从四个方面着手构建新型社会救助体系（五篇材料）

第一篇：从四个方面着手构建新型社会救助体系

文章标题：从四个方面着手构建新型社会救助体系

近年来，*县从完善机制、加大投入、破解难题、强化监督四个方面构建新型社会救助体系。

一、完善机制

一是成立以县长为组长的城乡一体化社会救助体系建设领导小组，统筹领导协调全县城乡社会救助工作；二是建立以农村居民最低生活保障、城市居民最低生活保障、城乡特困家庭医疗救助、特大自然灾害救助、农村特困户住房困难救助、流浪乞讨人员救助等制度体系，其他相关部门也先后出台配套的制度体系；三是建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的工作机制和会议制度，定期召开会议，研究具体问题，安排部署任务；四是成立社会救助管理局，乡镇成立社会救助管理所，负责辖区内的救助工作，17个社区和347个村还分别设立了救助申报点。

二、加大投入

一是加大城乡低保投入，城镇低保由xx余人增至xx人，补贴由xx万元增至xx万元，农村低保由7800人增至15000人，覆盖率为2.05；二是加大灾害救助投入，06年投入救灾款237万元，惠及53400余人，筹资272.43万元，修建“爱心房”158套；三是落实五保待遇，全县有6094五保老人，未享受中央财政转移支付供养待遇的1804人，占29.6，拨付供养资金354万元。06年筹资438万元，兴建10所敬老院，新增床位500张，集中供养的五保老人达824人；四是开展流浪乞讨人员救助，06年共救助流浪乞讨人员784人次。五是广泛开展了“结对帮扶”、“扶贫济困”、“邻里互助”、“捐一日工资，奉献一片爱心”等社会捐赠活动，2006年我县共收到社会各界的捐款90余万元，募集棉被800余床，衣裤19000余件，并及时送到了特困群众手中。

三、破解难题

一是破解群众“看病难”。一方面，大力发展农村卫生事业，切实改善农村医疗卫生条件，加快建设中心卫生院，推广村级卫生员制度，村村配备卫生员，实现“小病治疗不出村、大病转诊门路通”。另一方面，在农村合作医疗救助制度的基础上，启动城乡医疗救助。06年争取上级资金xx万元，本级财政配套44万元，共为694名大病患者实施救助，发放救助金xx万元，并出资xx万元帮助xx名特困户和xx名五保老人参加了农村合作医疗保险，还拨出专款为56名白内障患者实施复明手术。二是破解“就业难”。06年培训下岗失业人员1900人，其中高技工120人，培训转移农村劳动力3400人，农村劳动力转移就业12700人，先后开发交通协管、社区保安、保绿、保洁、城管协管等公益性岗位560个，全县发放公益性岗位工资补贴135万元。

四、强化监督

一是规范程序。严把“四道关口，五个环节”，即：救助对象界定关，村（居）民代表评议关，县乡两级审批关，救助证卡发放关；调查摸底环节，张榜公示环节，救助监督管理环节，资金领取环节，社会参与环节。二是建立程序统一、形势多样、内容规范的社会救助公示制度，印制了《*县社会救助办事程序》，将申请城乡低保、城乡医疗救助、教育救助、住房救助法律援助的条件、程序、所需资料等向社会各界和救助对象公开。三是强化财务监督和审计，成立由纪检、监察、审计组成的社会救助资金监督委员会，定期开展专项检查，重大救助活动特邀人大代表、政协委员、行风评议员、政务监督员全程跟踪监督，全县设立投诉电话38部，投诉箱32个，确保救助工作公正、透明，同时加强了社会募集资金的管理；四是规范约束制度，先后出台了《低保资金管理办法》、《民政专项资金管理办法》等一系列规范和监督措施。

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第二篇：2020年县构建新型社会救助体系实施方案

XX县构建新型社会救助体系实施方案

为完善救助体系，提高救助效能，创新救助方式，构建部门联动、救急救难、便民高效的新型社会救助体系，筑牢困难群众基本生活保障网，结合我县实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照“统筹城乡社会救助体系”的决策部署和市委市政府有关要求，解决社会救助发展中存在的错、漏、重等问题，实现信息化、精准化、便捷化、标准化救助，到2020年底前初步构建“e家大救助”体系，进一步提高困难群众的获得感和幸福感，为加快建设“强优富美”新XX奠定坚实基础。

二、目标任务及完成时限

（一）深化社会救助“放管服”改革。

在前期低保、特困人员、临时救助审批权下放的基础上，制定“一次办好”社会救助事项清单，简化优化审核审批流程，建立监督管理制度。形成“村居申报、社区审核、镇办审批、县级发放”的工作流程，运用“互联网+大救助”探索“线上办理”，实现“让信息多跑路、群众少跑腿、不跑腿”的“放管服”改革目标。

最大限度简化申请所需材料，合并繁琐的行政文书，积极推进减证便民工作，原则上能通过信息共享获取的，不再要求申请人提供相关证明材料。低保、特困人员办结时限缩减到20个工作日内；支出型临时救助办结时限进一步压缩到10个工作日内；急难型临时救助24小时内先行救助，再事后补齐手续。实现流程再造、材料精简、提速增效的便民服务目标。（完成时限：2020年4月底前）

（二）完善主动发现、快速响应、救急救难机制。

建立政府主导、部门联动、社会参与的急难对象主动发现和快速响应机制。实现社会救助工作网络与社会治理“全科大网格”融合，及时了解、掌握、核实辖区居民遭遇突发事件、意外事故、重病等特殊情况，主动发现其困难，帮助其提出救助申请，最快速度上报镇（街道），做到早发现、早申报、早核查、早救助。充分发挥救助站等机构在急难对象发现、快速响应等方面的优势，建立流浪乞讨人员、未成年人保护等对象的主动救助常态化、规范化工作机制，积极开展转介服务，为“救急难”工作提供支撑平台。县民政部门通过政府网站和微信公众号等方式公开县级社会救助12349呼叫平台和各镇（街道）、社区救助热线，畅通困难群众求助和提供困难情况渠道。

围绕“托底线、救急难、可持续”目标，建立乡镇临时救助备用金制度，临时救助审批权全面下放，确保备用资金充足，救助高效。形成临时救助备用金和特困家庭救助基金互补互联的“救急难”模式，打造困难群众求助有门、受助及时的主动发现快速响应机制，防止冲击道德底线事件发生。（完成时限：2020年5月底前）

（三）提高救助工作社会化水平。

加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，通过政府购买服务，引入更多社会力量参与社会救助，构建多层次、多方式的公共服务供给模式。

为更客观、全面、深入了解城乡低保对象、特困供养人员等社会救助对象的实际情况，加大低保动态管理和特困供养人员精准识别力度，通过引入第三方机构，对社会救助对象的家庭收入、生活自理能力、财产状况等情况进行复核评估。积极探索委托医疗卫生机构、第三方专业机构等开展特困人员自理能力评估，为分散特困人员定期提供照料护理服务。

委托有资质的第三方介入社会救助工作，对受助对象提供政府无法提供的专业评估和专业服务，同时对救助实施部门的救助效果进行监督，确保社会救助公信力和实效性。（完成时限：2020年6月底前）

（四）提高全县社会救助标准。

出台提高社会救助标准文件，进一步提高低保、特困人员等救助标准，缩小城乡差距，确保城乡低保标准分别不低于上城乡居民人均消费支出的25%-35%和35%-45%。（完成时限：2020年7月底前）

（五）梳理救助政策，健全救助制度体系。

以《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）、《XX省社会救助办法》为基础，聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，全面梳理各类救助政策，构建以最低生活保障、特困人员供养等基本生活救助为基础，以教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助等专项救助为支撑，以受灾人员救助、临时救助、特困家庭救助等急难救助为辅助，以慈善组织等社会力量参与救助为补充的社会救助制度体系，形成分层分类的梯度救助模式，实现困难群体全覆盖，切实编密织牢基本民生安全网。（完成时限：2020年8月底前）

（六）加强社会救助监督管理。

一是加大社会救助信息公开力度。救助政策、救助对象等信息，县级通过政府网站等方式进行公开，镇（街道）、社区通过电子屏或公示栏进行公示，村级通过公示栏进行公示。各级各有关部门按照“谁主管、谁负责、谁公开”的原则，保障群众的知情权和监督权，确保社会救助公平公正。二是建立守信承诺制度。探索建立申请申报社会救助事项守信承诺制度，由社会救助申请人对个人的财产、收入等情况的真实性进行声明，签订承诺书，并授权核对家庭经济状况，对虚报、隐瞒、欺骗等手段骗取社会救助待遇的相关人员，追回个人的社会救助资金，情节严重的依法追究责任。三是容错纠错机制。探索建立社会救助领域容错纠错机制，保护社会救助工作人员积极性。（完成时限：2020年9月底前）

（七）统筹完善“大救助”信息平台。

依托原有数据平台，进一步完善项目库和对象库，建设社会救助大数据库。整合救助政策和救助对象数据，实现救助项目与救助对象无缝衔接。建立社会救助综合管理平台和信息核对平台，形成市县乡社区四级纵向互联、各部门单位横向互通的网络，实现一证申请、一门受理、一网通办、一键核对、一卡发放的“五个便民”目标。确定海丰街道、棣丰街道、信阳镇先行先试，完成信息系统调试和业务流程标准化建设。（完成时限：2020年10月底前）

（八）架构社会救助工作网络。

随着社会救助审批权下放工作的初步完成，进一步推进社会救助管理体制改革，充实社会救助工作力量，构建县、镇（街道）、社区、村四级衔接互通的“大救助”工作网络。县级成立社会救助服务中心，负责加强与各救助职能部门的政策衔接等工作；镇（街道）全面建立社会救助“一门受理、协同办理”服务窗口平台，负责统一受理各类社会救助，审核审批社会救助事项；社区设立社会救助工作站，负责社会救助主动发现、受理初审等工作；村级配备网格协理员，协助开展帮助申请、困难排查和信息报送，对高风险家庭进行定期入户走访等工作。（完成时限：2020年10月底前）

三、保障措施

（一）加强组织领导。

成立由县政府有关负责同志为主任，各社会救助部门（单位）主要负责同志为成员的社会救助体系建设工作专班，制定总体工作方案，明确时间表和路线图，有序推进社会救助体系建设。定期召开全县社会救助联席会议，研究解决社会救助工作中遇到的困难和问题。各级各有关部门要分工负责、密切配合，全力推动社会救助体系建设各项工作落实落地。

（二）落实资金保障。

县级财政部门进一步加大资金投入，保障社会救助信息系统开发、服务大厅和窗口建设、社区工作站建设以及政府购买服务所需资金。同时鼓励各级各有关部门多渠道筹集资金用于社会救助体系建设。

（三）强化督导检查。

县政府将适时组织开展督导检查，对各镇（街道）、各有关部门工作落实情况进行专项督导，督促各成员单位落实责任，加快工作进度，对措施不落实、进展缓慢的予以通报，限期整改。

第三篇：借鉴外国先进经验,构建我国新型社会救助体系

借鉴外国先进经验，构建我国新型社会救助体系

2012上半年公务员初任培训一期五班曹宇

前言

社会救助在中国历史上可谓源远流长，而在近年社会转型期却又变幻多样。作为国家和社会责无旁贷的责任和义务，社会救助的定位已成人们的共识。在当代社会保障体系中, 社会救助项目以其不同于其他保障项目的突出特点在反贫困和社会保障体系中发挥着重要的作用, 这一点在我国尤其明显。按照联合国的贫困标准, 中国至少还有一亿多人生活在贫困线以下。从近几年的情况看, 中国社会的很多问题都跟贫富差距和民众的普遍不富裕有着直接的关系。最近网络和媒体频频对“富二代”和“官二代”的事件大肆报道。我国著名社会学者于建嵘就指出，中国的贫富悬殊、社会不公、官民对立日趋恶化，中国民众的怨气越来越大，已构成严重的社会和政治危机。仇官、仇富、仇警是今天中国最基本的社会心态。缩小贫富差距、保障社会脆弱群体的利益、真正实现社会的公平公正已经刻不容缓。2003年我国人均GDP首次达到1000美元，标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。在这个阶段，城市居民间收入差距明显拉大，全国城乡居民家庭收入的基尼系数已达到0.458以上，突破了警戒线。据国家民政部门调查，2011年10月全国城市列入最低生活保障范围者达2274.1万人,农村列入最低生活保障范围者达5290.8万人，数量非常庞大。因此，缩小居民收入差距的关键不在于“劫富”，而在于济贫。而这正是社会救助的主要作用。由于社会救助在社会保障体系的基础地位，主要功能是为社会脆弱群体提供一定的支持，因此社会救助必须发挥社会保障体系中第一道防线的作用，以缩小社会成员之间在竞争

起点上的差距并让脆弱社会成员分享到经济社会的发展成果，进而间接发挥其促进社会公正与和谐的作用。社会救助不只是保障无劳动能力者最基本生活，而且更进一步地保障所有困难社会成员最基本生活。

国外经验的借鉴与我国现阶段社会救助的不足

社会救助事业在国外的一些发达国家出现的较早，制度比较完整，发展的非常完善，在这些国家的一些好的、先进的经验值得我们借鉴学习，同时在对比中也可以找出我国社会救助事业发展的不足和缺陷，找出问题之所在，从而加以改正和完善。

一、管理模式和资金配置

国外：由于各国实际情况不同，国际上采取了中央集权和地方分权不同的社会救助管理模式。

中央政府统管：英国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国由中央政府确定社会救助标准并负责具体管理，由中央财政拨款。地方政府负责具体事务：荷兰的救助标准由中央政府确定，地方政府负责具体事务，中央财政的补助款项达到社会救助支出总额的80%左右。日本中央政府根据不同地区制定不同的救助标准，地方政府负责具体实施，中央财政承担75% 左右的资金。瑞典由中央政府制定建议标准，地方政府可根据本地区的具体情况对该标准进行调整。除极少数项目(如对新移民前3年的救助)外，其余均由地方政府出资。中央、地方政府分别负责制度：法国最低生活保障制度由中央政府定标，中央负责管理，部分专项救助由相应的社会保险管理机构统一管理，资金来自中央政府及缴费；其他非现金救助由地方政府出资并负责管理。

欧洲的学者在研究欧洲多国社会救助不同管理模式后得出结论，认为单纯的中央集权制的社会救助和单纯的地方分权制的社会救助管理模式都有碍

于社会救助分配效率的实现；相反，中度的地方分权制优于高度的中央集权制和高度的地方分权制的社会救助管理模式。

国内：社会救助管理体系不合理，资金配置不合理

在管理体制方面, 社会救助的主要职能集中于民政部门, 形成了各级政府牵头, 民政、社保、财政、教育、卫生、建设、司法、残联、妇联等多个职能部门和群众团体为成员的社会救助工作领导体系。这种多元型的救助体制, 由于缺乏明确法律依据和存在部门利益阻隔, 民政、财政、工会、妇联、企事业单位等多头实施社会救助, “多龙治水”的工作格局导致政出多门、标准各异。这种多元型的救助管理状况, 造成社会救助的总体无序, 增大了社会救助的管理成本, 降低了社会救助的实际工作效率, 既不现实也不利于救助对象需求的有效满足。资金安排方面, 我国社会救助资金主要源自于政府，资金匮乏仍然是当前社会救助的突出问题。城市低保所需资金至目前中央财政支出占到60% 以上;农村低保资金筹集以地方为主, 实行属地管理;农村“五保”供养资金在地方人民政府财政预算中安排;城乡医疗救助的资金主要由地方财政解决;灾害救助的资金主要来源于地方财政和社会捐赠。而其他社会救助如教育救助、住房救助的资金问题仍然没有解决。

二、救助项目和救助水平

国外：社会救助覆盖面广、救助项目科学合理、救助水平高

自二战后，西方国家开始建立“从摇篮到坟墓”的全面福利体系，社会救助的覆盖面就大大增加了，救助的项目也转变得更多元化和人性化。

英国社会救助的项目很多，甚至有些是福利式的救助。主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、残疾救助、失业救助及疾病救助等内容。低收入家庭救助是对收入低于官方规定贫困线家庭的救助，救助金随政府规

定的贫困标准而变化。低收入者还可以取得一部分取暖费，有子女的可取得学校免费牛奶和免费膳食以及免缴国民保险费，还可以享受房租补贴等。老龄救助主要是对年满80 岁、没有资格享受养老金或只有少量养老金的老年人给予补助。残疾救助包括残疾人的保姆补贴、活动补贴和重残补贴。英国社会救助的一个重要特点是细分救助对象，按照不同的救助对象，给予不同标准的救助。具体来说，主要是从年龄差异、家庭成员承担责任差异以及“单身户”与“家庭户”差异进行划分。

国内：社会救助覆盖面窄、救助项目叠加严重、救助水平“低层次”

救助形式比较单一, 主要以救灾、济贫为主, 虽然在教育、医疗和住房等方面也有一定的救助, 但是因为缺乏相应的配套措施, 所以效果不是很明显。就是救灾和济贫的救济行动也大部分带有临时性的特点。而有些救助项目被忽视，如伦理救助和心理救助等精神层面上的。特别是当前我国社会救助中伦理救助缺失，心理救助等尚未形成完整体系，一些相关的政策法规也非常不健全。就业救助、法律援助制度经费不足，救助范围窄内容疏漏较多而难以保证时效。而现行的扶贫救助体系内容繁杂, 涉及到的大大小小的项目有城市最低生活保障制度、城市“三无”人员救助、农村最低生活保障制度、农村“五保”制度、特殊群体的救助、城市临时性救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助、农村临时性救助、农村定期定量救济、收容遣送、就业救助等。在现实的制度安排中, 这些项目在内容上有重复, 缺乏相互的衔接配套,同时目前我国颁布并实施的各种专项救助政策, 在实际操作中是专项救助制度附加于基本性生活救助制度之上的捆绑实施, 这直接导致了社会救助的“悬崖效应”, 大大影响了社会救助的实际效率, 将会从深层次影响我国城市社会救助制度的长远发展。

构建我国新型社会救助体系的几个建议

（1）建立完善的社会救助制度

健全社会救助工作的管理体制与运行机制, 是做好社会救助工作的组织保证。在完善管理体制方面：一是中央政府和地方各级政府成立社会救助工作的领导协调组织, 改善过多的地方分权式的社会救助管理模式, 统一政策, 协调步伐, 全面管理与监督社会救助工作。二是中央政府和地方各级政府救助职能分工明确,中央政府制定整体规划；地方政府制定救助标准；区县级政府执行社会救助相关政策；同时三级政府分别承担各自的财政责任。三是加强相关部门、单位之间及其与社会团体的沟通与合作,避免救助内容上的重复，这样才能建立综合协调机制, 理顺社会救助工作的管理体制, 有效整合救助资源, 促进社会救助工作的良性运行。

（2）完善社会救助制度法制保障

当前在最低生活保障中出现的诸如“人情保”、“骗保”、“低保富翁”等问题根本的是法治和文化观念的问题，是社会道德问题。社会救助法治缺失和道德风险提高了中国社会救助的运行成本，而中国社会救助制度的健康发展有赖于法制化的社会环境和人们诚信素养的养成。

在我国的社会救助制度安排中有90% 是政策性制度,《社会救助法》的制定和颁布已经迫在眉睫。在此过程中, 一要注意建立健全社会救助程序法, 使遭遇生存风险的社会成员能够通过明确的程序, 及时的获得帮助。二要做好法律内部各子系统的有效衔接, 包括社会救助法与社会保险法的衔接, 一方面可以避免不需要享受社会救助的继续接受救助, 从而减少“福利依赖”,另一方面可以防止应该得到救助的人无法及时地得到保障的情况出现, 真正做到“应保尽保”。

（3）加强农村社会救助体系建设，建立城乡统筹的社会救助制度

逐步缩小城乡差距、消灭城乡差别是社会主义现代化的一个重要目标, 也是当前全面建设小康社会, 促进社会和谐, 促进经济健康、持续发展的客观需要。由于社会救助制度属于公共服务范畴, 在供给制度公平和结果公平的原则下, 实现三个一体化: 一是实现城乡贫困居民的社会救助制度和政策一体化, 整合现有制度, 着重加快医疗、住房、就业扶助等制度在农村的推广普及。二是逐步实现城乡救助标准的一体化。打破城乡分割的户籍制度,弱化制度安排与户籍的依托关系;改革基于生产生活方式而划分身份的城乡二元化的管理模式。三是资金保障一体化。真正改善城乡社会救助财政资源配置严重不对称情况, 把资金投入固化为正式的制度安排, 坚持各级财政合理分担的原则, 城乡一视同仁。

第四篇：浅析新型社会救助体系探索

浅析新型社会救助体系探索

论文关键词:新型社会救助 制度安排体系 管理运行体系 制度保障体系

论文摘要:社会救助是社会保障体系中最基础的制度安排，它是社会成员生存保障的最后一道防线，若这一制度存在缺漏，将使部分社会成员在遭遇生活困难时陷入绝境。在新的国际国内环境下，原有的社会救助凸显出了诸多不适，完善社会救助体系，建立一个牢固的社会安全网，已成为了市场经济转型的迫切需求。将新型社会救助制度分为制度安排体系、管理运行体系和制度保障体系等三大部分进行探索，对新型社会救助的保障项目重新进行了设想，在其运行和监督方面提出了相关政策建议，最后提出了大力发展非政府救助的主张。

根据民政部 2008年第三季度统计季报，我国享受城市最低生活保障人数 2 272．8万人，农村享受最低生活保障人数 3 857．7万人，五保供养 144．8万人传统救济 58．1万人次，临时救济 753．1万人次，总计达到7 086．5万救助对象，庞大的困难群体呼唤完善的社会救助体系。当前我国社会救助的内容主要有城乡最低生活保障制度、农村五保户制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、农村扶贫以及灾害救济等，许多专项救助制度还未完全展开，现有的社会救助覆盖面较窄，救助水平低，管理和运行上也有诸多不畅，完善社会救助体系的工作迫在眉睫。从当前我国构建和谐社会的要求以及社会保障体系内在的发展趋势看，新型的社会救助制度的目标应从单一的生活救助向综合社会救助转变，从生存性社会救助向改善生活、提供就业援助的发展型社会救助转变，从二元分割的制度安排向城乡统筹的社会救助转变。

一、新型社会救助的制度安排体系

党的十七大提出了完善城乡社会救助体系的伟大目标，将我 国社会救助 的发展推 向了一个新的台阶。目前我国对新型的社会救助体系内容逐渐定型，并在有序展开。其总体目标是：到 2010年，即国家“十一五”规划末，在全国建立以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充，政府责任明确，社会广泛参与，运转协调，资金落实，管理规范，网络健全，与经济社会发展水平相适应的、覆盖城乡的社会救助体系，切实保障困难群众的基本生活，促进社会稳定和经济社会和谐发展。其制度内容主要有：首先是针对城乡贫困人口的基本生活救助，以及当前我国针对农村 “三无”人员的五保供养。其次是各项专项救助，包括医疗救助、住房救助、教育救助以及法律援助，最后是临时、应急救助，包括城市流浪乞讨人员救助、自然灾害救助以及临时救助。此外还有补充社会救助的内容，由于其救助主体的特殊性，文章将在文末专门论述。

具体来说，在城乡居民最低生活保障方面，要依照《城市居民最低生活保障条例》和《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》确实实现动态管理下的应保尽保，逐步提高保障水平，要根据当地的物品价格和人民生活水平的改善进行适当的调整，规范低保的申请、评议、审批程序，实行社会化的发放方式，做到公平、公正、公开。在农村五保和农村孤儿的救助方面，要依据《农村五保供养工作条例》和民政部等发布的《关于孤儿救助工作的意见》加大养老院、孤儿院等基础设施建设，加大政府的资金支持力度，完善管理制度，切实保障老年人的衣、食、住、医、葬，以及孤残儿童的生活、教育、医疗、就业等方面权益。

在医疗救助方面，要进一步拓宽医疗救助试点，扩大医疗救助的范围，进一步完善手续，规范操作，加大资金投人，提高救助水平。在教育救助方面，要进一步贯彻落实“两免一补”政策，积极发挥“希望工程”、“春蕾计划”等专项活动的作用，对家庭经济困难的学生要完善救助对策，在高等教育中继续完善“奖贷助补减”福利体系，确保不使一名学生因家庭经济困难而辍学。在住房救助方面要完善廉租房制度，构建多层次的住房保障体系，多渠道筹集资金，同时加强对廉租房制度落实情况的监督、检查。在司法援助方面应按照《法律援助条例》，建立法律援助经费保障机制，组织法律援助队伍，对符合法律援助条件的城乡困难群众无偿提供法律服务。

在临时救助方面，要建立健全自然灾害应急救助预案，建立抗灾救灾协调机构，提高灾情监测、预警和灾后重建能力。对城市生活无着的流浪乞讨人员要协调民政、卫生、交通、公安、城管等部门共同做好救助工作。在社会成员突发意外灾害时要做好临时救济工作，同时发挥工会、妇联以及社会慈善力量给予家庭出现意外困难者临时救助。详细情况见表 1。

二、新型社会救助的管理和运行体系

一项社会政策要取得良好的社会效果，仅有完善的制度设计还只是万里长征走完了第一步，如何设计一套政令畅通、管理可行、高效快捷的管理和运行体系是社会政策得以实现初衷的关键，对于社会救助制度亦是如此。

首先，要建立“政府主导，民政主管，部门协作，社会参与”的部门管理体制。当前我国的社会救助系统呈现出“多龙治水”的局面，财政部门负责社会救助资金的预算安排、使用监督，卫生部门、建设部门、教育部门、司法部门分别负责各专项社会救助，公安、交通、城管、卫生、民政等部门共同负责城市生活无着的流浪乞讨人员，各级工会、共青团、妇联、残联、慈善总会、红十字协会也在社会救助中发挥着重要作用，多头的管理体制浪费了现有资源，造成重复救助或救助资源分配不均等现象，不仅不利于各部门的协调配合，同时也降低了行政管理的效率，使社会救助的功能发挥大打折扣。因此，确立“政府主导，民政主管，部门协作，社会参与”的管理原则，组建部门协调委员会，将建设部门、卫生部门、教育部门、司法部门等有机的统一到一起，必将使社会救助发挥出最大效益。

其次，合理分担中央与地方政府的社会救助财政责任。从国际经验来看，社会救助经费的分担通常有三种方式，即中央财政全部负担、地方政府编制预算中央政府予以补贴、全部由地方政府负担。考虑到我国是一个区域发展不平衡的大国，实行中央政府主导下的地方分责制应当是比较合理的。中央政府承担过大的份额，会直接影响重大国家项目的实施；而地方政府负担过重，又不利于地方政府积极性的发挥。所以，可以采取先中央后地方的分担原则，在全国范围内，实行中央财政统一管辖，分区拨付资金的体制；而“老、少、边、穷”地区则由地方政府负担中央财政之外的次要责任；特殊情况下，再由中央政府承担补充性责任。这样，就可以应对目前被救助对象的贫困普遍存在与各地区间经济发展严重失衡的两难选择。

最后，要加快社会救助信息管理系统建设。信息系统的搭建似乎是社会救助系统中一个微不足道部分，其实不然，社会救助是一项复杂细致、量大面宽的工作，靠传统的人工操作已经不能适应需要，使用网络化管理效率高，质量好，还可以减少管理成本，提高透明度，能方便快捷公布有关信息，提供及时准确的查询服务，也有利于社会监督，减少腐败和差错。因此，逐步建立社会救助信息管理和服务网络，不断改善社会救助工作手段，及时、准确、动态地掌握社会救助信息，提高社会救助工作效率，实现社会救助管理服务的规范化、现代化、信息化应该是构建高效社会救助体系不错的选择。

三、新型社会救助的保障体系

许多躬身一线的理论工作者们，往往会惊诧于一项制度或政策理论与现实的巨大差别，寻根溯源，他们总能深深感触到一项制度只有在设计、实施和监督各部分环环相扣的情况下才会向着预期方向发展，否则将会事倍功半。建构一套严密的社会救助实施保障机制，将会对社会救助起到纠错纠偏、后备支援的重要作用，是社会救助制度建设不可缺少的环节。

第一，要加快社会救助立法，实现社会救助的规范化、法制化。从发达国家经验看，社会救助体系是维护社会稳定，促进社会发展 的必备体系，而完善的社会救助法律体系在社会救助中起着先导性的作用，要充分发挥新型社会救助体系在社会保障中的突出作用，就必须尽快推动《社会救助法》以及相关法律的出台，对社会救助的实施主体、对象、标准、范围、期限、条件、监督、责任、义务等方面进行规范，使救助工作有法可依、有章可循，从而保证社会救助做到公开、公平、公正，更好地发挥社会救助工作的社会效益。

在立法中要强调建立救助制度的实施机制，如受助人员登记办法，社会救助资金发放办法等，同时也要对社会救助实施过程的监督机制进行规范，包括对社会救助机构及其从业人员的监督，对救助资金与实物管理的监督，对社会救助的公正度进行监督，对社会救助的效益进行监督等等。只有在制度设计、实施管理和监督上做好立法衔接，社会救助制度的实施才会顺利进行。

第二，多渠道筹集社会救助资金。拓展资金渠道，确保资金来源，是社会救助体系建设的一项最重要、也是最困难的工作。做好这项工作，首先要稳定和丰富资金来源。在财政拨款方面，各地要切实发挥财政主渠道的作用，按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构和力度，将社会救助所需资金列入同级财政预算，并根据经济社会发展水平的提升逐年增加。同时要发挥社会捐助的辅助力量，要推进社会捐助经常化、制度化，引导、鼓励和组织社会力量参与社会救助，充分发挥个人、企事业单位、民问组织等各方面作用，为社会救助提供必要的补充。其次要规范资金发放机制。尽量减少中间环节，坚持公开透明，确保救助资金足额、及时、顺畅地发放到困难群众手中。另外要严格资金管理过程。社会救助资金要坚持和健全专项预算、专户管理、专款专用制度，以确保资金安全，杜绝贪污浪费。

第三，建立健全社会救助服务体系。社会救助的服务体系是社会救助工作的最终端，起着一线战士的作用。要构建良好的社会救助服务体系，首先要 以各级乡镇政府，街道办事处为依托，办好救助站或救助所，形成广覆盖的社会救助组织网络，另外要加强社会救助服务的人员队伍建设，吸引专门的社会工作者，尤其是大中专院校的专业人才充实到社会救助工作中。另外还要形成统一领导，统一管理的行政管理体制避免多头申报、多头救助、遗漏等现象的发生，增强救助款物使用的科学性、针对性和有效性，实现救助效能最大化。

第四，完善社会救助体系监督机制。社会救助的监督机制是确保社会救助制度良好运行，杜绝不良现象发生的必备机制，只有做好监督工作，社会救助才会向着健康、可持续的方向发展。主要包括对受助人员的确认和社会救助资金的管理上。对于受助人员的确认来说，要坚持公开透明的原则，完善社会救助公示制度，开设反馈渠道，广泛接受媒体、舆论等各界社会监督。在资金的管理上，要严格按照基金管理的相关规定来使用资金，在发放中要尽量减少中间环节，防止社会救助资金的截留，流出现象的发生，杜绝腐败，完善执行部门的自我监督，如实记录每一笔经费的运作，同时对其资金账目实行全程审计，确保资金如实发放，使社会救助资金确实起到维护社会成员基本权益的作用。

四、大力发展慈善组织等类型的补充社会救助力量

救助工作的社会化已成为国际惯例，它代表着现代社会保障的发展方向。因此，政府应积极支持社会力量参与救助事业，创造条件开发社会救助资源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府组织为补充的、多层次立体式的社会救助体系。

一方面要大力提倡社会互帮互助。互帮互助是中华民族的优良传统，在建设新型社会保障体系的过程中仍要继续发挥这种传统的巨大作用。具体到社会救助制度过程中，首先，政府要秉持社会保障公平、正义、共享的理念，进一步加大通过税收等手段调节居民收入分配的力度，以缩小社会贫富差距，筹集社会救助资源，缓解救助压力。其次，要发挥工会、共青团、妇联、残联等群众团体和组织在社会帮困工作中的作用，多方面、多途径解决特殊群体的困难，有效整合社会救助资源，最终形成政府主导、社会互动的多层次的，有机统一的救助机制。

另一方面还要重视和发挥非政府组织在社会救助中的作用。这是政府救助资源的补充，也是当前社会救助体系建设的薄弱环节，然而其在社会救助中起到的巨大作用却是绝不容我们忽视的，这一点已经在2008年的汶川大地震中向我们充分展示了其力量，所以要大力培育非政府社会公益组织、非营利组织、慈善机构、群众组织、社区组织、自愿团体以及热心公益事业的企业、家庭和个人在内的全社会力量，朝着国家主导的多元救助模式发展。政府要积极扶持社会公益组织的发展，要为它们的发展壮大提供良好的法律政策环境和社会文化环境。另外要大力发展社会志愿者队伍，吸纳大中专院校的专业人才，完善社区公共服务网络，提倡开展社会互助，为困难群体提供更多的关怀和救助。这样，不但可以减轻政府救助的负担，还可以弥补政府救助在社会救助中的某些不足，实现优势互补，使困难群体的生活状况得以更好地改善。

完善的理论纲领是实践工作取得良好效果的先导，面对各种政策环境，我们要掌握区别对待、分类指导，整体规划、分步推进的建制方法，充分整合和利用现有的各种社会救助资源，做好部门协调、理顺行政管理体制的工作，相信，城乡一体化、组织网络化、保障制度化、救助多元化的新型社会救助体系必将早日实现。

参考文献：

[1]杨衍银．大力推进城乡社会救助体系建设，切实保障困难群众基本生活[J]．社会福利，2004(9)．

[2]长子中．建立健全覆盖城乡的社会救助体系[J]．北方经济，2008(11)．

[3]李学举．关于社会救助体系建设工作[J]．社会福利2004(9)

第五篇：论维吾尔族民间互助与新型社会救助体系构建

论维吾尔族民间互助与新型社会救助体系构建

李慧娟

(塔里木大学 人文学院，新疆 阿拉尔，843300）

摘要：随着社会结构的调整与经济的发展，我国现行的社会救助制度面临一些不足,已不能适应现行社会经济的发展,有必要探索并逐步建立一套新型的社会救助体系。民间互助作为生产、生活方式的重要内容伴随维吾尔族民众至今，在国家保障制度触及不到的地方起到很好的补充作用。我们应以伊斯兰文化为底蕴，依托民间资源，实现政府社会救助与维吾尔族民间互助的良性互动，构建救助主体多元化、救助渠道多样化、救助资源社会化的新型社会救助体系。

关键词：维吾尔族 民间互助 社会救助体系

社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分，目前我国的社会救助体系相对于我国经济社会发展需要进一步的完善，有必要探索并逐步建立一套新型社会救助体系。民间互助是维吾尔族的优良传统,在国家正式福利体系覆盖不到的地方，及时化解社会矛盾，起到了稳定家庭、稳定社会的积极作用。因此，发挥民间互助的功能,并使其逐步走上制度化、规范化；以伊斯兰文化为底蕴，依托民间资源，实现政府社会救助与维吾尔族民间互助的良性互动，构建立体的新型社会救助体系，具有重要的意义。

一、维吾尔族民间互助的界定与内涵

互助是指某一特定人群对处于困境中的社会成员实施帮助而不求直接回报的行为。维吾尔族民间互助是维吾尔族民间的个人及社会组织间在物质和精神上的互助行为。伊斯兰教传入中国之后,经过本土化的调适，形成了有中国特色的伊斯兰文化,它作为一种意识形态和文化现象,与新疆维吾尔族穆斯林群众的生活有着紧密的联系。伊斯兰教的经典《古兰经》鼓励人们在生活中施济贫困，如“在今世行善者，得享美报”（39∶10）；你们应当知道：你们所获得的战利品，无论是什么，都应当以五分之一归真主、使者、至亲、孤儿、赤贫、旅客”（8∶41）[1]。《圣训》说：“礼拜将把正信者带到通往天堂的道路上，斋戒将把他们带到天堂的大门前，而施舍才使他们获准进入天堂”[2]。在人与人之间的关系上，伊斯兰教提倡每一个人都应该如兄弟般相互帮助，和睦共处，《圣训》说：“信士之间相亲相爱相恤相怜，犹如一个躯体”，作为爱的方式，可接济穷人、资助学人，亦可祝福成功人、安慰失败者[3]。维吾尔族民间互助本身是一种世俗行为，但其思想基础是助人为本的宗教伦理观，伊斯兰教主张平等、反对贫富差距过大，主张对财富进行再分配来实现人人有机会享有真主的财产，对贫穷、无依无靠、残疾的人给予救济和帮助。

虽然在维吾尔族社区，社会救助中国家保障体系占主导地位，但政府在社会救助中有触及不到的盲区，其局限性是显而易见的。一方面伊斯兰文化中的慈善思想使维吾尔族社区在长期的发展中形成了一种普遍存在的民间互助，是官方救助的重要补充；另一方面国家权力依托伊斯兰教的文化资源有效地介入维吾尔族社区生活。另外，宗教人士不仅代表清真寺救济贫困，而且本人也用自己的收入帮助有困难的人。伊斯兰教认为，穆斯林不但要信道，而且要行善，这样的穆斯林才有幸福优美的归宿。宗教人士在穆斯林群众中享有崇高的威望，他们的言行对普通教众的影响是潜移默化的。哈提甫和伊玛目的善行不但使自己功德圆满，而且在维吾尔群众中起到很好的示范作用。因此，我们要利用宗教积极推动社会福利事业的建设，加强宗教人士在扶贫济困中的带头作用，调动宗教的积极因素，发挥宗教乐善好施、热心公益、奉献社会的优良传统，实现政府社会救助工作与伊斯兰教慈善救助的良性互动，促进社区的和谐建设。

基金项目：塔里木大学校长基金项目（维吾尔族传统民间互助文化及其现代价值研究TDSKBS1301）作者简介：李慧娟（1972-），塔里木大学人文学院非传统安全与边疆民族发展研究中心副教授，博士，主要从事民族地区社会保障研究。

二、维吾尔族民间互助对社会救助制度的补充

2014年2月21日由国务院颁布的《社会救助暂行办法》将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等8项制度分别设专章予以规范，并提出社会力量参与社会救助按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。维吾尔族民间互助作为社会力量参与社会救助，包括亲朋邻里的互助、穆斯林群众及宗教人士对弱势群体的救助、清真寺的救助、民间互助组织的救助等，由于其接近群众、成本低、效率高的优势弥补政府救助的不足，民间社会的闲置资源也得到了整合和利用。

（一）维吾尔族民间互助对最低生活保障制度的补充

城乡居民最低生活保障制度作为社会稳定的最后一道安全网，覆盖的人群范围广。但在实施过程中，城乡居民最低生活保障制度是新疆社会救助工作中存在问题最多的一个环节。在喀什地区，我们在田野调查中遇到很多真正生活有困难但没有门路的人往往拿不到低保。2010年初，笔者在喀什地区某乡一户村民家做访谈，临走时，一位50多岁的维吾尔族大妈悄悄地告诉我，村干部把低保给自己的亲戚和与自己关系好的人，把自己家里的活也要求出义务工的村民做，不出义务工就要交200元钱。另外，新疆农村低保的申请、审核流程繁琐，审批期限长，影响了低保工作的运行效率。对于申请不到低保的低收入家庭，民间互助往往能使他们渡过难关。另外，对于刚超过低保收入线的低保边缘户，最低生活保障制度也是无能为力的。

个案：喀什麦盖提镇7社区53岁的下岗的职工阿依姑努孜，老公退休在家，家庭生活困难。她参加的民间互助组织“恰依”帮她渡过了难关。有一天她老公在外面喝多了酒找不到自己家的房子，本来家住7社区的，跑到1社区去敲别人家的门，主人出来打他的老公，头都被打破了，眼睛上面肿了一个大包，都快死了，送到医院抢救过来了。恰依里的女人们有6个送她50元，8个送了100元，帮她给丈夫交了医药费。由于最低生活保障制度与大病医疗救助制度是捆绑实施的，阿依姑努孜家不符合低保申请的条件，也就享受不到医疗救助；医保自己是要出一部分钱的，这对于低保边缘家庭来说，依然是困难的。

（二）维吾尔族民间互助对特困人员救助制度的补充

现有的农村五保供养制度下应保未保的现象比较突出，据统计，截至2002年底,全国农村五保供养对象有570.37万人,真正获得保障的只有296·82万人,约占应保对象的52·04%；很多地方执行的五保供养标准远远低于当地村民的一般水平,集中供养好一点，分散供养尤[4]其如此。而在新疆，维吾尔族很讲究落叶归根，她们愿意死在自己家里。有些人老了，认为自己的根在那里，家里再没吃的也不愿去敬老院。因此，在福利院集中供养的只是部分五保户。截至2010年8月，全喀什市三孤人员1489人，供养率不到8%。有残疾或生活自理能力较差、散居的五保老人，生活非常不便,精神也较为空虚。城镇无子女又因为各种原因没有社会保障的老人，生活也极为艰难。政府对这些特困人员的救助极其有限，不足部分靠平时邻居和社会上的好心人在日常生活上和经济上给予照顾和帮助。

个案：喀什巴楚县阿克萨克马热勒乡博尔其墩村有一位70多岁曾经到沙特阿拉伯去朝觐回来的阿吉，经常帮助生活有困难、残疾、有病的人。该村4小队有位75岁的维吾尔族妇女，没有丈夫，只有一个儿子在外打工；5小队有位80岁的维吾尔族妇女，眼睛视力不好，也没有丈夫，2个儿子都在外打工，儿子们都只能维持自己的生活。阿吉在肉孜节、古尔邦节时送给她们米、面、油、肉，平时有困难时接济100或200元。

（三）维吾尔族民间互助对医疗救助制度的补充

大病医疗救助的覆盖面和报销额度的限制使很多患大病贫困维吾尔族群众的医疗需求得不到满足，穆斯林群众捐款以及民间组织的救助是贫困大病患者解决医疗费用的主要方式。患大病后，多数普通收入家庭无法承受巨额的医疗费用，这时通常只能求助与他人：首

先，父母兄弟姐妹一般会提供经济和精神上的帮助；其次，亲戚、朋友、邻居到医院看望也会送给病人几十至几百元，亲属关系近或关系好的会多给一点；第三，民间组织的帮助，如“恰依”的组织者会倡议成员每人捐50元、100元或更多一点给患者；喀什市红十字会也会对贫困农民提供医疗方面的救助。第四，通过清真寺伊玛目呼吁来清真寺做礼拜的穆斯林群众捐款给需要帮助的人。总的来说，对于大病患者及其家庭来说，民间互助是医疗救助不足的重要补充。

个案：喀什市帕依那甫社区2组有位维吾尔族妇女21岁的儿子患了尿毒症，每个星期都要透析，清真寺伊玛目号召做礼拜的人捐款，每次凑3000元，一共捐了3次。清真寺出了1000元，伊玛目也掏了1000元，其余的钱都是大家凑的，2011年初还是去世了。2010年麦盖提县尕孜库勒乡跃进村有位维吾尔族妇女11岁的女儿得了白血病，因为家庭经济条件差，新农合报销了一部分，但还是无法承受巨额的医疗费。乡里组织各单位和村民捐款，乡领导每位捐100元，其他人金额不限，一共捐了7000元。

（四）维吾尔族民间互助对教育救助制度的补充

教育平等是社会最基本的公平，我国的宪法和教育法都对公民的受教育权做了明确规定，但依然还有一些适龄儿童因各种原因不能读书或虽能读书但条件很差。各级政府对新疆农村义务教育救助投入不足，救助标准过低，重经济投资、轻教育救助。另外政府在救助困难家庭儿童教育方面也存在着不同程度的失灵现象，在这种情况下，贫困家庭孩子的教育救助通常会借助于民间的力量。

个案：“爱心妈妈协会”是喀什地区教育学院退休维吾尔族女教师阿提克阿吉等自发组织的民间协会。其主要宗旨是资助品学兼优，但生活困难的贫困大学生完成学业，以及对患病的中小学学生实行人道主义救助，帮助其恢复健康、继续学业，实现教育机会人人平等。清真寺作为中间组织，也对政府教育救济制度的不足作了一些补充作用。做礼拜时伊玛目抽时间讲一下谁有困，做完礼拜出清真寺时，愿意捐款的捐款，穆斯林群众认为捐款给贫困的人是得到真主恩惠的机会，每个穆斯林都不会让这么好的机会溜过去。至于帮多少，要看困难有多大。做礼拜的人帮不上忙的，与街道办事处和社区联系，呼吁一下富裕人士来帮忙。在喀什，有的孩子考上大学，通知书接到了，没有钱去读，好心人4、5年学费一次性交上的，这样的例子很多。

（五）维吾尔族民间互助对临时救助制度的补充

临时救助是指对特殊原因导致的基本生活出现暂时困难的家庭，给予非定期、非定量的生活救助。新疆贫困人口比例高，需要临时救助的低收人群众多。政府虽然花费了大量的财政资金用于临时救助，但是仍然有一部分低收入家庭游离于临时救助之外。特别是低保边缘户，收入刚刚超过低保标准，但是却享受不到低保补助，但他们与低保户一样面临着就业难、就医难、就学难等困境，甚至有一部分家庭的实际生活水平还低于低保户。

在新疆，民政局对困难群众的临时救助主要有冬季提供煤、衣被、鞋子，肉孜节、古尔邦节发放面粉、大米、清油、肉，有些地方还提供建房用的红砖。如英吉沙县民政局2008年为321位低收入群众提供了临时救助，发放面粉12130袋；大米4000袋，煤1030吨；清油6000公斤；衣物1440件；被褥387套；鞋子3500双；肉6000公斤；红砖1690000块。民政上的临时救助对于低收入群众来说，只能改善救助对象短时间内的生活，平时的困难就需要民间互助了。亲朋、邻居相互间借钱、借物、送衣、送粮，生病时凑钱去看望，民间互助组织的救助等等。

个案：东风农场维吾尔妇女卡尔肉孜到清真寺找伊玛目，说她家冬天没有煤取暖。伊玛目、买曾以及其他宗教人员共5、6人商议，卖了穆斯林群众捐赠的羊皮，买了清真寺做礼拜用的地毯后还剩一点钱，再筹措一些钱，买了1吨煤，送给冬天没煤的家庭。

三、新型社会救助体系的构建

我国现行的社会救助制度存在以政府救助、物质救助为主以及救助对象的局限性和救助水平的层次性低等缺陷。新型社会救助制度应当着力培养被救助者自我发展、改变现状的能力, 以民间互助为经、政府救助为纬，构建多元、立体的新型社会救助制度。新型社会救助制度应当具有以下特征：

（一）救助对象的广泛性

新型社会救助体系应当尽可能满足低收入人群的救助需求。政府救助存在明显的局限性：首先，政府救助资金实力雄厚，但是不能很好地渗入到基层中了解救助对象的具体情况；而邻居、亲友、社会精英等个体以及清真寺和民间互助组织灵活性较强，动员社会的能力也较强。民间互助来源于基层，能够及时根据救助对象的健康、收入等具体情况实行个别救助。其次，政府救助在救助对象的覆盖面上还存在遗漏，如城市保障对象的户口限制将农民工这一群体排除在城市最低生活保障制度之外；由于一些社会救助政策与低保制度的捆绑实施，城市低保边缘户享受不到政府的救助，生活甚至还不如城市低保户。目前我国对城市低保边缘群体还没有形成规范的救助体系，2010年新疆才开始建立以低保边缘群体和困难农民工家庭为主的临时救助制度。第三，政府的社会救助资金是有限的，不可能把所有的困难个体都纳入社会救助的范围，需要利用社会资源扩大救助范围，救助工作的社会化是现代社会救助的发展方向。因此,政府应积极支持社会力量参与社会救助,推进民间互助组织和初级社会群体之间的互助，构建以政府为主导、民间互助为补充的多层次立体的社会救助网络，使生活在最低生活水平以下和略高于这个最低水平线的维吾尔族家庭都能得到有效救助。

（二）救助方式的多样化

目前的社会救助方式以政府提供现金和实物为主,其基本理念是维持救助对象的基本生存。随着社会转型时期社会矛盾日益凸显,仅靠单纯的物质救助不能从根本上解决贫困问题,更不能促进被救助者自身的发展,必须把单纯的物质救助方式转变为多元化救助方式,如精神救助、能力救助、权利救助等新的救助类型,在保证被救助者基本生活的同时，注重人的发展。

1、制度性的政府救助与非制度性的民间救助相结合

制度性救助主要指城乡最低生活保障制度、灾害救助制度及教育、就业、住房等专项救助制度；非制度性救助包括亲友、邻居、宗教人士、富裕阶层的救助和清真寺、民间互助组织等社会力量参与的各种社会救助活动。非制度性救助的草根性和民间性使其可以针对政府救助中覆盖不到的需要救助的社会成员实施社会救助，但非制度性救助也存在自身的一些局限性，只有将民间慈善上升为一种制度性、组织性的社会救助制度，才能既其消除松散化的弊端，又能弥补政府救助制度的不足。

2、经济救助与能力救助相结合

传统社会福利主要采取经济救助的方式，只注重对贫困者的物质救助。社会贫困的产生同时是一种公民应得权利在社会变迁中遭到剥夺的过程，如最低生活保障制度，仅仅解决了物质上的不足，对能力、权利、发展机会等考虑甚少[5]。许多困难群众得到了现金和物品救助，但解决的只是眼前的困难，往往陷入贫困-救助-返贫困的恶性循环，甚至产生等、靠、要的贫困适应思想，忽视了贫困者的能力建设。大多数贫困救助对象无技术、无岗位、无发展门路，在对他们给予经济帮扶的同时，也要给予他们能力上的救助，增强他们的造血功能，使其依靠自己的力量摆脱贫困、融入社会，克服传统他助方式消极被动的缺陷。

3、物质救助与非物质救助相结合

现行社会救助多数都是物质救助,而服务救助、精神救助等非物质救助少。民间互助对病人的照顾、老人的照料和贫困者的服务救助以及精神救助有着相对于政府救助的天然优势。根据阿马蒂亚森的福利经济学理论，真正的贫困是“可行能力”的贫困，即权利贫困。新型社会救助体系应更关注非物质救助方式并进行系统的制度化设计,在物质救助的同时,针对精

神贫困、社会权利贫困等现象,进一步提供心理援助、权益维护[6]。

（三）救助主体的多元化

社会救助是一项系统工程，必须广泛发动政府、社会和个人等各方面的力量，形成互为 补充、相互配套的社会救助网络[7]。现有的社会救助制度分散且条块化，新型社会救助体系需要构建一个联结个人、社区、社会组织以及政府的网络。社会救助的主体应该是多元的，第一，弱势人群的个人自助、家庭或家族间的扶助以及亲友、邻里的互助和宗教人员、阿吉、富商、企业家等社会精英的救助；第二，清真寺、民间互助组织对弱势者的援助；第三，社区对弱势者的帮助。一方面穆斯林群众在社区的组织下济贫行善，另一方面社区成员之间相对比较熟悉，在对救助对象的甄别上起着比别的监督主体更好的作用；第四，政府对弱势者的救助。政府对贫困者的救助存在财政资金上有缺口、效率上难保证、城乡之间不平衡的不足。依托民间互助组织、宗教慈善机构、社区以及社会精英的救助实现维吾尔族弱势群体的增权，是现代社会发展的趋势。

参考文献：

1、马坚译.古兰经[M].北京：中国社会科学出版社，1996.2、穆萨·宝文安哈吉、买买提·赛来哈吉译《布哈里圣训实录精华》[M]．北京：中国社会科学出版社，2004．

3、马明良.论阿拉伯—伊斯兰文化的和谐理念.阿拉伯世界研究，2006（3）.4、洪大用等，困境与出路:后集体时代农村五保供养工作研究.中国人民大学学报，2004（1）.50

5、杨思斌.中国社会救助立法研究.北京：中国工人出版社，2009.6、周沛，陈静.新型社会救助体系研究.南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版），2010（4）.147

7、李彦昌.城市贫困与社会救助研究[M].比较：北京大学出版社,2004.140.通讯地址：新疆阿拉尔市塔里木大学人文学院李慧娟 手机：*** E-mail:lihuijuanm@163.com