我国教育资源配置研究—基于教育经费投入和制度完善

第一篇：我国教育资源配置研究—基于教育经费投入和制度完善

我国教育资源配置研究—基于教育经费投入与制度完善

摘要：科学技术是第一生产力，教育是其根基，是科技创新与社会进步的源泉。目前，我国教育的现状是资源配置不均衡，政府财政投入资源、政府投入偏好、区域性经济与投入差异以及相关法律政策落实不到位等被认为是造成资源配置不均衡的主要原因。从财政投入以及政策完善寻求教育资源配置的合理布局，保障公民平等的受教育权是形势所致大势所趋。

关键词：教育资源；教育投入；制度完善

2012年两会期间，教育问题又一次成为人们关注的重点。这些充分反映了人们对此的关注程。国务院总理温家宝3月5日向十一届全国人大五次会议作政府工作报告时指出，2012年国内生产总值(GDP)的增长目标为7.5%，同时，2012年中央财政已按全国财政性教育经费支出占GDP的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明委员说“财政性教育经费支出占GDP4%的目标已经提出了很多年，但一直没有实现。不过，今年把财政性教育经费支出占GDP的比重已明确纳入了中央财政的预算编制，应该有望实现这一目标”。蔡继明同时指出，“虽然中央财政已明确纳入预算，但还需要地方财政的配合，所以中央政府应当加大监管力度。”蔡继明认为，应该通过加大投入，促进义务教育均衡发展，资源配置要向中西部、农村、边远和民族地区以及城市薄弱学校倾斜，尤其应该大力改善农村的办学条件。[1]从政策层面我们不难看出，国家对教育经费的投入不在是空口所谈，在未来一年或则几年内中国的教育经费应该能达到GDP的4%。然而，我们在增加投入的同时也不能忽视比重的平衡。只有这样才能使整个国家的教育水平真正提高。

一、我国教育资源配置不均衡现象体现

教育资源分配不均衡问题突出地显现在人们面前，本部分主要就我国目前现存的一些教育资源分配不均的现象做一个简要的分析。即结合目前基本国情，从教育资金的投入与分配情况浅析教育资源配置。发现我国教育资源分配不均主要体现在三个方面：城乡教育资金分配巨大悬殊，区域间教育资金分配巨大差异，区域内教育分配显著差别。

（一）、区域间教育资金分配巨大悬殊

我国城乡之间教育经费分配存在巨大差异，城市与农村，东部与中西部，沿海与内地之间教育投入差距很大。有关资料显示我国农村学校教育经费投入低于国家平均水平。以2007年中国教育经费统计年鉴为例：

中国2006年分地区财政预算内教育经费统计。单位:千元

数据来源：上表数据来源与《2007年中国教育经费统计年鉴》中国2006年分地区财政预算内教育经费统计。从表中数据可以看出，东部发达城市广东、江苏教育经费投入明显大于中西部湖北、江西、贵州教育经费投入。教育发达地区的例如北京的教育经费投入也明显高于其它一般省市。财政划分的不均衡，使得某些地区的教育资源分布平均水平降低。这些对于一个国家的人才培养以及各地的经济发展都是十分不利的。

(二)、城乡间教育经费分配巨大差异

根据《中国教育经费统计年鉴》提供的数据，2008年全国农村初中和小学生均教育经费，只相当于全国平均水平的82.08%和87.06%。天津市初中生均教育经费为5 612.81 元，而农村生均经费为3 580.60 元，只相当于全市平均水平的63.79%。在同样的对比中，海南省农村初中生均经费也只相当于城市平均水平的71.90%。2008年，广东省农村小学生均教育经费为1675.32 元，城镇生均为2 406.76 元，农村学生的生均经费只相当于城镇学生的69.61%。该省农村初中学生均教育经费为2 367.39 元，城镇（包括县镇）生均为3 490.06 元，农村初中学生的生均经费只相当于城镇学生的67.83%。[2]

（三）、区域内教育分配显著差别

区域内教育分配差异主要是由于存在所谓的重点学校普通学校。虽然教育部严禁开办各种重点学校，但是这些学校并没有消除。只是以示范学校、绿色校园学校、文明学校等方式存在。并且进校门槛也相应的高，集中了优秀的师资资源以及硬件设备。各地政府对这些学校的资金投入也相应其它普通学校要多得多。社会各界对于这类学校的各种奖励资助也会相对的增多。长此以往，各类学校发展差异逐步增大，受到关注较多的学校发展得更快。在校学生所接收的教育差异也逐步增大，教育的不平等也就越来越明显了。

二、教育资源分配不均衡的原因分析

（一）经济发展水平差异过大

我们都知道经济基础决定上层建筑，经济发展水平越高则当地政府对于教育经费的投入也会相应增高。人们对于教育的关注程度也是与经济发展水平密切相关的，经济越发达的地区教育培训机构层出不穷，知识竞技也是多种多样。这些从一定程度上加深了人民对于教育的认识以及关注度。在民众高度压力下政府也会出台相应的措施，加大对教育的经费投入，增加民众的支持率。虽然每年国家会向各地拨款，但是在人口基数如此大的国家这些不能从根本上解决问题。从而经济发达地区例如上海、广州的教育经费投入就会远远高于经济水平一般地区贵州、云南等。经济发展水平差异过大造成教育资源分配不可能达到均衡状态。

（二）政府经费支出偏好

关于财政支出政府具有自由的裁量权。政府的偏好在一定程度上影响了其对于教育经费的投入。绝大多数政府会把大部分经费用于经济建设，对于这样的决策我们也无可厚非，毕竟经济发展也是一项民生工程。同时由于偏好的差异，经费支出在行政支出和教育科技支出方面有较大波动。我们来看一个统计表格：

H省L市教育财政性经费投入情况（2002—2005年）

资料来源：杨萍《义务教育的困境与出路—L市的调查与思考》，北京大学与国家行政学院合作培养公共管理专业硕士（MPA）学位论文，2007年

从上表我们不难看出教育经费占财政支出的比例并没有较大提高，更甚于教育财政投入占GDP的比例只有1%左右。虽然经过几年的发展国家对于教育的关注度逐渐增强，但直到2012年两会期间我国对于教育的投入也没有达到预期的4%。教育关注度仍有待提高。

（三）教育投入政策与管理缺失

首先, 基础教育经费分担主体财政责任不明、层次较低。地方政府分担义务教育经费的比重过大, 80%以上的教经费由地方基层政府分担, 而省级和中央政府分担的比重过低这违背了教育资源配置中的“财政中立性”原则。因此, 在这样一种教育资源配置模式下,不可避免地要使基础教育陷入非均衡发展状态之中。其次, 这种分散型教育投资体制使得中央对地方政府的基础教育资金的分配使用监控不力。目前,虽然中央政府已实施义务教育财政转移支付制度, 但因缺乏相应的监督机制来约束地方政府对教育经费的分配使用, 致使本应用于教育的经费难以保证到位。另外, 由于“上级任命”的教育行政体制的实际存在, 作为家基础教育的代理人的地方教育行政长官们, 往往考虑得更多的是教育资源

配置如何能给自身“职位升迁”带来好处, 而不是资源配置的效用与公平。[3]国家教育发展战略中的城市偏向型政策。“精英教育” 的理念使国家的教育投资长期集中于高等教育和城市居民的教育。在教育制度的设置与安排中，我们也可以体会到明显的“城市取向”，采取城乡不同的教育投资模式和不公正的高校招生政策，这自然构成城乡教育的严重差别。国家教育资的配置，尤其是优质教育资源的配置明显地向城市倾斜而非向农村倾斜，甚至农村中的优质教育资源还在不断地向城市流动，其结果使城乡间本已存在的教育差别继续扩大。[4]

三、政策完善建议

（一）统筹城乡区域经济协调发展，减小城乡区域经济差异

统筹经济的协调发展需要政府加大对中西部欠发达地区的经济投入，加大招商引资力度促进经济和谐发展。同时加强协助，以东部沿海地区发展经验和技术带动内部发展。同时大力发展农村合作经济，加大对农村发展的经济支持以及技术支持。完善各种政策使其有利于经济与农业的同步发展。在促进了经济和社会的协调发展基础下，缩短城乡区域差距，才有可能加大对教育的投入，促进教育资源配置的公平公正。

（二）建立完善的教育经费支出制度

建立完善的政府教育经费支出制度，有利于规范经费支出的数额，经费分配比例，经费划拨重点。同时能约束政府行为，使其不受偏好影响过大。有利于健全全民监督制度，是民众有法可依，完善监督流程，迫使政府不得不按照要求正确进行资金分配。完善支出制度使得各类学校都能平等的发展，有利于全体学生享有均等的教育资源和均等的师资资源平等享有受教育的权利。

（三）从根本上破除重点与普通学校

对于这些重点校、示范校制度, 不仅要坚决予以取缔, 在配置教育资源时不但不再向重点校倾斜, 反而应转向扶持薄弱学校, 而且还要“抑强”, 要取消其高额的“入门费”、“择校费”、“赞助费”等, 并打破招生的“就近入学”的户籍限制, 在本地区实行统一招生、平等。让一般百姓子弟可以通过公平竞争去享受优质教育资源。虽然让农村学生与城市学生一起凭成绩竞争并非完全公平, 但也会相对公平得多, 至少可以保证上重点学校不再沦为达官富人子弟的专利。另外, 还应该充分发挥名校的示范性和辐射力, 使之以先进的管理和优质的教育去带动薄弱学校, 真正起到示范带动作用。[5]

今年中国财政部向十一届全国人大五次会议提请审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》表示，2012年国家财政性教育经费支出21984亿元。其中，公共财政预算拟安排20937亿元，政府性基金预算拟安排972亿元，其他财政性教育经费拟安排75亿元。根据国内生产总值预

期指标计算，2012年国家财政性教育经费支出将占国内生产总值4%以上。[6]相信在教育经费不断加大的前提下，在经济均衡发展的背景下，在不断完善政策制度的条件下，实现教育资源配置均衡也有可能。

参考文献：

[1]人民日报海外版

[2]政府转型与制度构建—中国教育资源配置的政治分析，周志忍、陈家浩

[3]论和谐世阀下我国城乡基础教育资源配置失衡与解决之路，夏茂林

[4]论教育公平发展的三个基本问题，薛二勇

[5]论和谐世阀下我国城乡基础教育资源配置失衡与解决之路，夏茂林

[6]中国新闻网北京3月6号电

第二篇：我国义务教育经费问题研究

我国义务教育经费问题研究

摘要：自改革开放以来，随着社会经济、政治等各项事业的发展，教育问题在持续发展中的作用越来越突出，我国将“科教兴国”“教育兴国”作为一项基本国策。义务教育是我国教育事业中的重中之重，是我国现代化教育能否实现提高国民素质、充分发挥现代化教育的作用、促进政治经济等持续发展的重要前提和基础工作，而教育经费问题又是实施义务教育的先决条件，占有举足轻重的地位。本文通过对义务教育经费的来源、利用及所遇问题等方面来分析义务教育经费问题，发现我国现行义务教育在经费的投入和利用方面都取得了一定成绩。但是，随着教育事业的不断发展，教育经费短缺的状况不仅没有缓解，甚至有所加剧，教育经费总量缺口巨大。同时，教育机会不均等问题也已经十分严重，且存在扩大的趋势，教育资源利用效率较低„„各种问题与不足纷纷表现出来。在此基础上，我们提出了针对中国义务教育经费问题的几项对策与建议。

关键词： 义务教育义务教育投资教育经费的利用效率市场竞争体制

近年来，“义务教育有谁买单”的问题成为人们讨论的热点，实质上这一问题体现的是教育经济学中关于教育投资的理念，主要涉及的是义务教育的经费问题。

一、义务教育的经费来源——义务教育投资

《中华人民共和国义务教育法》规定:义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。其中包括“国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”等内容。因此，政府应当担负起普及义务教育的主要责任，括创建学校、输送教师、提供一定标准的日常教育费用等。

(一)义务教育投资制度规定的历史状况

我国义务教育由清末发端。经过清末《国库补助推行初等小学经费案》及国民政府时期的《国库补助推行初等小学经费案》，我国义务教育投资在制度规章上得到一定的发展。新中国成立后，各地经济发展极不平衡，各地的财力也差异悬殊，教育投资问题由中央财政的统一计划和统一调控。总的来说，传统的义务教育财政体制是一种高度集中、统一计划的管理体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“把发展义务教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”，并规定“义务教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。省、市(地)、县、乡各级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定。为了保证地方发展教育事业，除了国家拨款以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。⋯⋯地方可以征收教育费附加⋯⋯”。同时，允许地方“在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”。

1986年颁布的《义务教育法》以及随后颁布的《义务教育法的实施细则》，除了 将上述《决定》以法律的形式确定下来以外，还对义务教育组织实施、筹资办法及其资 金运用等方面做出了更为具体的规定。

1993年2月13日，中央国务院颁布了《中国教育改革和发展纲要》指出:增加教育投资是真正贯彻和落实教育战略地位的根本性措施，各级政府、社会各方面和个人都要努力增加对教育的投入，确保教育事业有限发展。为了保证这一措施落实到实处，提出在我国要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税收、校办产业、社会捐、集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的新体制。

20世纪90年代中期以来，我国义务教育经费总投入和各级政府义务教育经费投入以较快

速度增长，为2000年在85%的人口地区普及九年义务教育目标的实现提供了有力的财政支持。至此，由传统体制演化而来的我国现行义务教育财政体制已初步形成，并随着改革开放的逐步深入而不断完善和发展。

1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元〔不含一般性转移支付数额)，教育费附加695亿元，农村捐集资经费5%亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。全国义务教育财政拨款占义务教育总投入的比例己由1999年的61.84%上升到2002年费税改革全面推开的78.18%。但是我国义务教育经费问题的改革仍然是在原有财政体制和教育管理体制的框架下进行，并没有从根本上解决义务教育财政体制的深层次问题，在义务教育经费方面仍存在很多不足和问题。

（二）义务教育投资的现行体制

按照“分级办学、分级管理”的办学体制，义务教育经费的管理以地方为主，目前各级政府的责任大体如下:

(1)国家:负贵制定有关的法规、方针、政策、标准;设立用于贫困地区、民族地区、师范教育的专项补助资金;对省级进行监含、指导等.(2)省级人民政府:负贵本地区义务教育经费的实际工作，包括制定本地区义务教育经费的筹措、分配、使用、管理、监势等方面的政策规定，组织对本地区义务教育经费的检查、评估;建立用于补助贫困地区、少数民族地区的专项墓金，对县级财政教育事业费有困难的地方给予补助等。

(3)市(地)级人民政府:负贵按照国家和省级政府制定的法规、方针、政策，在授予的权限内，制定本地区相应的规定;建立与省级相应的专项墓金;对本地区义务教育经费进行检查、评估、监舍等。

(4)县级人民政府:在义务教育经费管理中负主要贵任，统筹管理义务教育经费.(5)乡〔镇)级人民政府:负贵义务教育经费的具体事宜.义务教育经费管理的主要贵任在县级人民政府，是总结一段时间实践的经验和教训后做出的规定。

二、义务教育经费的利用

义务教育经费的利用主要分为人员经费的利用和教研教学设备的配置两个方面。

（一）人员经费的利用

在我国教育经费中，人员经费一般要占60%~80%，是教育经费利用的主要方面。人员经费的利用主要是指教师的薪金发放、教育科研资金和教师培训的资金。教师是教育事业中最重要的人力资源，教师作为教育活动的组织者，对学生的发展其主导作用，教师素质的高低直接关系到人才的培养质量和教育质量决定着教育产出的效果。教师的薪金的定时发放为教师更好的从事教育工作提供了保障，是保证教育质量的必要条件；教育科研资金和教师培训的资金为教师提高自身的素质和能力创造了良好的物质环境和经济基础。

（二）教研教学设备的配置

教研教学设备的配置主要指场地、校舍、教学用具、仪器设备、图书资料等设备的配置，也包括教育工作中所需文化娱乐、生活服务设施的配置。这是经性教育工作的硬件条件和物质基础。

三、我国义务教育经费在筹集和利用过程中所遇到的问题

（一）教育经费投入不足

尽管我国在教育经费上的头自在不断增长，义务教育经费投入也获得了大幅度增长，但是鉴于我国义务教育人数多、地区分布不均匀等各种原因，其经费投入仍存在很大缺口。另外，教育投资体制不健全，无法有效、合理地筹集更多的资金来满足义务教育所需经费的要求。

（二）教育经费的利用率低

1我国有不少学校仍然存在着一定数量的冗员，教职工缺少流动，只进不出，越来越多的闲杂人员是学校人员经费不断增加，同时也造成越来越多的教育经费没有用在改善学校教育教学工作上。

2许多学校存在积压实验设备的现象，还有许多浪费的情况发生。如：重复购置设备、采购价格不合理等等。

（三）教育经费管理体制不健全

1教职工工资发放制度存在很多漏洞。小学教职工工资低，而且常常出现拖欠情况。在1996年的一项统计中，小学教职工月工资只有300~400元。

我国目前实行的以分散为主的教育经费管理体制，是与现行的“划分收支、分级包千”的财政体制相配套的。在这种体制下，各级地方政府的首长就成为了该地区教育投入的决策者.在如此众多的地方各级政府决策者中，能够认识到义务教育投入性质及特点的人很少;政府面临几年一次的换届，使政府官员急功近利，能够青睐教育的深谋远虑者更是屈指可数.又加上我们的干部政绩考核指标中经济发展指标多，外在实物指标多，再加上考核评价干部政绩的机制不健全，自然而然的产生了不少热衷于利用财政支出短期内产生轰动效应的决策者和利用数字“攻官”的投机者，在调查研究中发现，湖北的某县政收数字的“水份”高达25.24%,据说这种“水份”是普遭存在的.把教育经费的管理放在乡镇，本来乡镇财政财政收入少，资金调度回旋余地小，又加上财政收入的“水份”与政府首长的急功近利行为，能够不出现拖欠教师工资的情况吗?湖北省天门市在实行教育经费全市统筹期间，没有出现拖欠中小学教师工资的现象，1997年底，将教育经费管理权限下放到乡镇，1998年元月即出现了7个乡镇拖欠教师工资的现象，市政府2月将教育经费收归市管，当即扭转了此种状况.由此可见，教育经费管理体制上的缺陷，是造成拖欠中小学教师工资的主要原因。

2学校乱收费问题。出于教育经费投入不足，社会的各种摊派，追求升学的压力和市场经济的影响等原因，许多学校都会自立名目的收费.如补课费、资料费、仪器费、培优补差费等，乱收费现象严重。这给教育教学工作带来了许多不利影响。这同样也是经费管理制度需要完善的方面。

3各私立小学在一定程度上被排除在国家义务教育之外。

4各地区义务教育发展不平衡，尤其是农村的义务教育水平与城市的义务教育水平差异巨大。

四、解决问题的尝试

（一）完善相关制度建设，确保义务教育经费的投入。首先，需要各级相关政府机关明确自身权责，尽职尽力，做好教育经费的预算、税收等方面的工作；其次，采取多种筹资方式，从个人、企业和政府三个方面努力，三管齐下，协同集资，如建立校际合作、校企合作等多渠道办学模式。当然，义务教育作为公共产品政府理应承担主要责任。

（二）各校加强经费预算，提高教育经费的利用效率。学校在人事聘用、购买设备等方面需要精打细算，可采用精简人事、批量采购、合作采购等方式，让每一分钱都达到它的价值，提高经费的利用效率。

（三）引进市场竞争机制，健全教育经费管理体制

1合理加大对农村教育的经费支出，向农村义务教育倾斜，促进义务教育的均衡发展。2规范学校收费制度，杜绝乱收费现象。

3改革教职工工资发放制度，使教职工可以定时定额领取工资，保证教育教学工作的正常开展。

4扩大管理范围，将私立学校纳入经费管理体系之中，加强对私立学校的引导。

参考文献：

【1】 范先佐主编，教育经济学【G】北京：中国人民大学出版社，2007

【2】 王微微，我国义务教育财政体制变迁与走向研究【M】中国学位论文全文数据库

【3】 胡喻山，我国义务教育经济活动及管理研究【M】中国学位论文全文数据库

第三篇：如何完善我国的行政监察制度

如何完善我国的行政监察制度----------完善我国行政监察制度的前提

好的行政监察环境可以促进行政监察工作的开展，可以有利于行政监察措施的落实，可以极大的推动行政监察体制的完善和创新。反之，则会阻碍我国行政监察制度的完善。

（1），行政监察的经济环境。在我国现行的政府体制中，行政监察部门接受双重领导，1997年5月9日八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《中华人民共和国行政监察法》第七务规定：“国务院监察机关主管全国的监察工作，县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务上以上级监察机关领导为主。”这种领导模式让行政监察机构置于行政组织内部，行政监察的经费来源主要依靠本级地方政府，这就严重影响了监察活动的正常开展。行政监察的对象主要是本级的政府和公务人员，但是由于监察机构经济的非独立性严重阻碍其正常开展工作。监察机关的人员编制、经费拨付、劳动工资等问题，均由本级人民政府统一支配和安排，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。

（2），行政监察的政治环境。横向监察体制下，监察机关与监察对象为同级组织缺乏必要的权力制约；监察活动的横向负责制，使监察活动必然要受到横向关系的干扰，使监察处置权淡化；种种“人情关”和“关系网”使监察人员举步维艰，进退唯谷；监察人员的横向组织结构使得监察人员与监察对象存在种种直接或间接的非组织关系。这些都是现行横向体制下监察人员的苦衷。同时，对于纵向领导来说，由于下级监察部门的领导和控制力不强，这更从侧面加深了横向领导的消极作用。

（3），行政监察的社会环境 我国非政府组织对行政监察工作的支持力度不够。社会团体和个人是行政行为直接作用的对象，因而，行政行为的对象的信息提供和积极参与是行政工作的以实现的有力保障。但是我们现在的群众的参与热情不高，同时由于现行的公共信息主要在政府内部流转，这也给群众和社会参与带来难度，导致监察黑洞的出现。

二 积极推动我国行政监察的体制创新--------完善我国行政监察制度的基础

加强监察机关的独立性，完善监察主体。我国行政监察法的规定说明我国的行政监察机关实行双重领导，即同时级人民政府和上级监察机关的领导，也说明我国的监察是一种行政机关的内部监察。在实际政治生活中，监察机关与党的纪律检查机关同一个机关，两块牌子，隶属与纪委，监察局局长通常兼任委副书记。因此，无论从监督的本义还是从行政法治的要求来说，我国的监察体制都存在明显的缺陷，因为自己监督自己毕竟不可能达到监督的目的。“任何人不能做自己的法官”是“自然公正”原则的首要内容。监察机关一方面受本级政府的领导，一方面对其部门进行监察，必然受到很多牵制，我国监察实践也充分证实了这一点。

为此，要使行政监察这个宏观调控系统能确保国家机器的良性运转，就必须建立健全独立于行政系统外部的纵向层级行政监察领导体制。我们要科学的把行政监察机构设立与行政机构之外，与其并列，这样才能确保其工作独立的开展。议会行政监察专员制度，在20世纪风靡全球，是值得我们借鉴的一项制度。议会行政监察专员由议会任命，对议会负责，但具体办案不接受议会的指示，不受其他机关的干涉，除非有违法行为不能免职，具有很强的独立性。国外的议会行政监察专员制度自实行以来已经取得了良好的效果，我们完全可以借鉴。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国的权力机关，代表人民行使国家

1权力，其他一切国家机关都要接受权力机关的监督。在人民代表大会尤其是全国人民代表大会之下设立行政监察专员，完全符合我国的政治体制，在理论上没有任何障碍，只存在具体上如何操作的问题。

我国目前监察和审计职能分别由监察机关和审计机关行使，但在实际工作中，两者有时相互配合，联合办案。而监审合一制度是加强反腐力度的一种有效机制，可以同时管住钱和权，因此，我们在监察制度的改革中应该整合职能，提高效率和监察的力度。

三 努力拓展行政监察的对象---------完善我国行政监察制度的动力

我国行政监察工作的内容目前主要限于国家行政机关极其工作人员违法乱纪的行为，监察的范围相对狭窄，不能全面地监督行政机关的行为，也难以全面保障行政相对人的权益，因此，我国行政监察的范围需要进一步拓宽。

（1），把抽象行政行为纳入行政监察的范围之内。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为，包括行政立法和制定其他规范性文件行为。它相对于具体行政行为而言，具有对象的非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性等特点，是实施具体行政行为的依据。从廉政建设和效能建设的角度看，具体行政行为表现出的乱作为和不作为往往是个体性问题，而抽象行政行为表现出的乱作为和不作为则是集团性问题，而且往往是滋生个体性腐败的源头。依法发挥监察机关的职能作用，加强对抽象行政行为运作过程和效果的整体控制，是从源头上预防和治理腐败，提高规章和其他规范性文件质量的重要途径。加强抽象行政行为监察，确保规章和其他规范性文件制定权的正确运行的具体措施，就是建立由政府法制部门牵头、专家和报送草案部门参与、监察部门监督的规章和其他规范性文件起草、审查、监察“三位一体”的制约监督机制。

（2），需要增加对政府行为和政府政策合理性的监督，同时要加强对行政机关的行为是否符合法定程序的监督，尤其是对信息公开的监督。“阳光是最好的防腐剂”，通过行政公开，既可以方便相对人，促进行政民主化、法治化，又可以更加有效地防治腐败，更好地实现行政监察的目标。政府信息公开是政府需要积极推动的一项工程，行政监察对行政公开化的监督，可以促进政府的行政公开，同时，政府的行政公开又有利于行政监察内容的拓展。

四 依法完善行政监察的程序-------完善行政监察制度的突破口

我们现在处于信息化时代，行政监察应当充分利用现代通讯手段提高效率，同时也为行政相对人的投诉提供方便。监察机关应当允许相对人采取电话或电子邮件等方式投诉。相对人也可以委托代理人进行投诉，并且投诉者、申诉者或者检举者不应当限于与有关政府行为利益相关者。

实行行政监察公开化，加强新闻监督，使行政监察与社会监督相结合，才能强化监察的力度，震慑违法违纪者。首先，要明确公开的重点。对某一部门和行业、某一单项工作的检查情况，除涉及保密事项外，要向社会和其他行政机关公开、通报，使群众了解情况，便于群众监督，同时，使单一的检查工作对不同单位产生广泛的警示和教育作用，提高检查工作的综合效果，达到改进工作的目的。要把所查处的有教育意义的案件，及时通过新闻媒介报道，营造“腐败可耻、廉洁光荣”的社会心理和舆论环境，并可以起到克服案件查处中的干扰和阻力的作用。要把行政机关和国家公务员的行为规范、廉政勤政要求等向社会公开，增强人民群众监督的针对性和准确性，给监察工作提供直接的支持。其次，要丰富公开的形式。一是舆论监督部门的宣传报道。与舆论监督部门建立定期不定期的工作联系制度，通报情况，交流信息，及时公开报道。二是召开新闻发布会或工作通报会，直接向社会各界公布一段时期以来监察机关查处的重大案件情况和检查的重大项目结果，营造监察工作的声势，激发群众关心支持监察工作的热情。三是文件通报，在剖析典型案例、总结检查工作的基础上，以文件的形式通报给行政机关和公务人员，发挥教育作用。此外，还要建立公开的规范。实行监察工作公开化，既涉及监察机关本身，又涉及监察对象，还涉及国家保密制度，必须有严格的法律规范和法定程序，保证公开的有序进行。

五 加强行政监察工作法制化建设-------完善我国行政监察制度的保障

加强法制建设、依法实施监察，是依法治国方略的要求，也是适应监察工作特殊性的需要。行政监察是政府内部的自我监督，需要加强与政府各部门的配合和联系，如果不加强法制建设，其独立性就容易受到影响，从而无法充分发挥作用。监察机关又是负责监督检查国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员行为的专门机关，监察活动主要涉及拥有一定权力的行政机关，如果没有完备的法制做保障，不依法监察，就必然产生重重阻力。

一是要完善《行政监察法》。比如，要进一步明确监察对象。按照《行政监察法》规定，个人是否属监察对象，取决于是否由国家行政机关任命。随着社会主义市场经济的发展和改革的深化，国有企业领导人等的产生方式越来越复杂化，政府对相当部分国有企业领导人将失去监察权。这与政府在国有资产管理中的主体地位是不相称的。因此，必须对监察对象进行进一步的立法解释。又如，要进一步保障监察机关的独立性。《行政监察法》确立了监察机关依法独立行使职权的原则，但没有进一步规定违法干涉监察机关行使职权的责任追究问题，也没有为监察机关保持独立性提供具体的法律保障。为了更好地履行监察职能，必须明确规定非法干预监察的法律责任，以及监察机关在受到干扰时有权采取的措施，为监察工作提供更加坚强的法律武器。二是要健全监察机关工作制度。要制定严格和严密的工作程序，使各种业务工作的各个环节都有具体明确的规定和要求，防止随意性。要讲求效率，严格遵守行政监察工作的各种时限要求，尤其是在案件调查和处理上，要严格按照《行政监察法》和监察机关办案规范规定的时限，防止拖沓延误。要建立严格的工作责任制，特别是要建立和落实依法监察责任制，对每个工作环节、工作岗位依法监察的要求和违法监察的责任进行明确规定，对监察工作中不负责任者、出现事故者、违反纪律者，严肃加以处理。

三是要规范公务人员从政行为。当前应重点研究制定“财产收入申报法”，实行廉政准则立法，建立严格、具体、可操作的惩治立法等。

同时，我们应该把监察机构的财政支出写入法律，给以保障。由国家财政独立划拨，这样可以确保监察工作的独立展开，避免相关机构的胁迫。

六 逐步加强对行政效能的监督--------完善我国行政监察制度的新目标

促进政府机关高效率履行职责，保证政令畅通，是我国行政监察的基本任务和目的之一。这任务和目的在多大程度上得以实现，首先取决于对任务和目的的明确程度，以及借以达到目的的手段的力度和制度的完备程度。要充分发挥我国行政监察促进高效率行政的作用，开展和加强效能监察，必须努力解决以下三个问题：

一是加强研究，明确效能监察的理论问题。长期以来，监察机关没有真正开展效能监察，或者是做了一些有关的工作，但没有形成完整的工作思路。实践不充分，使人们对效能监察的理论认识不深刻，反过来又限制了实际工作的深入开展。为了加强效能监察，必须加强理论研究，指导效能监察工作的开展。

二是设立机构，保障效能监察的基本力量。要把效能监察工作从执法监察工作中分离出来，成立专门的内设机构，配备专门力量，把效能监察作为监察机关的独立工作。

三是明确重点，增强效能监察的有效性。行政效能的内容非常广泛，监察机关行政效能监察工作不可能面面俱到，而必须抓住重点，有针对性地开展。我认为，当前应注重抓好以下三个重点，即帮助和促进行政机关不断改进工作程序、加大对国家财政资金使用的监督力度、解决群众普遍关心的办事效率低下问题。

七 加强业务培训，提高监察人员素质---------完善我国行政监察制度的内在要求

没有优秀的人才，再好的制度安排，也无法发挥它应有的作用。我国监察机关的工作人员的综合素质不高，这限制了监察机关职权的正确运用、职能优势的充分发挥。大力提高监察干部队伍的素质是我们面临的突出课题。

提高监察干部素质，必须立足于长期艰苦的业务培训。一是业务培训必须着眼于解决业务难题，在提高能力上下功夫。培训不能满足于一般的业务知识、工作程序的了解和学习，不能停留于低水平的重复，必须善于在总结工作中碰到新情况、新问题的基础上，有针对性地研究新的工作方法、新的应对措施，真正解决工作中一时解决不了的实际问题，促进工作水平的提高。二是业务培训必须重视相关知识的学习掌握，在扩大知识面上下功夫。要组织监察干部深入学习社会主义市场经济知识，尤其要学习改革开放和经济发展前沿领域的有关知识，如金融、审计、财会、法律等，还要学习和掌握计算机技术、外语等。三是业务培训必须注意探索监察工作的规律，在理论研究上下功夫。当前，许多监察理论问题都需要进一步探索和完善。必须利用集中的业务培训时间，有意识地加强理论研究，逐步形成系统的、完善的行政监察理论。四是业务培训还必须进行长期的规划，在系统性上下功夫。通过培训提高业务素质不是一朝一夕的事，必须根据队伍的实际情况，制定出一定时期内的长远培训规划，分层次、分阶段、系统化地实施。

总之，完善我国行政监察制度需要全社会的共同参与，同心协力。只有这样“加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”的总体目标才能实现。

第四篇：我国保荐人制度的完善

浅谈我国保荐人制度的完善

一、我国保荐人制度概述

保荐人制度是由保荐人负责发行人的上市推荐和辅导,核实发行人的证券发行与上市文件资料是否真实、准确、完整,协助发行人向公众进行信息披露,并承担风险防范责任的一种安排。保荐人一般由证券公司或投资银行担任,而具体的证券发行保荐工作由保荐人内部具备专业资格的工作人员完成,发行人为发行证券的企业。

在充满风险与机遇的证券市场中,涉及监管部门、发行人、投资者等众多主体的利益。通过专门的保荐制度可以促进信息的公开、透明,减轻监管部门的工作负担,避免兼任发行审核主体时的角色冲突和责任承担的不明;为发行人提供高效的专业服务,辅助其顺利发行证券和募集资金;也间接为投资者提供新的选择和维护其财产安全。

2003年12月28日中国证监会发布了《证券发行上市保荐制度暂行办法》,该《暂行办法》的出台标致着我国保荐人制度的正式确立。自2006年开始实施的新《证券法》也以法律的形式对保荐人制度进行了确认。自2004年2月至2009年6月这段时间,《证券发行上市保荐制度暂行办法》是调整保荐人制度的主要法律规范,它在调整保荐人与发行人、证券市场服务机构等主体之间的权利义务关系发挥着基础作用,但由于其制定时期较早和近年来我国证券市场的飞速发展,该《暂行办法》在内容上存在疏漏和模糊之处,存在着对保荐人及保荐代表人的资格要求不高,不能确保保荐人能有效了解发行人真实情况,进而无法为社会公众提供准确的信息等弊端,这些不足影响了证券保荐制度功能的发挥。在总结我国以往保荐工作经验和兼顾证券市场发展的基础上,证监会着手对《证券发行上市保荐制度暂行办法》进行修改,自2009年6月14日起开始施行《证券发行上市保荐业务管理办法》,原有《证券发行上市保荐制度暂行办法》被宣布废止。在《证券发行上市保荐业务管理办法》中对保荐人与保荐代表人提出了更严格的要求,增加了保荐人与与发行人,证券市场中介机构在工作上的协调等方面的要求,但保荐人的督导期间仍明显偏短,对保荐人及其保荐代表人的法律责任方面仍需进一步明确。

二、我国保荐人制度中的具体问题

目前,在我国证券市场首次公开发行上市的股票、上市公司发行新股、可转换公司债券、在创业版上市的股票等都需要适用保荐制度。保荐人由具有专门资质的证券公司担任。

(一)保荐人与保荐代表人

证券公司在资金、公司治理、专业人员等方面符合法定条件和经过审批程序后才能开展保荐业务。对能够提供保荐业务的证券公司进行严格的规定是为了确保发行的质量和维护投资者的利益,进而有利于市场的安全和效率。《证券发行上市保荐业务管理办法》对保荐人资格进行了严格的规定,主要体现在证券公司申请保荐人资格,不仅在注册资本和净资本上达到法定条件,还应具备良好的法人治理和内部控制制度;良好的保荐业务团队,其中从业人员不少于35人,最近3年从事保荐相关业务的人员不少于20人,符合保荐代表人资格条件的从业人员不少于4人;最近3年内未因重大违法违规行为受到行政处罚等。而保荐代表人是受保荐机构制定或委托,直接负责某个证券发行或上市保荐事务的自然人,可以说保荐代表人是受证券公司聘用的工作人员,在保荐业务中发挥领导作用。依《证券发行上市保荐业务管理办法》规定,保荐代表人不仅要通过专门的考试,具有一定年限的从业经历,具有良好的品行,还应当在履行职责期间内保持适应工作的能力,定期参加证券业协会安排的培训。可以说我国现行法规对保荐代表人的要求不仅在于是否掌握相应的知识,更要具备专门的经验和能力,对保荐人的要求也呈现出动态化,持续化的趋势。对保荐人及其保荐代表人提出严格的要求,能够使保荐人充分发挥证券市场第一看门人的功能。

(二)保荐人的职责

1、推荐职责。推荐有潜质的企业上市融资是保荐人的重要职责之一。保荐人在推荐证券发行前,应当深入了解准备发行证券企业的情况,进行尽职调查,并根据发行人的委托,向证监会提交《证券发行推荐书》,并由此对发行人的申请文件的真实性、准确性和完整性承担责任。

2、辅导职责。公司上市前的辅导是保障保荐人顺利完成推荐职责的前提。保荐人在向证监会推荐发行人发行证券前,要对其进行辅导。辅导的内容可以分为法规辅导和业务辅导。法规辅导是指保荐人要对发行人的董事、监事、经理等高管人员进行法律法规方面的培训,使高管人员掌握进入证券市场所必需的法律法规及其他相关知识,知悉其与上市公司的法定义务和责任,具备足够的诚信水准和管理上市公司的能力及经验。业务辅导的目的是为了完善公司治理结构,在发行人上市前主要是使发行人符合公开发行上市的条件和有关规定,具备持续发展能力,协助发行人进一步完善治理结构,确保公司治理、财务和会计制度等方面持续规范运作,帮助发行人进行股份制改造,资产重组;发行人上市后,保荐人还要协助上市公司进一步完善法人治理结构,健全内部控制机制。

3、监督职责。保荐期限内,保荐人要对发行人进行全方位的监督,督导发行人规范运作:防止大股东、其他关联方损害发行人利益;确保关联交易的公允性和合规性;督导发行人履行信息披露的义务、发行人募集资金的使用、发行人对外提供担保等事项。在监督职责方面,保荐人工作的重点是督促发行公司按要求进行重大事件披露,确保上市公司信息披露符合真实、准确和完整性标准。

4、担保职责。保荐人的担保职责是指保荐人要为其所保荐的上市公司披露存在虚假性、误导性和遗漏性的信息而给投资者造成的损失承担法定赔偿责任。要求保荐人承担担保职责是为了鞭策保荐人诚实守信,勤勉尽责,促进其积极履行辅导职责、尽职推荐发行人发行上市,持续督导发行人履行义务。因为一旦发行人的违规行为给投资者造成经济损失,保荐人就可能为此承担经济赔偿责任。

(三)保荐人与发行人、证券服务机构在工作中的关系协调

1、保荐人与发行人

保荐人是为发行人提供专业金融服务的机构,二者是平等的民事主体。在证券从准备发行到上市后的一定时期内,保荐人与发行人之间保持着相互沟通与合作的关系。发行人能否提供足充分和有效地信息,以及保荐人能否获得足够的信息并作出正确判断,直接关系到证券发行的成败和投资者的权益。发行人向保荐人提供的信息包括当事人约定和法律规定两方面,发行人应当向保荐人提供关于公司财务,人事等多方面的基本信息,当发生变更募集资金及投资项目、关联交易等情形时,发行人应当及时通知保荐人。保荐机构及其保荐代表人履行保荐职责可对要求发行人及时通报信息,对发行人进行定期或者不定期回访,列席发行人的股东大会、董事会和监事会等。

保荐人也对发行人具有一定的监督权。保荐机构应当督导发行人履行有关上市公司规范运作、信守承诺和信息披露等义务,督导发行人有效执行并防止控股股东、实际控制人等违规占用发行人资源;督导发行人有效执行并防止其董事、高级管理人员利用职务之便损害发行人利益的内控制度。

当然,保荐人与发行人也是利益相互一致的共同体,有时双方当事人为了获得利益可能合谋损害投资者的利益。在保荐人明知发行人不符合证券发行条件仍安排其发行上市,或在发行人存在违法情形下没有向公众披露,因此而给投资者造成损失的,则要承担相应的法律责任。如果保荐人在工作中能够勤勉尽责和保持客观中立,对存在不合法情形的发行人拒绝提供服务,将有关信息向监管部门和社会公众披露,则存在责任减免的情形。

2、发行人与证券服务机构

由于证券保荐是一项涉及经济、法律、财务等多领域的综合性业务,保荐人无法兼顾每项工作的具体环节,就需要与会计事务所、律师事务所等证券市场的中介机构进行合作,审核和判断它们作出报告的真实有效,并得出相应的结论。保荐人与证券市场中介机构即有合作又有监督制衡的关系。保荐人对发行人公开发行募集文件中有中介机构及其签名人员出具专业意见的内容,应当进行审慎核查和独立判断。如果保荐人所作的判断与中介机构的专业意见存在重大差异的,应当对有关事项进行调查、复核,可聘请其他中介机构提供专业服务。保荐人有充分理由确信中介机构及其签名人员出具的专业意见可能存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏等违法违规情形或者其他不当情形的,应当及时发表意见;情节严重的,应当向中国证监会、证券交易所报告。

(四)保荐人与保荐代表人的法律责任

法律责任是因损害法律上的权利义务关系所产生的、相关主体所应承担的于己不利的后果。法律责任旨在使受害者得到救济,使责任者得到惩戒和预防违法行为的产生。法律责任又可分为民事责任、刑事责任与行政责任。鉴于保荐人与保荐代表人在证券市场上发挥着重要作用,影响着社会公众的财产安全,应当对其建立起严格的责任,以督促其认真履行职责。目前,我国对保荐人及保荐代表人的责任主要集中在民事与行政责任方面。

1、民事责任。保荐人与发行人的行为损害投资者的利益时,就应当承担民事责任。依据《证券法》第69条的规定,发行人、上市公司公告的招股说明书、公司债券募集办法、报告以及其他信息披露资料中有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏,致使投资者在证券交易中遭受损失的,发行人、上市公司应当承担赔偿责任;保荐人应当与发行人、上市公司承担连带赔偿责任,但是能够证明自己没有过错的除外。从目前的法律规定来看,保荐人民事责任与发行人相联系,主要体现在损害赔偿方面。在保荐人承担民事赔偿责任的背后,也存在着保荐代表人因受保荐人指使,或单纯因自身未认真履行职责而提供存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏文件的原因。由于保荐人是保荐代表人的内部工作人员,因以上两种情形而导致投资者受到损失的,由保荐人对投资者承担责任,而对保荐代表人是否承担责任并没有明确规定。

2、行政责任。依照《证券法》、《证券发行上市保荐业务管理办法》的规定,保荐机构及其保荐代表人违反法律、行政法规,就要承担行政责任和接受制裁。保荐人承担的行政责任包括罚款,不受理保荐申请和撤销保荐资格等。对保荐代表人的处罚则包括不受理保荐申请和撤销资格等。为了督促和制约保荐人及其保荐代表人认真负责,在《证券发行上市保荐业务管理办法》中对保荐人与保荐代表人的责任进行了“连坐”式规定,在保荐机构、保荐代表人因保荐业务涉嫌违法违规处于立案调查期间的,证监会暂不受理该保荐机构的推荐,暂不受理相关保荐代表人具体负责的推荐。

3、刑事责任。当保荐机构及其保荐代表人违反法律、行政法规,情节严重涉嫌犯罪的,应依法追究其刑事责任。根据现行刑法的规定,保荐人及其保荐代表人在保荐过程中可能触犯的罪名主要有内幕交易、泄露内幕信息罪,利用未公开信息交易罪等。

三、完善我国保荐人制度的建议

(一)延长督导时间

在我国,首次公开发行股票并在主板上市的,持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后2个完整会计;首次公开发行股票并在创业板上市的,持续督导的期间为证券上市当年剩余时间及其后3个完整会计。与国外证券市场中的督导时间相比,我国的督导期间尚短。在马来西亚二板市场中,所有申请上市的公司在申请阶段和上市后的一年中,必须聘请其主承销商作为上市保荐人。上市满一年后,公司应聘请其他合格中介机构继续担任公司的保荐人,后者的最短期限是五年。鉴于我国发行证券公司的内部治理不足和外部监管的低效率,可以考虑延长保荐人的督导时间,以从外部制约和监督发行人的行为,以督促和制约发行人合规经营,维护社会公众的利益。

(二)加强对保荐人及保荐代表人的监督

基于保荐人在证券发行上市过程中发挥着重要的作用,加强对其监管才能真正提高证券发行质量和发行人的法人治理水平,维护投资者的利益。证监会对保荐机构及其保荐代表人依法进行监管,可对保荐机构高级管理人员、保荐代表人采取谈话提醒、认定为不适合担任相关职务者等监管措施。证监会建立保荐信用监管系统,对保荐机构和保荐代表人进行持续动态的注册登记管理,将其执业情况、违法违规行为、其他不良行为以及对其采取的监管措施等记录予以公布。当然,证监会对保荐机构及保荐代表人监管可分为事前、事中、事后监管。事前监管主要是对保荐人及其保荐资格的核准与授予;事中监管集中在保荐人及保荐代表人开展业务的审核;事后监管集中在责任的追究与责任主体的惩罚。由于我国保荐制度适用时间不长,由于保荐人及其保荐代表人在工作中的疏忽或造成了一些违法事件的发生。为了真正的建立有效市场,保护投资者的利益,证券监管部门及其工作人员应当恪尽职守,秉公执法。

随着创业板的推出,对保荐人的监管也提出新的要求。近期,在部分创业板上市公司业绩下滑的背后,保荐人也难推其旧。为了获得收入,一些证券公司会努力寻找保荐对象并安排其上市,在这背后难免有存在相互隐瞒和包庇,未向社会公众反映实际情况的情形;再者,密集的保荐上市让保荐代表人很难有时间对已上市项目进行实地核查,所谓持续督导多是简化为到期时出具的一份报告,保荐代表人无法真正做到勤勉尽责,独立审慎。在这种现状下,处在信息劣势地位的投资者就处于更加无助的境地。因此,为切实保护公众投资者的利益,确保上市公司的质量,监管部门有必要采取有效地监管措施,监督保荐人和保荐代表人的行为,以构建有序的市场环境。

(三)设立保荐人风险基金

因保荐人虚假陈述、误导性陈述或者重大遗漏等违法行为给投资者造成损失的,就应当承担赔偿责任。虽然作为企业的保荐人拥有一定的经济实力,但因在保荐过程中的违法行为往往给社会公众造成巨大的损失,为了解决保荐人在承担赔偿责任不足而影响受害人获得救济的难题,可以考虑设立保荐人风险基金。保荐人风险基金的资金来源可以从保荐人报酬中按一定比例提取,该风险基金由证监会指定的特定机构管理,一旦保荐人违反法律规定或合同约定,给投资者或者被保荐人造成损失。可以直接从保荐人风险基金中提取一定的比例进行赔偿。

综上所述,虽然我国保荐人制度尚处于起步阶段,虽然立法者对改进该制度不断地进行探索和尝试,但仍需从加强监管,延长督导期限等方面进行完善,以实现保荐人、发行人、投资者等主体之间的互惠共赢和证券市场的稳定繁荣。

第五篇：关于我国人民陪审员制度的完善

关于我国人民陪审员制度的完善

李凝

人民陪审员制度在我国已经有了几十年的历史，形成了具有中国特色的陪审制度，但是尚未形成一套完整的制度体系。2004年8月，全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），并于2005年5月1日起正式实施。它的出台对于完善和改革我国的审判制度具有重大意义，但改革以后的人民陪审员制度仍存在诸多问题，笔者通过对陪审制度几个根源性的问题进行探讨，期盼人民陪审员制度的继续完善。

一、当前人民陪审员制度存在的问题

笔者认为，人民陪审员制度在实际执行中并未发挥到最佳作用。在很多地方并不尽如人意，陪审员陪而不审的情况并未得到解决，制度也并未完全得到落实，很多规定还是流于形式。笔者将这些问题归纳，主要存在三个根源性问题。

（一）关于制度本身

1．人民陪审员制度在现行宪法中没有规定

作为一国根本大法的《宪法》，其内容应该是国家的基本经济政治制度和公民的基本权利与义务，而作为公民参与政治的人民陪审员制度，无论是在司法民主、人民主权中的地位和作用都是不言而喻的，它理应在《宪法》中予以明确的规定。建国以来我国的1954年《宪法》、1978年《宪法》中有关于人民陪审员制度的相关规定，但是后来又被取消。现行《宪法》的规定也是空白，人民陪审员制度缺乏宪法的支持和保障，虽然全国人大常委会出台了《关于完善人民陪审员制度的决定》，但是这并不能弥补宪法出现空白的尴尬。

2．《决定》的一些重要规定仍太笼统、模糊，使得操作起来自由度大，不好把握，在实践中引发出新的问题

（1）人民陪审员参审案件的范围并不十分确定。《决定》规定：除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院对社会影响较大的刑事、民事、行政一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行。一审程序中刑事案件被告人、民事案件原告或被告，行政案件原告都可以向法院申请由人民陪审员参加审判。《决定》虽然对陪审员参与审案范围的规定与法院组织法比较更为具体，但依然存在模糊性。《决定》中并未规定什么样的案件必须由陪审员参与审理，这就导致哪些案件由陪审员参审不好把握。因为“社会影响较大”不好准确理解。在当事人与法院就是否适用陪审出现分歧时，是以当事人意见为准，还是以法院的意见为准不明确，因此只能根据具体情况具体适用。在审判实践中，当事人申请人民参审员参与审理的案件十分少见，绝大多数当事人并不知道自己还有权利要求陪审员参与审理，而法院在立案时告知当事人有申请人民陪审员参审的权利也不普遍，这直接导致了陪审制度的随意性，更多情况下是该制度成了花瓶式的制度。

（2）关于如何确定陪审员参审仍存在问题。在《决定》实施前，我国在确定陪审员参与审理案件时，多数的做法是由法院自行指定，导致一些法院将陪审任务固定交给少数积极性较高的陪审员，导致他们普遍成为“编外法官”，失去这项制度的群众性。《决定》借鉴有关国家的做法，陪审员参与审判采取随机抽取的方式，这种做法相对公正，但随机抽取陪审员参审的案件如果与自己的专长无任何联系，他的特长就发挥不出来了。懂农业专业知识的审理企业破产案件，知识产权方面的专家审理医疗事故纠纷，这样的效果并不佳。

（3）对陪审员权利和责任的规定仍然过于笼统，难以操作。在《决定》之前的《人民法院组织法》和《民事诉讼法》都规定：人民陪审员在执行职务期间，同审判员具有同等的权利和义务。《决定》规定：人民陪审员参加会议庭审判案件，对事实认定及法律适用独立行使表决权等权利。《决定》中虽有对人民陪审员违反与审判工作有关的法律及规定，如徇私舞弊造成错判或其他严重后果的，将被免除人民陪审员职务，并规定构成犯罪的依法追究刑事责任，但对于人民陪审员的错案追究责任及监督并无具体规定。

在通常情况下，陪审员坚持错误意见一般不会违反法律的相关规定，也不一定是徇私舞弊，“错案”对于人民陪审员的责任追究，最坏的结果一般只会免去“兼职”而已，而与该人民陪审员一起组成合议庭的正式法官却受着严格的错案责任追究制度的制约。如果案件办理正确也就罢了；如果被上级法院发回重审或被证明错案时，承担责任的是法官，而拥有相同权利的人民陪审员却不承担相同的责任，对陪审员的监督又没有明确的规定，为人民陪审员的腐败提供了机会，也使正式法官的压力加大。

（4）陪审员的补助、活动经费没有明确标准，使得执行起来混乱、问题多。陪审制度的实行需要投入一定的诉讼成本，人民陪审员上岗应得到适当的补助。人民法院还需要有一定的活动经费，包括对人民陪审员的培训、管理等费用。《决定》规定了人民陪审员的补助问题并规定了为实施人民陪审员制度而需要的开支，由各级财政予以保障，但由于没有明确的标准，加之长期以来基层法院普遍存在着办案经费紧张，这就使得各地法院对人民陪审员的补助标准不一，甚至有一些地方得不到落实。由于经费紧张的问题对于陪审员的培训和管理不能到位，影响了人民陪审员的积极性，也挡住了人民陪审员迈向神圣审判席的脚步，影响了人民陪审员制度的有效执行。

（5）《决定》中规定的人民陪审员跨级审理现象没有法律依据。依照《决定》第7条，人民陪审员的名额由基层人民法院根据审判案件的需要，提请同级人民代表大会常务委员会确定。同时第14条规定中级人民法院、高级人民法院审判案件应由人民陪审员参加会议庭审判的，在其所在城市基层人民法院陪审员中随机抽取，这就出现人民陪审员跨两级、三级法院审案的现象，人民陪审员由同级人大任命，受同级人大监督。区人大任命的人民陪审员到市中级法院参加审判，如何体现对同级人大负责？不是市级人大任命的人民陪审员怎么对本级人大负责？

（二）作为司法民主的制度形式人民陪审员制度对人民陪审员的职权设定与其法律专业素养不相符合陪审制度首先是司法民主的政治形式，最高法院院长肖扬称陪审制度是“社会主义民主政治的产物”。陪审制度的核心价值就在于强化司法审判的民主因素。通过民众参与司法审判过程，确保了人民对司法的主权。同时克服法官因职业习惯所形成的思维定式，使司法更贴近民众，从而获得更为坚实的合法性基础。

从目前各地的实践看，陪审员来自社会各个阶层，有法学或某一领域的专家、政府要员，也有基层组织推荐的普通民众。有文章报道浙江义乌有打工妹担任人民陪审员的情况，这证明我国人民陪审员的广泛性与群众性。但从上岗一段时间各地反映，还存在很多问题，与原先的人民陪审员相比，虽然一些陪审员具有了专科以上学历，且经过了岗前法律培训，但大部分陪审员法律知识仍显浅薄，专业化程度较低，难以胜任制度所赋予的完全参与审判的工作。而且普遍存在着驾驭庭审能力较弱的问题，抓争议焦点、认证等方面能力较弱，审判中很少有自己的独到见解，即使有不同想法也说不出法律依据，因而只好附和法官的意见，在参审过程中仍是一个“陪”的角色。

这个问题也是我国在陪审员选任上一直争议和面临的问题，一方面法律赋予陪审员和法

官同等的权利，同时参与对案件事实的判断与对法律加以适用的各个环节，并最后作出裁判。而就司法过程的规律而言，审判要求具备一定的知识背景，尤其是一定的法律知识和法律技术专业素养，单从法律适用这一层面而言，处于文化底层的一般平民就显得有些不相适应，让他们行使与法官同等的权利，不仅有令司法的理性构成伤害的危险，而且陪审员也容易被职业法官所支配、再次使陪审处于形同虚设的地位。如果将人民陪审员限在社会的某一阶层或某一些人，缺乏代表性和广泛性，很明显又背离人民陪审员制度的初衷。

（三）在借鉴西方陪审制度的同时，我国现阶段推行人民陪审员制度与我国法院的诉讼制度在一些方面还存在矛盾与冲突

1．审理不间断原则对陪审制度的要求与我国诉讼制度的矛盾

英美的陪审团制度是与审理不间断原则互相支持的，审理不间断原则是指，法院一旦开庭审理，除非发生重大事由期间不能间断，只有审判结束时，法庭才能解散。审理不间断原则要求对陪审团进行隔离，陪审团成员一旦被确定，就对其实施隔离，只有等陪审结果出来后，陪审员才重获自由。这样是为避免审理间断期间，陪审员可能被贿赂威胁，导致陪审不公。而我国的现实国情，显然不能对陪审员实行隔离。另一方面为避免陪审员出现腐败，也要求陪审的案子，要做到即审即判，但我国现行诉讼制度，审理期间法院可根据情况自行对案件延期、中止审理，有的可以长达数月，数次开庭审理案件，也可以根据情况数次商议案件，如果陪审制度落到实处，这种矛盾和冲突不可避免会发生。

2．合议庭负责制的落实影响着陪审员权利的落实

合议庭负责制是直接原则的体现，直接原则是指法院的审与判不能分离，即由直接参与案件审理的人员对案件进行审理并判决，未参与案件审理的人员不得就案件发表意见和参与判决。如果陪审制度落到实处，陪审员的表决权就必须落到实处，陪审员参与的合议结果必须在判决中得到体现。而我国现行合议庭负责制还不能得到落实。庭长、院长、审委会如果不同意合议庭的意见，可以另外作出不同的判决结果。这样一来，法官的最终裁判权尚未真正落实，陪审员的裁判权又如何落实？在现行体制下陪审员的权利得不到体现，陪审仍没有实际意义。

3．公开审判原则和证人出庭制度在我国司法实务中的适用情况对我国陪审制度的影响在我国的司法实务中，公开审判原则和证人出庭制度并未得到严格执行。案件审理还不能做到完全公开，大量的证人不能到庭。在由法官审理的案件中尚可用庭后核实的方式，来弥补法庭审查不足的问题。而实行陪审制度就要求落实公开审判原则和证人出庭制度，因为陪审员对当事人主张的理解主要依靠在法庭上对这些证据的判断，只有在公开审判中陪审员能真正履行其职责。这样，陪审制度就与我国现行的司法实务产生了矛盾。

4．我国庭前准备程序的不完备与实行人民陪审员制度的矛盾

法庭在审理过程中，如果审理准备不足，可以通过休庭，再次开庭的方式来弥补。陪审员制度的落实，使陪审法庭难以再次开庭，为此法庭在开庭审理以前，必须要有完备的庭前准备。而我国的庭前准备程序并不完备。主审法官在庭前准备活动中起主要作用，其他合议庭成员，包括陪审员一般不参与阅卷等庭前活动。在目前的庭审方式下，强调法官通过庭审来查明事实，要求陪审员通过一次“听审”来查明案件事实，并作出判断并不切合实际。因此，我国庭前准备程序不完备也影响人民陪审员制度的实行。

二、关于人民陪审员制度建设与完善的几点思考

任何制度的完善并非一蹴而就，作为司法改革的重要方面，人民陪审员制度的改革是一

项长期的过程。为保证司法公正，推进依法治国，人民陪审员制度应继续完善。

（一）规范立法，从法律层面完善该制度

一方面要改变《宪法》关于人民陪审员制度的真空，在现行《宪法》中明确规定公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作。《宪法》作为国家的根本大法，它是对公民权利与义务的高度概括和体现，因此必须从《宪法》上去规定，以根本法的形式确立公民的权利。也只有在《宪法》这一根本法的高度上去设计这个制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审员制度的法制理念，实现人民当家作主，确保“人民主权”在司法审判中的真正确立。另一方面需要对《决定》予以完善，还需要设定一系列的规则并形成体系，现行人民陪审员制度的主要依据散见于三大诉讼法和人民法院组织法及最高人民法院的司法解释，规定过于笼统，较为混乱，可操作性差。此次《决定》及《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》虽然对人民陪审员制度作出了较为全面的规定，但仍需要制定一系列配套措施和实施细则，同时需要对近年来一些地方各自制定的规定进行疏理，以确保该项制度的统一实施。

（二）明确人民陪审员的职权定位

人民陪审员制度是实行司法民主，在政治上反映人民群众的意愿和要求，这是实行陪审制度的根本目的，因此不要求他们像法官那样，具有较高的法律知识和审判水平来审理案件。就法律功能的层面上讲，司法需要的并不是人民陪审员的法律知识和各行业的专业技能，司法的专业化注定人民陪审员在法院的裁判中只能是一个配角，而不应享有与受过专业训练的法官同等权力。即使在西方实行陪审制数百年的国家，陪审员也只是负责事实的认定，而不负责法律的适用，且在庭审中认定事实要接受法官指导是其一项基本的义务，并不与法官在审判权力上平起平坐。从另一方面讲，人民陪审员除了在审判中扣私枉法而可能被追究刑事责任以外，由于其并不是专职人员，在实践中并无法官所受到的错案追究、纪律处分等重重制约，相对于法官来讲更加不易抵制社会各方面的压力和诱惑，造成司法不公的可能性更大。因此笔者建议，人民陪审员职权定位应借鉴英美法系的做法，人民陪审员只负责对案件事实的认定，而对法律适用的权力则交给职业法官，只有这样才能真正解决人民陪审的职权设定与专业素养的矛盾，权责不统一的矛盾。

（三）加强对人民陪审员的管理

为贯彻执行《决定》保证人民陪审员的选任、监督和管理，最高人民法院、司法部制定了《关于人民陪审员管理办法（试行）》，对人民陪审员的选任、培训、考核等工作做了更细致的规定。笔者针对存在的问题提出以下建议。

1．关于如何确定人民陪审员参审，为解决陪审员随机抽取而出现的新问题，可采取对陪审员按专长进行分类再随机抽取的办法，但要根据案件情况，要避免出现将某一类案件局限在某几个人的情况，以随机抽取为主，分类抽取为辅，二者要灵活结合2．关于选任人民陪审员存在的跨级审案现象，可采取在所在城市基层人民法院陪审员名单中抽取一定数量的人民陪审员名额，报同级人大常委会确定的做法，这样解决了人民陪审员跨级陪审与人民陪审员由同级人大任命，受同级人大监督的矛盾。

3．关于陪审案件的范围，笔者认为应确定陪审或不陪审由当事人决定的制度和机制。就一具体案件而言，是否要陪审法律不宜做硬性规定，应该把选择权交给当事人，若当事人要求陪审，法官有义务为其找陪审员。这时，应至少提供3倍以上的陪审员供当事人挑选，候选者要当庭接受法官和律师的咨询，从而使当事人在选择陪审员时有一个了解的机会，当事人对陪审员有申请回避权。这样就真正使陪审制度得到当事人的认可。

4．人民陪审员作为一支法院外的审判队伍，对其监管管理应与对职业法官的管理相衔接，列入人大经常性的监管范围。明确人民法院对人民陪审员的管理权限，并落到实处，法院要定期组织对人民陪审员的业务培训，并定期进行业务考核。

5．人民陪审员参加案件的审理应得到一定的物质保障。人民法院在做业务经费预算时，应计划好人民陪审员的开支，及时报各级财政部门审批，并进行单独列支、单独管理、专款专用，不得无缘无故克扣人民陪审员的正当开支。在物质上得到充分保障，是调动人民陪审员工作积极性的基础。

人民陪审员制度的改革是一个系统工程，不是一朝一夕就能实现的。人民陪审员制度的改革已经跨出了第一步，这一步既是开端，也是关键，只有在实践中不断摸索、总结，进而不断地改进和完善我国的人民陪审员制度，才能使其在未来的司法审判中发挥更大的作用。

【作者介绍】河北省衡水市中级人民法院