邳州市农村土地流转现状的调查报告

第一篇：邳州市农村土地流转现状的调查报告

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邳州市农村土地流转现状的调查报告

作者：董士玲 吴 健

来源：《新农村》2010年第08期

摘 要:党的十七届三中全会指出,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。随着这项重大决定的实施,农村土地流转的规模和速度必将呈现快速发展的趋势。为了解徐州市农村土地流转工作的现状及存在的问题,分析近年来的有关农业政策,特别是当前农业补贴政策存在的问题及对农村土地流转的影响,总结近年来徐州市农村土地流转的主要模式和成功经验,分析农村土地流转的影响因素,有针对性地提出发展多种形式的农村土地流转的对策措施及政策性建议,为制定相关的配套政策提供决策依据,为统筹城乡发展提供决策参考。带着这些问题我们对邳州市的农村土地流转情况进行了深度调研,对邳州市农村土地流转的现状、流转的主要类型、流转的主要做法等方面的问题有了较清晰的认识,并在借鉴全国其他地区土地流转经验的基础上,针对邳州市土地流转的实际情况提出了切实可行的解决之策。

关键词:土地流转 基本情况 主要问题 建议

一、目前土地流转的基本情况

1.土地流转处于无序状态,流转行为不规范

目前的土地流转主要是群众自发进行,处于无组织性地盲目开展的状态,缺乏各级政府部门和单位有效的组织和引导,流转过程存在诸多不规范的问题:大多只有口头约定而无书面合同;少数虽有合同,但不规范准确,导致双方的权、责、利无法得到有效保障。所有这些问题的存在导致的结果是土地没有得到合理充分利用,土地难以实现规范、有序和高效流转,整体呈现出流转速度偏慢,流转期限偏短,规模经营水平偏低等特点。

2.土地流转的档次不高

主要表现在两个方面:其一是流转的形式档次不高,全是散户流转,不成规模,流转形式绝大部分仍属最低层次的委托代管形式。流转后效益比较低,对农业产业结构调整推动作用不大,难以形成规模化种植。其二是流转土地的开发档次不高。由于许多流转的土地仍处于自发的、粗放的、低层次的经营状态,流转规模小、投入低、科技含量不高、抵制市场风险的能力不强,很难形成规模经营,土地没有得到充分利用,农业产业化发展滞缓。

3.机构机制不健全

《农村土地承包法》、《农村土地流转管理办法》等法规虽然将土地流转管理的职能赋予乡镇人民政府和县级农业主管部门,但县乡村均未建立土地流转领导机构、工作机构和服务机

构,也没有制订出台土地流转的指导性文件、工作职责和制度体系,对土地流转的引导服务和管理监督职能未能落实到位。

二、调查中发现的主要问题

在调查中发现,徐州市土地流转主要存在以下一些问题:

1.各乡镇上报的土地流转数据水分大,工作人员业务不熟悉,操作不规范,土地承包管理工作亟待加强。

主要表现在:一是据我们调查,全市土地流转实际面积为15.953万亩,占各乡镇上报土地流转面积30.1万亩的53%;在乡镇政府保管的签订书面合同的面积为7.826万亩,占各乡镇上报土地流转面积30.1万亩的26%;由于业务人员经常变动,兼职人员多,专职人员少,本身又不认真学习业务,对转包、转让、出租、入股、互换等几种流转形式的概念没搞清楚,随意上报数据。按规定转让还需填写农村土地承包经营权转让申请表,转让和互换方式流转的,18周岁以上的家庭成员应签署意见,承包方应当办理农村土地承包经营权证变更手续。目前乡镇上报的转让面积

2.89万亩,互换1.2万亩,均未办理任何手续。二是大多数农户之间的土地流转书面合同内容不完整,在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意,绝大多数土地流转不按规范签订合同,有的乡镇自己打印的合同,有的甚至根本没有合同,只是口头协议。即使签订了书面合同,所签书面合同条款很多都不规范,内容过于简单,对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处置、有关赔偿条款等缺乏具体明确的规定;有的超过了二轮承包的剩余期限,与农村土地承包法相违背。三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、鉴证或公证机关公证。虽然我市在第二轮土地承包中做了大量工作,保证了二轮承包工作在全市的顺利进行,但由于多种原因,仍存在不少问题。个别地方至今未按要求进行二轮土地承包;一些地方承包合同不完善,承包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生;全市仍有一定数量的土地承包经营权证尚未发放到农户手中;有的地方土地承包台账管理不健全,土地经营权证、承包合同、台账与实际承包地块不一致,有的甚至没有登记台账,有的乡镇和村没有建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。市农业部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,一些乡镇土地流转仍处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。乡镇农经管理职能在机构改革中统一划归后,全市没有统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员,土地承包管理有名无实,有的乡镇有编无人,土地流转管理处于真空状态,影响了土地流转的规模和效益。

2.流转缺乏市场化机制

一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。加之,流转缺乏中介组织,信息传播渠道不畅,很大程度上延

缓了土地流转的进程。二是流转风险较大,缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。

3.土地规模流转难度较大

农村土地能否进行流转,很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决,能否有稳定、可靠的非农收入,能否引进讲信誉、有实力的业主,能否选准、选好产业发展项目。而当前农村劳动力转移,以外出打工为主要方式,其他家庭成员大多仍在农村从事农业生产,这部分人依靠承包地收入维持基本生活。所以,如果没有良好的、稳定的收益保障,很多人宁愿粗放经营,甚至不惜撂荒,也不愿流转土地。

4.乡村基层组织工作力度不大

部分基层干部存在求稳怕乱、少找麻烦的思想,工作不到位,引导不力,服务滞后,影响了土地流转规模经营与规范化管理的进程。一些村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面,没有发挥好应有的作用。

5.开发业主引进难

由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业,收益比较低,因此,业主对投资农业开发极为慎重,真正有实力的企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前,全市引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性强,只想靠政府支持;有的管理水平低,科技含量不高;有的项目选择不准,产业趋同,品种单一等。

三、促进土地合理有序流转的建议

1.加大对《农村土地承包法》的宣传贯彻力度

确保农村土地家庭承包关系的长期稳定是实现流转的基础和前提。各级各部门要采取多种行之有效的措施,将《农村土地承包法》的精神实质宣传贯彻到每一个农村基层干部和每一个农民,要使广大农村干部和农民充分认识到,实现农村土地家庭承包关系的长期稳定是党中央的一项基本国策,推进农村土地使用权的流转并不改变土地家庭承包关系。要向农民宣传加速农村土地使用权流转是《农村土地承包法》的一项重要内容,是农业现代化的客观要求,对实现农村生产要素的合理流动和优化配置,提高土地经营效益,加快农村劳动力向二三产业转移,促进农村经济快速发展具有十分重要的意义。

2.健全机制,规范土地流转

土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定,需要有一系列的程序和规范,出现矛盾和问题后可规范具体解决。一是建立土地流转制度,推广规范化的土地流转标准合同文本,强化发包方、流出方和流入方三方的“契约”行为,保持土地流转承包关系及经营权益分配的合法性和规范性。二是建立健全土地流转管理和服务组织。在各级相关管理部门内部设立土地流转管理机构,并赋予相应的管理职权,加强对土地流转的规范管理,并成立相应的流转纠纷仲裁机构,搞好土地流转的中介服务,为流转双方提供信息沟通、法规咨询、价格评估、合同签订、纠纷调处等服务。

3.制订出台优惠扶持政策

农业龙头企业、农民专业合作组织等在发展农村经济带动农民增收致富过程中起着至关重要的作用。国家应制订更加优惠的政策,加大扶持力度,拓展发展空间,特别是要加大对农民专业合作组织发展的扶持力度,充分利用其“外联市场、内联农户”的作用,逐步打造产业品牌,自主开发经营项目,吸引农户入股,积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”,办成应用推广新科技的“试验区”,办成农民增收的“聚宝盆”,提高土地流转的经济效益,提升土地流转的开发档次,推动土地流转的进程。

4.把握好农村土地流转的基本原则

农村土地流转必须坚持群众自愿、平等协商、有偿、依法有序的原则,同时在土地流转中不得改变土地权属关系,不得随意改变土地承包关系,不得擅自改变农业用途。农民对自己的承包土地拥有是否流转的全部决定权,任何人不能强制农民流转土地。土地流转要切忌“一窝蜂”或“大跃进”的方式大规模搞,要在不断总结试点和成功经验的基础上,稳定、有序和适度加以推进。

第二篇：我县农村土地流转现状的调查报告

我县农村土地流转现状的调查报告

为摸清我县农村土地流转工作的现状及存在的问题，分析近年来的有关农业政策，特别是当前农业补贴政策存在的问题及对农村土地流转的影响，总结近年来我县农村土地流转的主要模式和成功经验，分析农村土地流转的影响因素，有针对性地提出发展多种形式的农村土地流转的对策措施及政策性建议，为制定相关的配套政策提供决策依据，为统筹城乡发展提供决策参考。7月下旬，我们组织相关人员，对各乡镇的土地流转工作现状进行了调查，现将调查的基本情况及对策建议通报如下：

一、全县农村土地流转现状

近年来,我县在农村土地承包经营权流转方面进行了大胆有益的探索,特别是党的十七届三中全会以来,县委、县政府高度重视,进一步加大工作力度,农村土地流转有了较快的发展。从各乡镇政府上报的数据汇总显示：截止今年7月止, 全县现有承包农户21.78万户，农业人口79.55万人，承包耕地面积57.93万亩，农村土地流转面积21.34万亩，占全县承包地面积的35.61％，涉及农户4.9万户，占总农户的22.5％。其中实行适度规模经营面积7.8万亩，占土地流转总面积的36.55％，占总承包地面积的13％。按流转形式分，转包8.63万亩，转让1.61万亩，出租6.74万亩，互换0.71万亩，入股0.33万亩,其它3.34万亩。按流转土地用途分，粮油10.09万亩，蔬菜2.38万亩，水果1.72万亩（其中柑橘1.2万亩），茶叶0.05万亩，养殖业1.4万亩（其中生猪0.59万亩）。主要流转形式：一是自发流转。在自愿基础上,农户之间自行协商确定土地转包或出租以及租金标准后流转,期限不确定,以口头协商居多。二是委托流转。由农户自愿委托村社或其它农户“代耕”, “代耕”是我县农村土地流转的主要模式。通过土地流转，促进了农业结构调整,实现了土地资源的优化配臵和合理利用,发挥了规模效益,有力地促进了现代农业发展,产生了良好的经济和社会效益。但是，总体来看,我县农村土地流转规模小、数量少、范围窄,多是零星、分散流转,规模经营程度不高,还有待进一步引导和完善。

二、调查中发现的主要问题

我们在调查中发现，我县土地流转主要存在以下一些问题：

（一）各乡镇上报的土地流转数据水分大，工作人员业务不熟悉，操作不规范，土地承包管理工作亟待加强。主要表现在：一是据我们调查，全县土地流转实际面积为11.27万亩，占各乡镇上报土地流转面积21.34万亩的52.81％；在乡镇政府保管的签订书面合同的面积为6.04万亩，占各乡镇上报土地流转面积21.34万亩的28.3％；由于业务人员经常变动，兼职人员多，专职人员少，本身又不认真学习业务，对转包、转让、出租、入股、互换等几种流转形式的概念没搞清楚，随意上报数据。按规定转让还需填写农村土地承包经营权转让申请

表，转让和互换方式流转的，18周岁以上的家庭成员应签署意见，承包方应当办理农村土地承包经营权证变更手续。目前乡镇上报的转让面积1.61万亩，互换0.71万亩，均未办理任何手续。二是大多数农户之间的土地流转书面合同内容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意，绝大多数土地流转不按规范签订合同，除永平、黄沙两个乡镇按县上提供的合同文书格式外，其余乡镇均是自己打印的合同，有的甚至根本没有合同，只是口头协议。即使签订了书面合同，所签书面合同条款很多都不规范，内容过于简单，对流转双方权利义务及违约责任、承租土地上附着物处臵、有关赔偿条款等缺乏具体明确的规定；有的超过了二轮承包的剩余期限，与农村土地承包法相违背。三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、鉴证或公证机关公证。虽然我县在第二轮土地承包中做了大量工作,保证了二轮承包工作在全县的顺利进行,但由于多种原因,仍存在不少问题。个别地方至今未按要求进行二轮土地承包；一些地方承包合同不完善,承包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生；全县仍有一定数量的土地承包经营权证尚未发放到农户手中；有的地方土地承包台账管理不健全,土地经营权证、承包合同、台账与实际承包地块不一致,有的甚至没有登记台账,有的乡镇和村没有建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。县农业部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式,一些乡镇土地流转仍处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。虽然我县成立了土地流转管理中心，但机构规格、人员编制和工作经费与承担的工作职责不相适应，工作正常开展较难。乡镇农经管理职能在机构改革中统一划归经发办后，全县没有统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员，土地承包管理有名无实，有的乡镇有编无人，土地流转管理处于真空状态，影响了土地流转的规模和效益。

（二）流转缺乏市场化机制。一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。目前,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、规模和效益。加之，流转缺乏中介组织,信息传播渠道不畅,很大程度上延缓了土地流转的进程。二是流转风险较大,缺乏对农民利益的保护机制。土地流转前,缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查和评估。土地流转后,又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主一旦经营上出现失误,无法履约,一跑了之,给流转农户造成较大的经济损失。造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。

(三)土地规模流转难度较大。农村土地能否进行流转,很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决,能否有稳定、可靠的非农收入，能否引进讲信誉、有实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。而当前农村劳动力转移，以外出打工为主要方式,其他家庭成员大多仍在农村从事农业生产,这部分人依靠承包地收入维持基本生活。所以，如果没有良好的、稳定的收益保障,很多人宁愿粗放经营,甚至不惜撂荒，也不愿流转土地。

(四)乡村基层组织工作力度不大。部分基层干部存在求稳怕乱、少找麻烦的思想,工作不到位,引导不力，服务滞后，影响了土地流转规模经营与规范化管理的进程。一些村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面，没有发挥好应有的作用。

（五）开发业主引进难。由于农业是受自然和市场双重影响的弱势产业，收益比较低，因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的企业或业主参与土地流转、规模经营农业的比较少。目前，全县引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性强，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同，品种单一等。

造成上述问题的原因：

（一）思想认识不到位。少数政府和部门领导没有认识到土地流转在农业现代化进程中的重大意义，采取放任自流的态度；基层在实践中表现为重视引进企业、业主而不重视培养农民的合作精神。通过调查，农村土地流转缓慢，既有转出方面的原因，又有转入方面的原因。转出户积极性不高的主要原因：一是不愿转出。有的是观念问题，总认为务工经商虽然收入高，但有风险，担心自己经商办企业亏本、外出打工找不到钱，明知种田效益低，但觉得饭碗有保障，这些人不愿转出土地外出务工；有的农民已长期在外务工经商，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流转后，将来在外呆不下去，生活就没有了保障；加之，由于农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不健全，农民主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基本的生活保障来看待，对于流转土地存在后顾之忧，特别是部分年龄较大的农民，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营，也不愿将土地流转出去。二是不忍转出。近年来，国家不仅取消了农业税，还实行了惠农政策，有些户认为种田划算，弃之可惜。三是不宜转出。主要是有些户的租金或转包费要价较高。也有的是因为土地边远或地块过散转不出去。四是不急于转出。农户等待城镇扩建或实施国家重点工程，自己的承包田被征用，得到一笔可观的补偿费。有的农户，等待上级下达退耕还林指标。

（二）政策法规不具体甚至错位，后续政策不配套，监管措施不力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在中央一系列农村政策中均有涉及，但比较原则化。对土地流转的管理，从上到下没有具体实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。中央提出土地承包关系长久不变后，没有像在《土地承包法》中那样作出“流转的期限不得超过承包期的剩余期限”类似规定，在实际流转中出现了期限很长或无限期流转,必将影响今后国家政策的调整和执行。加之，土地流转受相关政策制约。《基本农田保护条例》“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。由于种粮比较效益低，规模流转者多发展比较效益高的林果业甚至非农产业，该《条例》在实际流转中成为反对流转者的政策武器。

（三）基层重视程度不够，管理服务未跟上。县、乡镇管理机构力量薄弱，流转过程中没有相应人员进行管理指导，农村承包合同管理机构陷于瘫痪或半瘫

痪状态。有些乡村缺乏对农村土地承包经营权流转的服务和管理，特别是一些乡镇根本没有专人负责农村承包合同管理工作，对农村土地承包经营权流转放任自流，流转行为无人监管，无人受理，从而留下许多弊病和隐患，有的已成为农村不稳定的因素。

三、搞好城乡统筹，推进农村土地流转的建议

为进一步贯彻落实《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号文件），鼓励和支持通过农村土地承包经营权流转的方式实现农业用地向规模经营集中，促进农业规模经营，加快农业产业化进程，建议：

(一)把转变思想放在首位，提高土地流转的认识，把加快劳务输出作为重点，拓宽土地流转的空间。

首先，让农民认识到土地流转在城乡统筹发展中的重要性。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性。一是要加强对土地承包法律法规的宣传，大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》和《重庆市实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法；二是要加大典型引导力度。乡镇和涉农部门要充分发挥外出创业成功人员和种粮大户的典型示范作用，用身边的事教育身边的人，使农民看到实实在在的效果，从而转变思想观念，投身非农产业，加快土地流转。

其次，要拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。一是要加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城镇转移，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。二是加强与承包土地方的沟通，在签订合同时，要求承包方必须根据土地的数量，按比例吸纳部分农村富余劳动力。

(二)把提供优质服务作为宗旨，优化土地流转的环境，把优惠政策支持作为动力，推进土地流转的进程。一是建立健全组织体系，把土地流转工作纳入党委、政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的土地流转服务中心，综合、协调、统一领导土地流转工作，县、乡设立土地流转中心，加强土地流转管理和服务，建立土地流转信息库，及时收集发布土地流转信息；二是积极发展市场中介组织，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行，降低土地流转成本；三是完善土地流转纠纷调解仲裁机制，健全乡镇土地流转纠纷调解机构，县上成立土地流转纠纷仲裁委员会，着力解决土地纠纷工作，化解矛盾，排除隐患；四是健全社会保障机制，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，进而为土地流转创造良好的条件。五是对土地流转双方给予资金奖励，根据农村经济发展现状，设立专项扶持资金，用于奖励土地流转双方，奖励比例可根据土地承包方年上缴税收以及解决当地农村剩余劳动力的数量确定，对经营土地面积达到一定规模的业主、流转出土地的农户、以及同意互换承包地促成该流转行为的承包农户按照一定标准给予资金奖励，同时对引进该业主的单位或个

人按照一定标准给予资金奖励。六是建立大规模租赁土地业主信贷支持制度，根据大规模租赁土地业主的实际情况，建立信贷支持制度，加强企业与金融机构的联系，制定对土地租赁大户贷款的奖励办法，对经营土地面积达到一定规模的业主，有关部门要积极帮助其提供融资担保支持，并给予贴息支持。

(三)把加强土地管理作为基础，规范土地流转行为，把改革创新机制作为突破，丰富土地流转形式。一是加强土地转出方的管理，对农户自发的土地流转行为，帮助引导农户签订规范的土地流转合同，并报所属村集体经济组织和乡镇土地承包管理部门备案；二是加强土地转入方的管理，切实开展对大宗土地流转业主的资质审查；三是严格执行土地承包法律、法规，土地流转年限不能超过农户家庭承包土地的剩余承包期；四是规范乡村集体经济组织参与土地流转的行为，不得以任何名义强迫农户流转土地，也不得阻挠农户自愿合理地流转土地；五是建立风险保证金制度，防范流转双方单方面毁约给对方造成的损失；六是建立完善土地流转台账，做好土地流转登记备案工作，加强土地流转档案管理。七是鼓励发展土地股份合作社。在基础条件较好或二三产业比较发达的乡镇，可在农民自愿的前提下进行土地股份合作制试点，按照市场机制将承包农户的承包地折价入股或量化成股份，支持建立土地股份合作社，统一招标对外出租或实行合作经营，促进土地向种田能手和规模经营主体集中，以推进农业产业向公司化、园区化、合作化发展。

（四）落实承包经营权,为土地流转创造前提。落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条件，是健全土地流转市场的基础性工作。按照中央《决定》提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的要求，切实做好延包后续完善工作,妥善解决二轮延包遗留问题。调查、核实农户土地承包合同情况，认真登记土地承包台账,向农户颁发土地承包经营权证,认真清理、规范整理和永久管理好土地承包档案资料,做到承包地块、合同、证书、台账“四到户”、“四相符”,所有档案资料委托乡镇土地流转中心集中保管,逐步实现土地承包档案管理信息化,为加快推进土地流转,发展适度规模经营打好基础。

（五）健全管理机构，加强规范管理，建立市场化机制，促进农村土地流转。一是强化县农经站职能，确保包括土地流转管理在内的农经行政管理职能的有效履行。建立健全乡镇农村土地流转服务中心，按照机构改革时编制部门核定的各乡镇农经人员编制数,定岗定员,清理借调人员,充实缺岗人员，保证必要的经费,确保包括土地流转管理在内的农经行政管理和公益性服务职能的有效履行,构建土地流转平台。村级设信息员一名,负责收集、上报土地流转信息,共同构成土地流转管理服务体系,满足土地流转的市场需求。二是建立健全民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制,尽快出台《农村土地承包纠纷仲裁规则》，强化县农村土地承包纠纷仲裁委员会职能，设立土地承包纠纷仲裁庭，落实仲裁庭机构人员编制和工作经费，为依法搞好土地纠纷仲裁提供有力保障。三是积极培育土地流转市场,大力发展中介服务组织。搞好县农村土地流转中心建设,支持有条件的乡镇建设土地流转交易大厅,为土地流转双方提供“一站式”服务。村级建立土地流转站，负责办理土地托管农户和土地租赁经营户对土地的托管和租赁申请,搞好土地流转信息登记、传递和招商引资。各乡镇土地流转中心和村土地流转站收集农民土地流转信息,通过县土地流转中心统一发布、统一交易、统一签订合同、统一合同鉴证,使农村土地依法、有序、公开、快捷流转。四是建立有效的土地流转市场准入制度和抗风险机制。对进入土地流转市场的种植大户、企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查,对其资信情况进行客观实际的评估；对大宗土地流转实行登记备案制度和流转合同鉴证制度；对因生产需要在流转土地上修建生产服务性设施临时占地的，按设施占地面积和一定标准收取土地复垦保证金。建议由政府、受让业主、农户按照一定的出资比例建立土地流转风险基金，化解农户在土地流转后带来的潜在风险。

（六）积极发展种粮专业大户和农业企业，推进土地适度规模经营，落实扶持政策，为发展土地适度规模经营创造条件。鼓励并支持种粮大户或工商企业投资农业，兴办果园、加工等多种类型的农业企业。鼓励无劳力的户将承包田出租，收取租金，也可以将土地入股，参与企业分红；虽有劳力但不善经营的户将土地出租，这样不仅可以收取租金，而且还可以在企业打工，得到两份收入。同时，对种粮专业大户除了保证国家补贴政策兑现外，还要在用电、用水方面给予保障，要在农业项目上给予安排。对工商企业租用农户土地进行农业开发的，可以享受相关产业扶持政策。对投资规模较大，带动农户多，安排农村富余劳动力较多的农业企业，可按农业产业化重点龙头企业对待，实现农户、企业、政府“三赢”的目标。

（七）修改完善配套政策法规。按照保障国家粮食安全的原则，根据粮食自给率的要求，在现有“基本农田”内进一步划分“基本粮田”。“基本粮田”实行严格保护，实行占补平衡原则，在平原或丘陵、山区的沟谷地带，只能种植规定的粮食作物，其土地整治、道路水利等基础设施建设国家重点投入，对农民因种粮减少的收入给予差额补贴。“基本农田”中未划入“基本粮田”部份，既可根据占补平衡要求，由国家投资整治后转为“基本粮田”，也可以退耕还林或转为建设用地。进一步明确土地承包经营权的法律地位，允许其抵押、折资入股等流转。

实践证明，土地流转虽是一个依法、自愿、有偿的过程，但细致的工作、主动地引导、行政的推动仍是非常有效的手段。因此，各乡镇党委政府要高度重视农村土地承包经营权流转工作，把建立土地流转机制，促进土地承包经营权的有序流转作为深化农村改革，实施机制创新的重要内容来抓，列入党委政府工作的议事日程，制订促进土地流转的措施，狠抓典型示范，大胆奖励有成绩的基层干部，以充分发挥他们的聪明才智，形成内在动力，促进工作有序开展。

第三篇：农村土地流转情况调查报告

农村土地流转情况调查报告

调查时间：2012 年8月3日至8月8日

调查地点：河北省泊头市文庙镇

调查对象：全镇人民

调查方法：实地考察、访谈、查阅相关资料

调查内容：土地资源的使用情况，土地流转现状

调查目的：土地是人类赖以生存的根本，所以解决土地问题是解决民生问题的关键所在。随着我国生产力的逐渐提高，农民的生活水平快速提高。但是随着二三产业的快速发展，本村的外出务工经商的人员大幅度增加，致使出现了土地使用分散,闲置等问题，甚至出现了土地荒废的现象，这一问题制约了农村经济就的发展。因此我们应该抓好土地流转工作，认真贯彻落实《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，把分散的土地集中起来，优化土地资源配置，实施农业规模经营，降低生产交易成本，从而增加农民收入，促进农业发展。

为了了解现在农村土地流转的状况，就文庙镇的土地流转状况进行了专题调研。现将此次调查的情况报告如下：

一、本镇的基本情况

从统计数据来看，截止到今年七月底，全镇家庭承包经营的农户有4987户20092人，13209个劳动力，承包耕地面积14883亩。土地承包经营权流转受让方53户119起，本镇土地流转面积达1034亩，占承包耕地面积的2.8 %，其中耕地流转面积达出624亩，林地流转面积达410亩。全镇流转情况涉及10个村民委员会，39个村民小组，256户农户。流转出的土地主要以种植粮食作物为主。流转期限以中短期为主，以5年以下为主。同时不少土地正面临着被废弃的现状。由于本镇采取土地入股等形式，依托农民专业合作社和种数粮大户，搞土地规模经营，有力地促进了农村土地流转，实现了土地资源的优化配置和合理利用，发挥了规模效益。

二、存在的问题

近年来，本镇农村土地流转工作在市、县两级政府和各级农业主管部门的高度重视下，对依法推进土地流转进行了积极的探索，虽然取得了一定成效，但还存在许多有待完善的地方。

1、现有土地使用不规范

我国实施土地承包30年不变的政策，农村现存的农用地管理模式落后，传统的模式给土地资源的合理利用带来了很多弊病。村里的人口变动使土地出现多寡现象，土地分配有失公平。还有一些人随意改变土地的使用类型，在耕地上建房、种树，严重浪费了有限的耕地。

2、法律意识较淡薄，农村土地流转手续不规范，引发矛盾纠纷多。表现在：一些农民对土地承包经营法律、法规认识度低，知道有《土地承包法》的多，但通读过全文了解精神的不多，有的土地流转未经村委会同意或备案。调查中发现多数流转不签订合同或合同不规范，大部分土地流转都没有合同，更多的是口头协议。有些人认为签不签合同不重要，以口头协议代替合同，有的流转后再签合同，埋藏下矛盾纠纷隐患；即使有合同，也存在不规范、不完善之处，不规范的主要因素是农民法律意识淡薄，自我保护意识不强，不知晓土地流转的程序及相关手续；另外农户间土地流转期限较短，短期行为严重。农民务工经商收入不稳定，农民仍把土地作为经营风险的退路，土地转出方怕失去土地，所以大部分采取短期转包的形式流转土地，由于流转期限较短，造成转入户在生产上的短期行为和掠夺式经营，导致土壤肥力严重不足；三是单家各户经营的土地面积碎化；土地承包工作中，仍有一些村组干部对党的土地承包政策和法规领会不够，为解决人地矛盾，搞“几年一调”，土地打乱重分，给土地流转造成了困难和障碍。

3、对土地流转的意义和认识不足，流转机制不完善。

许多农民还没有把土地流转作为整合土地资源、提高土地产出率、转变经营方式、解

放农村生产力、发展多种经营、拓宽增收渠道等有效手段和必然途径。有些农民依然存在小

富即安的传统观念，不愿意离开那块能提供给自己有限收入的土地。土地流转需要进一步规范。各地没有完全健立和实施土地流转登记备案制度。有的流转主体

和行为还不能完全依法运行。对流转情况缺乏相关备案登记和土地承包经营权让变更手续。

合同文本还没有统一。还存在土地流转引起的纠纷现象，亲戚、邻里关系不和谐，有的甚至

反目成仇。

4、土地流转范围窄，流转收益少。调查中发现多数农户土地流转都是发生在亲戚及邻

居之间，甚至有些是被动流转。农户因无力耕种，导致土地质量下降，有能力耕种的，因土

地流转渠道不畅通，转入土地困难。土地无法向大户和种田能手集中，土地流转收益少，尤

其是在取消农业税、乡统筹、村提留前，还存在转出土地“倒贴钱”的现象，税费改革后许

多农户又返要回了自家原转包出去的承包田地（顺水村、赵米克村有这情况），就这样守着、认着、规模窄小地经营着。

三、对策与建议

1、要广泛宣传，提高农民流转土地的积极性。结合农村土地承包法律法规学习宣传活

动，采取电视、广播、标语、条幅、下发宣传单等多种方式，广泛宣传土地流转的意义及土

地流转政策措施，以及流转土地农民增收的实际效果，消除农民思想顾虑，提高土地流转意

识。

2、积极调研，及时解决土地流转存在的问题。要把土地流转作为一个课题，组成调研

组，深入县（区）、乡村和农户对泊头市土地流转情况开展调研，及时掌握全市土地流转情

况和存在的问题，积极探索农村土地流转新模式、新办法。

3、加强典型引导，营造土地流转的良好转氛围。要把培育土地流转典型作为促进土地

流转的重要手段，总结典型经验，加强引导。

4、要健全制度，依法规范土地流转。健立和实施土地流转登记备案制度。加强具体指

导帮助，及时帮助解决土地承包经营权流转中出现的困难和问题，加快土地承包经营权流转

步伐。确保流转主体和行为符合有关法律和政策规定，规范引导农民依法、自愿、有偿进行

土地流转，从源头上化解农村土地纠纷，通过构筑县、乡（镇）、村、组四级服务平台，对

农民自行协商达成土地流转协议并要求主管机关给予变更登记的，要做到有人办理、限时办

理、办就办好的工作程序流程。对流转合同及有关资料进行归案并妥善保管，建立流转情况

登记册，及时记载和反映流转情况。对以转包、出租或其它方式流转的，及时办理相关备案

登记；对以转让、互换方式流转的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权让变更手续。

建立和实施土地流转合同管理制度，指导流转双方在自愿协商的基础上，建立稳定规范的流

转关系。使用省里统一制定的合同文本。较大规模或涉及主体较多的流转，必须由农经站指

导流转双方签订流转合同，进行合同登记、鉴证。

5、重视纠纷调处，保护土地流转。为保护土地流转双方的合法权益，该市各县区于

2006年全部成立了农村土地承包仲裁机构，要充分发挥作用，把农村土地承包纠纷全部纳

入依法管理的轨道。

6、创新体制机制，探索流转形式。坚持以《土地承包法》及中央和省相关规定为准绳，鼓励农户依法采取转包、转让、出租、互换等多种方式流转土地承包经营权，积极探索土地

流转合作社等土地流转组织形式。在保持原承包关系不变的前提下，由享有土地承包经营权的农户自愿申请，并以土地经营权入社的形式，组建农村土地流转合作社，由土地流转合作

社进行集中统一规划、统一经营。这种模式以股份制和合作制为基本形式，实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权，实行社

员代表大会、理事会、监事会的管理制度，农户按入社土地面积从合作社获取分红收益。这种形式既能够把土地集中流转出来，促进高效规模现代农业的发展和新农村建设，又可以克服其他土地流转形式存在的弊端，有利于提高农民的组织化程度，维护承包农户和经营业主的合法权益，提高农民分享土地增值收益，促进农村劳动力转移和农民增收，有利于壮大村级集体经济，促进农村社会公益事业发展。

第四篇：农村土地流转现状分析

农村土地流转现状分析

摘要：党的十七届三中全会后,“土地流转”一词不断见诸报端，成为各方关注讨论的热门话题。农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展。土地流转的总体状况在于它的形式日趋多样化，主体多元化，这些现象产生的原因是多方面的，如：收入水平和劳动力状况。我们要有针对性地解决这些问题，就要在正确认识它的基础上，正确处理土地流转与各方面的关系。

关键词：土地流转总体情况问题关系

引言：中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》对加强土地承包经营权流转管理和服务工作、健全土地承包经营权流转市场提出了明确要求，为中国农村土地流转明确了根本依据，维护了新时期农民的权益。

1当前农村土地流转的总体情况

1.1流转数量和规模逐步增长。

农村土地承包经营权流转自上世纪80年代初开始出现，并逐步从沿海向内地扩展，在较长时期内流转的规模是稳定的，一般占家庭承包耕地面积的4.5%左右。近几年呈加快趋势，截至2007年末，全国农村土地承包经营权流转总面积达6372万亩，比2006年增长14.8%，占家庭承包耕地总面积5.2%。特别是2008年以来，土地承包经营权流转明显加快，截至8月底统计，各地上报的土地承包经营权流转面积已达到1.06亿亩，比上年增长66%;占承包耕地总面积的8.7%，比上年提高了3.5个百分点。

1.2流转形式以转包出租为主。

2007年各类流转形式占总流转面积的比重为：转包和出租占78%;转让占8.3%;入股占3.8%;互换占4.5%;其他形式占5.4%。2003-2007年，转包和出租形式所占比重上升了10.6个百分点。

1.3流转主体呈多元化趋势。

在农户之间流转的基础上，近些年一些工商企业、农业产业化龙头企业、农民专业合作组织等进入农业经营，参与流转的主体日益多元化。据调查县统计，目前农村土地在农户之间流转占流转总面积63.9%，受让方为企业等其他主体的占36.1%。

1.4流转规模与收入水平和劳动力变化密切相关。

2007年，东、中、西部地区流转面积占总承包面积的比重分别为5.88%、4.77%和5.3 3%;其中东部地区有5 0%的省(直辖市)流转比重高于全国平均水平，高出1倍以上的有5个省(直辖市)。农村劳动力转移较多的地区流转比重较高，如重庆市和四川省，农村外出劳动力占其农村劳动力总数4 8.8%和4 4.6 %，其比重分别高于全国平均水平(33.5%)15.3和11.1个百分点;流转面积占总承包面积的比重分别达到15.9%和11.6%，其比重分别高出全国平均水平(5.2%)2倍和1.23倍。

从目前流转情况看，总体健康平稳。随着农村人口逐步转移和现代农业建设不断推进，流转呈逐步发展趋势。但受农村人口大量稳定转移和农村社会保障体系建设的制约，目前大多数农村还不具备大规模流转的条件，流转市场的培育、规模经营的发展是一个渐进的过程。2 地方对土地流转采取的主要措施

2.1加强流转规范管理。

按照农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》，各省区逐步建立健全以实施流转合同制为重点的流转管理制度和规程。目前流转一年以上建立了稳定流转关系的大多数签订了合同。2007年全国签订的流转合同份数比上年提高了27.9%。在农业部组织的土地流转抽样调查中，80%的调查县流转合同签订率达到60%以上，其中有26.7%的调查县达到80%以上。农户调查中流转合同签订率达82%。93.3%的调查县采取了县以上统一规范流转合同文本。及时调处流转纠纷。2007年农业部受理流转问题信访51件，比上年减少50.5%，占承包类问题信访比重由3.87%下降到1.7%。农户调查反映发生的流转纠纷总体上能够得到及时妥善解决，其中通过协商和调解解决的占76.2%，仲裁解决的占14.3%，诉讼解决的占9.5%。

2.2积极提供流转服务。

调查县中已有85.5%的乡镇依托农村经营管理部门建立了流转服务组织，为农民流转土地提供流转信息、法律政策咨询、价格评估、指导合同签订、协调利益关系和调处流转纠纷等服务。在50%的调查县中，由乡村组织提供服务的流转面积已占流转总面积的50%以上。

2.3采取措施支持鼓励流转。

一些经济发达地区拿出专项经费支持鼓励流转。据21个省(自治区、直辖市)初步调查统计：目前已有11.3%的县(市)拿出专项资金加强土地整理和农业基础设施投入，为通过流转实现适度规模经营创造条件。有5%的县(市)拿出专项资金对流转双方给予适当补贴。3 土地流转中存在的相关问题

3.1强行流转的问题在少数地方仍时有发生。

主要是有的地方基层干部对维护农民的土地权益和坚持农村基本经营制度的重要性认识不足，认为发展现代农业就需要土地集中，片面强调和追求农业规模经营而忽视甚至侵害农民土地合法权益;有的地方不顾条件盲目对流转下指标定任务，违背农民意愿强行流转的问题在少数地方仍时有发生。据调查县统计，有20%的调查县曾发生强行流转问题和纠纷。

3.2流转利益纠纷在各地仍不同程度存在。

农户间流转以及短期流转中合同签订率不高，流转双方形成的利益关系和权利义务约定不明确、不规范，容易引发纠纷;有的在长期流转中流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。据调查县统计，有80%的县发生过流转利益纠纷。

3.3有的在流转中改变土地农业用途。

有的地方还存在将流转的耕地用于种树或挖鱼塘，有的甚至搞非农建设。

3.4规模流转的耕地很少用于种粮。

由于种粮效益低，在流转的土地中，种粮的面积和比重有进一步缩减的趋势，特别是规模流转中用于种粮很少。据调查县统计，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占71.9%，而规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重仅为6.4%。今后不少地方将可能出现流转面积递增、种粮面积递减的情况。在南方部分丘陵山区，有的外出务工农民无偿转出的生产条件较差土地无人耕种，有的出现抛荒。土地流转工作需要正确处理的几个关系

4.1正确认识和处理好土地流转与坚持农村基本经营制度的关系。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。必须认识到：只有坚定不移地坚持农村基本经营制度和长久稳定承包关系，农民才有可能充分行使好土地流转权利，从根本上消除流转的后顾之忧，才有可能建立起稳定的流转关系。因此，坚持农村基本经营制度是农村土地流转的重要前提和制度保障，流转必须坚持好这个前提。在土地流转中坚持农村基本经营制度，核心是维护好农民土地承包经营权和流转主体地位，尊重农民意愿，坚决防止和纠正违背农民意愿强行流转的错误做法。同时，符合农村生产力发展要求和农民意愿的土地流转，也是农村基本经营制度适应现代农业发展的必然要求和应有之意，正确引导农村土地流转、健全土地承包经营权流转市场，也就成为不断完善农村基本经营制度的重要内容。因此，要在坚持农村基本经营制度的前提下搞好农村土地流转，并通过规范有序流转，促进农村基本经营制度不断完善。

4.2正确认识和处理好土地流转与发展现代农业的关系。

发展现代农业需要提高农业生产经营的组织化程度，在有条件的地方发展多种形式的适度规模经营。现代农业的核心是组织化，而不是简单的土地规模化。国际上既有依靠集中和扩大土地规模经营实现农业现代化的欧美模式，也有在小规模家庭经营基础上实现农业现代化的东亚(日本、韩国和我国台湾地区)模式。我国人多地少、农民比重大且在相当长时期内不可能大量转移的国情，决定了我国大多数地区靠集中和扩大土地规模来发展现代农业，在相当长时期内是不可能的。立足国情，正确的思路应当是：在一些条件具备的地方，通过正确引导农民依法自愿流转土地逐步实现适度规模经营的同时，积极探索在坚持家庭承包经营基础上，走出一条通过发展多种形式的合作服务实现农业适度规模经营、提高农业生产经营组织化程度的路子，推动我国现代农业发展。应当看到，通过土地流转，在有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体，是发展我国现代农业的一个有效途径。但同时也要充分认识到，在实行家庭承包制条件下，土地流转是实行土地集中式规模经营的前提，土地流转的速度、范围和规模，决定了这类规模经营的速度、范围和规模。由于在相当长时期内，我国大多数地区农村土地流转的速度、范围和规模十分有限，因而发展土地集中式规模经营的速度、范围和规模也会十分有限。不能一讲发展现代农业和规模经营就必须实行土地流转和集中，更不能脱离实际盲目追求规模经营的速度和规模，违背农民意愿强行推动土地流转。任何时候在条件不具备的地方强行集中土地搞规模经营，都将会引发极为严重的社会问题和后果。也不能一讲农业现代化就照搬欧美模式，而要注重研究在人多地少、小规模家庭经营基础上实现农业现代化的东亚模式的经验，探索我国在家庭承包经营基础上提高农业组织化程度、发展现代农业的有效途径，走具有中国特色农业现代化的道路。因此，我们应当在通过加强土地流转管理和服务、正确引导农村土地流转的同时，更加注重按照三中全会《决定》中指明的“统一经营”发展方向，积极发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系，提高组织化程度，推动我国现代农业发展。

4.3正确认识和处理好土地流转管理与服务的关系。

4.3.1健全农村土地承包经营权流转市场，需要加强流转管理和服务。但必须充分认识到：健全土地流转市场的核心是明确和尊重市场主体，用市场机制引导流转;农民是流转的市场主体，土地流转是农民依法拥有并自主行使的土地权利，土地是否流转和以什么方式流转，都应是农民的意愿，由农民自己作主，任何组织和个人都不得强迫或者阻碍流转。因此，土地流转管理和服务必须以尊重农民主体地位为前提。土地流转管理应该以指导和服务为主，是一种指导性和服务式管理。在管理工作中要注意把握好几点：一要尊重农民流转主体地位，不能违背农民意愿强行流转或者阻碍流转;二要以法律政策为依据，不得非法为土地流转设置附加条件和要求，签订流转合同要农民自愿申请和接受;三要不增加农民负担。

4.3.2提供土地流转服务也必须是农民需要和自愿接受的服务，在实际工作中要注意把握好几点：

一要以农民自愿接受为前提，不能强加于农民;二是不能包办代替，不能代替农民签订流转合同;三是不能向农民乱收费。需要指出的是：健全土地承包经营权流转市场，需要管理和服务两手抓，不能只抓管理不重视服务，也不能只抓服务而忽视管理。要把管理和服务有机结合起来，寓管理于服务之中。各地要善于根据当地实际情况，因地制宜，积极探索搞好土地流转管理和服务工作的经验。

加强农村土地流转管理和服务工作

根据我国农村土地流转的实际，当前和今后要加强农村土地流转管理和服务工作，必须以科学发展观为指导，坚持农村基本经营制度，坚持依法自愿有偿原则，重点围绕维护农民土地承包权益和流转主体地位为核心，以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制，确保流转纠纷及时化解;以建立流转服务组织为平台，逐步完善和加强土地流转信息、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调、流转纠纷调处等项服务，不断优化流转外部环境。通过加强流转管理和服务工作，不断健全土地承包经营权流转市场，正确引导农村土地流转依法规范有序进行。

第五篇：关于农村土地使用权流转现状调查报告

关于农村土地使用权流转现状调查报告

土地是人类赖以生存的最基本资源，土地制度是农村经济制度中最根本的制度。随着二、三产业的快速发展，山区外出务工经商人员大幅增加，各地由此不同程度地造成了土地使用分散、闲置、流动性差，甚至出现了抛荒现象，这一问题已成为新时期影响农村社会生产力发展和制约农业生产适度规模化经营的主要障碍。土地的使用是农村人民收入的根本来源，正确的使用方发能够提高土地所获得的效益，为明确了解我县农村的使用情况，在衡阳市祁东县乡镇地区就土地使用情况展开自2010年1月20日至2010年1月28日为期9天的调查.一、农村土地使用权流转现状分析

（一）当前我县农村土地使用权流转基本情况和主要特点

农业是国民经济和社会发展的重要基础。随着传统农业向现代农业的过渡，以户为单位的小规模、低投入、粗放型单一经营模式效益低、抗风险能力弱，越来越难适应大市场、高投入、集约型、规模化、产业化经营的现代农业要求。加快农村土地使用权流转，将分散到户的土地集中起来连片开发，实行规模化生产，集约化管理，产业化经营，做大做强农业产业，将极大地提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，促进农业增效、农民增收。因此，在坚持农村土地承包期延长30年不变政策的基础上，建立稳定有序的土地使用权流转机制，规范土地流转，既是发展现代农业的客观要求，也是当前深化农村改革的重要课题

1、流转形式比较单一。停留在简单的几种形式上：一是转包。第一种是自行转包，一些外出打工或无力耕种的农户，通过私下协商或口头协议等方式以较低的价格将承包地转包给亲朋好友耕种，这在我县占绝大多数。第二种是反租倒包，指在农户自愿的前提下，村里或乡里向农户支付租金，将农产承包地的经营权收归集体，然后统一将土地租赁给外来的公司、大户；二是无偿转让。部分外出打工或无力耕种的农户，将土地无偿转让给亲朋好友等耕种，当需要时收回。另外还有置换、委托代耕等其他形式。

2、流转面积区块分布不均衡。据调查，全县土地经营权流转中，20个乡镇、街道多多少少都有涉及，但主要集中在山区乡镇，平原乡镇较难开展。其中湫山乡最为典型，全乡发展适度规模经营土地约有600多亩。其中“东方生态高新示范园区”就有120多亩，以种植油桃、提子，养殖石蛙、野兔、鹅、猪为主。还发展了杨梅基地500亩，其他还有香菇基地、薯条基地、茶油基地。

3、流转时间长短不一。耕地一年生农作物时间较短，一般流转在1~ 5年之间；耕地多年生经济作物、养殖业稍长，一般流转在5~15年之间，山地、经济两用林最长，一般在15年以上。

（二）我县农村土地使用权流转存在的主要问题

1、流转数量少，难以形成规模。目前除湫山乡的土地使用权流转工作较为成功之外，其他各地流转数量很少，难以形成规模。仅仅就村集体的十几亩山地承包给个人种植水果之类，要么就村集体的三四十亩机动田承包给个人种植花卉之类，流转形成一定规模流转的少之又少。

2、流转不规范。一是行为不规范。许多农户进行土地使用权流转，都是口头说一下，就把自己的土地转包给他人，不签合同的现象较为普遍，有的即使签有承诺书，但没有明确流转双方的权利义务和责任。二是程序不规范。土地使用权流转要求流转双方达到初步意向后，应先由土地流出方提出申请，再进行审查，然后签订规范合同，进行登记备案，再进行鉴证；时间较长、面积较大的流转要到县里进行备案。全村性的土地流转必须召开村民代表以上会议讨论通过，并进行公开招投标。但绝大部分农户没有按照程序，只是私下随便地搞流转。

3、流转机制不健全。一是缺乏一套可操作性的地方性规则。如相应的规范操作程序，统一编制的流转合同书，科学的土地流转价格体系等等，一套切实可行的、符合当地实际的、操作性强的地方性规则没有，使土地使用权流转无从下手。二是缺乏中介组织的服务平台。我县农村土地使用权流转市场化程度较低，缺少中介服务机构，流转供求信息不畅，为农村土地使用权流转提供正常性服务的载体缺乏。三是缺乏流转的管理和监督。强有力的管理、监督机制会促进土地使用权流转顺利进行，朝良性循环发展，但我县尚未建立管理和监督机构，缺乏组织保障和相应的监管工作机构，致使农村土地使用权流转基本上处于放任自流状态。

（三）影响农村土地使用权流转的现实障碍

1、农业市场化程度低，农村社会保障机制不健全，农民对土地依赖心理严重。我县农业人口比重大，从事农业生产的农民素质普遍不高，土地规模化、集约化经营少，农产品加工企业“低、小、散”，农民组织化程度低，市场抗风险能力弱；农村最低生活保障、农村富余劳动力转移就业等社会保障机制不够健全，农民不愿轻易放弃承包田，认为在外做工经商终非长久之计，把保留承包田作为自己经济依靠的退路，不愿出让土地搞规模经营，对土地依赖心理十分严重。

2、农村劳动力非农产业转移率不高，农民与土地分离程度低，影响农村土地使用权流转。我县工业经济发展相对落后，企业数量少，二三产业欠发达，缺少浓厚的经商氛围，农村富余劳动力向非农产业转移就业率低，还需要紧紧依靠土地赖以生存，使得农民无法放弃土地，这在一定程度上影响了农村土地使用权流转的顺利开展。

3、农地需求相对不足，缺乏农、工、商企业进入农村。

工业化程度低，城市化进程缓慢，影响到对农地的需求，农村的相对落后，劳动力、基础设施条件等各种因素的制约，又使得农、工、商企业不愿落脚农村发展，农村的土地流转、规模经营就难以实现，土地流转的带动力不强。

二、农村土地流转的前提条件和必须坚持的原则

土地使用权流转涉及面广、政策性强，事关千家万户农民的切身利益和农村改革、发展、稳定的大局，在具体操作中，必须把握好它的前提条件和坚持的基本原则。

1、前提条件。推进农村土地使用权流转，必须坚持以长期稳定家庭联产承包经营制度为前提。同时，流转土地的经营者必须具备基本的生产条件和能力，能保证土地资源的有效利用。

2、坚持“平等协商、依法、自愿、有偿”原则。必须充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，自我决策，遵循土地承包、土地管理的有关政策法规，严格按政策法律办事。要让农民通过土地使用权流转，获得比自己经营更多的收益，并努力为流出土地的农民创造更多的劳动和就业的机会，使他们获得更多的劳务收入。

3、不得改变土地的权属关系和用途原则。农村土地使用权流转以后，经营者不得改变土地的权属关系和农业用途，不得抛荒或掠夺性经营。

4、流转期限不得超过农户剩余的承包期原则。从流转期限看，农村土地使用权流转的期限不得超过农户剩余的承包期。我县从1998年开始第二轮土地承包期延长至30年，如果从2007年开始计算，也就是不得超过20年。

三、积极引导，培育典型，在创新机制中规范推进农村土地使用权健康流转

（一）培育新型现代农民，大力发展二三产业，促进农村劳动力转移按照培养现代农业的生产者、先进制造业的专业技能工人与现代服务业的专业服务人员、各类创业人才的新型现代农民要求，推进农民培训。充分发挥新型工业化、城市化对“三农”的带动作用，推进农村生产力优化布局和农民稳定转移就业，统筹城乡发展。紧紧依托旅游产业和高效生态农业的产业基础，走农业资源利用同旅游开发互促共进的特色经营路子，鼓励、引导、发展杨梅采摘观光游、“农家乐”休闲旅游等二三产业。进一步完善农村最低生活保障、被征地农民基本生活保障、农村富余劳动力转移就业、新型农村合作医疗、困难群体的扶持救助等社会保障机制，鼓励企业优先招用本县农村劳动力，强化小城镇建设，大力发展乡镇企业，对劳动密集型企业予以资金、政策、税收等优惠，拓宽农村劳动力进城就业渠道。促进农村劳动力转移就业，减少农民对土地的依赖心理。

（二）积极培育市场主体，以市场经营理念提高土地流转实效

把调整农业结构、发展主导产业与推进农业的规模化经营结合起来，鼓励经营大户、农业龙头企业采取承包权转让租赁、招标承包等方式，通过“公司（合作组织）—基地—农户”形式，吸纳社会资金投入农业，引进市场化管理模式，把农业生产和农产品流通与国内市场对接，逐步形成农业的大生产、大流通的生产方式，实现农业规模化市场化经营。乡镇一级则通过土地整理、基础设施配套建设和提供土地承包权流转的中介服务，加快培养农业龙头企业、农民专业合作社、种养大户等成为现代农业的规模经营主体，推动农业劳动者的专业化分工，提高土地流转的实效。首先要发展壮大农业龙头企业。一是要对农业龙头企业实行动态管理，积极鼓励农业企业开展技术改造，扩大企业规模，通过几年努力，培育一批新的上档次龙头企业。二是要有针对性的选择一批有发展潜力的中小型农业企业，进行重点扶持，增加农业企业的发展后劲。其次要加快农村专业合作社规范发展。一是鼓励多主体创办。大力发展“龙头企业+专业合作社+农户”的产业经营模式，引导农村能人领办专业合作社，鼓励专业技术人员创办各类专业合作社。二是引导多形式发展。既发展生产服务型的专业合作社，更鼓励发展产销结合型的专业合作社。三是加大政府扶持力度。对专业合作社收购销售农产品，以及经其加工、包装加贴品牌商标等的农产品或专业合作社发展二三产业的，实行税收等优惠。三要积极培育农业规模经营大户。制订培训新型产业农民规划，建议开办专门培训农民的机构，实行经费补助。培训一批新型的产业农民，使之成为规模经营大户、流通大户和专业合作组织的领头羊。争取每年培育种养示范户和流通户，进行跟踪管理。对规模经营大户和流通大户进行评比表彰。

（三）搭建平台，拓宽土地流转渠道

建立全县土地流转服务中心，重点乡镇、街道也成立相应的服务中心，充分利用网络、广播、宣传资料等载体和相关会议，及时发布农村土地使用权流转的信息，努力为供求双方牵线搭桥，提高土地使用权流转的成交率，搭建土地流转服务平台，为农村土地使用权流转提供正常性服务。积极尝试借鉴平湖市黄姑镇渡船桥村建立的土地股份合作社的经验，鼓励发展土地股份合作社，将农户分散的土地集中起来，统一经营或者交由规模经营者统一耕种，入股的是农户承包地的“土地经营权”，股份由入股的土地经营权、村集体资产和一部分资金构成（包括生产技术和市场信息），搞好试点工作。

（四）加快制定土地流转办法，促进土地使用权规范流转

要制定操作性强的土地流转办法，逐步规范流转制度。一是规范流转程序。在坚持原则的基础上，进行规范流转，制订相应的规范操作程序。流转双方达到初步意向后，首先由土地流出方向村经济合作组织提出申请，村合作经济组织依据有关政策、法规对流转土地的面积、权属等进行审查，作出准予或不准流转的答复；流转申请通过审查的，由土地流出方(或委托村)与流入方签订规范合同，村合作经济组织进行登记备案，再到乡镇鉴证；时间较长、面积较大的流转还要到县里进行备案。全村性的土地流转必须召开村民代表以上会议讨论通过，并进行公开招投标。流转收益除部分基础性投入后，应全额返回到户。二是规范合同签定。统一编制流转合同书，要将土地流转的主体、对象、范围、原则、形式、程序和监督管理都作系统明确规定。农户之间无偿转让、零星转包的，不一定要签订合同，但是要到村登记备案。较大规模或涉及主体较多的流转，必须要求签订合同，进行合同的登记、鉴证，并做好档案台账管理工作。三是制订科学的土地流转价格体系。流转价格实行以谷

物等粮食计价，实行土地流转收益分年支付，保证当年收益不因物价上涨受损，保证价格的合理性。

四、总结

中国入世以来的形势决定了我国必须改革现行的农村土地使用制度，在《中华人民共和国农村土地承包法》颁布以后，为解决《农村土地承包法》规范不明的农村土地使用权的流转中发生的诸多问题，为提高我国农业生产的科技含量和国际竞争力，我国农业必须走土地适度规模化经营的路子。因此，在农村土地使用权的法律制度上进行改革，将农村土地使用权股份化，一方面从法律权利上，有助于明晰产权关系，又能够保障在农村土地集中过程中，不引发复杂的社会纠纷，从而为我国工业化进程提供稳定的农业支持和持续有效的国内消费市场环境。