当代中国的乡村治理变迁（5篇材料）

第一篇：当代中国的乡村治理变迁

当代中国的乡村治理变迁

李莉 卢福营

当代中国的乡村治理经历了一个极其复杂的变迁过程，获得了众多值得一提的成功经验，也积累了不少值得注意的深刻教训。回顾与分析当代中国乡村治理的变迁过程，对于推动我国乡村治理的发展，促进社会主义新农村建设，无疑具有重要的价值。

面向现代：乡村治理变迁的轨迹

关于当代中国的时间界分，学界尚未达成共识。本文所考察的当代中国乡村治理变迁主要是指中华人民共和国成立以后的中国乡村治理。从总体上讲，这一段时期的中国乡村治理明显呈现出向现代治理转变的轨迹。主要表现为：

从一元治理到多元治理。改革以前，国家在农村基层政权建设过程中建构的乡村治理实质上是一种一元治理模式。在土地改革时期，乡村基层公共权力集中于农民协会;合作化时期主要集中于党领导下的合作社管理委员会;在人民公社体制下，高度集中于党政不分、政社合一的公社组织;“文化大革命”期间则集中 于公社和大队革命委员会。单一的治理主体统揽政治、经济、社会事务，其重要弊端就是容易导致乡村治理的专权，扼杀农民群众的自主性和创造性。突破这种一元治理模式的改革始于1983年的政社分开、撤社建乡。随后，又先后推行村民自治制度和农村集体经济合作社制度。到20世纪80年代中后期，农村新兴民间组 织逐渐涌现，①并得到政府的承认。特别是老年人协会、农村专业经济合作社等对农村社会政治生活产生了日益重要的影响。由此，建构了党组织、村民自治组织、集体经济组织、民间社会组织等多个组织有机统一的乡村基层公共权力组织体系，形成了多个治理主体良性互动的多元治理模式。

从集权管治到分权民主。一元治理模式势必导致乡村治理的高度集权，并且最终导致领导者个人的高度集权。改革以后，特别是实行农业家庭承包经营和 村民自治制度以来，乡村治理逐渐开始分权。主要表现在：(1)党政组织向经济组织和农民分权。首先，政社分开，政府下放经济管理权给经济组织。其次，家庭承包经营，把农业生产经营管理权下放给农户和农民个人。再次，集体企业改制，通过出卖、租赁、股份化、承包等多种形式的改制，绝大多数乡镇集体企业转变了经营方式，甚至改变了经济性质，促进了民营经济的迅速发展。

(2)国家向社会分权。村民自治的推行，是国家向社会放权的重要方式。它是继家庭承包经营下放 经济权力后，国家向农民下放农村基层社会治理的权力，由农民群众自己管理自己的事情，实现自我管理、自我教育、自我服务。随着新兴民间组织的产生和发展，国家又逐渐将部分社会管理的权限分离出来，下放给特定的农村民间组织。比如，农村老年人协会、计生协会等。

从人治到法治。沿袭数千年的人治传统对中国特别是农村和农民的影响极其深刻。在改革以前的乡村治理实际运作过程中，出现了种种一言堂、“大民 主”、主观随意、个人专断、官僚主义、家长制作风等违背民主、法治的现象，呈现出典型的人治特征。改革以后，“依法治国”、“依制治村”得到强调，一系列关于乡村治理的法律法规和制度相继出台，尤其是农村民主建设和村民自治发展逐步纳入了法治化、制度化轨道。各级地方党政部门还结合本地实际，做出了不少创 新和探索。比如，浙江省的一些地方政府和农民群众在乡村治理规范化、制度化方面做出了一系列地方性创新。比如：武义县的“村务监督委员会制度”、新昌县的 “村务公约”(乡村典章)、嵊州市的“八郑规程”、天台县的“民主决策五步法”、柯城区的“两监督一赔偿制度”等，成为浙江乡村治理地方创新的一大特色。②国家建构：乡村治理变迁中的政府主导性

从特定意义上说，当代中国乡村治理的变迁过程，始终贯穿着政府的领导和主动推动，是一个政府主导的过程。特别是在中国这样一个权力集中的国家中，政府在农村社会变迁过

程中往往居于主导地位，这集中表现在：

供给乡村治理及其创新的制度。任何一个时期的乡村治理均以一定的制度为依据，任何一场乡村治理的创新和变革同样也需要有一定的制度根据。这些制度都是由政府建构的。具体地说，乡村治理及其创新的制度供给者，或者说建制主体主要是中央和地方党组织、权力机关和行政机关。当代中国乡村治理变迁的制度依据，首先来自全国性的制度安排，然后是地方政府的法规和政策，由此形成两个层级的乡村治理及其创新制度的基本架构

领导乡村治理变革过程。任何一场重大的乡村治理变革行动，均需要有一个领导核心和组织力量。从土地改革和农会建设到合作化，再到人民公社化运 动，甚至于错误地发动“文化大革命”，直至最终实行农村改革，推行家庭承包经营和村民自治，以及社会主义新农村建设，无一不是在有关政府部门及其领导人的 发动和领导下展开的。在各地的乡村治理变迁过程中，地方政府始终扮演着领导者的重要角色，表现出了异乎寻常的动员力和控制力。组织和推动乡村治理的变迁。乡村治理的变革是一个复杂的社会改造工程，难免会遇到风险、困难、挑战、波折，甚至出现重大失误，因而需要一个强有力组织的推动。各地的乡村治理创新和变迁都与地方政府的主动性密切相关。即使是由农民和村级组织自发组织的乡村治理创新工作，也需要政府的支持、总结和推 广。政府在乡村治理制度创新和变革中具有相应的强制优势、组织优势和效率优势。“在自发的制度安排，尤其是正式的制度变迁中，往往也需要用政府的行动来促 进变迁过程。”③

尊重农民：乡村治理变迁的关键

历史发展表明，当代中国的乡村治理变迁是在政府与民众的互动中逐步推进的。乡村治理变迁既是一个国家建构和政府主导的过程，也是一个群众参与和 创造的过程。农民的自主行为推动着乡村治理制度的创新，④农民群众的参与和支持是乡村治理变迁的重要动力，农民群众的抗争则以一种独特的方式影响着乡村治 理的变迁过程。实践一再证明，尊重农民的意愿和自主性，是当代中国乡村治理变迁的关键。

乡村治理的变革必须尊重农民意愿，获得农民群众的认同与支持。历史经验表明，政府的超强控制有可能损害农村基层社会最基本的活力。在政府超强控制下，当政府的决策脱离了乡村社会实际，损害了农民利益时，尽管乡村治理变革得不到民众的认同和支持，无力的农民也只能无奈地接受变革，并理性地选择“生产力暴动”、“闹退社”、“投机倒把”之类自主行为，以表达不满、表示抵制。如此，有可能导致国家与农民关系的“断裂”，农村经济社会发展受到损害，乡村治理变迁遭遇阻碍。反之，当政府的变革决策和行为与农村社会实际相适应，符合农民意愿和利益要求时，乡村治理变革往往会得到广大农民群众的认同和支持。比如：土地改革、家庭承包经营、村民自治等社会变革，正是与农民群众的意愿相合，代表了广大农民的利益，从而获得了农民群众的广泛认同与空前支持，实现了政 府与民众的良性互动。

乡村治理变革需要尊重农民的自主性，充分发挥民间创造力。农民是具有自主性和创新性的积极行动者，民间力量是推动农村制度创新和乡村治理变迁的重要主体。20世纪80年代以来的家庭承包、乡镇企业崛起、村民自治等一系列农民创举，有力地推动了乡村治理乃至于整个国家的经济、政治体制变革。研究表明，农民的自主行为建构了问题意识，使乡村治理制度变迁具有更加客观的信息与背景，进而引发政府的自觉推动，给予政府换一种方式行事的启示与压力，促进政府改变制度选择，重新界定，或者放弃、修改原来的制度安排。同时，它以体制外的新生力量对制度变迁形成重要的结构性影响，并通过自身的绩效改变政府的认知与行为取向，助推民间创新实践上升为国家实践并发展成制度体系。⑤1949年以来的历史表明，农民的一系列自主行为程度不同地影响、改变着国家的制度选 择，推动着乡村治理制度变迁。从这个意义上说，农民的自主行为是一种“创新性越轨”，这种“越轨”带来了制度创新的积极意义和行动结果。它诱致制度创新和 社会变迁，是一种“诱变性行

为”。

可见，乡村治理的变革不能仅仅依靠政府的推动，更需要尊重农民群众的自主性、尊重农民的创造实践，充分发挥民间的创新活力。理性的政府不应当过度压制农民和农村的自主性，而要适时地总结农民日常实践中创造出来的好做法、好经验，科学地对待农民的自主性行为，及时发现隐藏其中的创新因子。把群众制度创新与政府制度创新有机结合起来，建立以民意为基础的互动型制度创新机制，促进乡村治理的有序变迁。

注释

①参见陈吉元，陈家骥，杨勋主编：《中国农村社会经济变迁》，山西经济出版社，1993年，第647～649页。

②参见卢福营等：《当代浙江乡村治理研究》，北京：科学出版社，2009年，第174～198页。

③林毅夫：“关于制度变迁的经济学理论”，《财产权利与制度变迁》，上海：三联书店、上海人民出版社，1994年，第384页。

④⑤参见应小丽：“农民自主行为与制度创新”，《政治学研究》，2009年第2期。

第二篇：中国乡村治理中宗族功能的变迁

社 会 学

系别：历史系年级：班级：姓名：蒋景涛学号：

10届 01班

2010091121

中国乡村治理中宗族功能的变迁

内容摘要: 改革开放以后, 我国各个地方都不同程度地出现了乡村宗族的复兴, 农户宗族和乡村自治的关系受到学术界的重视。本文从农村宗族功能历史演变的角度, 分析了在20世纪改革开放之后宗族在乡村治理中的沟通功能、经济功能、组织功能、协调功能、文化功能的不同。

关键词: 宗族;乡村治理

改革开放以后, 我国各个地方都不同程度地出现了乡村宗族的复兴。特别是进入20纪90年代以来, 宗族与农村自治的关系受到了学术界的重视。很多学者都从实地案例出发, 分析了宗族在农村自治中的作用和影响, 提出了很多问题和建议。本文从农村宗族功能的历史演变的角度, 对宗族在我国乡村治理中的作用进行分析。

一、20世纪初中国乡村治理模式

(一)20世纪初, 即晚清和民国时期的中国乡村治理结构。对于中国传统乡村治理模式的认识, 国内学者主要有费孝通先生为代表的无为政治下的乡绅社会模.和秦晖为代表的编户齐民的大共同体本位模式。乡绅社会模式认为自秦置郡县以来, 历史上从来都是皇权止于县政。费孝通认为中国传统政治结构有中央集权和地方自治两层, 传统政治的无为主义把集权的中央悬空起来, 不使他进入人民日常的地方公益范围, 地方上的公益由自治团体管理。大共同体本位模式受到马克思对古代东方专制国家看法的影响, 认为传统中国的国家政权过分强大, 乡村组织和地方精英只是国家政权的附属物, 乡村社会的权利结构完全处于科举制度、官僚体系以正统思想的控制之下[ 1]。如上所述, 我国乡村治理模式是国家权力渗透下的乡绅社会模式。因此, 我国乡村治理模式依靠力量来自两个方面: 一是国家政权赋予的权力;二是在乡村长期蕴育的传统文化。中国自古以来就是宗法制度的国家, 国家将道德法律化、宗教化, 家法和国法的本质是统一的。乡村治理最终是通过中央在乡村的代理和乡村自治团体共同管理的。由于中国乡村的特点, 政府都倾向于选择在乡村有治理经验的宗族首领或是当地有威望的乡绅作为自己在乡村的代理。因此, 在20世纪初宗族在中国的乡村治理中占有主导和重要地位。

(二)乡村治理中宗族的功能。由于宗族是乡村治理的主要功能单位, 对乡村进行全方位的管理, 因此宗族在乡村治理中的功能是多元的, 主要体现在以下几个方面:

1.沟通功能。在晚清和民国时期, 宗族中有威信的族人是政府笼络的在乡村的代言人。清朝晚期在乡间的乡正、里正等都是由族长担任或是由族长推荐人选;在民国时期亦是如此。族长或是族长推举的人的首要标准是德, 只有品德高尚的人才能作为族人的代表。一方面, 作为政府的代言人, 他们在村中收取赋税、传达上面的旨意。另一面, 他们又作为乡间利益的代言人, 当族人或是村民的利益受到损害的时候他们会拒绝服从上面的旨意, 或是代表族人或村民向上面反应情况。

2.经济功能。宗族的经济功能是指宗族利用族产的经济收入开展宗族内部的公共活动的功能, 同时族人内部形成社会保障的功能。冯尔康认为, 宗族经济主要是土地田产即族田

[ 2 ]。研究者一般认为族田作为宗族制度的重要组成部分, 到清代发展至鼎盛时期。关于族田的管理和经营, 学者们普遍认为, 族田由地主阶级管理, 其经营方式因具体情况不同, 分别采取佃仆制和一般的租佃制, 只有少数采取族人轮耕的轮种制。族田主要有庄田和祠堂田两种形式。在江南地区, 祠堂占有土地比义庄少, 其收入主要用于祭祀及族人聚宴。而义庄则主要由官绅阶层所建, 故规模较大, 其收入除用于祭祀外, 还用于族内办义学及救济族内贫民等 善举[ 3 ]。当族人内部家庭出现变故, 族人内部会相互扶助。父母双亡的孤儿, 族人会收留这个小孩, 把他抚养成人。

3.组织功能。宗族的组织功能是指以血缘为纽带, 以宗族组织为载体, 以广大族众为基础, 在族内动员社会力量, 组织互助合作和各种活动的功能。费孝通说:“ 中国乡土社会采取了差序格局, 利用亲属的伦常去组合社群, 经营各种事业。[ 4] 族人社会传统的中国农村, 组织功能是宗族最重要的一种功能, 它使族众在血缘的作用下形成一个整体, 必要的时候在行动上达到一致, 使宗族势力得到张扬。从一定意义上说, 稳固的宗族群体能给族众提供一种安全保障。他们在有外部侵扰的情况下, 可以形成一定规模的武装力量, 并对农村社会的稳定产生影响。

4.协调功能。宗族的协调功能是一种以宗族权威为主体、以族规祖训和乡规民约为基础, 协调宗族内部关系、调解族内纠纷的功能。宗族都有自己的权威, 这种权威象征着祖宗的法杖, 对广大族众有很强的约束力。诚然, 族权具有浓厚的封建糟粕, 但其作为协调宗族内部关系和调解族众纠纷的功能值得我们重视。中国的农村历来是法律难以延伸到的一个角落, 乡间社区的各类关系及其纠纷不可能全部依靠国家的法制来协调, 相当一部分是靠宗族内部自我调节的。

5.文化功能。宗族的文化功能是一种以传承乡间传统礼俗为特征, 以形式多样的宗族活动为载体, 唤起广大族众历史感、道德感和归属感的功能。在乡村社区, 宗族活动是传承村落家族文化的有效形式, 如舞灯、赛龙舟、祭祖、唱族戏、修族谱祠堂、婚丧嫁娶等等。在一系列宗族活动中, 族众既满足了文化娱乐的精神需求, 也受到了传统礼俗的熏陶, 从而使宗族进一步增强了内聚力。

二、社会变迁中乡村治理模式的转变

(一)建国后至改革开放前乡村治理模式在这一阶段, 超强社会控制与单一权威格局下 宗族功能萎缩。这一时期, 中国的党政主体权威和社会控制得到了空前的加强, 表现在长期以来政治上的无情专政, 经济上的高度集中, 思想上的高压禁锢。在这种背景下, 农村社区只存在单一的党政主体权威, 其他任何非主体权威都失去了生存的空间。族权作为旧秩序的典型代表更成了重点专政的对象, 宗族组织和宗族活动被视为非法组织和非法活动, 宗族势力和宗族观念被视为旧势力和旧观念。于是, 宗族的功能也得到前所未有的抑制, 从表面上 看, 宗族似乎销声匿迹了。然而, 乡村治理结构的改变并没有改变乡村地区聚族而居的居住模式, 有着几千年的历史和文化积淀的宗族并没有因此而消失, 只是其活动的方式更加隐蔽了, 功能日益萎缩了, 影响力下降了。这一时期的宗族仍保留了其有限的组织和协调功能, 乡村社区时而出现的宗族械斗事件可以说明这一点。

(二)改革开放后乡村治理模式改革开放后, 我国逐渐从以阶级斗争为纲转为以经济建设为中心, 放松了政治控制。在这一过程中, 随着人民公社的解体, 国家控制一切的局面被打

破了。此后, 随着农村政权主体权威和社会控制的削弱, 宗族组织逐渐活跃起来。但是, 宗族组织的功能还是十分有限, 其很多功能都已经转移到政府机构或是实现了市场化, 其功能的分化如下:

1.作为上级政府与村民的纽带的功能。建国后, 我国在乡村建立了完善的政治结构。1990年, 国家立法要求各村实行村民自治, 建立村民委员会作为自治的管理机构, 自此村民委员会和村党支部成为村级事务的管理部门, 同时也成为村和上级部门联系的纽带。政府的事务, 如收税收费, 计划生育等各项事务都是村两委来具体执行。在现有村级民主不够完善的条件下, 村两委不能充分代表村民的利益和意志, 特别是在村两委的组成人员是由上级制定的情况下。因此, 在遇到与村民切身利益有关的事情后, 村民的利益很难得到有力的保障。

2.经济功能。在改革开放前, 农村的土地集体所有、集体经营, 宗族的集体财产不复存在, 宗族的经济功能也完全瓦解。改革开放后, 农村实行了家庭联产承包责任制, 土地的经营权划归所有, 也不存在集体的经济。虽然大部分地区的宗族活动有所复苏, 但是经济功能仍是十分薄弱。不过在部分经济条件较好的地区, 一些宗族内部集资或是某些族人捐资设立了新的形式的族产, 形成了新的宗族经济。但是这些族产的规模一般较小, 主要作用是为宗族祭祀、祠堂维护提供经费, 若有多余用做救济族内的贫困家庭或是扶助老人。如地处珠江三角洲鹭江村中的车氏宗族, 1985年其在香港的族人车榕柏捐资修建了一栋三层楼的厂房, 1989年宗族在原厂房的北侧又建了两栋四层的厂房。其每年的收入主要的支出内容为: 族祭10万左右;村中车氏居住地带的公共设施7-8万元;平均分给车姓的四个经济合作社20-25万元;给农民退休的老人(55岁以上)每人500元/月, 共10万元左右。同是鹭江村的莫氏家族, 2000年保留了祠堂原有的门面, 并使之与拆除主体后新建的五层出租屋合为一体, 获得了客观的效益[ 8]。但是由于失去强烈的宗族一体的意识, 加上经济基础的分散, 宗族社 会保障的功能也已经基本丧失了。在农村家庭有人患了重病, 只能通过向自己家的兄弟姐妹借贷筹款, 族人的概念已经疏离了。

3.组织功能和协调功能。由于村两委的建立, 宗族作为正规的组织机构和村民关系的协调机构已经退出了。但是宗族隐形的组织功能和协调功能还不能忽视的, 特别是在姓氏构成比较单一或是宗族观念比较强的地区。

4.文化功能。宗族的文化功能在改革开放前长期的专政的环境下已经完全萎缩。改革开放后虽然环境有所放开, 但是随着新一代人成长环境的变化, 传统文化的流传出现了断层。除了婚丧嫁娶这些与人们生活息息相关的活动还保有传统文化的方式, 以及显示宗族存在的祭祖活动, 宗族内部相互扶助, 其他的文化活动都已经陷入停滞。鹭江1948年时族祭的种类主要有开灯、清明祭扫和春秋二祭等。一些仪式为宗族的凝聚提供了一种集体的象征。因为共同的崇拜、共同的仪式证明了共同的信仰和共同的利益。而今, 昔日的神诞庆典远逝了, 岁首开灯和添丁报喜的仪式未见恢复。令老人们兴奋不已的舞狮场景, 也已变成了对阖族同庆生活的追忆。[ 8] 传统文化衰落的同时, 在改革开放前建立起的农村新文化根基是十分浅薄的。电影进农村、样板戏进农村都成了昔日的回忆, 电视是大多数农村地区唯一的文化活动方式, 很多农村地区的集体文化生活近乎空白。在这种情况下, 一些农村地区赌博等不良的文化风气趁虚而入, 在农村地区形成了极大的不良影响。

通过以上分析, 我们可以看到我国建国以后极大地削弱了农村宗族组织存在的基础, 在很短的时间内将宗族组织的功能完全由政府承担。改革开放后, 政府的力量逐渐退出了农村

治理的范围, 但是农村社会保障、道德教育、文化功能既没有由宗族承担的社会和经济基础, 又没有新的机制来保障这些功能, 因此农村的社会保障、道德教育和文化都成为农村发展的重要障碍。

参考文献:

[ 1]..张明琼.我国乡村社会治理模式的变迁和优化[ J ].江西社会科学, 2005(1).[ 2]..冯尔康.清代地主阶级论述, 中国古代地主阶级研究论集[M ].天津: 南开大学出版社, 1984.[ 3]..苏南行政公署土地改革委员会编.苏南土地改革文献[M ] , 1953: 573.[ 4 ]..费孝通.乡土中国..生育制度[M ].北京: 北京大学出版社, 1998.[ 5]..王天意.宗族的功能及其历史变迁[ J].上饶师范学院学报, 2005(4).[ 6]..费孝通.东方之子..大家丛书..费孝通卷 [M ].北京: 华文这些出版社, 1999.[ 7]..孙庆中.乡村都市化与都市村民的宗族生活.广州城中三村研究[ J].当代中国史研究, 2003(5).

第三篇：《中国社会历史变迁中的乡村治理研究》读后感

评《中国社会历史变迁中的乡村治理研究》

传统中国国家如何实施乡村治理，一直是中外学者尤其是社会学界关注的话题，这一方面是因为中国是一个历史悠久的农业文明大国，中国的农民占人口的大多数，是社会可持续发展的基础，更为重要的是中华文明的本质是农业文明，中华文化的价值观、生活态度和社会行为方式都是由农业文明决定的。在改革开放的新时期，中国在经济领域取得了举世瞩目的成就，但与此同时，对乡村社会的制度供给远不能满足乡村社会的需求，乡村治理问题成为中国经济社会协调发展的重要制约因素。因此，对乡村治理的研究成为社会学研究的热点话题。

张健博士的《中国社会历史变迁中的乡村治理研究》就是针对这一热点所做的系统研究，该专著是在他的博士论文基础上修改完善的学术成果，于2012年7月由中国农业出版社出版。纵观该书，其对中国社会历史变迁中的乡村治理进行了系统、深入的研究，探讨了不同时期国家治权、乡村精英和农民的角色扮演及其行动逻辑，检视了不同模式的乡村治理绩效，并对未来乡村治理的模式进行了预设。该书结构严谨、框架清晰、观点鲜明，字里行间透露出作者对中国乡村社会历史变迁的洞见，作者娓娓道来，读之如置身于中国乡村社会的历史画卷中，让人掩卷、沉思、感悟。

首先，张健博士立足于中国社会历史变迁的视角，以大历史的方法从理论和现实相结合的层面对中国乡村治理进行了系统的研究。他指出，中国的乡村治理是整个社会治理的重要组成部分，中国的乡村治理问题涉及中国由传统社会走向现代化社会的方方面面，是需要认真重视和妥善处理的重大问题。以史为鉴，实现中国乡村治理的善治，对解决三农问题、实现城乡一体化发展、促进我国市场经济体系的发展完善、以及建设社会主义和谐社会和贯彻落实科学发展观，有着非常重大的意义。

其次，张健博士的著作结构严谨，逻辑清晰。无论是理论分析还是实证研究，都具有严谨的逻辑分析体系，从时间维度上，对传统社会、近代社会、新中国的集体化时期、以及改革开放后的乡村治理进行了考察和分析，并在此基础上对不同时期的乡村治理模式进行比较研究，找到乡村治理的重要因素，并在此基础上

构建了本书的分析框架。

再次，张健博士突破了以往静态的、结构化的国家、民间精英和农民的关系图景，以国家治权、乡村精英和农民关系作为分析框架。在洞察国家治权、乡村精英和农民的角色和行为基础上，张老师将围绕国家治权、乡村精英和农民发生的事件嵌入到非仪式化的平静的村庄生活场景中进行观察，从而动态的把握了隐蔽在乡村表层之下的各种微妙关系及其内在逻辑。

最后，张健博士在理论分析和实证研究的基础上，得出了国家治权、乡村精英和农民在乡村社会的政治经济权能配置状况决定着乡村治理的模式，并从宏观、中观、微观三个层面归纳分析了不同模式下乡村治理的绩效。基于此，张老师构建了乡村治理的“有限主导——合作”模式，为未来中国乡村治理的探索提供了科学的理论指导，对未来乡村治理模式的展望具有前瞻性、指导性和可行性，具有重要的理论和现实意义。

第四篇：当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评

当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评

【原文出处】中国农村观察

【原刊地名】京

【原刊期号】20061

【原刊页号】74～79

【分 类 号】D4

【分 类 名】中国政治

【复印期号】200605

【作 者】蔺雪春

【作者简介】作者单位：山东大学政治学与公共管理学院。

【内容提要】对中国20世纪80年代实施村民自治以来的乡村治理模式问题，学术界一是从肯定村民自治的方面，构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是从批判村民自治甚至否定乡镇政权机构的方面，提出了总体上可以概括为“批判村民自治”的乡村治理模式。初步分析来看，这些模式尚存在较大缺陷，一方面容易使民众在自上而下的制度化过程中遭受不应有的损失，另一方面可能不符合中国非均质性的社会历史环境。因此，关于乡村治理模式问题，我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。

【摘 要 题】地方政府与基层政权

【关 键 词】村民自治/乡村治理/模式研究

【参考文献】

[1]徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社，2003年。

[2]徐增阳、黄辉祥：《财政压力与行政变迁——农村税费改革背景下的乡镇政府改革》，《中国农村经济》2002年第9期。

[3]郑法：《农村改革与公共权力的划分》，《战略与管理》2000年第4期。

[4]綦彦臣：《乡镇政权结束的政治博弈与农村政治新战略》，刊于中国农村研究网(http：//www.xiexiebang.com)，2003年4月8日。

[5]沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。

[6]景跃进：《村民自治的空间拓展及其问题》，《教学与研究》2001年第5期。

[7]张厚安：《中国乡镇政权建设》，四川人民出版社，1992年。

[8]于建嵘：《岳村政治—转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年。

自20世纪80年代推行村民自治以来，中国的乡村治理实际上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。理论界曾经认为，在“乡政村治”模式下，政府政务与乡村事务截然分开，互不干涉，应当说是乡村治理的理想状态。但通过20余年的治理实践来看，实际运行中的村治与乡政，主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义，在很大程度上衰变为“乡政”的统治。

面对“乡政村治”的无奈困境，理论界不得不深入思考村民自治的道路应该怎样走，乡村治理应当采用什么样的模式。有些学者站在总体上肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治的角度，对现时期乡村治理问题进行了深入思考，进而构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃。有些学者则依据自治理论与国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，进而提出总体上

可称作“去村民自治”，准确地说应该称作“批判村民自治”的乡村治理模式。

一、“理想村民自治”的乡村治理模式

这里提出“理想村民自治”的概念，主要是说，与村民自治以来“乡政村治”模式下的治理实况相比，学界期望通过改革或重构乡镇层级组织，让村治真正实现四项民主——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，达到三个自我，即自我管理、自我教育、自我服务的目的，并像曾经设想的那样，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢。“理想村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.县政·乡派·村治模式。徐勇教授认为，“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”，“必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村连动性的结构性改革。”据此，徐教授提出应当由“乡政村治”模式向“县政·乡派·村治”模式转换。这一模式大体包括三个方面的内容：①县政：县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位，县拥有更多的根据本县实际进行治理的自主权，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接采用行政干预方式。县人大代表和县长都实行直接选举。县人大代表职业化，专司议事和监督；县长则对本县行政事务全面负责。②乡派：乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专门从事县政府委托的任务。在财政方面，乡财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。在组织机构方面，乡实行人员精简，不必设立与县政府对口的机构。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权；原来为农民提供服务的机构转变为中介机构。乡长由县长委任，不设副职，可根据需要设乡长助理职位。乡设立乡民代表会议，乡民代表并非专职，其主要职能是反映民意、监督乡政府工作。在职能方面，乡的主要职能一是完成计划生育、社会治安等任务；二是指导村民自治活动。另外，根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。③村治：村民委员会的主要任务是搞好村民自治，使村委会真正成为群众性自治组织。村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。村民委员会只是协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作，由此将一部分地方选聘“村官”合法化。

推行这一模式的基本理由是：压力型体制造成行政扩张，行政成本过高，“乡政”对“村治”进行强势干预，村民自治组织日益行政化；乡级政府无所不管，无所不能，仍在延续全权全能的管理体制；行政机构日益膨胀且脱离乡村社会，农民负担日益沉重。因此，“乡政”不能适应“村治”的变革，已成为乡村治理的瓶颈环节。“县政乡派村治”模式作为一种结构性的改革，既可以为乡政减轻自上而下的行政压力，又可以减少因机构人员不断膨胀而造成的财政压力，还可以打通乡政与村治的隔绝机制，通过村民委员会的协助和村干事的委派，有效地履行政府必须履行的职责，由此建构起一个高效廉价、国家与社会良性互动的治理体系。

2.乡派镇治模式。这一模式也是由徐勇教授提出的。他认为，“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，其基本思路是：“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革。”主要内容是，把乡级政权改为县政府的派出机构，如同上述第一种模式中的乡派设计；同时，扩大镇的自主权，将镇改为市以下的基层地方自治单位。把包括地方性事务的决策权和财权在内的许多由县(市)控制的权限下放给镇，使镇成为一级地方法人自治团体，实行依法自治。在此基础上考虑双轨制即县—乡—村、市—镇—社区体制的可行性。

实行“乡派镇治”模式的基本理由是：①乡级机构日益膨胀，但不具备一级完备的政府的功能；而且在上级政府任务型管理的压力体制下，行政的不断扩张使财政捉襟见肘，行政扩张与财政萎缩之间的矛盾日益尖锐，农民负担日益增加，造成乡级政府与乡村社会逐渐疏离。②镇与乡不同。由于乡镇企业的崛起，许多镇的产业主要是非农产业，经济实力雄厚，而乡的产业基础则主要是单一的农业，经济力量薄弱。同时，乡域社会是同质性社会，利益关系简单，而镇域社会则是立体的多样化的异质性社会，利益关系复杂，自主能力较强。因此，由于乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，应该实行乡“政”与“治”分离、镇“政”与“治”合一即乡镇分治两种不同的治理模式。

3.乡派镇政模式。徐增阳认为，在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的“乡(镇)派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，同时应提高现行的建制镇标准。“乡派”的理由如前面两种模式所述。实行“镇政”的基本理由是：建制镇的数量虽然增长迅速，并于2001年底超过乡的数量，但其平均非农业人口却一直在下降，说明我国建制镇的标准太低；在以第二、三产业为主

要经济基础的镇设立政府，有利于满足辖区内居民和企业对公共产品的需求，同时财政也具备支付能力。而达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制，将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。

二、“批判村民自治”的乡村治理模式

之所以不称其为“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不仅是因为这些模式是在批判村民自治的理论与实践的基础上提出来的，更重要的是，它们尚未全然摈弃自治理念，而是反映了对自治理念的不同认识和理解。“批判村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.乡镇自治模式。郑法认为，应当“构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“建立农民自治体意味着在目前实行村自治基础上实行乡(镇)民自治”。綦彦臣也认为，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。基本理由为：①要消除县乡一体化的压力型体制，就必须实行“釜底抽薪”——撤销乡镇政权，而且目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。在撤销乡镇政权后，由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。②“乡镇自治”在中国历史上具有悠久传统，在1949年以前，中国历代统治者只是将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治；而且地方自治也曾在中共解放区实行过，例如1946年《苏皖边区乡镇选举条例》规定，乡镇为地方自治基层政权组织。③县乡两级政府同在一个行政区域范围内行使政权职能，使乡镇领域内事实上存在两个政府，机构重叠(主要表现为县派出机构)。由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，乡镇这级政权已经有名无实，其政府机构和编制极其有限，根本无法履行一级政权的职能，而县政府为了在其区域范围内履行管理职能，也建立起自己的垂直控制系统，导致“条块分割”问题的出现。④乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者之一，已变成纯消费性机构，它所提供的东西并不像其他各种公共产品那样具有广泛的外部效应。撤销乡镇政权、实行“乡镇自治”则可以理清县乡之间的非隶属关系，取消原来的乡统筹费，减少农民一大笔负担，同时也能有效地培育农民组织发育，使农民尽快自立，减少对政府的依赖感。

2.乡治·村政·社有模式。沈延生基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的现行体制，参照日本、台湾的治理模式，借鉴西方的自治理念，提出了“乡治·村政·社有”的农村基层组织改革新模式，其具体设想是：①乡治：即乡镇自治。中国在未来应当实行两级地方自治，以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体)，以市(非现在的县级市而是新设立的县辖市)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自治体，由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一规定，其职能以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体。乡镇自治体作为公法人，享有法律上的独立人格，拥有自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。乡镇长由选民直接选举产生，并应算作政务官，乡镇干部均纳入地方公务员序列。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，均为无给职，只需在会议期间酌情给予补贴。行政首长和自治代表之间的关系，由地方自治法规加以协调。②村政：将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1～3人组成，1000人以下的村只须设村长，1000～2000人的村设村长、副村长，2000人以上的村可加设村干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村设立议事机关——村民代表会议。其成员可由设在行政村的村民委员会(应改称村社委员会)成员兼任，也可由设在自然村或原生产队的各村民委员会的主任兼任。在有大量的非村社成员居住的村，村民代表会议中还应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌情给予误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供咨询意见，议决村内公益事项，可由绝大多数票提出罢免村长的建议，报乡镇政府批准。③社有：是指通过立法，明确规定农村土地属于村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分，是管理和依法处置其辖区内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人，但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会(以村社委员会取代现有的村民委员会)；后者是村社的法人代表，其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职，不脱离生产。村社委员会与村民委员会的区别是，它在原则上下沉到自然村、村民小组或原来的生产队，如果现有行政村的村委会早已是承包土地的发包人并且能够继续得到村民认可，也可以直接将村委会改称村社委员会。

这一新模式的基本依据大体如下。①实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举的参选率通常低于全

国性选举，越是基层选举参选率就越低。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；而在大的社区当中，穷人和社会弱势群体就能聚集起足够的力量争取自身权益。因此，不如把村委会的“海选”和行政首长直选等有益的民主尝试和经验，用之于乡镇组织，由选民直接选举乡镇长和乡镇自治代表机构。②实行乡治村政后，可以彻底改革农村现行财政税收制度，取消乡统筹村提留，以解决农民负担过重的问题。因为现行农村税费制度极不公平，主要表现在贫富、地区和产业之间，尤其是城乡之间的不公平上。迄今为止的财税改革也都未触及现行税制坚持城乡分立、农村税费单设，将农民置于特殊纳税人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多数国家都不实行单独的农村税制的国际惯例。中国农村税费制度改革的理想模式，应当像对工商户和市民一样，对农户和农民征收增值税、所得税、消费税和资源税，并根据具体情况给予优惠和减免，进而取消村级组织包税制，由农户直接向国家税务机关按期依法纳税；取消对农民的“二税”(乡统筹村提留)、“三税”(各种摊派)以及一切歧视性的区别待遇。③村民委员会现在所具有的农村土地管理和分配功能并没有明确的法律依据。根据法学原理，农村集体经济组织属于私法人(根据私法规定而成立的法人，以私人事业为成立目的)，可由一部分人根据其意愿而成立，也可以根据全体成员的决定而解散。而村社作为地域性组织，是公法人(根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地为目的。村社成员既无权自行成立村社，也无权自行解散村社。村社委员会则对外代表村社，对内承担村社大会委托的具体事项，共同处理好收回承包地或其地租的再分配，部分农地转为非农用地后地租或地价的分配，剩余农地的再分配，非耕地(果园、鱼塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包费的分配等事务。村社在明确其土地所有权后，对村社土地可以坚持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原则，继续实行双层经营制度，稳定土地承包关系，实行类似于过去的永佃制(田底权归村社，田面权归农户)，取消已取得城市户籍的前农户的村社成员的资格与待遇。同时，把村政和村社分离，在土地管理上由村社自主决策村政依法监督，还有利于限制当前农村方兴未艾的“圈地运动”，保护农民的命根子——稀缺的中国耕地资源。④把村干部改为国家公务员，不会增加国家负担。在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3～5名公务人员计算，将增加210～350万政府公务人员。若由国家支付工资，如以每人每年3000～5000元计，共需63～175亿元。这与1995年底全国党政、工团管理人员1年4700亿元的工资和奖金相比，实在是个微不足道的小数。另外，通过精简县级机构，压缩现有村干部数目，也能保持总编制不增加。

三、对以上诸种乡村治理模式构设的初步评析

以上各种治理模式构设，是理论界诸多矢志于乡村治理和建设的优秀学者精心思考的成果，具有很强的科学性和说服力。但本文无意于对其科学合理的一面再加赘述，而是期望更加客观独立地初步表达另一种立场，这种立场及其表达或许对这些治理模式的理解甚至完善更有助益。

1.这些模式(尤其是上文所述前三种模式)无疑是从国家整合乡村社会的角度出发的，需要在县、乡、村之间进行大规模的复杂手术，整体上要循着自上而下的方向形成制度化过程。一般而言，制度化过程有两个阶段。第一个阶段是从“具体”到“一般”的过程，大量的行为惯例会从这个阶段的实践个案中自发形成，大量的个案调查和实验也主要是在这一阶段展开，进而从中抽象出一般的原则或模式。这些实践、惯例、原则或模式成为制度的主要来源。第二个阶段是从“一般”到“具体”的过程，也就是把总结抽象出来的一般原则或模式变成具体操作方式，尽量推广应用到所有的实践个案中去，并期望所有行为个案都照此原则或模式进行，这种原则或模式即形成所谓的制度。因此，在制度化过程的第二阶段，“从某个特定空间区位发展出来的制度，被应用于更为广泛的范围”。但是，第一阶段所调查和实验的部分个案与第二阶段的所有个案之间存在很大差异，从部分个案所形成的原则或模式并不一定就恰当地适用于所有个案。这种制度对那些尚未实践而变成行为惯例的区域来讲是外加的，制度与行为惯例之间也并不是天然一致的，可能会出现以下几种情况：一是对普遍原则或模式进行证伪而将之抛弃；二是可能对其加以证实而全盘接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具体利益损失；四是将这种制度在实践中加以变通以适应于具体需求。

各级政府在推进各类改革政策和政治动员过程中，惯于以行政方式强力推行“从某个特定空间区位发展出来的制度”，这就容易造成问题。村民自治首先是一种自发的治理模式创新，是具有共同利益的各方平等协议的产物，而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具。这种在特定区域自发协议产生的模式并不一定就非常适合其他乡村地域。村民自治的实践证明，上层政权握有实施、推进变革的权力，倾向于从维护自身利益的角度思考变革方案和

进程；愈是自上而下的推进体制变革，乡村社会的多元化权利诉求与行为方式就愈容易被覆盖淹没。任何制度化过程在其实质上都是求稳而非求变的，总是把有活力的因素凝固下来，框入体制之内；总是易于重视终端目标忽略中间目标，造成大量中间目标利益的丧失，因此贬抑了各类因素的发展活力，某种新生因素就容易坠入制度化的陷阱当中。正因如此，村民自治的运作情况才出现了不同类型的划分，甚至其中行政型村与瘫痪型村占70％以上。

2.实行“乡派”或者“镇政”而未改变本不合理的激励约束机制，并不能解决问题，而这正是处理乡村矛盾的重要之处。中国虽已在形式上建立了乡镇干部选举制度，但对乡镇干部的选拔和评价实质上仍取决于上级党政领导，并实行所谓的“一票否决”。“因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。”乡派机构或镇政府仍然要执行县政府委托的任务，而这些任务仍然是县政府不愿做也无能力做的计划生育、社会治安等工作，且上述模式对征粮、纳税、收款等任务论述模糊，恐怕这些任务最终还要落到乡派机构或镇政府的身上。任务指标还是要一级一级的往下分解指派，而乡派机构以其“精简”的编制更加难以完成“膨胀”的乡政机构才能完成的任务。即使多了几个“合法”的村官，也不过是对村委会“这条腿”的体制内承认而已，但村民对这些“合法”村官的认同尚值得怀疑，假使这些村官不是在村委会基础上或没有村委会的参与而产生，村委会与“合法”村官之间的冲突就不可避免，一个再也不能简单的道理：一山难容二虎，村委会还得卷入这些并不复杂但却十分麻烦棘手的任务之中，乡派机构、村官、村委会、村民之间，“乡派”与“村治”之间的关系会变得更加复杂。再加之机构组织“铁的膨胀率”的作用，县政府也得从完成任务的角度对乡派机构人员组织问题“慎重”考虑，“乡派”或许会变成“乡政”的另一个名词表述。

而且，目前的“乡政”在某种程度上已经变成了县政府的派出机构，主要是执行县政府指派的任务，其公共管理职能尤其是服务职能弱化。乡派机构在执行县政府委托的任务时，可以把“县政”作为盾牌，原有的“村治”与“乡政”的矛盾可能会转化到“县政”与“村治”之间，但“县政”与“村治”之间却缺少了原来乡镇政府在中间的缓冲作用，县政府将要艰难面对大量的村民诉求甚至各种行动，这对乡村社会的稳定乃至最终利益并不一定有利。

3.镇的情况虽然与乡不同，具有一定的二、三产业经济基础，但许多镇并未把农业排除在经济体系之外，其工农分业的界线也并不清楚，效果并不理想，况且中国几十年的工农分业、城乡分治缺陷已给中国农村、农民、农业带来极大损害，试图在工农分业基础上实行乡镇分设的治策并不在整体范围内可行。同时，理论界在分析乡级政权所造成的负担时，同样也包括镇政府在内，据《财经时报》2003年的调查发现，村级财政债务平均50万元左右，乡镇财政的债务平均200万到300万元。也正是在此背景下，第四种模式(乡镇自治模式)才主张撤销乡镇政权。

4.我们还必须考虑中国社会的非均质性特征。由于中国乡村社会的非均质性，我们不能否认上述模式各有其科学合理的一面；但正是因为这种非均质性，又不可避免地使它们存在以一概全的缺陷。试图以一种模式概括中国乡村社会之治策，不仅违背系统权变的基本规律，与中国的实际国情也明显不附。不同的乡村地域，纵向上处于不同的历史发展阶段，横向上处于不同的空间区位，具有天然的优、劣势之别。总体来说，东部、东南部乡村的发展水平远高于并快于中西部地区乡村，城市附近乡村的发展水平又远高于并快于离城市较远的乡村，天然资源丰富的乡村又可能比资源贫瘠的乡村具有更大更强的发展优势。因此，不同的时空可能处于不同的境域，这会影响到治策的选择。

5.单纯推行第四种模式——乡镇自治，而不考虑前面所说中国乡村社会的非均质性特征，恐怕也不适宜。纵向来看，从长期目标考虑，“乡镇自治”是值得追求的目标；从近期目标考虑，非政府组织发育还不完善，司法系统尚难独立发挥公正的救济保障作用，大多数村民对政权还有较强的依赖性，乡镇政权难以从容退出历史舞台，还需要它发挥一定的公共服务和秩序功能。横向来看，东部、东南部二、三产业发达的乡镇虽已具备一定的自主能力，但正因为经济比较发达而导致各方(包括中央、地方、基层政权，以及与经济组织相关的人员比如企业主、职工、周围民众等)利益错综复杂，敏感且难以合理分割，实行乡镇自治的难度可想而知。在广大的中西部、西北部乡镇，由于经济落后，在财政方面要更多地依赖上级政权，离“自治”可能还有很长的一段路要走。问题再说回来，不尊重民间的自主权及其自发创造能力，而是由某一政权机构大规模推行“乡镇自治”，这与大规模推行“村民自治”没有什么区别，自治能力及权利诉求可能还会淹没于制度化陷阱当中。

6.第五种模式——乡治·村政·社有模式明显比第四种模式更进一步也更完善，不仅提出“乡镇自治”，还主张在各村设立乡镇政府派出机构——村公所，其成员由乡镇政府委派的地方公务员担任(这种方式比原地踏步式的村官“合法化”进了

一大步)，且土地属于村社共同所有，实行永佃制以稳定承包关系，就目前土地问题的解决来看也不失为一剂良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必须的前提就是立足于两级地方自治。这就需要对整个国家体制进行改革，可能要把现在的省市县乡全部变成自治体，进而再对行政、财政、法律体制进行一番相应的改革。这一系列改革若是能够推行，当然很好。但现实问题是，连“村民自治”尚有那么大的难度，更何况这样一项建国以来最为宏伟的政治工程呢？

7.还有最为关键的一个环节，就是必须认清党组织在管理体制中的核心作用，前面所讲的激励约束机制也与这一问题紧密相关。众所周知，党组织通过思想领导、政治领导、组织领导在整个体制运作中发挥核心作用，自然是解决一切矛盾问题的枢纽。无论“乡政”还是“村治”，“乡治”还是“村政”，抑或其他乡村治理模式，都必须科学合理地规置党组织及其运作体制，以及党组织与其他政权组织或非政权组织的关系，否则任何乡村治理模式都将成为蜃楼虚幻。

总而言之，“乡政村治”模式容易衰变或已经蜕化为“乡政”的统治。而以上各类乡村治理模式构设，无论是“理想村民自治”，还是“批判村民自治”，要么存在较大缺陷，难以避开制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要关节。因此，究竟应当采用什么样的治理模式，才能促进乡村社会的良性发展，或者促进“村民自治”的良性运作甚至“理想运作”，才能达到治权与政权的良性互动，我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。

第五篇：乡镇财政变迁与治理转型

乡镇财政变迁与治理转型

任宝玉

[摘要]自乡镇财政设立至本世纪初开始农村税费改革，20 多年间，中国乡镇财政发生了历史性转变，与此相联系，乡镇治理模式也开始变化，即从财政汲取型治理向服务型治理转变。服务型治理模式的最终确立需要新型财政体制的支持，然而，由于农村税费改革只是解决了传统意义上的农民负担问题，传统的财政治理体制并没有得到根本改造，这必然深刻影响乡镇治理转型的过程。

[关键词]乡镇财政;财政体制;财政汲取型治理;服务型治理;农村税费改革

财政体制与国家治理体制存在内在关联，财政体制既是国家治理体制的重要组成部分，也是不同类型的治理模式相区别的重要表征。从财政发展的历史看，“家计财政”与封建制度相联系，“国家财政”与计划体制相联系，而公共财政与市场经济和民主制度相联系[1](P115-217)。财政与国家治理的密切关系为认识国家政权建设以及农村基层政权建设提供了一个很好的视角。本文试图从乡镇财政变迁的视角揭示中国乡镇治理方式的变化及其特点。

在农村税费改革前，乡镇财政主要来源于农业和农民，其特点表现为“以农养政”，是典型的农业型财政。在这种财政模式下，向农民汲取一定数量的财政资源是乡镇治理的基础和乡镇治理的重要内容。与此相联系，这一时期的乡镇治理可以称之为财政汲取型治理。财政汲取型治理给农民带来了沉重的负担，引发了农村大量的社会矛盾。农村税费改革后，乡镇财政的来源发生了重大变化，传统意义上的农民负担问题得以解决，乡镇政权组织得以从繁重的税费收取中解脱出来。乡镇财政的重大转变为乡镇治理转型提供了重要物质基础和条件。

乡镇治理转型的目标是确立服务型治理模式。所谓服务型治理，是指以建构服务型政府为目标的治理模式。服务型治理模式的确立要求以公共财政制度为保障[2]。农村税费改革只是向服务型治理迈进的开端，建立现代意义上的公共财政制度将使乡镇治理模式转型最终得以实现。

一、“分灶吃饭”与“以农养政”：税费改革前的乡镇财政

中国乡镇财政的前身是公社“财政”。在人民公社时期，中国财政管理级次是到县级财政，人民公社不是一级独立的财政单位，人民公社收支中属于国家财政的部分，实行收支两条线的管理方式，公社是县财政的一个报账单位。公社这种统收统支的财政分配关系对早期乡镇财政的运行产生了一定影响。

在乡镇财政建立初期，乡镇财政管理在体制上是多种形式并存，但主要形式是“定收定支，收入上缴，支出下划，超收分成”。这实质上仍是属于统收统支的做法，乡镇财政依附于县级财政，乡镇财政并不是严格意义上的一级财政[3](P2)。但是，在自上而下的财政压力下，县级财政也在不断调整对乡镇财政的管理体制和办法，从而释放自身的财政压力。

县级财政的主要作法就是通过重新核定乡镇财政的收支基数和分成比例，实行“核定基数，超收分成，多支不补，节余留用”的管理体制来向下转移自身财政压力[3](P2)。这种管理体制实质上具有“分灶吃饭”的改革取向，但在乡镇财政建立初期，由于乡镇金库并没有建立，县乡之间的财政分灶并不彻底。

乡镇金库是乡镇财政预算收支的总的出纳机关，是国家金库体系的基层机构。建立乡镇金库是建立乡镇一级完整财政的重要标志。乡镇金库建立之前，乡镇财政有财无库，财权不完整，不是一级真正独立的财政单位。1980 年代后期，县乡开始进行“分灶吃饭”的财政改革。县乡实行“分灶吃饭”的财政管理体制以及乡镇财政自身建设客观上要求建立乡镇金库，乡镇金库应运而生。乡镇金库的建立使乡镇财政和县级财政之间“分灶吃饭”有了制度上的支持。

县乡财政实行“分灶吃饭”是对统收统支的大锅饭财政的制度性突破，这一体制对乡镇财政造成了深刻影响。在“分灶吃饭”的财政包干体制下，乡镇财政承接了来自县级财政的巨大压力。县级财政向乡镇转移财政压力的方式主要有三种：一是县级财政部门通过对乡镇实行“分灶吃饭”的财政包干体制，把本该属于乡镇的财力通过体制转化为县级财力。其通常的作法就是过高地核定乡镇财政的收入基数，同时压低乡镇财政的支出基数。这样，乡镇财政预算内收支就常常会出现缺口，这个财政缺口实质上就是县本级财政对乡镇财政的一种体制内掠夺;二是县级政府和财政部门通过非制度化的渠道，以各种基金、集资等名义，直接从乡镇提取财政性资金;三是下放事权，如借机构改革把“七所八站”的管理权及相关事权下放到乡镇，从而将相应的财政支出转移给乡镇。在1980 年代以来逐渐形成的“压力型体制”之下[4](P25-28)，乡镇政府不可能抵御县级政府和财政部门向下转移财政压力的做法，否则，乡镇主要领导干部就要“出局”。

“分灶吃饭”的财政包干体制对乡镇财政造成的另一深刻变化是乡镇财政获得了前所未有的独立性，乡镇财政多收可多支，这极大地调动了乡镇政府理财的积极性。在自上而下的财政压力和基于乡镇自身财政利益的内在动力驱使下，汲取财政收入成为乡镇政府工作的重要内容，甚至是乡镇政府的中心工作。

在农村税费改革之前，乡镇财政的收入主要是来源于非常有限的农业剩余，乡镇行政管理费用以及乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练等费用基本上由农民负担，是典型的“以农养政”[5](P323)。因此，向农民收取税费就构成了乡镇政府工作的重要内容，这也是乡镇政府履行基层政府职能的前提和基础。正是由于乡镇政府向农民汲取财政资源在乡镇治理过程中的基础地位，我们可以把乡镇财政设立至农村税费改革之前这一时期的乡镇治理形态称为财政汲取型治理或汲取型治理。乡镇财政在自上而下的财政压力以及地方领导的政绩观驱使之下，不断加大财政汲取力度，农民负担不断加重。直到税费改革前，乡镇财政汲取行为是这一时期中国乡村社会矛盾和官民冲突的主要来源。

二、合法性流失：财政汲取型治理的深刻危机

从乡镇财政设立到以取消农业税为主要标志的农村税费改革，这一阶段大约经过了20 年的时间。这20 年间，中国乡镇财政也经历了一个发展变化的过程，与此相联系，乡镇治理也呈现出不同的特点。

在乡镇财政设立初期，虽然乡镇政府每年都要向农民提取大量的财政资金，但由于联产承包责任制的实行所激发的农民生产劳动积极性，农民生活和人民公社时期相比有了明显改善，农民交粮交款的积极性很高，甚至在我国的粮食主产区一度发生了农民交粮和卖粮难的问题。因此，在乡镇财政建立和发展的早期，乡镇政府的财政汲取行为并未引发农村治理危机，社会矛盾相对较少，农村社会呈现出相对稳定和发展的良好态势。

到1980 年代末期以后，乡镇财政在县级财政的挤压下以及在乡镇财政自身内在扩张的作用下，各地乡镇政府开始出现不断加大农业税收和乡村两级统筹提留款数额，并出现在正常的税费之外的乱收费、乱罚款、乱集资等加重农民负担的现象。由2011 年第6 期任宝玉：乡镇财政变迁与治理转型61于农民负担快速增加，“不少地方农民人均负担的增长，超过了人均纯收入的增长，超过了农民的承受能力，严重挫伤农民发展生产的积极性，损害党群、干群关系”①。农民负担的不断增加及其带来的政治影响受到了中央政府的关注。然而，中央的三令五申并没有阻挡住农村基层政府加重农民负担的行为，在1990 年代，乡镇财政表现出更加强劲的增长趋势，财政汲取的力度不断加大，财政汲取的措施也不断强化，备受争议的“制度外财政”、[“6] 非规范收入”[7]在1990 年代迅速增加。

为遏制农民负担的过快增长，维护农民的合法权益，1991 年12 月，国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，《条例》规定，“农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费(不含乡村集体所有制企业缴纳的利润)，以乡为单位，以国家统计局批准、农业部制定的农村经济收益分配统计报表和计算方法统计的数字为依据，不得超过上一年农民人均纯收入的5%”。至此，5%的限额规定成为各地提取乡统筹、村提留的一条政策和政治上的高压线。但事实上，5%的限额管理规定对遏制农民负担的增长几乎无济于事，乡镇政府通过虚报农民人均纯收入而轻易地绕过了这条高压线。所以，整个1990 年代，因财政和农民负担问题所引发的矛盾和冲突不但没有得到解决，而且呈上升的态势，有些地方甚至因农民负担问题而引发了恶性案件和群体性事件。因财政而引发的农村治理危机已经严重伤害到了农村基层政府的合法性。

面对农民负担的日益增长及其引发的严重治理危机，1998 年至1999 年，中共中央办公厅和国务院办公厅连续发出通知，要求严格控制面向农民征收的提留统筹费。1998 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》要求：“1998 年农民承担的提留统筹费的绝对额，不仅要严格控制在上年农民人均纯收入的5%以内，而且不得超出1997 年的预算额。”1999 年7 月，国务院办公厅又转发了农业部、监察部、财政部、国家计委、法制办《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》，《意见》要求“1999 年的提留统筹费的提取数额不仅要控制在农民1998年人均纯收入的5%以内，而且不得超过1997 年的预算额。”这样，在中央的严厉要求下，到1990 年代末和本世纪初，农民所承担的集体提留费用基本稳定下来，并维持在1997 年的水平。

到1990 年代末，尽管村提留和乡统筹费得到了有效控制，但是由于对乡镇政府和乡镇财政监督的严重缺失，乡镇政府将财政增收的重点转移到其他领域。有的乡镇政府为增加非税收入，在计划生育工作中不惜以罚款来取代计划生育控制目标;有乡镇政府借农村殡葬改革之机以收费和罚款来取代火葬;有的乡镇政府借发展中心集镇和小城镇建设之机，不惜违规侵占耕地，变相出卖农民土地，大搞土地财政;等等。种种迹象表明，由于对农村社会的过度财政汲取，基层政府组织本身正在成为乡村冲突的直接制造者，基层组织正在成长出对于乡村社会的掠夺性[8]，这种对乡村社会的掠夺性必然会侵蚀国家基层政权的合法性，严重威胁到农村基层政权建设。

三、汲取型治理的终结：农村税费改革的政治后果

在传统的财政治理体制下，以财政汲取为基础的乡镇治理严重影响到了农村社会的稳定与发展，这种治理模式难以持续。农村社会经济关系和社会矛盾的发展客观上要求对农村分配关系和农村财政进行改革。

在世纪之交，中国政府已经完全具备了终结农业财政的物质基础。经过建国后50 来年的努力，中国的现代化建设进入到一个新的历史阶段。特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济的建立和发展，中国的产业结构以及国家的财政收入结构发生了巨大变化，工业和第三产业在国民经济中占绝对优势，国家财政收入也主要来自于非农产业，仅非农产业所提供的税收增加值就远远高于同期农业各项税收的总和。从2003 年到2006 年，中央财政收入每年超收数额均在2000 亿元以上，也远大于同期农业各项税收的总和②。进行农村税费改革的时机已经成熟。2003 年，在农村税费改革试点的基础上，中央决定在全国范围内进行农村税费改革。

这次农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等，取消屠宰税，逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工;调整现行农业税政策和调整农业特产税政策;改革原村提留征收使用方法。2004 年，各地进一步降低了农业税税率并开始对种粮农民进行直接补贴;2005 年，部分省区宣布全部免除农业税收;2006 年，中央宣布在全国范围内取消农业税，并开始在西部农村地区实施“两免一补”①;2007 年，“两免一补”政策扩大到中部和东部农村地区。

为支持农村税费改革，同时保障乡镇政权组织的正常运转，国家通过转移支付的方式弥补因改革而带来的乡镇财政缺口。在税费改革前，农村基层政府的可支配财政收入绝大多数是来自于农民缴纳的各种税费和统筹提留款以及各项集资款，而农村税费改革最终彻底取消了农业税和各项统筹提留以及面向农民的集资，乡镇政府由此减少的财政收入主要由中央和上级政府的财政转移支付来解决。农村税费改革使乡镇政府的财政来源发生了根本性的变化，实现了从“以农养政”到“财政支农”的历史性转变，乡镇政府不用而且也不能像以前那样靠向农民汲取财政收入维持乡镇政权组织的运行。这一重要变化使农村基层政府的治理方式开始转史，农村基层政权的合法性也得到明显改善。

四、构建现代公共财政制度：乡镇治理转型的财政制度基础

论是从基层政府的设置目的、设置原则看，还是从市场经济发展的客观需要看，乡镇政府的核心职能都应当是为辖区的居民提供公共物品和公共服务。从这个意义说，乡镇政府应当是服务型的政府，乡镇治理应当是服务型的治理，这是乡镇治理模式转型的最终目标。农村税费改革的急剧发展终结了汲取型的乡镇治理模式，但是，旧的治理模式的终结并不意味着新的治理模式的自然形成。在税费改革前，以财政汲取为基础的乡镇治理使乡镇政府的职能严重异化，农村税费改革只是为乡镇政府职能向本位回归、为乡镇治理向服务型治理回归创造了必要的条件。

本世纪初开始的农村税费改革主要是从两个方面为乡镇治理的转型创造了条件。一是农村税费改革使乡镇政府从繁重的税费收取工作中解脱出来，为乡镇政府把有限的人力和物力投入到公共物品的生产和用于公共服务提供了支持;二是农村税费改革减轻了农民负担，规范了行政性收费，从而大大地改善了农村社会关系，提升了农村基层政府的合法性，为乡镇政府履行职能创造了和谐的社会环境。

但是，仅靠目前的农村税费改革并不足以催生服务型的乡镇治理模式。服务型的乡镇治理模式需要解决两个根本问题，一是乡镇政府提供公共物品的生产成本问题。税费改革后，中央和上级政府虽然给与了乡镇政府一定的财政支持，包括进行农村公共产品生产的专项资金，但是，目前这些资金远远不能满足农村发展和农民生活对公共产品的需要。税费改革在减轻农民负担的同时也阻断了农村基层政府自主筹资的渠道，在当前财政政策和财政管理体制下，面对农村公共产品供给短缺的状况，基层政府显得束手无策。二是如何从制度上保证乡镇政府将有限的财政资金真正用于为民服务。随着社会经济的发展和国家财力的增长，国家对农村的财政支持也会逐渐加大，公共产品生产财政短缺问题会逐步得到缓解。然而，如何保证乡镇政府将财政资金最大限度地用于公共产品的生产，这是制约服务型治理形成的关键环节。这个问题解决不好，财政资源就会被浪费，服务型治理也就无从谈起。

目前的税费改革重点解决的是乡镇财政的来源问题，而不是对农村财政治理体制的根本性改造，农村财政治理中的更深层次的问题，如对财政过程的监督问题、群众对财政过程的参与问题、县乡之间财政分配关系问题、乡镇财政预算体制问题等，基本未触及。这些深层次的问题解决得如何，将直接影响到乡镇治理转型的过程。西方早期市场化国家较为成功地解决了服务型政府的建设问题。从西方市场化国家的经验看，公共财政制度的形成过程与服务型政府的建设过程是一致的，公共财政制度是实现服务型政府的制度保障。在中国乡镇政府治理向服务型治理转型的过程中，农村公共财政制度的建设将起到决定性的作用。

围绕建立服务型乡镇政府，在进一步深化农村税费改革、建设农村公共财政制度的过程中，需要着力解决两个方面的问题。

一是建立科学规范的财政转移支付制度。根据其他市场经济国家公共财政建设实践，在农村财政收入结构中，来自中央和上级政府的财政转移支付收入是农村政府财政收入的主要来源。借鉴其他国家的经验，在制定对乡镇政府的财政转移支付制度时，首先应当在明确乡镇财政各项收入来源的基础上，根据乡镇政府承担的事权，结合国家的财力，建立科学规范的财政转移支付制度，通过规范的财政转移支付制度，明确农村基层政府财政与上级政府财政之间的关系，确保乡镇财政具备提供必要的公共产品和公共服务的能力，并从制度上防止上级政府挤占、挪用乡镇财政资金。

二是完善乡镇财政管理制度。完善乡镇财政管理制度的核心是建立完整的乡镇政府预算制度。美国学者弗里德利克·克莱文兰德认为，现代意义上的政府预算有七个方面的特点：“首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急进行区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作它用。第六，这个计划必须得到权力机构的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明”[9]。可见，规范的政府预算制度是对政府行为的强大约束，在预算的有力约束之下，政府成了公众的“管家”、“代理人”，公众则是真正的主人，是“委托者”，公众及其代表通过的严格的审议、监督等程序参与财政过程，最大限度地保证财政的公共性质，保证财政过程服务于民众。因此，建立完整的乡镇政府预算制度是建立农村公共财政制度的根本，是乡镇政府服务于民的最为可靠的保障。

文章来源：中国改革论坛