞一天钟的思想，精神颓废，对国有资产流失不负责，严重失职，甚至有意违规操作，捞取好处，损害国家和群众利益。

三是债权人讨债过程中的利益刺激也助长了留守人员违纪犯罪。企业改制，而债权人急于回收欠款，因此，往往采取让“利”的方式来刺激债务人。

四是理想信念动摇，放松党纪约束，是改制企业留守人员违纪犯罪的根本原因。改制企业的留守人员基本已买断工龄，很多人自己再交几年“社保”，就可以退休拿工资，可以说是后顾无忧，同时他们不可能再有什么职务级别晋升或调到其他单位，也可以说是前途无望。因此有些人无所顾忌，不要白不要，不拿白不拿。抱着一种侥幸的心理，认为别人发现不了或者难以查处，要是查出来退款了事，反正无非是早几天回家，没查出来过几年单位不存在了就没人查了，赚了一大笔，这是改制企业留守人员敢于腐败的重要原因；有些留守人员认为企业改制是个倒计时的工作，改制完了，就什么都完了，再不吃点喝点玩点拿点，以后就没有机会了。在这种危险思想的鼓惑下，有些人总想在最后的机会面前捞一把，形成了倒计时的腐败；还有少数人在位掌权时一派风光，养尊处优，感觉良好，如今企业改制失去了手中权力，前途暗然渺茫，于是“官本位”思想作怪，产生了失落心态，怨天尤人，理想信念不要了，党纪法规不怕了，心安理得地要利用改革之机寻回对权力的补偿。

五是是保障不足，私欲膨胀。相对于生产经营正常的国有企业和部分民营企业管理人员的高收入来说，国有改制企业留守人员的待遇确实偏低，反差巨大，于是少数人心态失衡，开始运用手中的权力寻求补偿。

三、对策建议

近两年我区查处的改制企业留守人员违纪犯罪案件的作案时间主要集中在四、五年前，近两年，我局从教育、制度、监管等方面入手，加大预防、惩处力度，改制企业留守人员违纪犯罪问题得到有效遏制，但如何从根本上有效地预防改制企业留守机构工作人员违纪犯罪现象的发生，突出主动性、制约性、系统性和针对性，还缺乏深入研究，工作力度还有待进一步加强。笔者建议应从以下几方面着手，建立健全相关的机制，规范留守人员的工作行为，加大监督力度，有效预防违纪犯罪的发生。

一是加强政策法规教育，提高反腐倡廉的意识和自觉性，突出主动性。国有企业改制是一项政策性很强的工作，涉及出资人、债权人、企业和职工等多方面的利益，既要积极探索，又要规范有序。对国企改制留守人员一方面要加强邓小平理论、社会主义市场经济理论、国企改革法规政策的学习和国情区情形势教育，全面准确理解和贯彻国有经济布局和结构调整战略方针，坚持国企改革发展和稳定不动摇，保证国企改制工作依法依规、健康有序和规范运作。另一方面要加强“三个代表”重要思想、党章、社会主义荣辱观的学习教育，坚定理想信念，加强道德修养，注重“大节”和“小节”的有机统一，树立正确的荣辱观，以遵纪守法为荣，以违法乱纪为耻；加强党的政治纪律、组织纪律、经济工作纪律和群众工作纪律的教育，运用反面典型案例开展警示教育，使他们提高免疫能力，自觉抵制腐败的侵蚀。有关部门要把这种学习教育活动纳入工作议事日程，贯穿于国企改制的全过程，有计划、有目标、分阶段抓落实。要加强廉政建设责任书落实情况的检查，进一步强化反腐倡廉“一把手工程”责任制度体系建设。

二是科学规范管理体制，实行分权制衡，突出制约性。国有企业留守工作人员虽然在企业改制过程中，是临时的、过渡性的，但对防止国有资产流失却肩负着重任。因此，在管理体制上不能马马虎虎。要改变留守机构领导层结构绝对集权、各自为阵的体制，建立相对分权的权利制衡机制。区国有资产监督管理机构要依据《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，代表出资人认真履行管资产和管人、管事相结合的监管职责，对改制企业负责人、国有资产和重大事项的管理，可委托区属资产经营公司负责清产核资、财务审计、资产评估、产权交易、债权债务处理等基础管理工作。同时把改制工作已基本结束、只负责处理遗留问题的各企业留守人员实行精减、归并、集中到区企改遗留办，在区国企改革改制领导小组和相关职能部门的监督、指导下开展工作，依照有关规定从制度上规定每个留守工作人员的权力行使程序，落实有关责任，及时发现和纠正违规违纪问题，把好“三个关口”，做到“五公开”，坚持“四项原则”，保证国企改制和遗留问题处理的每一个环节都要做到依法运作，规范透明，提高权力行使的透明度。

三是强化监督制约机制，保障权力规范运作，突出系统性。随着国有企业的大量改制，建立健全与留守机构职能相适应的监督制约机制，加强对留守工作人员的监督尤为重要。一要继续推行厂务公开。改制方案和职工安置方案、资产评估转让、对债权债务的处理、职工解除劳动关系的经济补偿、拖欠职工权益的清偿、各种社会保障等公布于众，不搞暗箱操作，接受群众的监督。这种群众监督是一种经常的及时的无处不在的监督，这种监督在运作过程中，会给少数以权谋私的人以很大的压力，迫使其不敢搞以权谋私，从而增强他们的廉洁自律意识，使他们认识到必须时刻保持警惕，构筑自己的思想防线，提高自己拒腐防变的能力，不能有越轨行为。二要变监督滞后为监督提前，加强对权力运行的制约和监督，有效实施“事前、事中、事后”全过程的监督，从源头上防治腐败。事前监督，国资、纪检、监察部门应提前介入国企改制的决策，不能任由改制企业自己说了算，主要监督企业改制方案和职工安置方案是否通过职代会审议通过，是否按规定程序上报批准，对资产清查、资产评估、财务审计、债务处理和资产处置、职工安置是否依法依规、程序规范、公开透明。改制方案要规定防治腐败的内容，事前把关，源头治腐，不留下制度的空隙，不让腐败有机可乘。事中监督，最关键的是扩大职工的知情权，保护职工的合法权益。企业改制职工最关心自己的切身利益，他们希望公开，要求知情，最有权参与监督。许多事情不是职工知道多了不好办，而是职工知道少了不好办；许多事情一公开，反而把复杂的问题简单化了，自己的麻烦也少了许多。要加强对改制实施过程的监督，按照法律法规、改制方案和廉政责任书的有关规定进行检查、督察和督办。发现有群众举报违纪问题的，要及时查清，进行诫免谈话，限期整改，及时纠正，不要任其问题严重，损失太大了，事后再作处理，对性质严重、影响较大的违纪违法问题要立案查处，及时堵塞漏洞。事后监督，对改制企业的负责人，要按照干部管理权限和年度考核的程序，纳入干部述职述廉正常考核的范围，在企业改制完成后要求进行个人述职，进行经济责任离任审计和责任追究。

四是适当提高改制企业管理人员的待遇，妥善安置和解决社会保障，突出针对性。企业改制后无存续企业的，尤其是企业关闭破产的，职工安置再就业是一大难题，这也包括企业负责人和其他留守人员。他们负责组织实施企业改革，安置职工，在“砸”职工饭碗的同时，也是在“砸”自己的饭碗，很多改制企业负责人说：今天我叫职工“回家”，明天就该我“回家”。之所以企业改制方案职代会通不过，企业改制时留守人员违规吃“最后的晚餐”，其原因就在于此。因此，针对改制企业的负责人，应该充分考虑他们过去所作的贡献、以后面临的就业和保障等问题，在制定职工安置方案的同时，可划出一定数量的国有资产作为对他们的经济补偿，让其有所得。因为在企业改制后，他们和其他职工一样什么都没有了，也面临自谋出路。一要适当提高他们的待遇，特别是经济待遇，确定一个上限，把握一个合适的度，与他们对企业的贡献相一致，让他们不仅可以养家，还可以有余钱养老。二要在机会、条件和政策可能的情况下，遵循市场化选聘人才原则和加强职业企业家队伍建设的需要，组织、人事部门要为优秀企业家提供施展才干的平台，妥善安排好他们的工作。

第二篇：国有中小型企业改制的法律问题和对策20101220

国有中小型企业改制法律问题诌议

广东广立信律师事务所

近年来，作为体制改革的重要组成部分，国有企业改制在全国各地都不断推进，摸索积累了很多有益的经验。公司化和股份合作制改制成为国有中小企业改革的主要形式，使一大批中小企业焕发了生机。实践证明，国有中小型企业改制为以民营股份为主的公司化企业对发展当地经济建设和社会发展产生了积极作用，解放了生产力，促进了各种经济成分的共同发展，拓展了融资渠道，实现了资产的重组优化和保值、增值同时大大调动了生产者的积极性。企业改制是一个牵涉面很广，涉及诸多利益主体的制度转型过程。随着过程不断推进，各种各样的问题逐渐暴露出来。问题的成因错综复杂，部分是历史遗留问题的清理，部分是企业发展必然伴随的新领域，而更多的则是由于国有企业改制政策法律的缺位、适用冲突等原因引起的。换句话说，当前国有中小型企业改制中的绝大多数疑难问题其实质就是法律问题。这些潜在、隐性问题的日益积累和暴露，制约着股份合作制优势的进一步发挥，对企业的经营发展产生不利影响，乃至对推动尚未改制的国有企业和城镇集体企业向现代企业制度转变构成严重威胁，并潜在地构成影响我国社会稳定与经济发展的一大社会问题，应当引起人们的高度关注。

一、研究国有中小型企业改制法律问题和对策的意义

（一）保障公有权益，防止国有资产流失 国有企业公司化和股份合作制改造过程中，必然发生诸如资产置换、剥离、评估、清查等资产流转行为和产权的判别、评估、转让、交换等活动，而这些活动大多涉及国有资产和公有权益。国有资产和公有权益从本质上来说，是国有企业的劳动者在过去数十年间辛勤创造财富的积累。无论从我国社会主义体制的本质来说（一切生产资料属于全体公民，国家只是代全体公民持有和管理生产资料的代理人），还是从国有资产和公有权益的实际来源说（实际是工人和农民创造的价值和财富），国有资产都不应当被私人所掠夺、私分、无偿占有或者低价购买。这既是保护国家的利益也是保护资产所有者、产权权利人利益的需要。然而，在国有企业公司化和股份合作制改造过程中，经常出现国有资产的不正常流失。国有资产被资产管理部门低价贱卖，或者被国有资产经营者非法占有或私分，或者国有资产管理者、经营者通过种种虚假手段，将国有资产转化为私人资产等现象时有发生。在新一轮的国有企业改制过程中，必须通过各种手段和措施，确保国有资产不流失或者尽可能少地流失。

（二）区分和保护财产权益

企业改制的主要职责和任务之一，是解决法律主体之间的权益区分和保护，消除纠纷。在国有中小型企业改制过程中将发生种种不可避免的纠纷，譬如企业分立中发生的民事纠纷、企业兼并合同纠纷、企业出售过程中出现的合同纠纷、企业产权转让合同纠纷、企业经营机制转换中发生的劳动纠纷、被改制的企业遗留或遗漏的债权债务纠纷、中介机构在为国有企业改制提供服务中发生的民事纠纷等等。这些纠纷大都与国有企业改制、转换经营机制直接关联，涉及到企业的债权、物权等权利和企业之间、自然人和国有企业之间的信托、承包等关系，主体繁多，内容复杂。许多具体操作案例由于历史和其他原因，案情盘根错节、关系纵横交错，因此需要研究相应的法律对策，以保证各级政府和当事人在改制过程中，能够理清头绪、抓住要点，判明权利义务主体，合理分配当事人之间的权利、责任、义务、利益，保障各方的权益能够得到公平合理、合法守规的平衡和保障，促使各方当事人都能承担相应的法律责任。

（三）促进企业成功转型，建立现代企业制度

让国有企业称为名副其实的市场主体，成为社会主义市场经济条件下自主经营、自负盈亏、自我发展、自我完善的商品生产经营者和竞争者，是国有中小型企业进行公司化和股份合作制改造的根本目的。若要实现这个目的，国有企业必须做到有明晰的产权认定，有科学的管理体系，必须建立起有效的激励机制、完善的管理机制、独立自主的经营决策机制以及环环相扣有效制衡的的责任机制。然而历史经验显示，在原有经济制度下，要达到上述目的是不可能的。正因如此，有效的解决途径就是国有企业的公司化或股份合作制改造。国有企业通过公司化或股份合作制改造，可以解决长期困绕企业的产权、经营责任不明晰、资金紧张等问题，建立有效合理的公司内部治理结构，实现投资主体多元化，减少企业对国家的依赖性，增强企业独立自主经营决策的能力。同时公司化或股份合作制改造也减轻了国家对国有企业投资的负担，使国家真正地从经济管理者和企业经营者的双重身份中摆脱出来，有利于转变政府职能，减轻政府对国有企业生产经营的干预，增强政府对企业提供服务的意识，提高政府为企业提供服务的水平。研究改制法律问题，推动国有企业改制，在实现公平正义的同时实现国家的阶段性政策目标，具有重要的现实意义。

二、国有中小型企业改制中的主要法律问题

从法律角度来分析，国有中小型企业改制中主要有以下方面的问题最为普通，值得探讨：

1.国有资产问题。国有资产和公有权益有否流失，如何防止国有资产和公有权益的流失，保证国有资产和公有权益保值增值；

2.企业产权问题。企业改制后，企业财产的定性和界定，公有财产还是股东的个人财产，混合所有制经济的公共成分如何确定，侵吞混合所有制的财产的法律责任问题；

3.债权债务处理问题。企业改制前的债权债务如何明晰、如何界定、如何落实，改制中遗漏的债务、潜在的债务如何处理，如评估不实，企业股权资产的承受着购买者是否承担超出部分的债务；

4.企业主体关联问题。企业改制后，如何理顺新、旧企业的关系，确定改制企业的主体资格；

5.承包、租赁特殊合同条件下的企业改制问题。承包、租赁未到期的企业改制，如何终止承包、租赁合同，能否强行终止，对承包、租赁期间的资产增溢部分如何处理；

6.转制过程中的人力资源、劳动纠纷问题。企业改制后，如何做到既依法保护劳动者的合法权益，又依法维护企业的用工自主权，发生劳动争议如何解决。

二、法律研讨和对策

（一）保障国有资产问题

1、流失的原因

防止国有资产和公有权益的流失，保证国有资产和公有权益保值增值，是企业改制过程中的核心问题。从现实案例分析，国有资产和公有权益流失的原因大致如下：第一、政策性流失。这是指在改制过程中，推动者和主导者即各级政府，为了效率和鼓励社会投资者参与改制，在改制方案中出台了一系列的优惠措施，如购买净资产并一次买断的，按某个百分比进行优惠；一次性购买土地使用权的，可按基准地价的提供打折优惠等，这些优惠所致实际减少的国有资产，即属依据政策而致国有资产和公有权益的流失。第二、交易性恶意流失，就是因为在国有资产交易过程中，由于对国有资产低估、不评估、暗箱操作、巧取豪夺、腐败等违法违规行为，而导致的国有资产价值贬损，也是国有资产流转过程中产生的流失。第三、中介机构评估鉴定不实流失。因为工作时间紧、任务重、力量薄弱、人为疏忽、客观标准改变等种种原因，致使中介机构在清产核资、财务审计、资产评估工作中不细不实，把关不严，不按规定评估，有高值低估、低值高估的现象，而国有资产管理部门限于专业所限，难以监督管理，致使公有财产流失。第四、无形资产保护不力流失。国有中小型企业在数十年的艰苦奋斗过程中，积累了相当的无形资产，包括知识产权、企业商誉、技术诀窍、市场体系等。无形资产是企业资产的重要组成部分，也是国家财富。但在实践中，许多转制方案里无形资产的保护基本不受重视，不作为资产构成的组成部分，从而造成了无形资产的流失。

2、辩证分析、正确对待国有资产流失

众所周知，国有资产流失并非一种法律的概念，更不是一个法律的标准，它只是一个现象。而目前国有资产的体制性流失问题，是一个客观存在的现象，其中部分原因是由于我国国有资产管理制度有问题，那么企业改制过程作为“改善国有资产管理制度”的重要途径之一，其重要目的也就是通过改革来防止这种流失，在改革的过程中发生政策性、体制性的流失—譬如改制方案中的优惠政策---是可以理解的。另一方面，更应该得到重视的应该是企业改制过程中介的恶意交易性流失，并把它还原成一个法律问题。从法律的角度讲，在交易过程中，通过种种操作手法致使国有资产的不正当贬损实际上是一个侵害国有资产的行为。国家是受害者，侵害者要么承担侵权责任，要么显失公平可以请求司法救济。但目前法律的缺陷在于救济的主体由谁承担存在缺位。即谁来行使追诉权，是原企业、上级主管部门，还是司法检察机关，均未明确。而实践中亦因此而难以操作。仅从从数据上计算一个企业改制操作过程中到底国有资产有没有少，少了多少，是没有意义的，而是应当看这个过程中是否存在低估国有资产、违规定价等违法行为，如果因为这种违法的侵害行为导致国有资产价值的贬损，那么就构成真正的“国有资产流失”，就是国有资产侵权行为，就应当依照法律的既定规范追究行为人的侵权责任。只有通过立法上的事先防范和司法上的事后追究才能有效地打击非法侵吞国有资产行为，制止国有资产的交易性流失。

3、判断国有资产流失的标准

国有资产是否流失的判断，应该还原为法律上的判断标准。换句话说，应该从程序公正和结果公正来评判。基本原则在于：只要是公平交易就不是流失。而判断是否公平交易则应从分析是否自我交易、角色错位方面入手。在市场竞争的前提下，平等自愿、没有利益冲突，讨价还价形成的交易就是合法的。而发生争议则应由司法最终解决。

4、防止国有资产流失的对策

第一．应该强化国有资产管理行政部门的职能作用。企业改制过程，是一个了国有资产和公有权益实物形态向货币形态转变的过程，是静态管理向动态管理转变的过程，国有资产管理部门的管理监督职能因而进一步加大，要求也越来越高。因此，国有资产管理部门必须适应这种转变，严格按改制要求对国有资产和公有权益转让、出租、拍卖的收入实行基金式管理，不得用于非生产性消费。对保留在股份制、股份合作制企业中的国家股、集体股要加强监督力度，委托产权主体单位进行资产运营，并建立企业股本金财务制度，定期检查，定期审计，发现问题及时处理。对挪用股本金、假入股或侵吞国有资产和公有权益造成股本金损失的，要严肃处理，直至追究法律责任；对核实的应收债权款，要鼓励企业继续收回，由资产部门统一管理，并可和企业分成。同时，要积极参与当前正在进行的改制工作，加强监督，防止国有资产和公有权益的流失。

第二．改制行为和方案必须规范化、法制化。改制企业的资产评估要严格按照法律和政策规范来实施，真正体现“真实、科学、公正、合理”的原则，对国有资产严格按照国有资产管理评估的规定，由具有法定资质的评估机构进行评估；对集体资产的评估应尽可能委托会计事务所、审计事务所等有资质的社会中介机构评估，切实把好评估关，防止评估环节造成国有资产的流失。产权转让必须坚持公正、公开、公平的原则，引入竞争机制，严禁暗箱操作，提高透明度，对某些地方仍在使用的的“协议转让”方式应予明令禁止，防止国有资产和公有权益“地下”流失。

（二）改制企业财产性质和保护问题

国有中小型企业改制打破了财产的所有制界限，实现了资源的重新配置，企业的财产性质就需要重新界定。我党十五大报告中，明确阐明了公有制经济的性质和范围：公有制不仅包括国有经济和集体经济，还包括带有私人经济成分的混合所有制经济中的国有成分和集体成分。而混合所有制经济又包括股份制企业、股份合作制企业、中外合作、中外合资企业等。依照相关法规，结合改制实际，对改制企业的财产性质和保护应作以下理解：

1、国有企业、集体企业按公司制改造，进行兼并、联合的，不改变其所有制性质，企业资产仍属公有财产；

2、国有有中小型企业，以产权拍卖整体出售为个人购买的，就改变了其所有制性质，企业资产转变为购买者的个人财产；、3、以售租结合、抵债还租、挂帐建新、建新租旧等形式改制的，原老企业的资产性质不变，仍为公有财产，经营者使用老企业的资产属于租用性质，负有保值增值的义务；

4、对以股份制、有限公司化制、股份合作制形式进行改制的，就发生了国有财产、国有与集体、国有与私营、国有与个人财产、国有与外资相混合的财产。根据最高人民法院、最高人民检察院1989年11月6 日《关于执行〈关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定〉若干问题的解释》中规定：“以全民所有制和集体所有制为基础的股份制企业中经手的管理财产的人员”，可以成为贪污罪的主体，这就在实际上确认混合财产可视为公有财产，但能否视为公有财产，根据十五大报告，主要看这些财产是由谁来管理、使用和支配，即看控股权掌握在谁手里，因为“国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用”。混合所有制经济中的混合财产，只要公有财产部分达到控股的，其所有财产就是公有财产，反之就是私人财产。

5、企业改制并不影响我国公有制经济的主导地位。企业改制过程不是私有化的过程，由职工共同出资对原企业进行公司化改组，或入股建立股份合作制企业，或由个人出资购买集体、国有资产，是社会主义初级阶段公有制的实现形式之一，不会影响我国社会主义公有制性质。同时，企业改制后，其工作人员侵犯公有财产、或公有财产控股的混合财产，即构成侵犯公共财产所有权，应结合刑法第93条有关国家工作人员这一特殊主体的规定，以贪污罪来追究其刑事责任。

（三）改制企业债权、债务处理问题

实践中，国有中小型企业企业改制中对企业债权债务的处理上存在诸多问题，债务纠纷是此类改制过程中司法实践中最常见的争议类型，具体表现为：企业原有债权不清晰、不作处理；处理债务不经债权人同意；债务转移手续不完备；借改制之机以各种方式逃避债务，致使债务“悬空”；将债务“由小转大”、全部由政府承担；改制中高估、低估债权债务、中遗漏债务，对潜在债务不予关注；上述现象，不仅严重侵害了包括政府、债权人在内的各方当事人的的合法权益，也对遗留下不少矛盾和纠纷，影响改制工作的健康发展。改制企业的债权债务处理应采取以下对策：

1、要认真明晰确认、落实债务，保护债权人的合法权益。改制过程中，建立债权债务处理流程，积极同债权人和债务人取得联系，在取得债权人同意的基础上，依法办好有关转让手续，以避免留下后遗症和不必要的纠纷。对债务的明晰和落实，可根据改制形式采取以下几种方式：

第一.企业兼并、联合的，由兼并、联合后的企业承担被兼并、联合前企业的债务；

第二.企业分立的，坚持债随物走的原则，按照资产的合理分流分配债务，并订立明确的债务转移协议；

第三.企业出售的，购买者如购买企业的净资产，应由购买者承担企业的债权债务；如属于购买企业总资产的，应由出售方用产权转让的收入偿还债务；第四.资不抵债企业出让时，采取抵债反租形式的，原企业的债务已用其资产抵偿给债权人，故债务已冲销；采用挂帐建新，建新租旧形式的，在征得债权人同意的情况下，可用新企业上交的租金、规费、所得税和增值税的返还部分，偿还债务； 第四．对改制中政府将企业债务揽归政府名下，由政府承担的，只能视为政府自愿接受债务，由其承担，这将直接影响政府职能的发挥，影响企业的信用度，在今后的改制中，要切实防止这一现象的产生。第五.财产已进行贷款抵押的企业被转让或拍卖时，应当通知抵押权人，必要时由改制企业与银行重新办理贷款合同和抵押、保证手续，不得未经抵押权人同意，擅自拍卖、转让，如抵押权人愿意接受转让或购买，应保证其优先购买权。、2、应该依法合理处理遗留的债务纠纷，保护善意债权人的合法权益。

第一.企业改制过程中遗漏债务的处理。遗漏债务成因有以下几种：一是在进行资产评估时遗漏债务，主要是对原企业在进行经济活动中应承担的债务遗漏。造成这种遗漏主要是因被改制企业自身在财务管理、资产管理上存在漏洞，改制审计只限于帐面审计，改制工作粗糙，核定企业债务不细、不严所致。二是被改制企业注册资金不到位或其开办单位抽逃资金所遗漏的债务。对这种所遗漏的债务，不能由改制后企业承担。其债务因注册资金不到位或抽逃注册资金的，原开办单位要在其不到位资金或抽逃资金范围内承担。

第二.企业改制过程中评估不实的处理。高估企业资产，投资者资产接受人拒绝清偿超过接受资产值以外债务的，如果原资产没有改变，应本着实事求是的原则，重新评估，明确资产接受人只能在实际接受财产的范围内承担清偿责任；低估企业资产而导致剩余债务得不到落实的，重新评估，由资产接受人承担清偿责任。评估机构应按最高人民法院1997年12月31日《关于验资单位对多个案件债权人损失应如何承担责任的批复》第一项：“金融机构、会计事务所为公司出具不实的验资报告，公司资不抵债的，该验资单位应当对公司债务在验资报告中不实部分”，依法承担民事赔偿责任。

第三.改制企业原隐形债务的处理。隐形债务主要是指在企业改制中由于客观或者恶意原因，尚未出现或尚未预见到或被刻意隐瞒，而随情势的变化而出现、浮现的债务。主要表现为以下几种：一是原企业对外提供担保的隐形债务。在企业改制中，对原企业提供担保，由于企业管理不规范，一般从原企业帐面中难以反映出来。改制后，债权人提起诉讼，才发现而形成的隐形债务。对这种债务在处理上，如果企业在转制时，被兼并、联合的，原企业的担保责任应由兼并、联合后的企业承担；整体出售的，应由出售方从出售所得中承担担保责任，如出售所得为政府国资部门接受，则由国资部门从接受所得范围内承担担保责任；如采取其它形式转制的，则以债随物走的原则，由接受资产方从接受财产的范围内承担担保责任。二是挂靠单位的隐形债务。企业改制后，在挂靠企业无力承担时，被挂靠单位应承担连带责任，被挂靠单位的主管部门和有关部门也可能因有过错而成为共同被告。三是特殊的侵权损害之债。例如因企业法定代表人或者其他工作人员在经济活动中由于过错给他人造成损害而在改制时才发现而引的损害赔偿之债，又如因原企业产品质量不合格造成他人财产、人身损害而引起的损害赔偿之债。对这类因侵权损害所形成的隐形债务，处理原则与因担保所形成的隐形债务相同。

（四）改制企业的主体资格问题 国有中小型企业改制完成后，改制后形成的企业成为独立的市场主体，拥有完全的经营自主权，并独立承担民事责任，但由于新企业是在老企业的基础上建立发展起来的，改制中，旧企业的债权债务均以一定的形式由新企业来承担，因而，能否理顺新、旧企业之间的关系，确定新、旧企业之间的主体资格，有利于明确双方的权利、义务，是界定改制是否成功的重要指标之一。我们认为，改制企业的主体资格应本着既保护债权人利益，又支持改制企业迅速发展，增强还债能力的原则，合理确定。具体对策如下：

1、合并、兼并企业的主体资格。企业合并、兼并的形式主要表现为：合并式、承担债务式、购买式、吸收股份式、控股式四种，因形式不同，合并兼并企业的主体资格也不同。合并式的企业转制，企业合并前民事活动发生的纠纷，由合并后的企业承担，合并后企业是承担合并前企业责任的主体；以承担债务式兼并的，其对外债务应由兼并企业承担。以购买式、吸收股份式、控股式兼并的，由兼并企业在兼并财产范围内承担债务，兼并企业和被兼并企业均视为承担民事责任的主体。

2、改制企业分立、合并后的主体资格。根据民法通则和相关法规，企业分立前的民事活动发生的纠纷由分立后的企业为共同诉讼当事人，其债务由分立企业承担按份的民事责任。而实践中，有的企业借改制之机，企图通过企业分立的方式逃避债务。一是采取剥离经营的，即原企业名称依然存在，利用原企业的人员、设备、技术重新组建新企业，老企业的债务仍由老企业承担的方式。对此，应认定为企业分立，将分立后的几个企业法人作为共同承担民事责任的共同主体。二是采取“挂帐建新”方式改制，由于债务仍挂在原企业帐上，故原企业作为承担民事责任的主体是必然的，而由于新企业是直接用原企业资产组建的，可比照企业分立处理，将新企业列为共同民事主体。三是采取抵债返租方式改制。其是将企业的全部或大部分资产用作偿还某一个或少数几个债权人的债务。认为这样处理明显侵犯了其他债权人的合法权益，应依法认定无效。实际处理中，如原企业存在，可以原企业为民事责任承担主体。如原企业不存在，可将作出决定的企业主管部门视为民事责任主体。

3、以股份合作制形式改制的企业的主体资格。如果原国有资产已转换成国有股，保留在股份合作企业中的，由股份合作制企业用国有股及股息还债；如果未转换成国有股但保留在股份合作制企业中由其占有、使用的，由该股份合作制企业承担清偿责任；如果既未转换成国有股，又未被股份合作制企业占有使用的，其资产损耗或流失的，由股份合作制企业和主管部门共同承担清偿责任。

4.以出售形式改制的企业的主体资格。企业改制中，以出售形式改制，显然属于买卖关系，但又不是普通的买卖关系，因为这种出售关联到到老企业的债权、债务处理。因此，在确定买卖行为的效力和购买者的主体资格时不能一概而论，应充分考虑改制工作的实际，不能过于严苛。只要不损害国家和集体的利益，不侵害债权人的合法权益，一般不能确认买卖合同无效，不能直接确认由购买者承担还债责任。只要对原企业债务作了合理分割，购买者又愿意承担债务的，一般应认定债务转移行为有效，购买者即承担还债责任。对于在出卖时，债务没有落实，或落实悬空，而应由出售人承担而出售人被注销的，由接受被卖企业价款所得者在接受范围内承担债务。

（五）关于承包、租赁企业的改制

中小型国有企业的承包、租赁经营，是为转换企业的经营机制，实现所有权和经营权分离，增强企业活力而采取的市场改革措施，在全国各地企业经营现状中普遍存在。国有企业改制不可回避地涉及到这类型企业的改制，如何搞好已承包、租赁企业的改制工作，是当前改制工作中亟需解决的问题。法律分析和对策如下：

1、尊重历史，合法有效的承包、租赁合同的解除应该依照合法合理的途径进行。

原承包或租赁合同一经签订，即具有法律效力，受法律保护，非因法定事由不得终止。要解除这些合同，应根据实际情况，区别对待。一种情况是承包者（承租者）在经营期间，曾有发生根本或重大违约行为，发包方和出租方可单方面解除合同。另一种情况是在改制前合同能得到正确履行，没有违约行为发生，可依据《民法通则》有关“情势变更”的原则，在和承租人、承包人充分协商的基础上，并给予适当的经济补偿后终止合同。二要正确处理承包、租赁期间的增溢资产。承包人、承租人在经营期间为追求利润，实现高效益，对原承租、承包的资产进行更新和改造，解除合同时，其所交付的资产往往大于承包、租赁资产，增溢部分的财产应界定为承租、承包人的经营利润，并予以返还。三要依法保护承包人、承租人的优先购买权。因为企业的原经营者对原企业的情况比较熟悉，同等条件下更能充分发挥企业的潜力，有利于企业的发展，故在企业出售时，在同等条件下，原经营者有优先购买权。同时，又要切实避免企业改制操作方感情用事，片面强调保护优先购买权，在竞买者之间，不按竞价的高低，一味支持原经营者，违背“公正、公开、公平”。

（六）人力资源和职工权益保护问题

1、改制过程中现实中的职工权益主要问题。

国有中小型企业改制中的职工安置和社会保障及职工权益的保护问题，一直是改制工作的热点、难点、重点、关键点，其是否做到公正和谐，是改制工作成效的关键因素。各地政府在制定和监督改制方案时，大都未雨绸缪，对于改制企业原则工的补偿、福利、权益、养老保险金、失业保障、社会保障等作出了具体的规定。这为解决职工安置及社会保障提供了明确的法律和政策依据，便于改制工作中具体操作。但从实践看，还存在不少问题：一是思想观念上，职工普遍认为自己由原来的国家固定工变成了改制企业的雇员，是一种雇佣关系，失落感增强；二是对下岗认识不足，准备不充分，普遍认为下岗是变相的失业，自己的基本生活来源得不到应有的保障，将被迫走上社会，而政府的再就业机制还没有到位，容易引发矛盾，对即使留岗职工，也普遍担心改制企业会采取加重劳动量，强制入股等手段变相改变或单方解除劳动合同，仍将有下岗的危机感；三是改制企业普遍面临生产力不足和人员富余的矛盾，在迫于改制人员分流的要求下，改制时均能公然接受，但改制后就很难保证业主因人员富余、成本增强而不变相让职工下岗。四是企业改制后，新企业不按规定签订劳动合同和不按规定交纳养老保险金、失业保险金现象严重。据实践数字，大多数私营企业主不愿和职工签订劳动合同，不愿交纳养老等社会保险金。

2、应采取合法措施，切实保障改制职工的合法权益，对策如下： 第一．应该正确认识改制后企业和职工的关系。国有中小型企业改制后，拥有股份的职工与经营者之间的关系并不仅仅是是单纯的雇佣关系。改制后，在企业内部，职工是通过与经营者签订合同的形式来规范自己与企业的关系，其实质是劳动者本人对自己劳动力使用权在一定的时间内的让渡，而使用权的让渡并不影响劳动者参与对其在劳动成果的创造过程中的监督与管理的民主权利。企业改制后，根据规定，符合条件的企业必须建立民主管理职权。在公司化改制和股份合作制企业里，入股的职工既是劳动者，又是股东，实现了劳动和资本的联合，职工既可以行使劳动权，又可以行使股权，既可以获得劳动报酬，又可以参与分红，而不仅仅是雇佣与被雇佣的关系。因此，要加强宣传力度，清除这种错误认识，否则就会直接影响职工的生产积极性，引起职工和企业主之间的对立，不利于改制工作的健康发展。第二．应正确对待企业的用工自主权和职工的劳动权，达到和谐、双赢。企业有权根据自己的生产经营状况决定用多少职工，用什么样的职工，这是企业用工自主权的体现，政府不应过多干预，以维护改制企业正常、稳定的生产秩序。特别是在企业改制后，产权明晰，企业自主性更强，原有劳动制度模式已不能适应新形势下企业改制工作的要求，人浮于事、人员富余与市场经济条件下企业优胜劣汰必将产生严重撞击。企业解聘职工，职工下岗，乃至失业将不可避免。而依据宪法，公民又有劳动的权利，尤其是国有改制企业的职工，更是企业财富的长期创造者，这两者之间如何平衡，殊为微妙，改制前后，各方都应该有充分的准备。对于被合理安排下岗的职工的劳动权，应该通过下岗后进行再培训，提高劳动能力和工作水平以寻找新的就业机会来实现。政府要发挥宏观调控的职能，创造更多的就业机会，保证职工再就业。

第三．依法规范劳动合同管理制度，加大管理力度。各级政府劳动管理部门要依据劳动法，积极参与改制工作，认真督促改制企业与职工签订劳动合同，提高合同签订率，并认真审查劳动合同，看其有无违反劳动法而附加条件逼使职工就范的条款。发现侵害劳动者权益的合同行为，应有多渠道的救济和处理方法，对于恶意侵害职工利益的，应严肃处理，以维护职工的合法权益。对应该由改制企业缴纳的职工养老保险金、失业保险金等，要加大催缴力度，不能放任不管，以加快社会保障体系建立的步伐。

第四．依法公平地处理劳动争议纠纷。企业改制后，企业的所有制性质发生了变化，职工与企业之间的争议也相应发生了变化，出现了一些新的特点，其中争议发生比例加大是最明显的现象。企业用工自主权和职工的劳动权当前一时难以得到妥善的处理，在改制以后，强化了企业用工自主权，而职工的地位必将受制于企业，不能签订劳动合同或内部下岗，直接面临着失业的危险，为迫于生计，职工必将奋勇拿起法律武器来维护自己的合法权益。另一个显著特点是劳动争议的复杂性增强。主体更加多元化，内容更加广泛，感情因素加大，加之改制工作政策性强，法律滞后，处理的难度加大，影响也大。处理企业改制劳动争议应坚持三条原则：一要把维护劳动者合法权益放在首位。对于劳动者为得到工作不下岗，自愿或不自愿地接受苛刻条件而签订的劳动合同，应认定无效；对于企业迫于政府压力，与职工签订劳动合同后，又通过故意延长劳动时间、提高劳动强度、增加工作难度而致职工难以完成工作任务，因此，要求解除劳动合同的不应支持，对于企业应交纳养老、失业等保险金而拒不缴纳，应强制其缴纳。二是坚持有利于建立现代企业的健康的劳动制度原则。对于企业确因生产能力不足而致富余人员下岗或因职工确实不能完成合理的劳动合同规定的任务而要让其下岗或解聘的应予支持，以维护企业的正常生产秩序，促进现代企业制度的建立。三是坚持有利于社会稳定的原则。稳定压倒一切，没有稳定的社会环境，就没有经济发展和社会的全面进步。我们在依法保护企业自主权和职工合法权益的基础上，不能增加社会不稳定因素，不能引发新的矛盾和纠纷。

（完）

主要参考文献：

1、产权竞争与国企改制

朱亚兵 著/2009年09月/上海财经大学出版社有限公司

2、国有企业改革法律报告 钱卫清 等编/2005年06月/中信出版社

3、中国国有企业产权改革与公司治理转型 张文魁 著/2007年01月/中国发展出版社

4、国有企业股份公司改组法律问题研究——经济法专题研究丛书漆水俊 主编/2003年01月/中国方正出版社

5、企业改制重组法律实务钟亮，李婧 编著/2007年07月/法律出版社

6、企业改制中职工权益的法律保护

作者: 关菱，<<时代经贸（学术版）>>2006年 第4卷 第12期

7、企业改制及其法律性质 人民司法 1998年第12期作者：钱卫清

8、国有企业改制存在的法律问题研究

群文天地 2010年第4期作者 王 迪 方诗斌 方业树

第三篇：企业改制中职工思想动态分析及对策

企业改制中职工思想动态分析及对策

企业的改革开始向纵深发展，提高职工对改革改制的思想认识和心理承受能力，掌握职工的思想动态，才能有的放矢地开展工作，更好地引导全体职工正确对待改革，积极参与改革，并推进企业改革的顺利进行。

一、企业改制中职工存在的思想问题

１ 对企业新形势了解不够且缺乏危机感

国有企业职工在特定的环境中形成了一种习惯，缺乏危机感和责任心，缺乏竞争意识。而现在，而长期的国有性质导致企业发展潜力不足,无后劲,在未来的行企业竞争中要争取主动。谁先转变观念，谁先尽快适应市场规律，谁就能找到市场,谁就可能成为行业的领头羊。因此，从发展来看，企业不改革就没有出路。而大多数职工却对来自同行的竞争压力缺乏认识，思想上危机感不强，没有认识到企业必须通过改革，才能在竞争激烈的市场上占一席之地。

１．２ 部分职工改革思想准备不足且进入角色慢

当前，有一部分职工对企业改革缺乏思想准备，十分不适应，不相信自己的感觉，认为企业改革不过是一阵风，刮过去可能又回到过去。他们对企业管理标准没有完全掌握，工作态度仍不够积极。

１．３ 部分职工对公用企业改革信心不足

改革的最终目的是为了职工的利益，每一项改革措施都是以“三个代表”重要思想为出发点的，但仍有部分职工对企业改革信心不足。在当前企业健康发展的进程中，只有妥善处理好职工及企业的利益关系，实实在在地为职工着想，才能调动一切积极因素，凝聚人心，给企业注入活力，企业才能腾飞，最终职工才能得到实惠。２ 改变目前状况的对策

２．１ 加大宣传力度以使职工树立竞争意识和责任意识

各基层党组织要加大宣传行业形势，使职工看到建筑行业中存在竞争的事实，努力引导职工提高认识，统一思想，从提高企业生存发展能力、增强市场竞争力的高度认识起业改革的重要性，积极参与改革，树立起竞争意识和责任意识，努力提高自己的综合素质，在企业内部竞争中处于优势地位。

２．２ 因势利导以促使职工转变思想观念

为了帮助职工尽快进入角色，必须加强制度的建设和落实。制度是职工行为标准的底线，你可以不理解企业的行为标准，但不能违反规定，否则必须受到处罚。特别是在改革的开始时期，肯定有一部分职工不适应新的管理要求，或找不到工作目标，我们要借制度的强制力，对符合要求的行为进行肯定和奖励，对不符合要求的行为进行否定和处罚，这样，大部分职工因为渴望奖励和害怕处罚，出于自身的利益考虑，加速观念的改变，调整自己的行为，努力达到企业管理的标准。在这一阶段，特别是各级管理干部，一定要不怕得罪人，要敢于管理，使职工切实感受到现在和以前在管理上的不同，从思想认识上和行为上有一个直观的感受，这对触动职工思想，促使职工思想转变观念作用很大。

２．３ 加强管理以增强企业的凝聚力

企业的人事制度、分配制度、用工制度的改革是充分调动广大干部职工积极性、增加企业市场竞争能力的关键因素。成败的关键是企业的实力是否增强，职工的收入是否增加。要想使职工对改革充满信心，必须想方设法加强企业管理，对内抓降本增效，对外不断开拓新的市场，创造新的经济增长点，提高企业的经济效益。在此基础上，建立合理的分配制度，大幅度提高职工的收入，充分调动广大干部职工的积极性。

只有改革，企业才有希望，才有活力。但在改革的过程中，部分职工在思想上准备不足，产生这样那样的思想问题在所难免。因此，理顺职工情结，稳定职工思想的工作还十分繁重。在当前很长一段时间内，政治思想工作要坚持讲究实效，深入人心的原则，坚持“说服、示范、引导、激励”的基本方式，善于用正确的方针、政策去启发职工，想办法调动职工的积极性。在工作方法上，要善于“疏导”，不一味地“搪塞”，要深入到职工之中，倾听职工的心声，听取职工对改革的意见和建议，采用各种形式及时了解职工的思想动态，及时分析、解决和化解矛盾，千方百计地稳定职工思想，促进职工转变不合时宜的观念，确保企业改革顺利进行。

第四篇：当前干部违纪违法案件分析对策建议

当前干部违纪违法案件分析对策建议

随着改革开放的不断深入，反腐败斗争的形势也愈加严峻。从近年来中央和地方查处的领导干部违纪违法案件可以看出，当前领导干部违纪违法案件出现了一些新的情况、新的特点。研究这些新情况、新特点，剖析其原因，探讨遏制领导干部违纪违法案件都具有十分重要的意义。本人结合十多年从事纪检监察工作的实际，对此作一粗浅的探讨。

一、当前领导干部违纪违法案件呈现的新特点

作为一种社会历史现象，腐败在不同的社会发展阶段，在不同的领域、不同的行业有着不同的特点。从公布的领导干部违纪违法案件看，当前领导干部违纪违法案件呈现如下几个新特点： 的对策，对于进一步加强党风廉政建设，加快建设小康步伐，推动和谐社会建设，促进改革发展稳定，实现中华民族的伟大复兴，1、级别渐高型：改革开放初期，广东省一个县委书记违纪违法案件，就被拍成电影《警钟》在全国播映。纵观近十年的违纪违法案件，县处级、厅局级干部很一般；省部级干部不新鲜，如田凤山、郑筱庾、王有杰、于幼军、皮黔生……案例不胜枚举；甚至副国级领导干部过不了几年就有一例，如陈希同、成克杰、陈良宇。

2、年纪低龄化：十年前的违纪违法领导干部多是到退休前一年发案，被称为“59岁现象”，而从近十年来违纪违法案件看，领导干部的年龄渐趋年轻化，可以说49岁、39岁犯案的大有人在，如李真（河北省国税局局长，不到40岁）、王国华（河南省许昌市道路。委常委、组织部长，不足50岁）。更令人震惊的是，个别39岁以下刚走上领导岗位不久的青年干部，也疯狂地走上违法违纪的3、案犯群体性。群体性、同伙性违纪违法是当今领导干部创造的犯罪“新经验”，他们既拉上级下水，又使同级上船，更诱下属加盟。所以，近年来查处的违纪违法案件涉及层面多，发生窝案多，掂出一串串，追查一大片。如湖南省郴州市的曾锦春案件，原安徽省阜阳市领导层集体“换血”等，就是很典型的例证，在国内外影响不小。

4、涉案金额大。上世纪80年代查处的轰动全国的广东省海丰县委书记违纪违法案，涉及金额也就是几十万元人民币。而近年来元，涉案金额超亿元的也能随时数他十个、八个。如河南省漯河市刘炳旺等三任原市委书记，涉案金额都在千万元以上，中石化齐鲁石化催化剂原厂长王斌案，违纪违法金额达1.4亿元之多！查处的领导干部违纪违法案件，尽管为了减轻“影响”及负面作用而压缩案值，公布涉案金额几百万元仍属常见，动辄上千万几千万

5、手段更隐蔽。一是利用高科技作案，增加了查处难度；二是直接转间接，直行变迂回；三是打着合法旗号，掩盖犯罪行为；四几任行长案等。是采取变通方法，由个体作案转为团体作案，由领导干部个人违纪违法转嫁为“集体讨论通过”；五是期权交易。如广东开平支行原

6、善于玩权术。违纪违法的领导干部都是高智商，他们把公权私有化，成为个人牟取私利的工具，大搞权权交易、权钱交易、权色交易等，如成克杰、陈良宇案等。

二、领导干部违纪违法案件的原因分析

领导干部走上违纪违法的道路，既有其自身主观的原因，也有外界客观的原因，是内因与外因相互作用的结果。当然，主观原因是主要的。从近十年来公布的领导干部违纪违法案件情况看，主要有以下几个方面的原因：

1、放松政治学习，理想信念动摇。这一点在违纪违法领导干部表现为通病，他们在“忏悔”中都坦言自己“放松了政治学习和思想改上的蜕化变质而导致经济上贪得无厌和生活上的腐化堕落。他们在走上领导岗位之前和初期都能够自觉学习，但随时间的推移便造，导致自己走上了违法犯罪的道路”。由于放松了政治理论学习，致使自己思想空虚，对共产主义理想信念产生了动摇，由政治放松了学习，甚至把学习当作负担，以工作忙为借口，找人“替学”，找人代写心得体会，甚至对上级考试领导干部的政治理论知识犯罪的道路。水平也找人“代考”，而自己却在挖空心思投机钻营，处心积虑搞腐败活动。放松政治学习和思想改造，必然导致他们走上违纪违法

2、个人私欲膨胀，宗旨意识淡化。领导干部违纪违法，主要是他们的价值观、利益观、权力观发生了偏差，个人主义、拜金主义、享乐主义恶性膨胀。他们不仅是党的宗旨意识淡化，实际上已经忘记了党的宗旨，丢掉了党的宗旨，与社会上出现的一些现象相献，而是为个人、家庭或小集团谋私利；他们追求物质生活的享受，吃喝豪华饭店，穿戴名牌产品；他们追求生活作风的腐化，吃喝玩乐美女陪伴，大款相傍，包养情妇二、三、四奶，金屋藏娇；他们索贿受贿疯狂敛财，贪占公款公物，移居国外；他们叛党叛国，背离人民，成为千古罪人乃是必然的。比产生了不平衡的心理。他们没有树立正确的价值观、利益观和权力观，变“公仆”为主人，不是为民谋利，为党的事业发展做出贡

3、体制机制缺失，监督工作缺位。由于我国政治体制改革滞后，而不可能与其他各项体制改革同步，加之经济结构和经济体制双重转换未到位，尚未形成具有足够约束力的监督体系，还不能在短期内对权力实行普遍的、有效的监督和制约。从已公布的领导干部违纪违法案件来看，在对领导干部的管理监督上存在着形式主义，打不开情面，监而不管，督而不管，督而不查，甚至有时忽视了管理和监督，导致有的领导干部已存在违纪违法行未被及时发现，使其越陷越深；地方纪检监察部门受双重领导，实际只受同级领导，单位主要领导可以决定纪检监察部门工作人员的降升去留，对发现的问题必须经单位党组织（实际是一把手）允许才能查处。我敢冒昧地说，目前地方纪检部门形同虚设，若不是需要配合上级查办案件，基本上无实际工作可做，领导权力出现失控是普遍现象，而缺乏监督的权力者必然会走向腐败。

4、查办工作滞后，惩处力度不够。一方面是领导干部高智商，利用高科技违纪违法，他们具有较强的反查能力，而办案人员不适应工作或工作能力不强，技术装备明显滞后，办案技术与犯罪技术存在较大的悬殊；另一方面是“人性化”办案，片面追求教育挽救一气，使违法违纪人员得不到相应的追究；再一方面是对违纪违法犯罪的领导干部惩处力度不够，一般公民违法犯罪案值上千万的都可能会被依法判处极刑，而领导干部既懂法又影响力大，他们的违法犯罪给党和国家带来的千万元以上的损失不说，在人民中产生的恶劣影响难以低估，有的甚至在国际上都影响到我国的形象，有几个被判处极刑的？！对违纪违法犯罪的领导干部惩处力度不够，起不到震慑、教育的作用，导致他们有恃无恐、“前赴后继”地走上违纪违法犯罪的道路。

三、预防领导干部违纪违法的对策建议

通过对当前发生的领导干部违纪违法案件的认真分析，我们清醒地认识到，加大从源头上预防腐败犯罪力度，积极探索建立健全预防腐败的长效机制，实施预防领导干部违纪违法腐败犯罪的积极对策和有效措施，才是治本之策。为此，我们要认真贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，切实做好本系统、本部门的反腐倡廉建设工作。在此，特提出几点对策建议：

1、加强政治思想教育，提高领导干部拒腐防变能力

从公布的腐败案件看，违纪违法人员都有一个由量变到质变的过程。因此，应抓住政治学习，坚持实效性；立足思想教育，突出针对性；着眼超前防范，致力长远性。加大思想政治教育、党纪政纪教育和法律法规教育的力度，强力提高领导干部的思想道德的效果，加之个别办案人员素质差，违规办案或办“人情案”、“关系案”，甚至其本身就是腐败分子，为违纪违法干部通风报信沆瀣素质、党性党风党纪观念和全心全意为人民服务的宗旨意识，坚持树立正确的世界观，人生观、价值观、权力观，增强法律观念，情为民所系，利为民所谋。消除犯罪动因，让每一个领导干部真正做到党的事业至上，国家大局至上，宪法法律至上，人民利益至上，真正做到权为民所用，2、加强规章制度建设，规范领导干部廉洁从政行为

从领导干部违纪违法案件可以看出，规范和健全各项规章制度，把预防腐败现象寓于体制机制改革和管理制度创新的全过程，使确保党的事业健康发展的必然要求。要使领导干部自觉做到廉洁从政，还必须用科学的制度和完善的法制来规范其行为。要紧紧围绕权力的行使，建立严格的领导干部行为规范，包括权力运作，权力分解、岗位交换、干部交流和工作检查与考核等制度，以用制度管权、管事、管人为重点，健全反腐倡廉法规制度，建立健全决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运作机制，健全完善各项内部管理制度，确保领导干部清廉从政，务实为民。

3、加强监督制约体系，增强领导干部自我约束能力

创新监督体制，完善监督制约体系。首先，要加大上对下的监督力度。众所周知，上级监督是最有力、最有效的监督，为了达到监督的目的和效果，不仅要对上级用人失察者进行责任追究，而且要对监督不力的相关领导干部进行责任追究。其二要健全权力的内部制衡机制，即以制度规范权力，以权力制约权力，通过政治体制改革的深化，理顺各权力监督机制的组织和运作体制，以实现最佳的监督效益。其三真正发挥纪委监察部门的监督职能作用，改革纪委监察机构体制，各级纪检监察部门的人权、财权、督查权、办案权等从上到下实行垂直管理，让纪检监察干部真正放胆工作，对领导干部的违纪违法欲念产生威慑作用，遏制他们的腐败心理苗头。其四完善权力的外部监督体系，充分发挥人大、政协、社会团体、民主党派、新闻媒体等社会舆论的作用。通过建立评议、评估机制和有效落实廉政报告、廉政谈话、述职述廉、经济责任审计、廉政巡视等制度，形成对领导干部用权行为的有效监督，督促领导干部自觉接受组织和社会监督，严以律己，廉洁用权。

4、加强法纪责任追究，加大对违纪违法领导干部查处力度

查处违纪违法案件，加大对腐败分子的查处力度，将对领导干部起到警示教育作用。为此，我们应从“查”和“处”两个方面进行：一方面要认真做好群众的来信来访工作，寻找违纪违法线索，提高查办案件的质量，及时查清腐败问题，做到不冤枉一个好干部，也决不放过一个腐败分子。另一方面要加大惩处力度。首先按照党纪、政纪的规定，从严从重惩处腐败分子，同时还要按照市场规则，运用经济手段，加强对腐败分子的经济处罚，真正做到连打（判）带罚，使他们名利双失。特别要依法严惩腐败犯罪分子，自己的生命，有什么益处呢?人还能拿什么换生命呢？”。所以，对领导干部违纪违法的案件，要如实公布案情，公开发布信息，征询社会对其惩处的意见，坚持法律和纪律面前人人平等，坚决做到严惩腐败分子，让领导干部能够警钟长鸣。制定出可处极刑的涉案经济标准，不仅让腐败分子倾家荡产，而且要让他们人财两空。有句经典名言说：“人若赚得全世界，赔上

第五篇：服刑人员又犯罪分析及防范性建议对策

服刑人员又犯罪分析及防范性建议对策

一、重庆市服刑人员又犯罪发展态势

我国服刑人员分为两类，一类是在监狱、看守所服刑的监禁刑罪犯，其中一年以上的监禁刑罪犯在监狱服刑（含一年以下未成年犯在未成年管教所服刑），一年以下的监禁刑罪犯在看守所服刑；一类是在社会上服刑的非监禁刑监外执行罪犯。2008（截止2008年12月），重庆市监禁刑罪犯约占服刑罪犯总数的71%，在社会上服刑的非监禁刑监外执行罪犯约占服刑罪犯总数的29%。随着轻微刑事犯罪“非犯罪化、非监禁化”扩大适用，非监禁刑罪犯将呈逐年上升趋势。据分析，2006-2008年，我市非监禁刑罪犯每年以2%的比例在上升。与此同时，伴随着多种社会矛盾的激化、叠加和碰头，服刑人员又犯罪也呈上升态势。

据统计，2006、2007、2008年全市服刑罪犯重新犯罪，分别为149人、169人、250人，其中监狱、看守所服刑罪犯重新犯罪，分别为29人、37人、70人；在社会上服刑的非监禁刑监外执行罪犯重新犯罪，分别为120人、132人、180人。2008年，全市监狱、看守所服刑罪犯重新犯罪数，约占监狱、看守所服刑罪犯总数的0．17%；在社会上服刑的非监禁刑监外执行罪犯重新犯罪数，约占在社会上服刑的非监禁刑监外执行罪犯总数的1．3%。社会上服刑的非监禁刑监外执行罪犯又犯罪高于在监狱、看守所服刑罪犯重新犯罪数。但是两类服刑人员又犯罪情况，总体呈上升趋势，并且2008年呈明显加快趋势。

二、服刑人员又犯罪的特点

服刑人员又犯罪有其自身的犯罪的特点，通过2006-2008年类案分析，可以从中发现又犯罪的规律性。

（一）监狱、看守所服刑罪犯又犯罪特点

1、犯罪类型较为集中。主要涉及破坏监管秩序、脱逃、故意伤害、故意杀人等主要罪名。

2、历年脱逃犯被抓获后被判刑的占有一定比例。2006-2008年期间，此类罪犯有32人，其中脱逃时间最长达9年，仅2006年，原新胜检察院依法起诉重庆市永川监狱历年来脱逃罪犯10人。2006年后，服刑罪犯新发生的脱逃罪有6人。2008年9月，重庆市凤城监狱服刑罪犯徐某、鲁某，因刑期长、害怕教育改造等原因，伙同服刑人员严某预谋脱逃。10月24日、25日，徐某、鲁某在囚衣内穿上便服，将用于攀爬高墙的布条藏匿于裤包，两次潜入监舍底楼厕所实施脱逃。

3、破坏监管秩序犯罪较多。此类犯罪有74人。重庆监狱服刑罪犯邓某，因犯抢劫罪被人民法院判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。该罪犯在服刑期间，长期不遵守监规纪律，不服从管教，多次受到“严管”、“禁闭”处理，是重庆监狱危险顽固反改造罪犯。该罪犯服刑以来，四次殴打同改罪犯，经常顶撞、辱骂管教民警。特别严重的是，在2007年1月2日中午，邓因打饭不遵守秩序被同改罪犯周某制止而心怀不满，当场与周某发生抓扯，经管教民警教育后仍不思悔改，于次日下午4时许，趁周某看电视不备之机，手持木凳从周某身后猛击周某头部，致使周某颅脑损伤。邓某犯破坏监管秩序罪，被判处有期徒刑一年零六个月，合并余刑无期徒刑，决定执行无期徒刑。

4、故意伤害犯罪时有发生，此类犯罪有26人。2008年7月29日，重庆市凤城监狱服刑罪犯周某在开早饭时与同改犯黄某因争馒头两次发生斗殴，周用拳猛击黄胸部，使黄左胸第4—7肋骨骨折。8月8日，服刑罪犯刘某对同改犯樊某将凉席放在监舍储水桶中清洗不满，以卡脖子、扇耳光的方式对樊实施殴打，致其右耳鼓膜外伤性穿孔。经法医鉴定，黄某、樊某的伤情为轻伤。周某犯故意伤害罪被判处有期徒刑2年，刘某犯故意伤害罪被判处1年。

5、又犯罪手段十分残忍，有些罪犯反改造行为十分猖獗。2007年12月29日，重庆市永川监狱罪犯张某因不服管教，企图袭警，被永川监狱决定禁闭十五天，关押于该监狱四监区六分监区3号禁闭室，分监区安排雷某等三名罪犯协助监管民警对其进行管理。同月31日凌晨6时许，雷某叫张某起床，张不说二话，抓住雷头发撞击舍房墙壁和地面，将雷活活撞死。张某犯故意杀人罪被判处有期徒刑十四年，合并执行十六年。

（二）社会上服刑的监外执行罪犯又犯罪特点

1、职业相对集中。2008年，全市检察机关办理监外执行罪犯重新犯罪180人，其中工人1人，农民101人，个体劳动者3人，无业人员69人，学生6人。分析表明，又犯罪主要集中在农民和无业人员，其中农民和无业人员170人，占监外执行罪犯重新犯罪的94．4%。如2008年酉阳县检察机关办理的6名监外执行罪犯又犯罪案件中，6人均为城镇无业人员。

2、主体身份相对集中。在重新犯罪的180人中，其中，保外就医1人、剥夺政治权利3人、管制7人、缓刑犯155人，假释犯4人、暂予监外执行10人。缓刑犯占86．1%。

3、又犯罪年龄较低。在重新犯罪的180人中，35岁以上30人，25岁至35岁有36人，25岁以下有114人，4、流窜作案、结伙作案和团伙作案特征突出。180人中有120人流窜作案；有9人与“狱友”结伙作案；有106人与社会人员175人团伙作案，1个监外执行罪犯要“带动”1．65个人犯罪。2008年4月至5月，缓刑罪犯柯某伙同社会人员王某、马某等10人（其中9人系未成年人）在开县汉丰街道香港城“极动网络会所”、佰成宾馆、“港馨缘”等地多次抢劫他人财物、持刀伤人、破坏性地盗窃商场财物，严重了危害当地社会治安秩序，影响恶劣。柯某、王某、马某等10人犯抢劫罪、故意伤害罪、故意毁坏财物罪被人民法院判处有期徒刑。

5、又犯罪类型具有重复性。前后犯罪都以侵财型犯罪和暴力型犯罪为主。主要涉嫌绑架、抢劫、抢夺、盗窃、聚众斗殴、寻衅滋事、故意伤害、贩卖毒品、诈骗、强奸、拐卖妇女、容留妇女卖淫等罪名。缓刑罪犯叶某因盗窃电缆线于2007年被重庆市长寿区人民法院判处有期徒刑2年6个月，宣告缓刑三年。在缓刑期间，叶某没有吸取前次被判处刑罚的教训，而是故伎重演，于2007年6月13日再次伙同江某、杨某窜到长寿区葛兰镇葛兰村蔬菜基地盗窃了价值人民币5454元的通信电缆线，又犯盗窃罪。同时，监外执行罪犯又犯罪已延伸到破坏社会主义经济秩序的犯罪，2008年，九龙坡区检察院依法起诉缓刑犯赖某合同诈骗案、荣昌县检察院依法起诉了缓刑犯周某非法经营、销售伪劣产品案等。

6、又犯罪的时间间隔短。在180名监外执行罪犯又犯罪中，90%是在一年内重新犯罪。如酉阳县缓刑犯吴某，因犯聚众斗殴罪于2007年7月23日被县法院判处有期徒刑一年缓期两年执行，吴某却于同年11月19日、12月14日相继参与寻衅滋事，又犯寻衅滋事罪。

7、又犯罪案件中漏犯漏罪时有发现。如2006年，九龙坡区检察院起诉监外执行罪犯又犯罪案件17件40人，其中追诉漏犯2件2人、起诉漏罪1条。2008年，江津、九龙坡、綦江、荣昌等检察院，在办理监外执行罪犯又犯罪案件中，共追诉漏犯3人、漏罪6条。如綦江县检察院在审查起诉监外执行罪犯周某等8人寻衅滋事案件中，发现被告人周某除参与寻衅滋事犯罪行为外，在判处监外执行前，还有故意伤害他人的犯罪行为。通过调查，监外执行罪犯出现漏犯漏罪，其主要原因是罪犯本人未如实向侦查机关供述自己的犯罪事实，此外，办案机关在侦查工作中也存在取证不细致的问题。

8、反侦查能力较强，增大了破案难度。服刑罪犯都有过“进宫”经历，有比较熟悉的犯罪技巧，通过总结自己以前犯罪的“经验教训”，具备了一定的反侦查能力。随着犯罪技巧和手段不断提高，司法机关的办案成本也在不断增大。

9、少数监外执行罪犯又犯罪后负案在逃。据统计，截止2008年12月，全市有10个区县共有18名监外执行罪犯又犯罪后负案在逃，并且有的还有命案在身。

10、社会危害性加大。一部分监外执行罪犯主观主观恶性深，肆无忌惮地重新犯罪，社会危害性不断加大，甚至形成了有组织的犯罪团伙。如2008年，奉节县管制罪犯黎某，在管制期间组织领导13名社会闲杂人员进行伤害、赌博、寻衅滋事等犯罪活动，涉嫌组织、领导黑社会性质组织罪，被司法机关依法打掉。黎强被判处有期徒刑14年。

三、服刑人员又犯罪的原因分析

服刑人员又犯罪有其自身主观因素和外部因素，内外因素是构成服刑人员又犯罪的主要原因。

（一）文化程度普遍较低，个人素质偏差。以2008年为例，在重新犯罪的250人中，本科3人，大专3人，高中14人，初中136 人，文盲3人，小学79人，中专12人。初中以下的合计为230人，占服刑人员又犯罪总数的92%。由于文化程度普遍较低，个人素质偏差，是非辨别力和意识控制力不强，很容易导致又犯罪。

（二）监所内不服监管，违规抗改严重。主要表现为散布反改造言论，煽动违反监规；不服管教，拒绝教育改造；打架斗殴，制造事端；自伤自残，伤害民警等。如2007年，原永川新胜地区检察院深入重庆市永川监狱、女子监狱，对服刑人员教育改造情况进行调查，发现因违规抗拒改造，两监狱共有200名罪犯分别受到警告、记过、禁闭等处分，5名罪犯被判处有期徒刑，共占两监狱服刑人员总数的1．79%。

（三）法治意识淡薄，主观恶习深。有的监外执行罪犯身份意识差，认为监外执行等于“无罪释放”，仍把自已当成“自由人”，根本不服从监督管理，在社会上自由流动，一有机会便违法犯罪。据统计，2006-2008年，全市监外执行罪犯因严重违法或条件消失，被执行机关收监执行刑罚374人。如剥夺政治权利罪犯吴某，刑满释放后，还需继续执行附加剥夺政治权利2年。但该罪犯刑满释放后，拒绝接受监督管理，在忠县疯狂作案10余起，盗窃他人财物价值近6万元，于2006年3月7日被忠县公安机关抓获，吴某犯盗窃罪被判处有期徒刑13年,并处罚金10000元。

（四）贪图享受，道德缺失。有的服刑罪犯不愿意通过辛勤劳动获得报酬，而选择挺而走险的犯罪道路。如缓刑罪犯田某，因犯故意伤害罪，被长寿区人民法院判处有期徒刑三年，宣告缓刑五年。在缓刑考验内，田某没有生活来源，整天无所事事，主动邀约社会无业人员李某到长寿区晏家街上盗窃一辆价值人民币2880元的摩托车，再次走上犯罪道路。

（五）父母自身贪图享乐，对子女疏于管教。如缓刑犯何某，2006年9月4日因犯非法拘禁罪被长寿区人民法院判处有期徒刑七个月，宣告缓刑一年。何某在缓刑期间，其父母继续整日沉溺于麻将赌博之中，对其行为不闻不问，听之任之。2007年4月3日，何某同社会无业人员聂某、黄某等人在游戏厅玩耍。因缺少钱用，便窜到长寿区凤城街道河街铸件厂，将长寿电信局架设在该厂楼顶的价值人民币1550元的电缆线盗走，又重新犯罪。

（六）社会歧视、亲友冷落。社会对服刑罪犯缺乏好感，认同度低。有的家庭成员和亲戚朋友对服刑人员不给予关心和帮助，甚至反而歧视，挫伤了服刑人员重新做人的信心，使有的服刑人员对社会产生排斥心理，遇到挫折后，出现破罐子破摔的想法，重新走上犯罪道路。如未成年犯朱某、李某、邓某等人，从小失去家庭关爱，不好好学习，因犯抢劫罪被判处有期徒刑三年，宣告缓刑四年。由于家庭成员和亲戚朋友不接纳，让其在社会上继续游荡，不到一年就再次因犯盗窃罪被判处有期徒刑8年，最后，被投入监狱执行刑罚。

（七）胆大妄为，报复社会。有的服刑罪犯不认罪服法，不从自身犯罪思想根源反省自己的犯罪行为，认为自己犯罪是国家、社会造成的，因而对政府和社会十分仇视和憎恨，虽然被判刑罚，但是，一旦时机和条件成熟，便疯狂的报复社会，此类案件占服刑罪犯又犯罪总数60%。如北碚区监外执行罪犯甘某，2005年10月因为盗窃被判有期徒刑1年半；2007年5月第二次因盗窃被判有期徒刑一年，同年6月被决定暂予监外执行；2008年6月第三次因犯抢劫罪被判处有期徒刑12年，同年8月第四次又伙同他人盗窃作案；此人自恃患有小儿麻痹症和艾滋病，犯罪后公安机关又不能将其收监执行刑罚，在监外执行期间经常作案，严重影响社会治安秩序稳定，威胁人民生命财产安全，造成恶劣的社会影响。

（八）执法理念存在偏差，社会服务管理不到位。一是一些地区政法部门执法理念存在偏差，重打击轻防范、重量刑轻执行、重处罚轻监管；重本部门工作轻协作配合工作，有不同程度的表现。二是监管不到位，基层基础薄弱，未能做到专群结合，群防结合，对监外执行罪犯还不能做到有效管控。据统计，2006-2008年，我市监外执行罪犯脱管漏管3888人，约占监外执行罪犯的9%。如某县监外执行罪犯冉某，在缓刑考验期内多次不假外出到北京、重庆、黔江、秀山等地游山玩水，最后被撤消缓刑收监执行刑罚。监外执行罪犯晏某2007年10月18日涉嫌又犯罪被羁押，但社区矫正机构直至2008年8月仍然将其作为矫正对象等。三是社会管理缺位,监外执行罪犯的安置就业、职业准入、教育培训，救助保障等未真正落实。部分监外执行罪犯没有足以谋生的一技之长，回归社会后缺乏竞争力，就业渠道狭窄，难以找到合适的工作，只好重操旧业，重新犯罪。四是执行机制不适应社会经济发展的现状，监督管理模式和工作机制仍沿用计划经济时代的方式，不符合市场经济条件下的人、财、物大流动的现状。

（九）适用非监禁刑罚有待完善。有的人民法院不能将适用非监禁刑与社会效果有机结合起来，未真正体现立法主旨和精髓。在对罪犯量刑时，只注重按照法条进行量刑，忽视了罪犯的历史表现和羁押期间的现实表现，未对罪犯进行人格调查、社会关系调查和当地社会管理条件和能力的调查，实际上部分监外执行罪犯一贯表现差，主观恶习深，拒绝接受监督管理，人民群众对其评价亦差。

四、防范性建议对策

预防和打击服刑人员又犯罪，必须运用法律、行政、经济、文化等多种手段，才能做到标本兼治，防患于未然。

（一）加大打击力度。政法机关要认真做好服刑人员又犯罪手段、特点和规律的研判，运用高科技手段做好服刑人员照片、文字、毛发、基因等犯罪信息的收集、储存和管理，加强情报信息交换工作，加大对服刑人员又犯罪的打击力度，对那些屡教不改、变本加厉实施又犯罪的服刑罪犯，要始终保持高压态势，公、检、法、司等政法部门要密切配合，快侦快诉，从重打击，遏制犯罪分子的嚣张气焰，切实做到惩治犯罪、保护人民，维护社会稳定。

（二）认真做好监管场所安全防范工作。监管机关要认真做好人防、物防、技防、警情、服刑人员信息等基础工作，切实做到超前防范。要加强防逃、防暴、防火等安全警戒设施、重点在押人员、提讯室、会见室、禁闭室的检查，对危顽犯、涉黑犯、涉毒犯、“法轮功”犯、累犯，要责任到位，措施到位，认真落实包夹监控制度，严防罪犯脱逃、行凶、自杀等事故发生。要认真落实各项安全管理制度的情况，严格落实民警直接管理制度和值班制度。加强重点部位、重点环节、重点岗位、重要时段的巡视检查，防止服刑人员堵博、拉帮结伙、恃强凌弱，发生“牢头狱霸”行为，切实维护监管秩序的安全稳定。

（三）加强法制、思想道德教育。政法机关要以“五五”普法为契机，以“法律六进”活动为载体，加强对服刑人员的法制教育和思想道德教育，规范他们的行为，增强他们身份意识。要充分利用社会资源，建立监管机关、社区以及家庭相结合的教育改造体系，通过多种形式开展帮教活动、心理骄治教育、文化知识学习，引导他们增强社会公德意识，全面提高综合素质，树立正确的人生观、价值观。

（四）家庭要关爱服刑罪犯。要积极做好家庭及其亲属工作，不要歧视和冷落服刑罪犯，注意宽容和关心服刑罪犯，尤其是在他们工作、生活中受到挫折后要多鼓励，认真解决他们在工作和生活中遇到的困难和问题，使他们尽管回归社会，自食其力，重新做人。

（五）认真做好服刑罪犯再社会化的服务和管理。一是监管机关要加强劳动技能培训，提高他们回归社会后的就业能力。二是有关部门要做好监外执行罪犯过渡性安置就业工作，帮助他们尽快适应新的生活。三是要保证在家务农的监外执行罪犯有一定的土地，使他们成为自食其力的劳动者。四是针对监外执行罪犯职业技能薄弱的现状，有关职能部门应进一步规范劳动力市场和就业中介机构，增加低学费或免费技能培训基地，帮助提高监外执行罪犯的就业能力和竞争力，为他们再就业创造条件。五是地方政府要逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，多渠道筹集社会保障基金，切实避免监外执行罪犯因生活窘迫而走上犯罪道路。

（六）健全社会治安防控体系。一是要积极推进平安村社街（镇）建设，加强农村警务室、社区警务室建设，提高群众见警率，增加群众的安全感。要夯实基层基础工作，建立多方面、多层次的社会治安防控体系。二是要大力加强“电子警察”建设，整合社会电子监控资源，加快实现对街镇、公共场所、人口密集地区、重要设施等24小时动态监控，不给犯罪分子可乘之机。三是要建立乡镇（街）政府综治办主管负责，公安机关、乡镇（街）基层组织、村（居）委会、监改小组的“1+4”的监督管理模式，充分发挥基层组织和人民群众的作用，改进监管手段，提高监管水平，防止监外执行罪犯脱管漏管，使政治优势、社会优势和制度优势焕发出活力。四是要积极推进社区矫正工作，加强相关部门的支持和配合，切实解决社区矫正试点工作存在的困难和问题，积极落实“五个一”工作和11项制度，促进社区矫正工作法制化、规范化和制度化，进一步提高教育矫治质量。五是要根据监外执行罪犯主观恶习和人身危险性，建立分级管理制度，针对人、财、物大流动市场经济规律，对人户分离、异地务工的监外执行罪犯实行异地托管制度和双列管制度，真正做到无缝衔接。

（七）构建一体化的监外执行工作机制。一是人民法院在审判时，应建立被告人的人格调查、社会关系调查和当地社会管理能力调查制度，对适用非监禁刑的社会风险进行评估，认真履行告知程序和义务，加强交付执行工作。二是坚持交付机关定期直接回访考察，加强与公安派出所、社区矫正组织的工作联系，共同提高监外执行罪犯教育改造质量。三是积极构建监外执行信息平台，建立监外执行信息库，对监外执行和监外罪犯脱管漏管情况，政法部门应做到信息互通，资源共享，动态掌握监外执行和监外罪犯脱漏管情况。四是建立工作联系制度，政法机关要定期召开联系会议，对服刑罪犯又犯罪进行综合分析，针对存在的问题和薄弱环节，提出解决问题的办法措施。五是建立对监外执行罪犯刑罚执行和监督管理的季度通报制度，各地政法部门对检察机关提出的纠正意见应高度重视，认真核实，依法纠正，及时回复纠正结果。对屡纠不止的脱管漏管问题，政法部门应执行执法过错责任追究制。六是要完善监外执行检察的发现机制、纠正机制、问责机制、评价机制等工作机制，创新工作思路，工作模式、工作方式、推进监外执行检察创新发展，保证国家法律统一正确实施。

（八）完善非监禁刑罚制度。一是建立家庭管束、电子管束、社区服务等制度，把监外执行罪犯动向掌握在可控范围。二是在人民法院设立监外执行法官，加强与社区矫正组织联系，及时掌握缓刑、假释、暂予监外执行罪犯动态，实行量刑与监外执行罪犯又犯罪相结合的审判质量评价制度。三是改革交付执行方式，探索将罪犯和法律文书直接交付执行，努力减少漏管现象。四是完善交付执行、法律文书送达、监督考察、变更执行和违法犯罪处理的程序、内容、时间和方法，制定相应配套制度，统一标准，方便司法操作，保证执行顺畅。五是认真研究非监禁刑罚法律适用中的问题，认真总结新经验、新机制，及时发现和解决法律适用中的新情况、新问题，正确适用宽严相济的刑事司法政策。