现代商业银行数据管控体系建设探讨

第一篇：现代商业银行数据管控体系建设探讨

现代商业银行数据管控体系建设探讨

数据是银行信息的主要载体，数据缺陷会严重损害信息的价值。为有效地发挥数据、信息对经营管理的支持作用，现代商业银行必须采取措施保证业务数据的质量，尤其要对关键数据进行全面的管理控制。数据管控体系建设是构建完善、共享、统一管理的数据环境的基本保障和重要组成部分，是把数据作为资产来加以管理的有效手段。

一、现代商业银行数据管控体系建设的急迫性

1.信息和数据对商业银行的重要意义

银行是信息密集型企业，不仅金融产品是信息产品，银行的业务处理和管理决策也是信息获取、传递、分析与运用的过程。银行依靠所掌握的信息进行经营决策，防范金融风险，为客户提供个性化增值服务。信息对银行的经济价值主要体现在4方面：一是可以直接作为生产要素参加再生产；二是能够提高银行经营管理和决策的效率；三是可以强化原有物质生产要素，增加产品的附加值；四是可以作为产品直接为银行带来效益。数据是信息的直接表现形式，“数据-信息-知识-商业智能”是现代商业银行定量化、精细化管理能力的发展路线。

2.我国商业银行面临的数据问题

我国大部分商业银行，长期以来受到“凭经验、靠感觉、轻数据”的工作习惯影响，数据远未发挥其应有价值，数据问题未受到足够重视。商业银行开发并应用了上千套业务处理系统，产生大量数据，数据问题已经成为我国商业银行提高竞争力的巨大障碍，主要表现在以下5个方面。

数据分散、重复、不一致。信息系统的开发和应用按部门开展，各系统的数据定义、数据采集流程自成体系，缺少一致性，形成一个个“信息孤岛”；不能把

分散的数据依据其内在逻辑聚集关联成一个完整的数据源，难以建立全面、准确、完整反映银行经营状况的单一数据视图。

关键业务数据不准确。前台人员不关心数据质量，其控制未融入到业务流程中；企业缺乏规范的数据质量控制流程和考核机制，数据质量问题不能及时发现并解决。

数据处理难以满足需要。交易系统设计侧重于特定功能的实现和处理效率的保证，其数据处理难以满足业务发展、经营决策和管理考核的需要。

缺乏数据规划，数据管理成本高。缺乏对数据采集、分布、流转及应用的合理规划，部门间、总分行缺乏数据共享及协调机制。数据需求、数据质量、数据应用等问题的管理和解决分散在不同项目、业务和技术部门，没有一个明确的组织对相关问题提供协调机制和统一的报告渠道，并跟踪解决数据相关问题。

数据安全问题。数据信息安全保护意识较薄弱，缺乏数据认责文化，没有规范合理的数据安全分级、用户授权机制。

为解决上述问题，各家银行多年来付出了种种努力，包括信息系统升级改造、数据清洗等，投入大量的人力物力，成本巨大。但由于缺乏系统性标本兼治的方法，数据问题并未能从根本上解决。显然，我国商业银行急需建立一种新的数据管理机制来改善这种状况。

3.我国商业银行发展对数据管控的要求

在国内，外部监管环境的变化对加强银行全企业范围内的数据管理，有效保证数据的真实性、完整性、一致性和及时性提出了更高要求。银监会新的监管报表报送，要求对涉及全行所有表内、表外业务的数据进行全面管理，在总行层面汇集全部的银行账户、交易账户、信贷与非信贷资产等明细数据，提供全行范围内具有信用风险和市场风险暴露的协议、交易对手、以及担保品、风险评分评级和风险度量等信息。

在国际上，根据新巴塞尔协议（Basel Ⅱ），商业银行必须为三大支柱提供充分的数据支持。BaselⅡ对银行管理数据的广度、深度和时间长度，以及数据完整性、准确性等方面均有具体、明确和严格的要求，并将数据质量问题纳入操作风险计量范围之内，根据风险程度予以拨备和资本计算。

同时，先进的定量化管理方法的引入与实施，需要以可信的、经过整合的数据为基础；有效降低信息管理成本，提高信息技术投资效益，也需要建立完善的数据管控体系。

二、国际先进商业银行数据管控经验

随着银行业务经营和管理对数据需求的不断增长，银行业务部门开始参与、主导数据管控，并逐渐将数据管控从其他管理流程中分离出来，进行丰富和完善。数据管理职责被赋予了不同层次、相对固定的数据管控机构与数据管理岗位。国际先进商业银行越来越多采用的管控模式如图1所示。

为实现上述工作模式，一个职能定位清晰、责任分工明确、工作流程稳定、考核目标明确的数据管控组织与相关业务部门协同工作的数据管控体系在许多国际先进银行中建立起来了。它确定了一系列的岗位角色和相应的责任及管理流程，以保障业务数据在采集、集中、转换、存储、应用整个过程中的完整性、准确性、一致性和时效性。

国际先进商业银行的数据管控实践，为我国商业银行数据管控体系的建设提供了丰富的经验。首先，对“数据价值”的共识是实施数据管控的前提。只有认识到“数据质量意味着金钱”，相关部门才能把数据质量与业务目标结合起来，进行“协同”。其次，数据管理活动主要由固定的组织机构来执行，并且这些组织机构通常由业务部门来主导。最后，对数据拥有者、使用者和管理者的职责分工与协作流程的定义和推行是实施数据管控的核心工作。

三、现代商业银行数据管控体系建设

1.数据管控体系建设的目标

数据管控体系是企业控制信息交付、数据管理战略和数据资源的一系列活动，在银行的大环境内建立人、数据、系统之间的和谐关系。数据管控从全企业的视角协调、统领各个层面的数据管理工作，保证银行内部各类人员在正确的时间、正确的环境得到正确的数据支持及服务。

2.数据管控体系基本构架

数据管控体系把银行的数据及其拥有者、管理机构、使用者、管理工具等有机地关联在一起，是商业银行管理数据资产的完整机制。数据管控体系的基本构架包括以下3方面内容。

（1）数据管控策略

数据管控体系通过建立数据管控协调与决策会议机制，从面向业务应用、数据共享、系统3个管理层面，解决商业银行面临的数据规划、数据标准管理、数据质量管理以及数据安全管理四大核心数据管理任务。

数据管控决策会议由银行高层领导主持召开，对全企业数据管控重大事项、责任分工等进行决策。数据管控会议由管控协调部门、业务部门和技术部门等核心部门成员参与，解决跨主题的工作协调问题，并根据数据管理层面的不同，分为相应的业务数据管理、数据共享管理、系统数据管理3个层面。

（2）数据管控流程

数据管控流程如图2所示，包括数据规划流程、数据标准管理流程、数据质量管理流程、数据安全管理流程。数据规划对数据标准管理起指导作用，提供数据需求；数据质量管理按照数据标准对数据质量进行评估和衡量；数据安全管理建立在数据规划的既有成果上；业务部门对数据安全管理需求反馈到数据规划的过程中，形成良性的闭环管理流程。

（3）数据管控组织结构

数据管控体系的组织结构如图3所示。业务部门、数据管控协调部门和技术部门间通过协调人进行信息沟通，同时指定专人负责相关的数据管控具体事务的执行工作。3类部门在3个数据管理层面间建立稳定的分工合作关系，在每个管理层面中承担不同的责任。业务部门承担业务专家角色，负责提出数据需求和业务规则，协调部门业务专家参与数据管控相关工作，反馈数据管控在系统中实施的效果，指导对数据管控策略、标准和流程的调整。数据管控协调部门承担数据管控协调人和数据管理员角色，协调业务部门的数据需求和数据管控议题，推动建立数据管控流程，分析数据管控实施效果。技术部门承担技术支持角色，参与数据规划、数据标准定义、数据管控流程设计及维护、问题分析等工作，将数据管控流程落实到应用系统中。

四、我国商业银行数据管控建设的关键点

国内企业管理文化以及银行业实际情况与西方存在较大差异，我国商业银行在实施数据管控时，不能完全照搬西方先进商业银行的经验和做法。同时，数据管控工作是一项跨业务、跨部门的系统工程，从企业的视角出发，在建设过程中有几个关键点需要着重考虑。

第一，成功的数据管控高度依赖于高层管理人员的支持。对于现代商业银行

来说，数据管控并不仅仅是技术层面的问题，必须将其上升到企业战

略管理层面，提升到企业战略性高度予以重视。以企业级的全局视角

致力于推动内部数据整合和外部信息的分析利用，支持企业业务流程

重组和优化，支撑商机洞察和科学决策。

第二，数据管控需要各类部门，包括业务部门、技术部门和数据管理部门的通力配合，建立高层领导强有力参与的跨部门协调与决策机制。得到

有胜任力的、同时对业务部门和技术部门有足够影响力的高层支持，不仅保障企业愿景得以实现，而且要保障银行整体构架和技术构架得

到很好的协调。

第三，职能集中化的数据管控组织是保证数据管控体系正常运转的关键。在业界数据管控最佳实践中，无一例外具有一支专门的、稳定的团队，负责企业内的数据处理与管理工作。该团队一部分分布在业务条线上，实时支持业务线的管理和经营；一部分集中在后台负责管理企业级的数据整合，两部分人员紧密沟通，统一行动。从数据管控的发展趋势

来看，该团队必须进一步转型为固定的权责明确、职能集中的数据管控组织机构。该组织拥有一批具胜任力的员工承担核心角色，并被赋予执行各种数据管理活动和数据增值服务的责任，支持业务发展战略和运营管理两方面的目标。

第四，数据管控必须纳入到企业的业务流程再造体系。数据管控与银行业务

目标的实现是密切关联的。现代商业银行在建立前后台共同为企业业务目标负责机制的同时，必须建立贯穿整个业务流程的数据管控流程，将数据管控纳入银行业务流程再造体系中。为了实现业务目标，前后台都对数据负责，职责清晰，前台保证录入质量，后台进行数据整合、检核。一旦发现问题，可以追溯到前台进行校正，这种前后台连贯一致的数据管控流程将保证数据质量满足业务的需要。

数据管控纳入业务流程也需要企业文化的帮助。数据质量保证与产品质量保证一样，需要一种企业文化。在数据管控建设初期，需要将数据质量纳入绩效考核的重要内容，以促进数据质量控制文化的培育。第五，数据仓库系统是数据管控的前沿阵地。在现代商业银行中，数据仓库

系统是银行后台管理信息应用的核心。企业级数据仓库存储了商业银行全部数据，是商业银行及各业务部门进行业务分析的惟

一、真实的数据来源。许多银行正是在建设数据仓库的过程中强烈地感受到数据管控体系的必要性，并开始实施数据管控：对源系统中的数据进行一致的数据质量处理，对进入数据仓库中的数据建立数据质量追踪机制，对问题数据追溯到源数据进行修正，同时在数据集市层作数据验证工作。

第六，以数据仓库为基础实施数据管控可以获得显著的效果，整个工作变得

更具针对性，易于调动资源；另一方面，数据管控的实施保证了数据仓库的数据质量，使数据仓库得到有效应用，为银行创造价值，促进数据管控工作的更进一步发展。

第二篇：建设项目成本管控体系

项目成本管控体系

建设项目成本管控分为成本核算、成本控制、成本优化等三大典型阶段，其中成本核算阶段注重项目成本“核算”的能力，通过准确计量与计价实现项目的合理成本管控；成本控制阶段在确保项目核算准确的前提下注重项目成本“管控”能力，通过采用适当的“事前、事中、事后”的管理手段，确保目标成本可控，使经营目标有效达成；成本优化阶段在注重项目成本管控能力的前提下注重项目成本优化，通过引用“价值工程”理念使产品效益最大化。

建设项目成本管控三大发展阶段

在当前形势下，建设项目有必要建立一套“以目标成本+责任成本+作业过程管理”为核心的现代企业成本管控体系，通过管控提升实现规范管理及合理控制成本。同时，随着绿建公司技术标准（标准设计、标准成本、标准合约、标准合同等）的不断完善，将成本管理进一步前移，实现产品成本与效益的最大化。

一、建设项目成本管控体系建设四步走

建设项目需要按照“调研—体系设计—试点运行—正式运行”四个步骤展开实施。首先，通过调研了解公司组织架构及现阶段成本管控存在的问题，并对症下药。提出解决方案，其次根据公司目前企业管控模式，成本管控发展规划目标等，明确各层级成本管理权责定位，并初步搭建公司成本管控体系模型，并通过组织研讨，分析及评判公司成本管控体系模型的科学性、合理性、适用性、形成最终成果体系文件。然后，根据公司组织架构、开发区域、项目规模及进度等选取试点项目，组织成果体系试运行，并根据试运行效果组织成果体系修订和优化。最后，当成果体系文件满足大规模推广的条件时，在考虑新老项目交替的前提下，组织宣贯及全面推广。

（一）项目调研

1、梳理清晰公司组织架构及特点

2、了解公司现有的成本管控体系的建设及执行情况

了解公司现有成本管控体系建设及执行情况，并与行业标杆房企进行对比分析，梳理出公司现成本管控体系建设及运行中存在的不足及疏漏，为后续成本管控体系完善及优化指明方向。

3、了解成本管控体系的信息化程度

（二）体系设计

房地产成本管理体系由四个部分构成，即目标、组织、关键流程和考核。这四个方面是一个有机的整体，构成完整的管理体系。

首先，明确成本管理的目标是整个管理体系的指引。该目标不仅包含成本管理的总体目标，还包括在成本管理各个环节中需要达到的阶段性目标；不仅包含集团总体在成本管理方面的目标，而且包含指引各下属单位设立成本管理目标的内容。

其次，合理的成本管理组织架构，明确各层次，各部门之间的职责划分，是保证目标实现的静态支撑。在该部分，明确集团在成本管理方面的管控方式，纵向划分清了集团和下属单位之间成本管理方面的职责，同时，横向明确了同一层级各部门之间的职责划分及协同要求。

假设集团性房地产企业采用如下三级成本管控组织架构为：集团下属有区域公司，区域公司下属有项目公司。

集团公司：定位为指导、监督整个公司的成本管控工作，主要负责企业成本管理制度、标准的制定、下发、指导使用、解释及成本管理的监督。在整个成本管控流程中抓住“一头一尾”，即在项目立项阶段，负责目标成本的审批、下达；同时负责项目成本管理的考核、监督，建立成本定期检查、评估机制，并以此为抓手，确保整个集团成本管控的有效执行。如下表1：

各区域公司：对成本管控方面向集团负责外，另外需要指导、监督下属各项目的成本管理工作。负责权限范围内成本管理事项目的审批、汇报等。

项目公司：是成本管理的实施主体，按照集团的成本管控要求具体实施工程设计阶段、招标阶段、施工阶段、结算阶段的成本管理工作，接受上级单位对成本管理工作的监督，检查。

再次，清晰、合理的管控流程是保证目标实现的动态支撑。在该部分，明确了集团成本管控的主要流程，建立了完善的成本管理制度，作业指引，且根据企业技术管理水平配套相关的技术规范等三部分内容。对于流程中的关键环节，提示相应的风险，运用完善、合理的管控方法，实现有效规避风险。

根据建设项目实施程序，成本管控体系可以划分为以下6个关键流程：立项阶段成本管理、工程设计阶段成本管理、招标阶段成本管理、施工阶段成本管理、结算阶段成本管理以及项目成本考核等。

根据表1成本管控的关键流程，建立了相关的流程架构如表2。

另外，从业务管理层面，明确表3成本管控主线。相关的管理制度，作业指引及技术规范例举如表4。最后，明确的成本考核方案保证了整个管理体系的顺利执行。

表3：

表4：

（三）试运行

试运行作为体系成果质量检验最为有效的手段之一，需要重点关注试点项目选取及试点效果反馈机制的建立。1.选取合适的试点项目，以保证试点效果。(1)尽量选择新立项/开工的项目

新项目不存在新老制度交替使用的问题，选为试点项目，可完全，有效的执行体系文件，有助于整套体系文件的检验和优化。

（2）选择对新体系有较高认同感的管理团队。

新体系的建设和推广多少都会对原有体系有所革新，选择对新体系有较高认同感的管理团队可有效减少不必要的沟通与协调成本，可保证体系试运行的质量和效果。2.建立反馈与沟通机制，及时优化体系文件。

试运行目地是通过试点项目执行反馈检验体系设计的合理性和适用性，并不断的优化和完善体系文件，为全面推广奠定良好的基础。建立良好的沟通与反馈机制，至关重要。

（四）正式运行 体系正式运行前，需做好整体规划，确定好老项目新旧制度的交替原则，并需建立好有效的体系运行监督及保障措施，以确保项目正式运行顺畅。

1、需关注老项目体系交替问题。

2、建立有效的体系运行监督及保障措施。成本管控体系建设案例分析：

（一）成本管控思路

该企业成本管控设计思路可以概括为:以标准成本为管理支撑；”以目标成本为管理中心；以合约规划为管理工具；以责任成本为落地对象；以动态成本为监控手段；以监督考核为执行保障。”

1、以标准成本为管理支撑

标准成本是指当企业有了多个项目的成本数据库积累后，通过对历史数据进行整理、分析、总结，并结合当前市场价格水平制定的符合该企业开发项目实际情况的标准成本指标。标准成本指标主要包括“单方造价指标”及“单方含量指标”，其中“单方造价指标”主要指导目标成本的测算，“单方含量指标”主要指导限额设计。标准成本是项目成本管理的支撑要素，原则上，目标成本测算及限额设计指标均不得超过标准成本要求，超过时需要说明原因。

2、以目标成本为管理中心

目标成本是一定时期内为确保开发项目预期售价和利润实现，结合市场价格水平，预定的项目开发成本，是成本预测与目标管理方法相结合的产物。目标成本是项目成本管理的中心，目标成本一经批准，原则上不再进行调整，各项业务活动都必须围绕目标成本展开，以确保目标可控。

3、以合约规划为管理工具

合约规划是指将目标成本按照自上而上，逐级分解的方式，分解为合约大类与相应的合同金额，以指导后期采购管理工作及控制采购成本，同时作为动态成本的回归口径，建立了动态成本与目标成本的对应关系，实现目标成本执行的有效落地。合约规划是成本管理的管理工具，合约规划一经批准，不允许随意调整，定标金额必须严格控制在合约规划范围内，以确保目标可控。

4、以责任成本为落地对象

责任成本是以具体的责任部门为对象，以其承担的责任为范围分解目标成本，明确各类成本的控制部门及控制要求，形成责任成本，使目标成本责任有效落地，以确保各项成本管控工作的有效实施。

5、以动态成本为监控手段

动态成本是指通过建立实际发生成本与目标成本的对应关系，动态反映该项目的开发成本的执行情况，使目标成本执行得到有效监控。

6、以检查与评估为执行保障 通过建立检查与评估体系，实现对各公司或各项目成本管理工作执行情况的监督。保障企业成本控制目标层层分解到位，确保集团成本管控目标的实现。(二）成本管控体系文件介绍

业务实施系统体系文件的内容包括：标准成本管理办法、目标成本管理办法、责任成本管理办法、合约规划管理办法、设计阶段成本管理办法、招标采购管理办法、集中采购管理办法、动态成本管理办法、设计变更管理办法、现场签证管理办法、材料设备认价管理办法、工程结算管理办法、成本后评估管理办法、成本检查与考核管理办法。

监督评价系统体系文件的内容包括：成本检查与评估管理办法。

技术支撑系统体系文件的内容包括：标准成本指标分册、标准合同文本范本、标准合约规划体系、标准设计做法库等。

1、管理总纲

管理总纲是对整个内控体系设计的思路、原则进行总结和提炼，对体系结构和主要内容进行概括，使体系使用者对整个体系有全局性的认识，主要包括企业简介、背景介绍、管控目标介绍、体系介绍、使用及管理说明以及评估与改进等六部分内容。

2、管理标准

管理标准是整个管控体系的核心部分，是在体系说明的统领下梳理成本管理业务链条并予以模块化、具体化和规范化，用于指导和规范日常的成本管理法动。整个管理标准为四类：管理制度和管理办法，其中成本管理制度是整个成本管理标准的统领性文件，主要体现成本管理原则及各项具体成本管理内容的核心管理要求，并建立起管理制度与管理办法间的衔接关系；管理办法是在成本管理制度统领下对具体成本管理内容更加明确化、具体化的规定，主要包括14项业务实施体系文件，1项监督评价系统体系文件，通过监督评价系统定期对业务实施体系文件的运行情况进行检查与评价，以使整个管控体系持续改进、循环优化。管理标准一般由总则、术语及定义、管理组织与权责、工程程序、工作要求、附则、支撑性文件、附件八部分内容组成。

3、技术标准

技术标准是成本管控的支撑性文件资料，保证管控体系的有效执行和各项成本管理工作的有效开展。技术标准主要包括标准设计、标准成本、标准合约规划等。

（三）建设效果

通过现阶段成本管控体系的建设，可帮助该企业实现以下管理目的：

1.可初步实现集团标准化、专业化、精细化管理，通过管理提升合理控本。

为进一步提升公司成本管理水平，改变集团系统内各子公司各自为政，“成本管理口径及水平不

一、信息资源无法有效利用”的管理现状，该公司通过建立以“目标成本+责任成本+作业过程管理”的现代企业成本管理体系，统一成本科目体系，规范各类成本归集，统一成本管理标准，规范业务活动开展，实现集团内企业成本管理水平的纵向对比，同时初步实现集团标准化、专业化、精细化管理的要求，依托管理提升合理控本，进而确保集团公司经营目标，战略目标的有效实施和实现。

2.优化集中采购管理程序，降低采购成本，有效实现集采效果。

为进一步加强公司集中采购效果，改变“传统代购”模式，“一需求一采购、无整合、无集采”的管理现状，该集团公司通过组织提出集采范围及招标策略、组织招标确定集采单位、组织应用成果及反馈分析，以建立“集团公司—二级公司—......”多级集采网络，打造基于项目全价值的供应商管理体系，有效降低采购成本及管理成本，实现集采效果。

3.打造集团专业化的成本管理技术标准，实现技术层面标准化，为管理提升注入新的动力，持续、合理的控本。

随着集团标准化、专业化、精细化的成本管理标准的推进与有效落实，以及集团公司对数据资源的不断收集及整理，集团公司组织对各公司成本管理技术资料进行整合与分析，综合产品业态，开发区域，服务品质等因素制定集团统一的成本管理技术标准，通过技术标准化进一步加强管理标准化，为企业持续不断的提升管理水平注入新的活力和动力、持续、合理的控本。

成本管控体系建设是一项自我调整及提升管控能力的革新工作，建设过程中涉及到管理组织、管理内容较复杂，沟通与协调工作较多。为确保成本管理体系建设顺利开展，应按照“调研—体系设计—试运行—正式运行”的步骤开展工作，做好“事前规划、事中监督、事后反馈”，以确保体系设计科学、合理、适用。同时在体系运行过程中，需要重点关注体系运行的检查与评估，及时根据运行反馈及外部环境变化等作出调整和优化，持续提升公司成本管控水平及企业竞争力。

第三篇：分区规划管控体系探索

分区规划管控体系探索 ——以《佛山市顺德区分区控制大纲》为例

2013年09月17日 14:38 来源：《城市规划学刊》2013年第7期 作者：李洪斌 邱杰华 叶创基 字号

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提 要：本文以顺德地区的分区大纲规 划为例，在总结目前国内外规划控制体系的基础上，结合顺德地方发展的要求，对分区规划管控体系进行探索，提出在总体规划与详细规划之间构筑承上启下的规划层次，通过分层级的单元控制体系、差异化的管理途径、适应性通则与针对性图则相结合的方式，实现刚弹性结合的控制引导。

关键词：规划体系，分区控制大纲，控制性详细规划，顺德

引言

《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起颁布施行，该法提出构筑总体规划－详细规划两级法定规划层次，对总体规划的宏观战略意图指引和控制性详细规划的具体开发建设控制提出新的要求。而面对我国当前城市快速发展的要求，在现实的规划实践中往往存在控规成果难以传递总规发展意图，或是在控规快速全面覆盖的过程中，由于缺乏有效指引，存在控制的刚性过强、弹性不足等问题，难以适应市场经济下日新月异的空间利益诉求。因此，总规－控规之间的传导与反馈也影响并决定着总规的意图传递和控规的效果。

基于上述背景，笔者以顺德分区控制大纲规划（以下简称“大纲”）编制为契机，试图探索一种加强总规战略意图向下传递和控规编制指引的传导机制，即：在总体规划编制的技术层面建立分层控制、刚弹结合的体系，以“片区－组团－发展单元－管理单元”作为传导的空间载体，并以此为基础建立控制体系，一方面，衔接各相关管理部门的行业规划，同时将总体规划确定的发展目标、战略意图、规模等分解落实到各级单元，为城市规划管理建立一个协同部门规划的统一平台；另一方面，有效指导控规编制，合理体现控制的刚性和弹性，为关键性强制要素的空间落实提出指引，促进城市总体控制目标由上至下的衔接和落实，为法定的内容框架提供一个有效的传导机制。

对现行规划传导机制的反思

2.1 二元制度下的规划管理失灵

改革开放以来，在外资企业、乡镇企业的蓬勃发展下，沿海地区工业化进程受多元主体推动，其城镇化的进程也表现出“自下而上”的特征，加上早期土地审批的分治，往往导致规划管理中“自上而下”的规划管控缺失、公共设施的配置难以落实、城市面貌特色不显等问题。下位规划编制也往往存在各自为政的问题，缺乏对总规的尊重和延续，难以体现总体规划的战略意图，导致从整体层面的统筹协调难以落实。如何确保总体规划中的刚性要素能够顺利传导到下位规划？如何保证自上而下的规划能与自下而上的发展诉求相协调？为此，需要自上而下的规划与自下而上的规划之间寻求一个衔接以上两类规划的过渡环节。

2.2 快速发展下的不确定性对规划管理提出新挑战

面对快速城镇化的进程以及市场经济下的发展不确定性，传统的规划工具由于编制的周期普遍过长、动态更新缺失，强调刚性控制，弹性不足的问题，难以应对市场条件下不断变化的各种利益集体的需求和土地发展要求，导致频繁的控规调整。

2.3 差异化的发展需要对话的平台

“自下而上”发展所带来的分散化城市发展现象，必然导致不同区域之间存在主导功能、发展方向、战略空间、管控重点的不一致，而当前的规划编制，缺乏对不同地区实行差异化的战略指引和有效控制，难以应对未来精细化管理的要求。因此，迫切需要建立一套完整的规划传导体制以协调统筹地区发展不平衡，构建框架式的管理平台。

2.4 多部门的管理需要统一协调的抓手

空间的规划管理往往涉及国土、规划、建设、环保、林业、渔业、水利、农业、海洋、旅游、地质、文化等诸多部门，各部门根据各自负责管理的区域和权责进行规划编制和管理，管理责权的交织，管理权与经营权划分不明晰，影响了城乡空间规划管理的有效性和秩序性，缺乏对城乡空间的整体统筹和协调。面临大部制改革后部门权责的调整，必然对规划的协调传导提出全新的要求，迫切需要整合梳理相关规划并进行协调落实的新型规划工具作为落实的抓手。

针对上述反思，国内众多学者（何梅，等，2009；孙翔，等，2010；张苏梅，等，2000；周岚，等，2007）纷纷开展相关的学术研究和实践，对现行规划传导体系进行反思，通过梳理国内外相关城市在规划传导体制方面的先进做法，学习香港、新加坡、纽约等城市的成熟经验，开展武汉、上海、深圳、南京等地区的实践。

在现有经验借鉴的基础上，我们通过顺德分区控制大纲规划的实践，构筑面向战略和面向实施的不同规划层次，以“分区”的方式作为实现规划意图的有效工具，提出加强传导、刚弹性控制的规划思路：①统筹协调区与各镇街的城乡规划管理，实现全区一盘棋；②落实总体规划的关键性元素，实现科学规划，科学管理；③协调矛盾，实现不同层级规划的无缝对接；④强调特色，实现顺德综合试点的要求，与大部制下的各部门管理要求相适应；⑤刚弹结合，满足差异化、精细化规划管理的要求。

顺德区分区大纲规划的体系构建思路

分区大纲是在顺德区城市总体规划的指导下，结合顺德发展现状，衔接宏观规划，整合相关规划的控制要求，对全区提出原则性的分区控制，并对各分区提出控制标准，为下一层次开展片区规划、控制性详细规划提供规划依据和管理条件。它以规划发展单元为重要管理对象，规划发展单元可承接总规传导内容，指导控规编制区内控制要求，实现分区控制大纲的主要目标。

因此，分区大纲将承担“集大成者、承上启下者、部门沟通者、利益维护者、环境营造者”的角色，通过对已经编制的各层次规划的整理与梳理，实现战略性规划与实施型规划的完美衔接，实现分层控制与刚弹性控制的理想结合，实现成果形式与管控方式的无缝对接。

3.1 内容体系上，强调成果形式与规划管理对接，实现规划向公共政策的转化

为适应顺德城乡规划与管理中不同管理部门和模式的需求，大纲构筑“文本＋通则＋图则＋专题”的成果形式，形成“一张图”管理的统一平台，以分类应对顺德城乡规划与管理中的主要问题，彰显顺德地方特色。

大纲的成果分为技术成果、管理成果和附件三大部分。

3.1.1 技术成果

包括说明书、专题研究报告等。技术成果主要解决大纲的技术支撑问题，规划从现状的梳理与评价入手，通过整合多个相关规划，对顺德区用地、空间、人口、公服、交通、生态、景观、市政等现状情况进行全面评估，明确未来控制和引导的重要方向。规划通过规划整合、强度分区研究、交通与用地协调研究、空间景观研究、规划实施、成果标准等专题研究，解决大纲从规划整合、分类要素控制到成果标准及实施策略等方面的问题。

3.1.2 管理成果

包括文本、通则、控制要素专题图纸、组团控制指引与单元控制图则。管理成果针对不同功能发展区域、不同管理部门的需求，形成不同的成果应对各类需求，实现从规划到公共政策的转化。在规划管理及实施过程中，通则、控制要素专题图纸和单元图则配合使用，可满足覆盖全区域的一般性管控，对未编制控制性详细规划的地区，通则及图则可共同作为控制性详细规划编制及规划管理的前置条件。专题图纸针对不同管理部门的管理需求，通过构筑单元划分、“五线”控制、公用设施布局控制、强度分区控制等内容体系，形成协同诸多部门统一管理的平台和工具。组团控制指引强调对战略意图的落实，同时也作为组团内单元控制图则的索引，便于各镇街管理部门的使用与查询；单元控制图则将发展单元与管理单元的控制及引导要素予以图文并茂的表达。

3.1.3 附件

包括现状资料汇编和现状评估报告。

3.2 规划思路上，落实分层传导与明确控制要素结合，强化传导的技术理性

针对总规战略发展意图和功能结构落实等方面存在的传导机制缺失的问题，大纲构筑片区－组团－规划发展单元－规划管理单元逐层分解的功能传导体系，以各级要素的控制传导实现建立宏观到微观协调落实的技术平台。其划分的思路重点考虑总体规划战略意图的分解与传导，在尊重城市地区的自然与社会环境特征差异、现状强度分布特征和发展潜力差异的基础上，从有利于促进未来重点发展地区的建设和利于生态、绿地、历史文化保护区及风景区保护的角度出发，进行分层划定。

其中，发展单元将作为大纲的空间单元基础，每个单元10－20km2，体现地区的战略发展意图；管理单元作为未来控制性详细规划编制的基本单元，与未来控规编制的边界吻合，平均每个管理单元面积约在1－3km2（图

1、图2）。

3.3 控制手法上，提倡刚弹性结合的控制手段，寻求控制的可适应性

大纲构筑分层控制的方式，实现约束性要素和指引性要素在不同层面的空间单元范围中的分离，体现其权威性和灵活性，合理引导和控制地区的差异化发展。

大纲通过妥善选择不同区域、不同层面的刚性、弹性控制要素实现刚弹性控制。其中，刚性控制是保持上下位规划延续性的基础，也是总规层层分解落实的关键，因此对于涉及城市公共利益的要素加以刚性控制。这些要素不仅包括公共服务设施，同时也涉及生态安全、环境、交通、历史保护、市政基础设施等方面，规划将以“五线”的刚性控制落实总规对空间管制等强制性要求的传导，通过对重大公共设施及公用设施布局及规模的控制来实现刚性控制。

弹性控制通过对弹性控制要素采取点位控制的方式实现在单元内的调整，从而为地块的个性开发和动态控制预留一定的空间和余地，有利于发挥市场对土地资源配置的作用，符合市场经济条件下城市规划管理的特点，也顺应了城市政府规划管理职能转变趋势。

针对战略性意图的传导和实施性管控的落实，各层次单元的控制要素强调的侧重点有所不同，具体如下：

3.3.1 强化宏观方向的战略性指引——组团层面

宏观方向的战略性指引主要落实组团层面，以弹性控制为主，侧重贯彻发展方向、交通和环境方面的战略指引，以配置关键性公共资源和重要区域公共工程为主，体现其长远性、宏观性和灵活性。

3.3.2 基于总规意图传导的刚性控制—一发展单元层面

发展单元是大纲实现刚弹性控制的核心单元，设置9项强制性要素和两项指导性要素，通过传导总体规划层面的强制性内容，确定单元的发展方向和总体规模刚性控制，控制区域性公共设施的布点和建设规模，强化“五线”控制的刚性空间要求，并结合城市设计、“三旧”改造，提出对空间的特殊指引，形成分区控制大纲管理的基本单元。

3.3.3 基于控规编制指引的弹性控制——管理单元层面

管理单元是实现与控规对接的核心单元，通过分解发展单元的控制要求，承接地区的发展需要，适应地区未来发展的不确定性，以指导引导地区发展为原则，实行弹性控制为主。管理单元的控制要素主要体现在与控规指引对接的核心要素方面，通过功能分区的方式落实对单元功能属性控制与特殊意图指引；对居住区级以上公共服务设施和市政设施落实发展单元内布点的弹性控制；以强度分区为基础，提出各类可供开发用地的基准容积率、建筑密度、绿地率等方面指引。

3.4 实施模式上，构筑差异化管理途径，探索应对发展不确定性的方法

针对快速城市化过程中的发展不确定性，大纲提出一般管理途径、待定区管理途径、特殊审批途径等三类管理途径，对重点发展地区，通过确立重点意图区的方式，变“一样化控制”为“重点式控制”；对未来发展意图尚不明朗的地区，通过“开天窗”、“留白”的方式设定待定区进行先行控制。

3.4.1 一般管理途径

对于一般化地区，规划管理部门根据管理权责，可结合本大纲的通则及图则对符合已批控规、且与本分区大纲规划的图则吻合的常规项目实行一般化管理。

3.4.2 待定管理区途径

根据日常管理中可能出现的一些特殊情况，针对城市发展的不确定性，将未来城市发展的重点地区、“三旧”改造地区及储备发展区的等地区划定成待定管理区，对其分别实施不同的管理模式：①对于控规未稳定区，近期将作为待定管理区来控制，待规划完全稳定后将其成果纳入大纲进行管理；②对于三旧改造区，其具体规划控制要求以三旧改造审批成果为准；③对于储备发展区，规划将区位条件优越、城市基础设施完善、周边环境发展成熟、发展潜力巨大，但目前由于土地指标限制暂时未能开发的地块纳入储备发展区。对目前不符合土地利用总体规划增长边界的地区，原则上只安排重大项目，通过核准用地规模进行独立报批，或通过土地利用总体规划扩展边界位置的调整提供用地指标。

3.4.3 特殊审批途径

特殊项目是指不在规划区范围内又缺乏用地指标但对顺德发展有较大影响的建设项目。如属于省级以上重大建设项目，可通过核准用地规模进行独立报批，或通过土地利用总体规划扩展边界位置的调整提供用地指标。

结语

城市规划体系的传导机制建立是复杂的系统，其最终目标是指向对控规管理的有效引导。如何更好地引导快速变化阶段的城市发展，保障城市公共利益的刚性需求，同时给予城市发展以必要的机会和可适应性，是顺德分区大纲规划作为规划编制体系中承上启下中间环节的重要探索之一。目前，顺德区的分区控制大纲规划只是在技术改进和体系构建方面取得了阶段性成果，距离转化为可直接操作的管理工具仍有相当长的一段路，同时也需要从配套制度体系构筑和政策环境方面予以支持，笔者仅从技术角度提出两方面的建议：

首先，合理有节制地确定强制性控制内容是能否有效传导总规意图、指导控规编制的关键，根本目的是为了保障城市最重要的公共利益。各项刚弹性控制与指引指标的设定是否合理应在实际管理工作来检验。

其次，动态维护更新对于检验大纲对控规编制的指导效果有很重要的意义，应与各镇总规、控规编制工作紧密衔接，使之真正成为统一管理的平台。

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[2]孙翔，姚燕华.基于规划发展单元的总规－控规联动机制研究——以广州市为例[J].城市规划，2010（4）：32－37.（SUN Xiang，YAO Yanhua.Interactive mechanism between master p1an and regulatory plan based on planring development unit：a case study of Guangzhou[J].City Planning Review，2010（4）：32－37.）

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[4]周岚，叶斌，徐明尧.探索面向管理的控制性详细规划制度架构——以南京为例[J].城市规划，2007（3）：14－29.（ZHOU Lan，YE Bin，XU Mingyao.An exploration of institutional framework of administration－oriented regulatory detailed planning：a case study of Nanjing[J].City Planning Review，2007（3）：14－29.）

作者简介 李洪斌，广州市城市规划勘测设计研究院，规划设计一所所长，高级规划师，guangzhoulhb@21 cn.com。邱杰华，广州市城市规划勘测设计研究院，规划设计一所，规划师，jiehuaqiu@163.com 叶创基，广州市城市规划勘测设计研究院，规划设计一所副总工程师，高级规划师，376996755@qq.com

第四篇：集团管控体系方案

集团管控下的公司运行方案及相关工作建议

为强化集团架构下的公司运行和管控，进一步形成集团公司运行体系和机制，特提出如下集团公司正常运行工作方案，呈请领导阅示。

一、总裁办公会制度：集团公司总裁根据需要召开，研究决策集团公司及分子公司重大事项。

二、例会制度：通报集团系统上月生产、经营等企业运营情况；布置集团公司下月重点工作。

三、月报制度：各分、子公司，集团公司各职能部门按月上报本月度工作总结及下月度工作计划。月报要求：⑴分、子公司月报包括：上月生产、经营工作总结，重点工作进展情况；工作中存在的问题和不足；下月工作计划和具体工作安排。⑵集团公司职能部门月报包括：上月工作总结、重点工作进展情况、下月工作计划。

四、工作大会：召开集团公司工作大会，全面总结本工作，具体部署下工作。会议内容：⑴全面总结集团公司一的工作成绩；具体部署集团公司下一工作；⑵奖励和表彰先进典型。

五、相关建议

1、确定集团管控模式。建议公司进一步明确集团对分子公司所采取的管控模式，对白酒主业以及其他未来可能的多元化业务经营进行有效的治理和管控。鉴于集团公司刚成立不久，集团系统的成员企业较少，且集团的主营业务就是白酒，产业比较单一，集团公司的主要战略目标就是做大做强白酒产业，在这种情况下，集团有能力、也有必要对成员企业实行

紧密的集权型管控，建议集团公司对控股分子公司采取（运营）操作型管控模式为主，战略管控、财务管控为辅的集团管控模式，外请咨询公司根据企业发展实际，进行集团管控模式设计，统一规划，分步实施。

2、组织体系（架构）再设计，采取条块职能管理，集团按条线明确分管领导。在进行组织架构再设计时，要考虑企业所处行业的特点，企业的规模、任务、所处的发展阶段等多种因素。因而，在江苏洋河酒厂股份有限公司集团的组织架构再设计中，应充分结合江苏洋河酒厂股份有限公司涉及行业的特点，力求在综合考虑各种利弊的基础上，做到组织架构的合理性，并具有一定的前瞻性。首先，管理过宽。有些部门职能很多，如果完全由一个领导来负责，而这个领导又兼职集团另外一个部门的职务时，也许就不能集中精力去管所有的事情，也不能专心做自己的部门的工作，也就不能做到专业化管理。其次，职责不清。对于部门职能应明确分管领导，而不应由集团其他部门领导兼职。比如参观旅游应在集团层面明确一个分管领导来负责；产销协调也应该明确一个分管领导负责等。

3、强化全面预算管理。首先，尽快启动2011年全面预算管理编制工作。全面预算管理是集企业计划、控制为一体的全员、全过程、全方位的系统预算管理过程。财务部关于印发《关于企业实行财务预算管理的指导意见》的通知里就提到国有大中型企业应建立全面预算管理制度。以现金流量为重点，对生产经营各个环节实施预算编制、执行、分析、考核，严格限制无预算资金支出，最大限度减少资金占用，保证偿还到期银行贷款。预算内资金支出实行责任人限额审批制，限额以上资金支出实行集体审议联签制。其次，建议于2010年12月底之前完成全面预算管理编制工作。

由集团公司财务部审核、平衡所属各分子公司的财务预算；集团公司财务部汇总编制总预算。根据集团公司总体经营计划提出修改意见和方案,报集团公司领导审批。根据集团公司领导审批意见编制集团公司预算草案，报董事会审批。集团公司总部根据董事会确定的经营目标进行目标分解。各分子公司根据集团公司总部下达的分解目标进行2011年预算的最终修改、细化，并上报集团公司总部。完成时间：2011年12月底之前。

4、召开业绩与预算偏差分析会

由集团公司财务副总裁牵头召开，全面了解各分、子公司的业绩和全面预算执行情况，根据实际情况调整各分、子公司预算，进行业绩纠偏。会议主要内容有：

⑴分子公司分别汇报全面预算管理执行情况；对出现的偏差做出实事求是分析，并说明将要采取的改善措施和需要的支持；

⑵集团总裁提出具体工作要求。

5、强化经营目标责任。强化对分子公司经理层的目标指标，强化对分子公司经营层的考核。主要内容有：

⑴分子公司经营层分别向集团公司领导层汇报上工作完成情况、主要工作业绩、存在问题和不足，下一工作目标和具体工作计划。

⑵集团公司领导层进行考评质询、要求和指示。

⑶集团公司总裁提出期望和要求。

6、发挥党群工团作用

（1）加强党组织的自身建设，增强党组织的凝聚力。（2）加强领导班子的自身建设、增强班子的凝聚力和战斗力。（3）抓好党风廉政建设工作

增强党员干部廉洁自律和拒腐防变能力。（4）加强员工的思想政治工作、确保安全稳定的生产、生活局面，主要包括：统一员工思想；关心员工生活，解决员工后顾之忧等。（5）加大精神文明创建工作力度、树立企业良好形象，主要包括：选树典型工作；文体活动；社会公益活动；行风建设工作等。（6）发挥工会组织的桥梁与纽带作用。比如厂务公开工作；职工代表大会；送温暖工程等。

7、强化集团危机管理。应该放到集团层面，其职能建议放到党委办。危机的危险性和机遇性并存，有必要在从集团层面建立危机管理制度。首先，危机可以暴露企业的弊端，使企业能够对症下药，为进一步发展清楚障碍。其次，企业在危机中往往会成为工作关注的焦点，如果危机处理得当，可以比在常态下更为有效地提高企业的知名度和美誉度，是提升企业公众形象的一次机遇。

党委办要根据公司要求建立自己的危机预警体系；收集、分析和利用预警信息；建立适合自己的一套危机反馈、处理的机制。

第五篇：集团化管控体系建设工作的几个重点方面

集团化管控体系建设工作的几个重点方面 当前，集团公司集团化管控体系建设工作才刚刚起步，集团化管控制度体系尚处于完善阶段，还存在法诸多不足。下一步，集团公司应从以下几个方面着手加强集团化管控体系建设工作。

一是加强法人治理体系建设。加快推进集团公司及所属企业现代企业制度建设，规范法人治理结构，明确权责关系，完善法人治理管控体系。加强章程管理，完善会议事规则和工作规则建设，规范股东会及股东、董事会及董事、监事会及监事和高层管理人员行为，完善建立团结协作、有效制衡、规范运作的法人治理结构。规范法人治理结构与党组织、职代会、工会之间的关系，完善党组织参与企业重大经营决策问题的途径和方法，充分发挥职代会、工会民主管理和民主监督职能。

二是加强董(监)事及高管人员管理。逐步建立外部董(监)事制度，发挥外部董(监)在董(监)会决策中的积极作用；逐步建立完善市场化选聘经营管理者机制，加强企业后备经营管理人才的培养教育；建立健全沟通与汇报机制，加强对所属企业外派董(监)事、经理层高管人员的管理。

三是强化重大经营决策管理。建立健全重大经营决策管理制度，规范决策程序，不断提高决策的科学性和民主性，防范和规避风险，维护出资人权益，并确保集团公司的实质性管控

四是加强职能管控。根据相关制度的规定，围绕经营目标、预算目标从战略规划、经营目标和计划、投资、资产、工程建设、人事、信息控制、行政、安全环保、党群与纪检等项管控职能对所属企业的经营运作进行全面监控。

五是强化财务与会计控制。建立并完善全面预算管理体系，审核、批准所属企业财务预算，加强对预算执行情况的考核。健全资金集中管理模式，加强现金流量和资金链的管理，提高资金使用效率。监督所属企业建立资金控制、费用控制等财务制度，完善财务控制体系。对资本结构变化、投融资、担保、招投标、固定资产支出、大额资金往来、重大物资采购等活动实施重点监控。

六是加强风险管控。建立健全风险控制体系，加强对重大事项、重点业务、关键环节的审计，梳理制定风险管控工作流程，加强事前防范、事中控制和事后评价，加大高风险环节的排查力度，建立责任到人的风险事项排查化解机制。企业重要决策事项须经法律事务部门审查，重要规章制度、重大合同文本须进行法律审核，重大决策须出具法律意见。要建立和完善法律风险内控制度，切实规避法律风险，维护企业合法权益。

（集团公司 董事会秘书处）