当代中国的上访体制与社会稳定

第一篇：当代中国的上访体制与社会稳定

当代中国的上访体制与社会稳定

关键词：信访制度、民意、越级、表达

涉诉上访制度是一项具有中国特色的政治制度，是中国政府根据中国特有的社会政体和社会发展情况，为实现民主法制、公平正义等构建社会主义和谐社会的目标所制定的一项特殊规定。近年来，随着司法部门对处理机制的不断完善和对结案标准的严格把握，涉诉上访的满意度呈现出逐年提高的趋势。但由于各种原因，仍存在不少对上访结果不满意的现象。恶性事件也时有发生，为维系社会稳定，进一步改革上访体制已刻不容缓。

一、我国古代上访制度

在史书记载当中，上访现象非常常见，甚至还有人将状告到皇帝面前。在影视剧中，我们也经常会看到“击鼓鸣冤”的情景。在中国古代，民情上达的渠道是多种多样的，其中以直诉记载为多。

所谓直诉就是古代直接向皇帝或中央相关部门申诉的一种司法制度，也就是人们通常所讲的“告御状”。

据《史记》卷10《孝文本纪》和卷105《扁鹊仓公列传》记载，在汉朝有一个叫淳于意的名医被人诬告被判“肉刑”，将到长安去受刑。淳于意膝下无子，小女儿缇萦为了救父亲毅然决定跟随其父到京城长安。

来到长安后，父亲被打入了天牢，年幼的缇萦情急之中竟然想出了一个异想天开的主意，那就是直接给皇帝写信。她在信中详细讲了父亲入狱的来龙去脉，并写道，为了救父，我愿做一名官奴婢，以赎父亲的刑罪。缇萦的信很快便送到了文帝的手中。文帝看罢，被这个小女孩的孝行所感动，随即赦免了淳于意的刑罚，又下令废除了肉刑。

缇萦上书救父的事迹很快传遍了大街小巷，人们在钦佩缇萦的孝行和文帝的从善如流之举的同时，也对汉代的这种较为宽松的直诉制度大为赞许。一个普通的百姓来到京城，竟然可以直接给皇帝写信，而且这封信还会毫无悬念地交到皇帝的手中。这种民情上达机制，在当时的确是非常先进的。

缇萦为了救父，采取的是给皇帝上书的形式。而据传说记载，早在尧舜之时，便已出现了“进善旌”、“诽谤木”以及“敢谏鼓”等直诉形式。西周又设立了“路鼓”和“肺石”。秦汉时设有公车司马，专门负责接待直诉事务，同时还出现了“诣阙上书”、“邀车驾”等形式。从魏晋开始，正式设置了“登闻鼓”制度。唐代武则天时还设立了匦使院，使直诉制度渐趋制度化和正规化。

中国古代之所以要在正常诉讼程序外另设直诉制度，主要是为了减少冤案，弥补法律制度的不足，同时也是中央朝廷和皇帝了解民情民意的一条重要渠道。那么，是否就是说百姓如果有了冤屈，只要通过直诉便可轻易解决问题？中国古代的直诉制度究竟有无限制呢？

古代打官司一般遵循从地方到中央的逐级上告制度，如果越级上告，则为非法行为。只有在各级司法部门均不受理的情况下，才能够诉诸直诉。而且，直诉的案件必须是重大的刑事案件，像一般民事案件就不在直诉之列。

直诉的成功与否取决于两个条件：一是接受诉状的部门是否真正把相关工作落到实处。具体来说，就是他们是否能够及时准确地将民情上达到皇帝及相关部门；二是作为最高领导者的皇帝及各级相关官员对民情的重视程度。前述缇萦上

书救父源自汉文帝对民情民意的尊重，从而采取了有利于上诉者的举措。

二、当下上访现状

根据有关机构的统计数据，从1994年起全国群众来信来访（尤其是集体上访）件数明显扩大，并且在长达十几年的期间内持续递增；近几年越级上访、进京直诉的潮流愈来愈汹涌，各种社会矛盾正在汇集到中央政府。

在这样的背景下考虑对策或信访制度改革，人们自然会提出以下思路：为了缓和上访潮对国家权力结构的冲击，首先应该限制集体上访和越级上访，同时整顿基层信访机构，力争就地解决问题，为此还需要进一步加强各级信访机构的实权、责任制以及督促系统。自2005年5月1日开始施行的《信访条例》修订本，正是这种逻辑关系的再次确认和更具体的表现。例如，条例规定采取走访形式的申诉只能对具有处理权限的本级或上一级机关提出，不得越级上访，按照一事不再理的原则也不得重复走访（第16条）；走访的人数或者代表人数均不得超过5人（第18条）；为了缩小走访比率，鼓励以信函、传真以及电子邮件形式进行申诉，并建立全国信访信息系统（第9条、第11条、第17条）；信访工作坚持分级负责与主管单位负责相结合的原则以及依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则（第4条）等等。归根结底就是要改变信访的“头重脚轻”畸形，把颠倒了的案件数量“金字塔”再颠倒过来，对信访实现属地管理、逐级化解。但以上规定显然还存在一些疑问有待解答。

关于信访制度的初期文献明确指出：“对人民所提出的意见和问题，凡本机关能办理的，必须及时办理。需要转交下级机关或其他有关部门办理的，应及时转送，并检查催办。如系上级机关交办者，应及时办理，并于办理后将结果回报；若有特殊情况不能及时处理，亦应告知来信本人及原交机关。”不言而喻，当时的制度设计基本上以越级信访、高层直接办理或检查催办为前提，目的是避免中下层官僚组织的懈怠、勾结以及跋扈，保持政府与群众的密切联系，其原理与传统的行政司法体制中的越级申诉、进京鸣冤（“直诉”或“京控”）等也一脉相承。正如美国学者欧中坦教授在一篇分析中国近世的“告御状”现象的法制史研究论文中所分析的那样：“作为国家秩序出现严重缺陷的征兆，京控是有关社会运行信息的异常丰富的来源，这已为从县官到皇帝等所有涉及者所充分认识。从这个意义上说，京控与监察弹劾在功能上是互相配合的。对于作为宇宙和谐的最高捍卫者的皇帝而言，上诉之所以重要，不仅是因为它们有助于维护这种和谐。通过制止无辜者受罚，确保非法行为得以适当纠正，京控的启示作用便立即发挥出来。”①可见下情上达、上行下效是从京控到信访的各种制度设计的核心价值。在这样的涵义脉络中，为了维持和加强中央集权的管理方式，越级陈情、上告乃至直诉本来是应该受到鼓励的。何况寻找不同门径去诉苦申冤求解决的过程本身也是一种宣泄方式，因此在理论上，信访网络的“路路通”结构可以避免民怨郁结、不满逐步累积成为爆炸性的破坏力量。如果片面限制上访，则有可能堵塞传达信息和指令的渠道，也会在中下层官僚自行其事、互相结托之余使中央政府面临基础失控的危机。

但是，在另一方面，如果大多数诉求都涌到中央，而不能在地方各级机构得到妥善处理，那不仅有违初衷，也超出上层专职部门的负荷能力，还意味着信访制度甚至统治秩序整体正面临基础空虚的危机。

三、解决之道

在中国现行体制下，信访机构要有所作为就必须打破行政内部监督的窠臼，从外部监督上另辟蹊径。为此可以进一步动员的权威资源不外乎公众传媒的舆论压力和人大常委会的权力，两者都以民意为基础，符合建立信访制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政监察部门处理同一事项的覆辙。由此可见中国信访机构改革的基本方向或出路应该是对行政权的民主监控。

一、明确责任，归口管理

个别法院工作人员工作效率低、办事不力是造成涉诉上访者继续上访的一个普遍原因。认为法院工作效率低，办事不力是诸多信访者继续上访的一个普遍原因。为了切实维护社会稳定，应按照中央政法委“人要领回去，事要解决好”的要求，本着党组统一领导、一把手负责、谁主管谁负责、谁承办谁负责和分级负责、归口办理、属地控制的原则, 是哪个部门的事由哪个部门解决，是哪一级的事由哪一级解决，将任务责任到具体到单位，明确到具体承办人，并要求限期解决。要结合法院审判工作实际，成立涉诉信访领导小组，制定的各种制度（工作例会制度，领导包案责任制，特殊案件的协调制度和一些具体的奖惩措施等），确保工作的顺利进行。

二、律师参与、维护公正

目前，司法机关在处理涉法上访问题上，往往充当既是运动员又是裁判员的双重角色。有的上访当事人文化水平低或片面理解法律规定，再加上审判人员在办案过程和法律文书中说理不够，使当事人对法院公正裁判产生怀疑和曲解，又不能接受接待人员的答复和解释，从而形成长期苦苦纠缠的恶性趋势。如果引入司法机关外的第三方，即没有担当直接参与审判的角色的律师，就能够公平，公正地直接向上访人提供法律咨询、法律援助等法律服务，有针对性地做好信访人的思想工作。因此，引入律师的参与，有利于增强法律和审判结果的公信力，应当是解决涉法上访问题的发展方向。

三、减少诉讼，强化调解

在中国社会的转型时期，各种社会问题具有交错性和复杂性双重特征。每一个具体社会现象的发生，都是与其他的社会制度和现象相互联系，相互作用的。单纯依靠法院解决所有的纠纷和矛盾，既浪费了上访者和国家大量的财力、物力，也不利于问题的有效解决。如果我们能够在基层和社区建立健全一个民事调解组织，选拔一些在地方上懂法律、公平、正直、有威信的人担任调解员，应该有相当一部分人不会选择上访。要充分调动我国多层次的社会矛盾纠纷解决机制的职能作用，特别是人民调解，民间仲裁等作用，充分发挥群众自治组织的功能，把矛盾问题解决在基层，解决在社区。要教育广大群众，法律不是万能的，也不是解决问题的唯一途径，要想解决自己面临的社会纠纷和矛盾，应该是调解、诉讼、仲裁、诉讼等多种法是相互配合，选择非诉讼途径解决纠纷，可能效果更好。

四、耐心答疑、正确引导

在大力推行依法治国，建设社会主义民主法制、构建和谐社会的形势下，广大群众的权利意识不断觉醒，越来越注重用法律武器来维护自己的权益。但由于他们在掌握和理解法律法规方面经常存在不全面、不准确等现象，加之个别法院工作人员的语言表法方式和待人处事方式不够合理、不够亲和，结果很容易导致涉诉上访者对法院的判决以及执行程序产生误解，甚至产生对法院乃至法律的不信任。针对这种情况，法院工作人员应本着高度负责的原则，耐心细致地向上访者解释国家政策和有关法律法规，引导他们避免采取过激行为，走正确解决问题的道路。对待法律知识欠缺的上访者，要特别注重把政策形象化、具体化，多用

身边的事例说明道理，多用大众的语言缩短与上访者的心理距离，获得对方的认同。

结论：关爱弱势群体、保障弱势群体权利

上访群体是一类特殊人群，大多数属于弱势群体。社会各界应该关注，正视他们的存在。在农村，要改变以往救助工作的局限性，更多的关注弱势群体的生活质量和素质的提高。要建立健全民主管理制度，依靠和发动村民，制定符合本村实际的村规民约，加强农村的基层民主政治建设，让农民有怨有地诉，有怨有人助，使民意能够顺畅的表达，使群众能够感受到来自政府和社会的关注和体恤。对城镇失业者、下岗工人等弱势群体，除了完善已有的救济机制外，要积极探索新型的社会组织参与信访代理制度，鼓励和扶持各类非政府性的社会新型组织逐渐介入到信访代理领域，如社会义务工作者，律师等，让他们承担起对弱势群体上访者的心理疏导、法律援助、政策质询和社会关怀等工作，减少群众因对政策的误解而引起的上访活动，维护社会稳定，促进社会和谐。

① 欧中坦《千方百计上京城：清朝的京控》（谢鹏程译），《美国学者论中国法律传统》473页（高道蕴、高鸿钧、贺卫方中国政法大学出版社，1994年）

第二篇：创新社会治理体制

创新社会治理思路 增强社会发展活力

滨城区地处黄河三角洲高效生态经济区、环渤海经济圈和济南城市群的叠加地带，东与东营市接壤，南与博兴县、淄博市毗邻。西与惠民县、阳信县相连，北与沾化区交界，是滨州市委、市政府驻地，全市政治、经济、文化、交通中心，“四环五海”规划区的核心区，鲁北地区人流、物流、信息流的重要集散地。全区版图面积696.99平方公里，辖1乡2镇7个街道，总人口49万。滨城区区位优越，水利资源充足，黄河横贯境内38.5公里，徒骇河穿境而过。石油、天然气等矿藏储量甚丰，是中国第二大油田—胜利油田的重要产区之一。产业基础雄厚，是全国著名的家纺基地，拥有家纺服装、机械电子等六大主导产业。文化底蕴丰厚，秦皇台遗址历经2000多年风霜依然矗立，明清望族“一门十二进士”、“父子五翰林”的滨城杜家享誉天下。坚持稳中求进的工作总基调，积极抢抓“两区一圈”机遇，加快建设生态和谐富裕现代化新滨城。2014年，全年实现地区生产总值366.9亿元、地方财政收入35.68亿元，农民人均纯收入13172元。荣获“全国‘六五’普法中期先进县区”、“全国和谐社区建设示范城区”、“全省流动人口计生协会建设示范区”、“省级食品药品安全示范区”和“山东省知识产权试点示范优秀单位”等荣誉称号。

社会治理是全面深化社会改革的重要内容，社会治理的重点难点都在基层。而社区作为城市社会的基本构成单位，是社会治 理模式创新的基本单元和主要场所，在社会治理体系建设过程中作用关键。为此，我们把社区建设作为基层社会治理创新工作的重要内容，强化政府外部推力，激活社会内生动力，努力营造政府转职能、群众得实惠、基层创和谐的多赢局面，全力打造“美丽社区、幸福家园”。2014年，滨城区被评为“全国和谐社区建设示范城区”，市西街道彩虹湖、北镇街道化工等4个社区被评为“全国和谐社区建设示范社区”。

一、以人为本，工作理念实现由管理到服务

工作实践中，我们注重坚持以人为本，牢固树立社会治理一切为了人民的工作理念，真正把为民服务抓在手上。制定了《滨城区社区服务体系建设规划》，以“公共服务为主体，便民服务和志愿服务为两翼”“三位一体”的社区服务体系正在建立完善。

（一）抓好公共服务。瞄准全省、全国一流标准，配套建立了一系列功能齐全、配套完善、各具特色的活动阵地。自去年以来，精心打造了建筑面积均在3000平米以上，化工、为民、彩虹湖、文汇、政通精品社区5处。在此基础上，实行人力、财力、物力、事务“四个下沉”，发挥政府的主导作用，积极开展公共服务进社区，各社区普遍设立了社会救助、劳动保障、医疗卫生等“一站式”为民公共服务窗口，实现公共服务项目的全覆盖。同时，找准社区公共服务的切入点，在社区建立老年人日间照料中心，实行无偿、低偿、有偿服务相结合，为老年人提供生活照料、配餐服务、健康保健等服务。目前，市西街道彩虹湖社区，彭李街道黄河社区、为民社区、大河社区，北镇街道春晓社区、市东街道政通社区相继成立了社区日间照料中心。今年初，总建筑面积 14330平方米、占地100亩，总投资近1亿元的市级重点工程—滨州殡仪馆正式投入使用，新馆按照国家民政部一级馆标准建设，倡导“绿色殡葬”，打造“生命最美的送行者”服务品牌，提高了殡葬服务水平。

（二）发展便民服务。重点打造具有滨城特点的“一刻钟便民服务圈”，在社区开展餐饮、家政、医疗等10大类便民服务，设立便民服务网点，通过分发便民服务手册、便民联系卡等措施，较好地实现了社区服务网点与居民需求的无缝对接。同时，各社区以满足社区居民需求为着力点，搭建社区服务有效载体，积极开展“品牌社区”创建活动，逐步探索拓宽社区服务新途径。市西街道彩虹湖社区打造了“彩虹民生一号”服务品牌，内容丰富、形式多样，并包含众多子品牌服务项目；政和社区创建了“3351”便民服务模式，成功吸引加盟商户150家，惠及居民2740户；化工社区打造“五园一湾”服务品牌，成立了“7110”便民服务队，收到良好效果；利民社区以校园学知识、社区学实践为宗旨，通过社区、学校联合为学生形成“社校同心圆”，以打造“社校同心圆”品牌开展了文艺表演、体育比赛等活动，构建社区、学校一体化“大教育”模式；为民社区的“4L”服务模式和政通社区的“手护工程”等服务模式也都有效地提升了社区服务水平。目前，全区城市社区共创建各类品牌33个，“一社区一特色，一社区一品牌”的格局已经形成。

（三）培育志愿队伍。我们做好社会关注、群众急需、志愿者专长三个方面的“结合”文章，先后组织开展了以帮助困难群众为内容的“一助一”长期结对服务，“关爱老人、情暖社区”志愿者集中服务月活动，以及志愿者爱心时间银行、心理咨询、法律援助等志 愿服务活动，通过活动培育锻炼队伍，丰富工作内涵，为居民提供个性化、精细化、高品质服务，提升社区服务质量，社区的服务触角延伸到了社区的每一个角落。

二、激发活力，社会治理主体逐步多元化

社会结构日益多元化，多元利益诉求的表达和满足需要多元社会治理主体。工作中，我们最大限度调动全社会的资源力量，激发社会的创造活力，实现政府与社会力量的合作共治，构建多元化的社会治理格局。

（一）鼓励社会组织参与社会治理。一是简化社区社会组织登记注册手续，降低准入门槛。对符合登记条件的社区社会组织，直接在区民政局依法注册登记；暂不符合登记条件的由乡镇政府（街道）民政所备案管理。二是推进社会组织进社区参与社会化服务。去年6月份，在市西街道彩虹湖社区开展了“美丽社区、幸福家园”系列活动——社会组织社区志愿服务启动仪式。先后引进百世儿童医院、海燕家政、“好大姐”家政、朝阳计算机培训学校等100家社会组织进社区，签订共驻共建协议，开展服务活动。在养老服务方面，抓好养老机构、社区日间照料中心建设的基础上，探索“政府主导、社会参与、社会组织运作”模式，打造了“滨城区社会养老服务中心”、“滨城区居家养老服务信息平台”等一批特色养老示范工程，为老年人提供更全面更便捷的服务。今年3月25日，我区在彩虹湖社区举行了区居家养老服务中心暨居家养老信息平台成立仪式，标致着我区居家养老工作全面启动。三是建立社会组织孵化基地。发掘和引导各社区具有公益福利、文化娱乐等性质的社区社会组织，在其初创、成长到成熟不同阶段，通过资金 扶持、政策倾斜、专业培训、分类指导等方式，加强社区社会组织自身能力建设，促进其健康有序发展。目前，全区化工、彩虹湖等5个社区的孵化基地正在建设之中。

（二）社工队伍建设不断加强。一是开展“校地共建”活动。依托辖区丰富的教育资源，采取理论培养和实践锻炼相结合的方式与滨州学院社工专业的高校合作，采取“社区书记进大学课堂”、设立大学生社会工作实践基地、“社区大讲堂”、“专家讲坛”等形式，引导大学教授、学生参与社区建设，参与社会治理工作。去年在彩虹湖社区举行了“大学生社会工作实践基地”揭牌仪式，滨州学院社会学专业的50多名学生到社区进行社会实践活动。为民社区、大河社区还与滨州技术学院签订共建协议，邀请学院教授为居民授课。二是大力培育发展社会工作专业服务机构。在技术、资金、场所等方面提供帮助。目前，已注册成立了众智社工服务中心和海燕社会工作服务中心，并在春晓、为民、北海等社区开展系列社会服务活动。

（三）社会各方力量参与社区建设。一是在全区登记社区志愿者1.2万余人，组建志愿者队伍160多支，先后组织开展了以帮助困难群众为内容的“一助一”长期结对服务等活动，取得良好效果。二是组织在职党员开展“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”等品牌化服务活动。现已有9000多名城区党员积极参与到社区服务活动中来，1800多名党员报名参加了党员志愿者服务队，设立党员服务岗位170多种，受益群众达15000多人次。三是积极开展“四社联动”，组织社区、社会组织、专业社工和社区志愿者广泛参与社区服务，丰富工作内涵，提升服务水平。特别是采取 以“一中心多站点”的模式，引导社工服务向居民延伸，为社区居民提供了精细化的服务。

三、群策群力，群众协同参与和自治互律作用得到发挥 社会治理，离不开基层干部群众的积极参与。我们立足滨城相对底子薄、基础弱，转型升级、科学发展任务重，社会治理压力大的实际，探索具有滨城特色的工作方法，努力培育社区居民的自主意识、协商议事能力及社区归属感、认同感。

（一）实行社区网格化治理。我们以居住小区、生活情况或社会功能相似的区域为单位，将社区管理与服务区域划分为大、中、小三级单元网格。在网格上同步成立总支，小区成立支部，楼院设小组，构建三级组织网络体系。以此为基础，30-50户成立居民小组推动居民自治，每100户居民配备一名为民服务员。在居民小区成立业主委员会等自治组织，成立工青妇等各类群团组织，组建由专、兼职工作人员和志愿者组成的社区服务队，在孤老帮扶等方面奉献爱心，社区管理和服务水平得到进一步提高。

（二）探索居民小区自我治理模式。在城市居民居住小区，建立健全以社区党组织为核心，社区居民会议（社区居民代表会议）、社区协商议事委员会为决策层，社区居委会（业主委员会）及物业公司为执行层，社区事务监督委员会为监督层的“一心三层”自治体系，实行三元化管理，建立社区自治机制。同时，在社区建立听证会、评议会、协调会“三会制度”，进一步增强居民的社区自治意识，使居民最大限度地参与社区生活，共同建设和谐社区。如，去年以来的城乡“阳光低保”整治工作中，在全区推行区、乡镇街道、社区（村居）三级“阳光公示”，特别是村居群众借助每月5 日的“民主议政日”活动对村居的重大事项进行集体讨论，集中讨论、公开，与日常监督、公开相结合，群众参与，自我管理，自我监督，全区共清查并取消不符合条件低保对象655户683人，取得明显效果。

（三）增强居民对社区的认同感和归属感。在全区开展“一居一队、一院一队”活动，各社区组建了以党员为骨干、普及全体居民的秧歌队、腰鼓队、广场舞队等文体队伍，呈现出“小区天天有活动，群众人人可参与”的喜人局面。各社区通过组织各种文体娱乐活动，成立各类社会组织，让居民在活动中找到自己的“用武之地”，增强了居民的社区归属感。

四、整合资源，社会治理效能质量不断提升

我们在社区建设的社会治理创新实践中，打破部门、地域等界限，调动社会各方力量，整合了党政部门、社会组织、企事业单位等多种资源，逐步构建以社区党组织为核心，以社区自治组织为主体，以驻区单位为依托，以社会各级组织为补充，“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的社区工作区域化新格局。一是以机制建设促区域化建设。成立社区工作联席会议小组，与驻区单位签订《共驻共建协议书》，定期召开联席会议，组织共建活动，提高了驻区单位参与、支持社区建设的积极性和主动性。二是以党员带动促区域化建设。社区对驻区党员建立台账，分类管理，并开展“工作在单位、活动在社区、奉献双岗位”品牌化服务活动，组织党员到社区认岗，参与、带动社区建设。不断发展壮大的党员服务群体，成为滨城区社区建设的一道靓丽风景。三是以共享共建促区域化建设。动员社会力量、驻区单位提供财力、人力、场地等支持，采取引进有能力的企业投资社区服务设施建设，兴办社区服务项目等方式解决社区服务资金、人员、技术等问题，实现了社区建设的共驻共建、共建共享、互惠互利。2013年，5月8日，全省防灾减灾社区应急综合演练在市西街道彩虹湖社区举行，驻区的多个单位参与了综合演练，国家减灾委、省及17市减灾委的领导进行了观摩。山东省电视台进行全程直播，中央电视台《新闻联播》给予了报道。彩虹湖社区也被国家减灾委、民政部授予“全国综合减灾示范社区”。

五、赢得民心，促进社会和谐主动作为

有效预防和化解社会矛盾是群众关心的重点，也是社会治理的一项重要内容，我们以社会矛盾事前预防和群众诉求表达有序畅通作为工作的出发点和落脚点，不断促进社会治理创新。

（一）强防范，抓平安建设。推进人防专业化，实行“一区一警”，在城市社区普遍设立了警务室，推进保安服务进社区工作，加大防范力度。成立以社区党员、楼长和志愿者为主体的治安巡逻队伍，并与辖区单位共同开展“平安社区”、“平安家庭”等系列活动，“社区你我他，平安靠大家”的安防意识逐步增强。

（二）早预防，保和谐稳定。为加强信访稳定和人民调解工作，将矛盾化解在基层，化解在萌芽。我们注重加强社区普法、民调、法律咨询、法律援助等工作，在全区各村居推行法律顾问全覆盖，强化村居干部的法律意识，规范他们的工作行为。在化工社区建立全市首个社区巡回法庭，增强了群众的法制观念，有效地促进了社会和谐。

（三）激活力，奏时代强音。我们着力建设具有时代特征、本土优势、公众认同的社区文化，营造广大居民守望相助的人际氛围与和谐共处的人文环境。各社区充分利用社区学校、社区广场以及辖区单位的各类文化设施，开展“文化节”系列活动。为民社区建立的“太极拳协会”、彩虹湖社区组建的“红歌协会”、文汇社区建立的“老年人艺术团”等队伍积极参加了多项全国性的竞赛并取得好成绩；黄河社区的中海合唱团、清怡社区的秧歌队等文体队伍都进一步加强居民邻里之间的沟通和团结，提升社区文化品位。通过一系列活动，吸引了大量居民走出家门，热情参与到自娱自乐的群众文化生活中来，打造了居民共同的精神家园。

通过近年来的工作，我们在创新社会治理方面的体会： 一是创新社会治理必须以转变政府职能、转变工作作风为前提。在经济获得一定发展，全面建设小康社会的现实条件下，政府的职能必须从经济建设转向公共服务，体现在由把自己当主人到把群众当主人、由被动服务向主动服务，只有实现这种职能、作风的转变，才能更加注重联系、服务群众，形成社会治理的新思路、新措施、新办法。二是解决群众诉求和社会治理问题必须靠完善的制度建设和有力的制度落实作保证。三是赢得民心、促进社会和谐必须主动发现、主动作为。社会治理中存在侧重于事后处置，不善解决小事的问题，在事前预防和源头治理上缺乏有效措施，必然会出现小事拖大、大事拖炸的问题。为此，要强化主动意识，提高社会服务治理工作的预见性、主动性和协同性。四是解决复杂社会治理问题必须统筹协调、齐抓共管。基层社会涉及面广，事情具体、复杂，单靠一两个部门的工作是远远不够的，必须齐抓共管，建立起“党委领导、政府负责，社会协同，公 众参与，法制保障”的格局，形成共治共管的强大合力。

各位领导，我区在社会治理创新工作中也存在政府管理职能多，有时有“越位”、“错位”现象发生，社区居委会行政化偏重等问题。创新社会治理工作是一项极为复杂、艰巨、长期的系统工程。下一步工作中，我们将以党的十八大和十八届三中、四中全会精神为指导，按照“精街道、强社区、促服务”的整体工作思路，以创新的精神、务实的作风、为民的感情，时不我待、只争朝夕，全力打造“美丽社区、幸福家园”品牌，积极推进社会治理创新，为建设生态和谐富裕现代化新滨城贡献力量！

第三篇：社会稳定承诺书

社会稳定承诺书

工程项目名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 建设单位名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 总承包（分包）施工单位名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 施工合同备案编号：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

为了避免因工程施工合同争议导致农民工集访、无法交房、保修等各类社会稳定问题，建设单位与总承包（分包）施工单位按照自愿、平等原则，相互承诺：

1.严格履行施工合同，不拖欠工程款，不采取非正常手段讨要工程款，友好协商处理合同争议，协商不成时，依法处理合同纠纷，不将矛盾推向社会和政府。

2.发生农民工工资纠纷时，一时无法解决的，应根据政府部门的要求，按照农民工提出的拖欠工资款，由建设单位和施工单位各支付一半（可优先从保证金账户支付）。建设单位支付的，视为付给施工单位的工程款，因此而超付工程款的，经决算后，施工单位不仅应返回超付部分工程款，还应按照同期人民银行最高逾期贷款利息返回超付部分的利息；施工单位垫付的，由建设单位按照同期人民银行最高逾期贷款利息支付垫付部分的利息。

3.发生工程款纠纷时，应以施工单位提交的（结算）报告和建设单位的测算为基础，取其平均值后（建设单位没有进行测算的，以施工单位数据的为依据），按照合同约定预支工程进度款。施工单位收到进度款后应继续履行施工合同，不得以拒绝施工、拒交施工资料、拒交施工场地等形式拒绝完成后继工程、配合验收。建设单位超付工程款的，施工单位不仅应返回超付部分工程款，还应按照同期人民银行最高逾期贷款利息返回超付部分的利息。4.任一方违反前述承诺的，除承担因此而造成的对方和第三人全部损失外，还要向对方支付违约金，违约金按照对方和第三人全部损失的30%计算。

本承诺一式三份，建设单位、总承包（分包）施工单位各执一份、太仓市住房和城乡建设局备案一份。建设单位和总承包（分包）的各类合同、协议，与本承诺发生冲突的，以备案的本承诺为准。

建设单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）施工单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）项目经理：＿＿＿＿＿＿（签字）及联系电话 20＿＿年＿＿月＿＿日

合同争议解决方式承诺

工程项目名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 建设单位名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 总承包（分包）施工单位名称：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 施工合同备案编号：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

施工合同发生争议后，若通过协商、政府部门第三方调解等形式无法达成一致意见的，为更快、更便捷地解决双方合同争议，双方同意将施工合同争议提交苏州仲裁委员会仲裁。双方都不采取向政府有关部门缠访、闹访、缠诉等来给对方施加压力，施工单位不假借农民工讨要工资来索要工程款、不围堵建设单位、不拒绝配合竣工验收，建设单位不鼓励购房人非正常上访。

本承诺一式三份，建设单位、总承包（分包）施工单位各执一份、太仓市住房和城乡建设局备案一份。建设单位和总承包（分包）单位的各类合同、协议与本承诺发生冲突的，以备案的本承诺为准。

建设单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）施工单位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）项目经理：＿＿＿＿＿＿（签字）及联系电话

20＿＿年＿＿月＿＿日

第四篇：社会稳定汇报材料

维护社会稳定工作汇报材料

党委、政府高度重视维护社会稳定工作，将其作为近年来，XXX

各项工作的重中之重，狠抓落实，确保全镇社会长治久安，社会各项事业快速发展。尤其是去冬今春以来，托依堡镇严格按照县委文件要求，以基层组织建设为核心，以党支部建设为重点，以社会稳定为基础，在全镇深入开展了法律法规、党的宗教政策的宣传教育和广泛的调查研究活动,切实排查了影响和破坏我乡社会稳定的因素及症结,积极主动地采取了一系列行之有效的措施,确保了我乡农村的社会持续稳定.一、认真开展调查研究，找准影响本乡社会稳定的主要因素。

去冬今春以来，XXX认真排查影响社会稳定的主要因素。由镇党政主要领导亲自带队、党委成员参加组成工作组，深入全镇各村（场）开展了调研工作，在广泛听取各村（场）集员整治工作组汇报的基础上认真查找影响XX社会稳定的主要因素：一是部分农牧民群众对维护社会稳定和加强自我防范的意识淡薄，致使犯罪分子有机可乘。二是十户联防工作机制在一些村组没有落实到位，十户长的待遇没有很好地解决，十户长的工作积极性不高，责任意识不强，十户联联没有发挥应有的作用。三是宗教管理两项制度、两劳人员、塔里甫及重点户人监控管理工作未能得到很好的落实或落实不细。四是部分村干部队伍素质不高，对稳定工作不会管、不愿管和不敢管的现象不同程度地存在。五是村级情报信息员的待遇未能及时落实，工作主动性不高，村级情报信息网络作用差，对一些重要情报不能及时掌握。六是一些

村干部存在重经济工作经维护社会稳定工作的思想，抓经济工作思路多，抓稳定工作办法少，维稳工作的力度相对较少。

二、以集中整治为突破口，构筑群防群治网络，有效控制社会面。经过深入的调查后，针对存在的突出问题，镇党委就如何抓好社会稳定工作进行专题研究，采取召开座谈会讨论会的方式自上而下、自下而上广泛征求全镇党员干部群众代表特别是老干部和“三老”人员的意见和建议，在认真分析的基础上，结合本镇工作实际，提出了具体的整改措施：

（一）配齐配强维稳干部，落实待遇，解决稳定工作有人抓、愿抓、会抓问题。

XXX对全镇29个行政村干部职（更多精彩文章来自“秘书不求人”）数进行了规范设置（大村7人，小村5人），在此基础上，经过严格考察，着重从本村大中专院校学生、转业军人和村级民兵治保调解组织有经验的人员中选拔了名党员，担任各村主管稳定工作的专职副书记。同时，镇党委还主动与县武装部联系抽调部队战士对他们进行了军事训练，镇武装部与派出所共同在镇党校开办了培训班对他们进行治安和党的宗教政策培训。为提高这些村干部的工作积极性，镇党委决定由镇、村两级各筹一半资金为各村主抓稳定的干部每人配备一辆4000元的摩托车，落实工资待遇月薪元。在工资发放上采取每月先发200元，另加100元在年底根据其工作好坏作为奖励进行发放。此举对农村稳定工作有人抓、愿意抓、会抓起到了积极作用。

（二）加强培训，着力提高农村干部思想政治素质。

去冬以来，镇党委举办了两期培训班，对镇干部、村“两委”班子成员进行了14天集中培训，保证了学习时间和效果，党政主要领导分别上讲台，坚持用“三个代表”重要思想指导集中整治工作，大力宣传党的民族宗教政策和法律法规以及集中整治工作中的成果和涌现出来的先进典型，增强基层干部的政策水平和法律意识。通过面对面地讲授党的宗教政策和法律法规知识，采取集中学习与个人自学相结合，领导跟班指导与讨论座谈相结合，集中串讲与个别辅导相结合的方式，经过系统的培训教育，镇、村党员干部的思想政治素质和维稳意识有了较大的提高。

（三）对农牧民群众大力开展自身安全防范意识教育鉴于近几年来各类刑事案件在我县发生频繁的事实，为教育广大农牧民群众提高自我安全和财产安全防范意识，镇党委以教育引导为主要措施，加强安全预防教育，主动与英买力镇“3〃7”案件教训，大力开展维护社会稳定工作宣传，加强自身生命安全和财产安全防范措施，主动参与到维护社会稳定工作中去。做到时刻提高警惕、居安思危、警钟长鸣，不让犯罪分子有可乘之机，绝不让此类案件在我们托依堡镇重演。通过这种教育方式，托依堡镇目前在各村、各组、各户形成了人人关心稳定、关心自身安全的局面。

（四）建立和完善各项制度，形成有效防范网络。

一是结全集中整治工作的进一步深入开展，我们根据本镇实际，深入开展“严打”斗争，建立和完善了各项社会治安综合治理工作制度，如《干部党员宗教两项制度》、《带班值班巡逻制度》、《乡村维稳

工作例会制度》、《重大责任事故追究制度》，形成了用制度管人、管事的良好工作机制。二是重点以加强、巩固和发挥民兵治保调解组织为目标，通过划定干部党员责任区，把维稳责任明确到人，下大力气抓好“十户联防、群防群治”的治安联防体系建设。为了把十户联防机制落到实处，去年10月镇党委还专门在依杆旗村召开了全镇十户联防现场会，以十户农牧民为一个单位组成十户联防小组，由十户居民选举产生十户长，制定十户联防办法和十户长职责，健全了十户联防奖惩措施，落实了十户长的待遇（为十户长免义务工、岗位2亩地补贴），形成了农户、十户长、民兵连长（维稳副书记）、村党支部书记、镇党委书记一级向一级负责的工作机制。三是进一步健全信息情报网络，在各村设立了举报箱、举报电话，建立了情报信息奖励机制，对每日维稳信息通报做到上情下达、下情上报，加强了对社会面的控管力度。四是加大信访工作力度，加强了对信访工作的领导，配强信访干部，及时解决群众信访问题。镇党委、政府主要领导亲自参与处理重大信访事件，强化“首问负责制”和信访工作第一责任人制度，把问题解决在基层，解决在萌芽状态，防止矛盾激化，扩大事态。去冬以来，镇党委及时、正确地处理了件群众信访案件。

（五）依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义相适应。

镇党委配齐配了民宗、统战干部，做到专职专用；对领导干部联系清寺和与宗教人士定期谈话制度进行不定期检查，将“两项”制度的落实与目标管理考核相结合，实行责任追究和一票否决制，把“两

项”制度落到了实处；强化了对宗教活动，场所和宗教人士的“双向”管理，结合“四五”普法宣传，加大了对宗教人士的普法教育，使宗教人士知法、懂法、带头守法；坚持了宗教活动场所的维修审批，依法登记、年检、考核制度，积极有效地开展了清真寺争创“双五好”活动。

（六）加强部所建设，形成打防合力。

为进一步规范治安防范预警措施，镇党委突出抓了镇武装部和派出所警力的配置，实行镇武装部和派出所全并办公，提出了“教育为本、打防治结合、分工协作、形成合力”维稳工作新格局。在措施上加大对重点人员、流动人口和外来人员的监控力度，对村（场）进行划片管理（3—5村为一片），每片设一名武装干事和一名治安员，协同村维稳副书记、十户长一起开展信息收集和治安管理，净化书刊、音像制品文化市场。通过衔接村级十户联防和镇治安预警体系，极大地增强了社会治安防范工作的实效。

三、取得的成效。

通过采取以上六项措施，托依堡镇目前稳定工作有了一个大的提高。建立了一个群防群治、上下联动的稳定工作新体系；构建了一个镇党委决策，民宗、统战配合，政法、武装、派出所实施的稳定工作新格局；形成了一个以十户联防为基础，以情报信息收集为重点，以消除各种影响社会稳定因素为目标的稳定工作新局面。保证了社会面控的牢、宗教活动管的住、违法犯罪能预防。经过方方面面深入细致的努力，去年以来，XXX没有发生政刑案件。

第五篇：村民自治与农村社会稳定

村民自治与农村社会稳定

内容提要：本文认为，以民主选举为核心的村民自治制度可以提高农村资源动员能力，监督村组干部不良行为，抑制乡镇达标升级冲动和过度提取欲望，提供村民制度化参与渠道，形成村庄社会共同体以构造对少数行为不良者的监督能力，从而可以促进农村社会稳定。

关键词：村民自治社会稳定政治参与资源提取

一、村民自治与农村资源动员能力

影响农村社会稳定的一个重要方面是村庄公共事业的状况，诸如水利设施建设、村庄道路维护等等。良好的水利设施和道路不仅为村民的生产生活提供了保障，而且减少了农村出现不稳定的因素。在当前的状况下，国家无力为村庄提供完善的公共设施，这些公共设施的提供要依赖于村庄本身的资源能力及其组织方式，也就是村民自己对公共设施的需要及他们满足这种需要的方式。在缺乏外来资源的情况下，有两种动员村庄资源的办法，一是由村干部根据自己的决定来强制村民集资、出工，从而提供较好的公共设施，这种办法有两个缺点，第一个缺点是村干部的决策往往会有个人私利方面的考虑，尤其可能存在以公谋利、贪污受贿的行为。在当前转型期的背景下，出现村干部的谋私行为十分正常；第二个缺点是，即使村干部是公正廉洁的，他也缺乏将自己的决策贯彻下去的能力，他难以决策举办多少公共工程，如何举办等问题，特别是公共工程因为村民受益先后和多少的不同，而构成总有一些村民对村干部任何一种决策不满的状况，从而让一个好心而公正的村干部在举办公共工程时处于艰难境地。二是由村民共同参与决策，在是否举办公共工程、如何举办公共工程、举办多少公共工程上，让村民有充分发表意见和达成一致的机会，村民就会根据自己可以从建设公共工程中所获好处与需付代价中作出比较，从而决定是支持还是反对举办公共工程，举办何种公共工程和如何举办公共工程。这正是村民自治的办法。村民决策大致有两种形式，一种是村民会议的形式。村民会议的好处是村民参与者众，形成的决议影响面广，约束力强。村民会议的弱点是讨论难以深入，即使修建公共工程的决议可以得到通过，也往往会忽视少数反对者的声音，并可能造成一个长期存在的反对派；另一种形式是村民代表会议甚至村民议事会。村民代表会议因为可以集中村中有影响力的代表人物，他们的决定就容易在村庄产生权威，从而有助于将诸如集资出工的决定贯彻下去。同时，因为村民代表会议人数相对较少，较为深入的讨论成为可能，反对的声音不会被忽视，在达成一项关于公共设施建设的决定时，不是以少数服从多数这种强制的方式，而是以一致同意的方式形成决定。这样，就既可以照顾少数人的利益，又可以将于全村有益的公共事业办理下来。村民会议是过去最为常见的村民自治组织形式。在1990年代中期以后，全国相当数量的省市自治区逐步确立起村民代表会议这种组织形式，并在1998年正式通过的《村组法》上予以提出，成为当前村民自治的主要组织形式之一。有足?坏难芯亢褪导な担迕翊砘嵋榭梢杂行岣叽遄淖试炊蹦芰Γ佣迕竦纳钐峁┕卜穹矫娴谋Ｕ希庑┕卜裼址垂创俳舜迕竦纳奖懔舜迕竦纳睢?nbsp;村民自治对于村庄公共工程建设和社区资源动员能力提高方面的优势正在于，它让村民有了充分参与与自己利益密切相关的村务的机会，有了权衡举办公共工程对于自己利害得失的机会，从而让村民在决定是否举办公共工程一类的事业时，由别人让我办转换为我自己要办，由我的利益受到损害转换为我的利益得到增加。这就让村民有了集中起来心平气和地讨论为自己生产生活增进服务的可能。

简单地说，在外来经济资源格局既定的状况下，村民自治通过村民多种形式的参与，不仅为达成较为一致的举办公共事业的协议提供了机会，为形成公共舆论提供了场合，为村民构造自身利益提供了可能，而且为促进生产和方便生活提供了保障，从而为农村社会的稳定提供了基矗

二、村民自治与村组干部的行为状况

对农村若有较多调查，就可以发现，农民当前以上访、抗议为手段来维护的利益大都是受到中央政策保护的利益，而构成对农民受到政策保护的利益的危害，一是来自乡镇这个上级，我们在下一节谈这个问题，二是村组干部的不良行为，其中尤其是村组干部经济上的不良行为，诸如吃喝贪占、乱建工程等等。正是村组干部的不良行为特别是他们的不良经济行为，构成了当前农民上访和抗议的主要内容。

村民自治正可以从源头上和过程中堵住村干部不良行为的黑洞，防止村干部吃喝贪占行为的发生。具体可以从三个方面来考察村民自治对于防止村干部不良行为的作用。第一，竞争性选举构成了村干部对村民的责任机制。在村委会这样一个不大的范围内，竞争性选举不仅可以将那些人品不好、能力不强的人选下去，而将那些德才兼备的人选上来，而且可以通过每三年一度竞争性选举，构成对在任村干部的压力，让他们时刻认识到，若现在我不一心为公，下次选举我就会被选下来。村干部的一言一行因此会注意获得村民的好感，诸如吃喝贪占这些广受村民责难也造成村集体重大损失的事情，往往不需要由村民去上访告状，就可以消失在竞争性选举这一制度安排构造的责任结构之中。大量的事实证明，经过真正的村委会选举之后，村干部不仅在素质结构和能力结构上有较大改善，而且在涉及到农村敏感的事项诸如吃喝贪占、乱建工程方面，都有很大的好转。

第二，以村民代表会议为核心的村务决策机制不仅构成了对村干部决策的有力监督，增加了村务决策的可靠性，而且可以平衡村务决策的受益范围，使村庄范围的决策可以照顾全体村民多方面的利益，从而减少村民对村务决策的不满意。构成村民对村务决策不满意的原因为二，一是村干部的胡乱决策，特别是借举办公共工程来谋取个人好处的情况，曾在一段时间成为一些农村众所周知的“秘密”。我们在调查中经常遇到村民将村干部晾在一边而自主决策村务的情况，显示出对村干部不良决策的不信任；二是村干部决策不公，在照顾一些村民利益的同时，损害了另一些村民的利益，由此加剧了村庄内地缘的、宗族的矛盾。通过村代表会议的形式决策，可以给少数派以充分表达意见的机会，可以通过对村干部的质询，防止村干部的谋私行为，可以通过发挥代表的参政积极性，提高决策的科学性和可靠性，最终可以让执行村务决策的村干部获得权力的合法性和行为的公正性，从而防止村干部决策不良造成的村民不满。

第三，以村务公开为核心的民主监督制度不仅可以“给村民一个明白，还干部一个清白”，消除村民因为不了解村务状况而产生的对村干部的怀疑和不信任，而且构成了对村干部在经济上谋取私利的防止。村委会的范围不大，村里办了什么事，收了多少钱，用钱在什么地方，如何用，村民心中都有一本帐，每隔一段时间，村务组务的公开，就是将村民心中的帐与村组公开的帐的对照，这一对照，有无问题，一清二楚。这种情况下，村组干部如何还敢谋取私利？

当前村民自治中推行村务公开存在的问题是，村务公开往往难以坚持，有些地方过于强调村务公开的形式，忽视了村务公开的多样性。村务公开的实质是让村民有充分了解村务的知情权，有查帐和质询村干部经济开支的权力，而这正是村民自治的核心内容之一。以村务公开为核心的民主监督制度不是一种形式，而是一种机制，一种权力，一种沟通村民与村干部关系，消除村民不满的社会稳定措施。

简单地说，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等机制，村民自治制度可以有效防止村干部的不良行为，提高村干部权力的合法性，增加村干部与村民之间的信任关系，由此为减少缘于村干部不良行为而出现上访告状提供了可能，也为减少村务决策失误所造成的对农村持续发展能力的损害提供了可能。这样一来，村民自治就为农村长治久安提供了保障。

三、村民自治与乡镇过度提取

影响农村社会稳定的一个重要方面是农民负担过重。农民负担是自1990年代持续至今的一个沉重话题，中央为解决农民负担问题，几乎想尽了所有办法，其效果却不明显，以至于发展到农民负担越来越重，农民负担成为影响农村稳定的首先因素的状况。构成农民负担过重的首要原因是上级的过度提取，尤其是乡镇的过度提龋据我们调查，乡镇向农民的过度提取，几乎无所不用其极，诸如农业特产税、牲猪屠宰税的平摊，高报农民人均纯收入以提取更多5％的三提五统，成为农民不堪重负的首要原因。而构成乡镇向农民过度提取冲动的理由，关键是乡镇扼制不住的达标升级冲动，这种达标升级，一是乡镇本身的达标升级，一是要求村的达标升级。在转型期的中国农村，乡镇以达标升级来创造政绩本来是无可厚非的，问题是这种达标升级一旦脱离农民收入的实际、脱离农村社会需要的实际，就会对农村可持续发展的造成严重破坏，而仅仅成为少数乡镇领导人向上升迁的筹码。

要扼制乡镇达标升级和过度提取的冲动，就不仅要在精减乡镇机构，转变乡镇职能上做文章，而且需要在改造乡村关系上做文章。乡镇之所以可以超额提取，以至于中央有千种保护农民利益的政策，乡镇便有万种向农民提取的理由，系乡镇有村干部为自己的提取劳神费力，而村干部却很少能代表农民抵制乡镇不合理的提龋在村级组织不能代表农民抵制乡镇不合理行为时，农民的积怨无处可发，以群体性事件为结果的不稳定因素因此屡屡发生。村民自治改造了村干部的责任结构，村干部首先要对村民负责，村民有要求村干部依照国家政策规定来保护自己利益的途径和前提，这样一来，村干部，正是这个过去协助乡镇过度提取经济资源的群体，要求乡镇在下达指令性任务时，说明指令性任务的政策和法律依据，从而将乡镇过度提取和达标升级的冲动釜底抽薪，长期困扰国家的农民负担过重问题因此得以解决。

村民自治制度是在1980年代来开始实行的，有人问，为什么正是在实行村民自治的1990年代，农民负担成为问题？道理很简单，即1990年代作为村民自治依据的《村组法》作为试行法，在全国实施不平衡，也缺乏强制性，是因为村民自治本身的不到位，造成了乡村关系的指导关系被实质上的上下级关系所替代，真正的村民自治并不存在。1998年《村组法》正式颁布实施后，农村的情况就大为不同，一方面是在《村组法》正式颁行后的村委会选举空前激烈，村干部对村民负责任的机制正在构造出来，另一方面，欠拖不决的乡镇机构改革及农村费改税在强大的压力下，终于受到全国的普遍关注，并因此成为从中央到地方的共识，正在全国各省市自治区轰轰烈烈展开。我们相信，随着村民自治制度的进一步落实，村干部的责任结构和乡村关系将被彻底改造，乡镇从计划经济体制中遗留下来的达标升级的冲动和支持这种冲动的向农民的过度提取能力，也会得到彻底改造，乡镇政府将作为为农民提供生产和生活秩序的政府而不是一个管理农民生产生活事项的企业来发挥作用，乡镇机构改革、乡镇政府职能转换也就水到渠成，自然而然。

简单地说，正是村民自治制度构造的村干部对村民负责任的制度，为村民提供了一个制度化的组织起来获取受中央政策和法律保护的利益的机制，这种机制可能构成国家与农民共同监督约束中间结构——以乡镇政府为典型的－－不良行为的局面。特别是在转型时期，国家没有对基层政权足够监督能力的背景下，构造与村民利益息息相关的制度结构－－即村民自治制度，实在是最为经济有效的办法。有了村民自治制度的保证，最近10年出现的国家屡次强调不能加重农民负担，事实上农民负担却一直在加重的奇怪现象，断难发生。

四、村民自治与制度化参与

构成当前农村社会稳定主要隐患的是可以用非制度化参与或抗议性参与或暴力参与来予以描述的那种带用一定激烈性的农民群体性行动，诸如群体上访、暴力抗争等等，严重的甚至出现打砸乡镇政府、围攻执法人员、烧毁公共财物等等。一般情况下，出现暴力式参与，表明农村社会的稳定已受到重大威胁，农村正常的行政秩序和生产生活秩序已难以保持的危险状态。普遍的暴力式参与，无疑会对国家整体的稳定构成严重威胁。勿容讳言，当前农村非制度化参与十分普遍，尤以群体性上访为普遍，暴力式参与包括打砸乡镇政府的事件也屡现报端。之所以会出这些对农村稳定构成重大隐患的问题，大多是一些事关农民切身利益的问题长期得不到解决，农民的愤怒越积越多，最后走上了暴力抗议之路。而之所以会出现一些关系到农民切身利益的问题长期不能解决，根本原因是农民缺乏制度化参与政治，以制度化参与来解决关涉自身利益的渠道。

村民自治制度在两个方面对解决当前在一些地方普遍出现的非制度化参与有帮助。第一，村民自治制度本身就是一种民主参与制度，构造了村民将村内事务由民主参与的办法予以解决的机制。对于村务而言，通过村民会议和村民代表会议的决策和监督，可以纠正村干部不良行为，对于不负责任的村干部，既可以在下次选举中将他选下去，又可以通过召开村民会议将他罢免掉。对于政务而言，上不合国家政策，下不合村情民意的乡镇达标升级和过度提取的要求，不仅村民可以通过村干部向上级反映农民的意见，而且村民自治制度所构造的村干部责任结构也使得他们敢于抵制乡镇不合理的要求，他们有足够理由以村民利益代言人的身份，拿着国家相关政策规定，对乡镇讲，你们的这些决定不合国家政策，村民不答应，我们也无能为力。第二，正是通过村民自治的实施，村民会逐步习惯于以制度化的办法来提出自己的要求，维护自己的权益，扩大自己的影响。持续的民主参与，对于村民养成通过制度化参与来维护自己权益的习惯，增强对制度化参与的信心，都具有十分重要的意义。一旦农民认为且习惯于通过制度渠道来保护自己的权益之后，他们自然会放弃暴力式参与。

而正是以村民自治制度这一制度化参与本身的效能为前提，乡镇面对强大有力的村民愿望，断不至于对事关农民切身利益的事情不闻不问，对农民不满的事情无动于衷，而会尽可能将这些可能累积起来的矛盾－－化解，其结果，是构成对农村社会稳定隐患的问题，在还未积聚到爆发前，即已通过制度化的参与得以解决，制度化参与如一个减压阀，不断消减了乡村社会内部的矛盾，从而可以防止矛盾的激化。事实上，村民制度化参与所构造的减压作用不止会达于乡镇，而且可能向更上一级延伸。当乡镇一级由于受到来自村一级强大的制度参与压力时，就不是一个乡镇，而是所有乡镇同时受到了这种压力。在只有少数乡镇感受这些压力而无力完成更上一级压下来的行政任务时，这个更上一级的县级政府就会指责这少数几个乡镇领导不负责任，将本来是县级政府的责任推至乡镇。当所有乡镇受到同样的压力而都不能完成县级政府可能存在的过度提取任务时，县级政府就不得不承揽下属于自己的责任。在当前压力制政治体制下面，事实上不只是乡镇、县级政府，而且是地市级和省级政府也存在着向下面过度提取和达标升级（政绩）的冲动的。因此，有时只是在村里发生的事情，因为涉及到所有的村，而具有向更上一级发生影响的可能。村民自治这一制度化参与机制正因为与村民切身利益联系了起来，而具有向上扩展并为当前处于转型期乡村社会的不稳定因素找到了一个减压的阀门，正是在这个意义上，我们说村民自治是农村社会的稳定器简单地说，村民自治制度一方面为村民通过制度维护自己的权益提供了渠道；一方面正是制度化的参与可能让村民形成对制度化参与的习惯、依赖和信心，从而减少暴力参与的可能；再一方面，村民自治提供的制度化参与将可能积累下来的矛盾一一化解，有助于防止矛盾的激化，消除农村社会不稳定的隐患。

五、小结

村民自治制度不是包治农村社会稳定的万应灵药，特别是在村民自治制度本身还不完善，实施也不完全到位的情况下，更是如此。但是，村民自治肯定是有助于农村社会稳定的一项制度，而不是构成了对农村社会稳定的新的威胁。